13/2006. (V. 5.) AB határozat
az utak építésének, forgalomba helyezésének és megszüntetésének engedélyezéséről szóló 15/2000. (XI. 16.) KöViM rendelet 5/A. §-a alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló eljárásban meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az utak építésének, forgalomba helyezésének és megszüntetésének engedélyezéséről szóló 15/2000. (XI. 16.) KöViM rendelet 5/A. §-a alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó az utak építésének, forgalomba helyezésének és megszüntetésének engedélyezéséről szóló 15/2000. (XI. 16.) KöViM rendelet (a továbbiakban: R.)- 99/2004. (VII. 24.) GKM rendelet 2. §-ával megállapított - 5/A. § (1)-(2) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatát és megsemmisítését kezdeményezte.
Az indítványozó álláspontja szerint az R.-nek ez a rendelkezése ellentétes a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Tvt.) 7. § (4) bekezdésével, 39. § (1) bekezdésének c) pontjával, a tájvédelmi szakhatósági hatáskörbe tartozó engedélyezési eljárásokról szóló 166/1999. (XI. 19.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.r.) 1. § a) pontjával és mellékletének 10. a) pontjával, a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény 29. § (1) bekezdésével (a továbbiakban: Közl.tv.), valamint a Magyar Köztársaság gyorsforgalmi úthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló 2003. évi CXXVIII. törvény (a továbbiakban: Gyút.tv.) 12. § (2) bekezdésével. Az indítványozó állítása szerint e magasabb szintű jogszabályi rendelkezések szakhatósági jogkört biztosítanak a természetvédelmi hatóságoknak az útépítési engedélyezési eljárásokban, ezért a vitatott rendelkezés, - amely kimondja, hogy a természet- és tájvédelmi hatóságot nem szakhatóságként kell bevonni az útépítésének engedélyezésére irányuló eljárásokba - magasabb szintű jogszabályokkal ellentétes "megsértve ezzel az Alkotmány jogbiztonságot garantáló 2. § (1) bek.-ben foglalt garanciális szabályt".
Az indítványozó szerint a természetvédelmi és a tájvédelmi hatóság szakhatóságként való közreműködésének kizárása sérti az Alkotmány 18. §-ában megállapított egészséges környezethez való jogot. Hivatkozik az indítvány az Alkotmánybíróság 28/1994. (V. 20.) AB határozat azon megállapítására, hogy az állam a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét nem csökkentheti.
Az indítványozó álláspontja szerint a vitatott rendelkezés sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogot, mert elvonja a természetvédelmi hatóságtól a szakhatóságot a közigazgatási eljárás általános szabályai alapján megillető felügyeleti eljárás kezdeményezésére irányuló jogot.
II.
Az indítványban hivatkozott és az Alkotmánybíróság által az eljárása során figyelembe vett jogszabályi rendelkezések a következők:
1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez."
"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
"37. § (3) A Kormány tagjai feladatuk ellátása körében rendeleteket adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel vagy a Kormány rendeletével és határozatával nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni."
2. A Tvt.-nek az indítványozó által felhívott szabályai:
"7. § (4) A tájvédelemre vonatkozó előírások érvényesítése érdekében a Kormány által rendeletben meghatározott és a (2) bekezdésben foglalt tevékenységekkel, valamint az egyedi tájértékekkel kapcsolatos eljárásokban a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség (a továbbiakban: felügyelőség) szakhatóságként működik közre."
"39. § (1) Országos jelentőségű védett természeti területre közvetlen kihatással lévő vagy azt közvetlenül érintő más hatósági eljárás során a felügyelőség szakhatóságként működik közre, így különösen:
(...)
c) nyomvonalas létesítmény és földmű építése;
(...)
engedélyezésekor."
3. A Korm.r. hivatkozott szabályait az indítvány benyújtását követően módosította a környezetvédelmi és vízügyi miniszter irányítása alá tartozó szervek hatáskörének felülvizsgálatáról szóló 340/2004. (XII. 22.) Korm. rendelet 17. §-a, az indítványozó által felhívott rendelkezést a melléklet hatályos szövegének 8. a) pontja tartalmazza:
"1. § A táj jellege, a természeti értékek, az egyedi tájértékek és az esztétikai adottságok megóvása érdekében az illetékes környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség (a továbbiakban: felügyelőség) tájvédelmi szakhatóságként működik közre
a) a települések külterületén, és
b) a települések belterületén egyedi tájérték [Tvt. 6. § (3) bekezdés], természeti terület [Tvt. 15. § (2) bekezdés] és az országos jelentőségű védett természeti terület esetén az e rendelet mellékletében meghatározott tevékenységek hatósági engedélyezési eljárásaiban."
Melléklet: "8. Közlekedési hatósági engedélyezési eljárásban, az alábbi esetekben:
a) autópálya, autóút, közút vagy magánút létesítése, megszüntetése, (...) "
4. A Közl.tv. hivatkozott rendelkezése:
"29. § (1) Utat létesíteni, korszerűsíteni (a továbbiakban együtt: építeni), a forgalom részére átadni, megszüntetni, elbontani a közlekedési hatóság engedélye alapján szabad."
5. A Gyút.tv. felhívott szabálya:
"12. § (1) A KKF az építési engedélyezési eljárás során együttműködik a környezetvédelmi hatósággal. Az együttműködés keretében az engedély kiadása szempontjából lényeges minden kérdésről tájékoztatják egymást.
(2) A külön jogszabályban meghatározott szakhatóságok állásfoglalását az eljáró hatóságok szerzik be."
6. Az R. vitatott 5/A. §-ával kapcsolatosan az Alkotmánybíróság megállapította, hogy azt az indítvány benyújtását követően módosította az egyes miniszteri rendeletek módosításáról szóló 45/2005. (X. 21.) EüM-FVM-GKM-IHM-KvVM-NKÖM-TNM együttes rendelet 9. § (1) bekezdése.
Az R. 5/A. §-ának az indítvány benyújtásakor hatályos szövege:
"5/A. § (1) A külön jogszabály alapján környezetvédelmi engedélyhez kötött utak építése esetén - a környezetvédelmi engedélyben, valamint a Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló 2003. évi CXXVIII. törvény 12. §-ának (1) bekezdésében foglalt együttműködési kötelezettségre is figyelemmel - a környezet-, a természet- és a tájvédelmi, valamint a vízügyi hatóságokat nem szakhatóságként kell az e rendeletben meghatározott eljárásokba bevonni.
(2) A közlekedési hatóság eljárása során jogosult a környezetvédelmi engedélyben foglaltak végrehajtásával kapcsolatban az Országos Környezet- és Vízügyi Főfelügyelőségtől szakvéleményt kérni. A közlekedési hatóság megkeresésére az Országos Környezet- és Vízügyi Főfelügyelőség szakvéleményét 15 napon belül adja meg."
Az R. 5/A. §-ának az indítvány elbírálásakor hatályos szövege:
"5/A. § (1) A külön jogszabály alapján környezetvédelmi engedélyhez kötött utak építése esetén - a környezetvédelmi engedélyben, valamint a Magyar Köztársaság gyorsforgalmi közúthálózatának közérdekűségéről és fejlesztéséről szóló 2003. évi CXXVIII. törvény 12. §-ának (1) bekezdésében foglalt együttműködési kötelezettségre is figyelemmel - a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi hatósági szervet nem szakhatóságként kell az e rendeletben meghatározott eljárásokba bevonni.
(2) A közlekedési hatóság eljárása során jogosult a környezetvédelmi engedélyben foglaltak végrehajtásával kapcsolatban az Országos Környezetvédelmi, Természetvédelmi és Vízügyi Főfelügyelőségtől (a továbbiakban: Főfelügyelőség) szakvéleményt kérni. A közlekedési hatóság megkeresésére a Főfelügyelőség szakvéleményét 15 napon belül adja meg."
Tekintettel arra, hogy az indítványozó által felvetett alkotmányossági probléma a vitatott szabályozás hatályos szövegével kapcsolatosan változatlanul fennáll, az Alkotmánybíróság eljárása során az R. 5/A. § hatályos szövegére nézve folytatta le az alkotmányossági vizsgálatot.
III.
Az indítvány megalapozott.
Az Alkotmánybíróság eljárása során azt vizsgálta, hogy megállapítható-e a vitatott rendelkezés alkotmányellenessége magasabb szintű jogszabályba ütközése miatt.
Az indítványozó jogi álláspontja szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, a jogállamiságot sérti a miniszteri rendeletnek magasabb szintű jogszabályba ütközése. A miniszter rendeletalkotási jogkörének terjedelmét, a jogforrási hierarchiában elfoglalt helyét az Alkotmány tételes szabálya, a 37. § (3) bekezdése szabályozza, ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot e tekintetben nem a jogállami klauzula, hanem az Alkotmány 37. § (3) bekezdése alapján folytatta le.
A Tvt. 39. §-a a védett természeti értékek védelme érdekében szakhatósági jogkörrel ruházza fel a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőséget minden országos jelentőségű védett természeti területre közvetlen kihatással lévő vagy azt közvetlenül érintő hatósági eljárásban. Ezek közül az eljárások közül külön nevesíti a nyomvonalas létesítmény és földmű építésével kapcsolatos hatósági eljárásokat.
A tájvédelmi előírások érvényesítése érdekében a Tvt. 7. § (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy kormányrendeletben meghatározott eljárásokban a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség szakhatóságként jár el. A Tvt. e felhatalmazása alapján a Korm.r. 1. §-a, valamint mellékletének 8. a) pontja kimondja, hogy a felügyelőség tájvédelmi szakhatóságként jár el a közlekedési hatósági engedélyezési eljárásokban autópálya, autóút, közút vagy magánút létesítése, megszüntetése esetén.
A Tvt., valamint a Korm.r. e rendelkezései hatáskört állapítanak meg a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőségnek, szakhatósági jogkörrel ruházzák fel az utak építésével kapcsolatos engedélyezési eljárásban. E hatáskört megállapító szabályok - az anyagi jogi feltételek fennállása esetén-attól függetlenül biztosítják a természetvédelmi és tájvédelmi szakhatósági jogkör gyakorlását a felügyelőségek számára, hogy az út építésére irányuló engedélyezési eljárást megelőzően sor került-e környezetvédelmi engedélyezési eljárásra, vagy sem.
A vitatott szabálynak az az előírása, mely kimondja, hogy a környezetvédelmi engedélyhez kötött utak építése esetén a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi hatóságot nem kell szakhatóságként bevonni az eljárásba, ellentétes a Tvt. 39. § (1) bekezdés c) pontjában, valamint a Korm.r. 1. § (1) bekezdésében és mellékletének
8. a) pontjában foglalt rendelkezésekkel, ezekben az ügyekben elvonja a felügyelőség törvényben, illetőleg kormányrendeletben megállapított természetvédelmi és tájvédelmi szakhatósági hatáskörét.
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 8. § (1) bekezdése alapján a miniszter feladatkörében és törvény, valamint kormányrendelet felhatalmazása alapján alkothat rendeletet. Sem a Tvt., sem a Korm.r. nem hatalmazza fel a minisztert arra, hogy rendelettel a környezetvédelmi, természetvédelmi és vízügyi felügyelőség szakhatósági jogkörét korlátozza. Az építési engedélyezési eljárásban a közlekedési és a környezetvédelmi hatóságok közötti együttműködésnek a Gyút. 12. § (1) bekezdésében előírt kötelezettsége sem ad alapot arra, hogy miniszteri rendelet magasabb szintű jogszabályban biztosított szakhatósági jogkörök gyakorlását kizárja.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogalkotó az R. 5/A. §-ának megállapítása során túllépte az Alkotmány 37. § (3) bekezdésében szabályozott rendeletalkotási hatáskörét, így az alkotmányellenes. Ezért az R. 5/A. §-át az Alkotmánybíróság megsemmisítette.
Mivel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 37. § (3) bekezdésébe ütközése miatt megállapította az R. 5/A. §-ának alkotmányellenességét és megsemmisítette azt - állandó gyakorlatát követve - nem vizsgálta, hogy az indítványozó által felhívott további alkotmányi rendelkezések sérelme megállapítható-e a vitatott szabályozással összefüggésben. [61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 6/2005. AB határozat, ABK 2005. március, 107, 109.]
Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-a alapján rendelte el.
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 7/B/2005.