24/2005. (VI. 24.) AB határozat
Siófok Város Önkormányzatának Siófok város építési szabályzatáról szóló 12/1999. (IV. 23.) számú rendelete 94. § (2) bekezdése alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti szabályozás alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Siófok Város Önkormányzatának Siófok város építési szabályzatáról szóló 12/1999. (IV. 23.) számú rendelete 94. § (2) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Somogy Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) kezdeményezte Siófok Város Önkormányzatának Siófok város építési szabályzatáról szóló 12/1999. (IV. 23.) számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) 94. § (2) bekezdésének a megsemmisítését. A hivatalvezető az Ör. törvényességi vizsgálata során azt állapította meg, hogy az Ör. 94. § (2) bekezdése törvénysértő rendelkezést tartalmaz, felhatalmazta ugyanis az építésügyi hatóságot arra, hogy az építési vagy telekalakítási engedélyek megadásának feltételeként előírhatja az építési munkával érintett ingatlanon már meglévő olyan építmények vagy építményrészek kártalanítás nélküli lebontását, amelyek nem felelnek meg a hatályos építésügyi jogszabályok előírásainak, függetlenül attól, hogy korábban építési engedéllyel vagy építési engedély nélkül épültek-e. A hivatalvezető álláspontja szerint azzal, hogy a képviselő-testület önkormányzati rendeletében az építési engedély megadásának feltételét elvi jelleggel szabályozta, a hatáskörén túlterjeszkedett. Rámutatott arra, hogy az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.) 34. § (2) bekezdése szerint az építésügyi hatósági engedély feltételekhez köthető, az önkormányzat azonban a feltételekre vonatkozóan rendeletében semmiféle szabályt nem alkothat. Hangsúlyozta azt is, hogy az Ör. ezen rendelkezése ellentétes az Ét. 48. § (8) bekezdésében, 55. §-ában foglaltakkal, a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) rendelkezéseivel, valamint ütközik az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 2. § (2) bekezdésébe, a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok törvényi védelmének elvébe, ezeket biztosító rendelkezéseibe. Az önkormányzat rendeletében nem tesz különbséget a szabálytalanul épített és engedéllyel épített építmények között, az elévülési időket figyelmen kívül hagyva, időbeli korlátozás és kártalanítás nélkül az építésügyi hatóság mérlegelésére bízza, hogy az építési és vagy telekalakítási engedélyek megadásának feltételeként előírhatja az építési munkával érintett ingatlanon már meglevő építmények vagy építményrészek kártalanítás nélküli lebontását, függetlenül attól, hogy korábban építési engedéllyel vagy engedély nélkül épültek-e. A városi önkormányzat képviselő-testülete a hivatalvezető törvényességi észrevételét megtárgyalta és úgy döntött, hogy a rendeletét változatlanul fenntartja. Ezek után a hivatalvezető a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján a támadott rendelkezés megsemmisítését kezdeményezve az Alkotmánybírósághoz fordult.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.
1. Az Alkotmány rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendelkezései:
"7. § (1) Törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet kivételesen a polgármestert, a főpolgármestert, a megyei közgyűlés elnökét államigazgatási hatósági hatáskörrel ruházhatja fel. Törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek, a főjegyzőnek és kivételesen a képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is."
"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."
3. Az Ét. rendelkezései:
"13. § (1) Az építés helyi rendjének biztosítása érdekében a települési önkormányzatnak az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket helyi építési szabályzatban kell megállapítania."
"34. § (1) Telekalakításhoz, építmény, építményrész, épületegyüttes megépítéséhez, átalakításához, bővítéséhez, felújításához, helyreállításához, korszerűsítéséhez, lebontásához, elmozdításához, illetve használatbavételéhez, fennmaradásához vagy a rendeltetésének megváltoztatásához (a továbbiakban együtt: építési munka) a jogszabályokban meghatározott esetekben az építésügyi hatóság engedélye szükséges."
"36. § Építésügyi hatósági engedély a jogszabályok keretei között akkor adható, ha
a) a tervezett építés a 18-19. §-okban, a 31. §-ban előírt, illetve a külön jogszabályban kötelezővé tett nemzeti szabvány szerinti követelményeknek megfelel,
b) a tervezett építés az egyes építmények és területek védettségét elrendelő vagy azokra különleges feltételeket megállapító jogszabályoknak, az előzetes hatósági eljárásokban tisztázódott szakhatósági követelményeknek és az érdekelt szakhatóságok hozzájárulásában foglalt eseti előírásoknak megfelel,
c) az építmény megépítése, tervezett használata, fenntartása nem okoz a környezetében olyan káros hatást, amely a terület rendeltetésének megfelelő mértéket meghaladná, az állékonyságot, az életet és egészséget, a köz-és vagyonbiztonságot veszélyeztetné, vagy a közérdeket egyéb módon sértené,
d) az építmény rendeltetésszerű használhatóságához szükséges járulékos építmények, illetőleg jogszabályban meghatározott esetekben és módon a közlekedési hálózathoz való csatlakozás, valamint a közmű- és energiaellátás megvalósítása biztosított,
e) a tervezőként megjelölt szerv, illetőleg személy jogosult volt az építészeti-műszaki tervezésre,
f) az építtető építési jogosultságát hitelt érdemlően igazolja."
"47. § (1) Az építésügyi hatóság elrendelheti:
a) az építmény, építményrész építésügyi hatósági engedélyekben meghatározott, ennek hiányában az eredeti (a változtatás előtti) rendeltetésétől eltérő használatának megszüntetését, valamint
b) szabálytalan építkezés esetében az építési munka megszüntetését és az építést megelőző állapot helyreállítását, illetőleg a jogerős és végrehajtható építési engedélynek és a hozzá tartozó, jóváhagyott engedélyezési terveknek megfelelő állapot kialakítását,
c) a műszaki követelményeknek meg nem felelő építési termékek kicserélését,
d) az építmény, építményrész kötelező jókarbantartás körét meghaladó felújítását, ha az a településkép kedvezőbb alakítása érdekében szükséges, vagy azt az építési szabályzatban, a szabályozási tervben foglaltak végrehajtása, illetőleg az építészeti örökség védelmének érdekei megkövetelik,
e) jogszabályban meghatározott esetekben a telek bekerítését, továbbá a telken a településkép előnyösebb kialakítása vagy a környezet védelme céljából szükséges kertépítési, továbbá a településkép védelme érdekében szükséges egyéb munkák elvégzését,
f) az építmény környezetéből az építési tevékenység során keletkezett építési hulladék, maradék építőanyag és építési segédeszközök elszállítását, a környezetnek és a terep felszínének az eredeti, illetve az engedélyezett állapotban történő átadását, a környezetben okozott károk megszüntetését.
(2) Az építésügyi hatóságnak el kell rendelnie:
a) az építmény, építményrész részleges vagy teljes átalakítását, - amennyiben ez nem lehetséges, vagy ha az építtető ezt nem vállalja - a lebontását vagy az újraépítését, ha a kivitelezés az állékonyságot, az életet és egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot veszélyeztető módon történik,
b) az építmény, építményrész állékonyságát, az életet, egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot veszélyeztető, valamint az engedély nélküli használat megszüntetését,
c) az építmény, építményrész hibáinak, hiányosságainak megszüntetését, ha azt rendeltetésszerű és biztonságos használatra nem alkalmas módon építették meg, vagy ezáltal idegen ingatlanban az állékonyságot, az életet és egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot veszélyeztető állapot keletkezett,
d) az építmény jókarbantartására vonatkozó kötelezettség teljesítését, illetőleg az építmény felülvizsgálatát, szükség szerinti átalakítását, felújítását, helyreállítását vagy lebontását, ha annak állapota az állékonyságot, az életet és egészséget, a köz- és vagyonbiztonságot veszélyezteti.
48. § (1) Ha az építményt, építményrészt szabálytalanul építették meg, az építésügyi hatóság arra - az építtető vagy az ingatlannal rendelkezni jogosult kérelme alapján- fennmaradási engedélyt ad, ha a 18-19. §-okban és a 31. §-ban meghatározott feltételek fennállnak vagy megteremthetők, és az építtető az építési jogosultságát igazolta. Ha az építményt, építményrészt építésügyi hatósági engedély nélkül bontották le, az építésügyi hatóság azt - határozattal - tudomásul veszi.
(2) Fennmaradási engedély az (1) bekezdésben foglaltak érvényesítése mellett kiadható akkor is, ha
a) az építmény, építményrész átalakítással szabályossá tehető, vagy
b) a szabálytalansággal okozott érdeksérelem jelentéktelen, közérdeket nem sért, vagy a hatóság által meghatározott határidőn belül elhárítható.
(3) Az építésügyi hatóság az építtetőt - kérelem hiányában - a fennmaradási engedély iránti kérelem benyújtására felhívhatja, vagy az eljárást hivatalból az építtető költségére lefolytathatja.
(4) A fennmaradási engedély - építésügyi bírság kiszabása, illetőleg az (l)-(2) bekezdés szerinti szükségszerű átalakítás kötelezettségének és határidejének egyidejű megállapítása mellett - meghatározott időre szóló, visszavonásig érvényes (határozatlan időre szóló) vagy végleges jellegű lehet.
(5) A fennmaradási engedély egyben az építményre vonatkozó használatbavételi engedély is, amennyiben ennek feltételei fennállnak. Az építményrészre vonatkozó fennmaradási engedély megadásával egy időben az építésügyi hatóságnak rendelkeznie kell az építmény befejezésére vonatkozó továbbépítésről is. Az építmény építési munkáinak teljes befejezése után a 44. § előírásai szerinti használatbavételi engedélyezési eljárást kell lefolytatni.
(6) A meghatározott idő elteltét, illetőleg az engedély visszavonását követően az építményt, építményrészt az engedélyesnek kártalanítási igény nélkül le kell bontania. Ugyanúgy akkor is, ha a fennmaradási engedélyben előírt átalakítási kötelezettséget nem teljesítették. Az átalakítási kötelezettség elmulasztása esetén az építésügyi hatóság a lebontást elrendeli.
(7) Ha a szabálytalanul megépített építményre, építményrészre fennmaradási engedély nem adható, az építésügyi hatóság köteles elrendelni a szabályossá tétel érdekében szükséges munkálatok elvégzését, vagy ha a kötelezett a munkálatok elvégzését nem vállalja, a lebontását.
(8) Az építésügyi hatóság az (l)-(7) bekezdés alapján a szabálytalanság tudomásra jutásától számított egy éven belül, legkésőbb azonban az építés befejezésétől - ha nem állapítható meg - az építmény használatbavételétől számított tíz éven belül intézkedhet. A (6) bekezdésben foglaltak és az új eljárás lefolytatása esetén az egyéves időtartam kezdetét a meghatározott idő elteltétől, valamint az engedély visszavonásától, az átalakítási kötelezettségre előírt teljesítési határidő lejártától, illetőleg az új eljárás lefolytatását elrendelő jogerős határozat keltétől kell számítani.
(9) Kérelemre a fennmaradási engedély kiadása nem tagadható meg a (8) bekezdésben meghatározott intézkedési idő letelte miatt. Ebben az esetben átalakítási kötelezettséget előírni és építésügyi bírságot megállapítani nem lehet.
(10) A szabálytalanul létesített építménnyel, építményrésszel kapcsolatos átalakítási vagy bontási kötelezettségek végrehajtását az ingatlan tulajdonosa (haszonélvezője, használója) tűrni köteles."
"52. § (1) Az építésügyi hatósági jogkört első fokon - a (2) bekezdésben foglalt eltérésekkel - a települési önkormányzat jegyzője látja el.
(2) Az elvi építési, az építési, a bontási, a használatbavételi és a fennmaradási engedélyezési, továbbá az azokkal összefüggésben keletkezett ellenőrzési és kötelezési ügyekben, valamint a kiszolgáló út céljára történő lejegyzés és a telekalakítások engedélyezése tárgyában, és a 47. § (2) bekezdés b)-d) pontjaiban meghatározott esetekben (a továbbiakban: kiemelt építésügyi hatósági ügy) első fokon a városi (fővárosi kerületi)- a 2004. január 1-jét követően várossá nyilvánított települések kivételével -önkormányzat jegyzője jár el - a kormányrendeletben meghatározott illetékességi területtel -, továbbá annak a települési önkormányzatnak a jegyzője, akit a kormányrendelet 2004. január 1-jéig kijelölt."
"55. § (1) A településkép védelme érdekében az építésügyi hatóság:
a) az épület(ek) és (azok) környezetének kialakítása, továbbá az egy épületben lévő valamennyi üzlethelyiség homlokzatának, valamint a kirakatszekrényeknek és feliratoknak, hirdetőberendezéseknek összehangolt építészeti-műszaki tervezését, illetve kivitelezését, valamint
b) az épület külső helyreállítását, homlokzatszínezését és az építmény előnyösebb építészeti megjelenését szolgáló egyéb munkákat
is elrendelhet.
(2) Az (1) bekezdésben megjelölt munkálatok elrendelésének feltételeit a települési - fővárosban a kerületi - önkormányzat rendeletben szabályozza.
(3) Ha az építmény, építményrész 47. § (1) bekezdés d) pont szerinti felújítása, átalakítása a településkép előnyösebb kialakítása szempontjából vagy településrendezési okokból vált szükségessé, ezek költségei, továbbá az építmény használatának az átalakítás miatt történt korlátozásából eredő károk megtérítése - a munkálatok elvégzése folytán bekövetkezett értékemelkedés levonásával - a települési önkormányzatot terheli.
(4) Ha a településkép előnyösebb kialakítása céljából vagy településrendezési okokból az építmény, építményrész lebontása vált szükségessé, a tulajdonost a kisajátítási kártalanításra vonatkozó szabályok szerint kártalanítani kell."
4. Az Ör. rendelkezései:
"94. § (2) Az építésügyi hatóság az építési vagy telekalakítási engedélyek megadásának feltételeként előírhatja az építési munkával érintett ingatlanon már meglévő olyan építmények vagy építményrészek kártalanítás nélküli lebontását, amelyek nem felelnek meg a hatályos építésügyi
jogszabályok előírásainak, függetlenül attól, hogy korábban építési engedéllyel vagy építési engedély nélkül épültek-e."
III.
Az indítvány megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság az Ör. támadott rendelkezését elsőként az építésügyi hatósági hatáskörök és az önkormányzat szabályozási jogköre és az építésügyi hatósági hatáskörök összefüggésében vizsgálta.
A helyi önkormányzat képviselő-testülete a feladatkörében alkothat rendeletet, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. [Alkotmány 44/A. § (2) bekezdés.] Az önkormányzat rendeletet a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkothatja. [Ötv. 16. § (1) bekezdés.] Az Ör.-t Siófok Város Önkormányzatának Képviselő-testülete (a továbbiakban: képviselő-testület) az Ét. 13. §-ban kapott felhatalmazás alapján, az Ét. végrehajtására alkotta meg.
Az Ét. 34. § (1) bekezdése állapítja meg azt, hogy mely esetekben - többek között telekalakítás, építmény, építményrész megépítése esetén - szükséges az építésügyi hatóság engedélye. Az Ét. 36. §-a pedig arról rendelkezik, hogy az építésügyi hatósági engedély a jogszabályok keretei között mikor adható meg.
Az építésügyi hatósági jogkört az Ét. 52. §-a alapján a jegyző látja el, általában a települési önkormányzat jegyzője, a kiemelt építéshatósági ügyekben a kormány által kijelölt jegyző. Az Ötv. 7. § (1) bekezdése alapján a jegyzőnek törvény vagy kormányrendelet állapíthat meg államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört, az önkormányzat rendelete nem.
A településkép védelme érdekében gyakorolható építéshatósági hatásköröket is az Ét. 55. § (1) bekezdése rendezi, az Ét. felhatalmazást a képviselő-testületnek az (1) bekezdésben megjelölt munkálatok elrendelése feltételeinek önkormányzati rendeletben való szabályozására adott.
Az Ét. tehát nem adott felhatalmazást az önkormányzat képviselő-testületének az építésügyi hatóságként eljáró jegyzőnek építéshatósági hatáskör megállapítására. Következésképpen a képviselő-testület hatáskör hiányában alkotta meg az Ör. támadott rendelkezését.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint törvény felhatalmazása alapján kizárólag a felhatalmazás keretei között szabályozhat a képviselő-testület, a felhatalmazás kereteit túllépő, azt meghaladó önkormányzati szabályozás ellentétes a törvénnyel, sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakat. [3/1999. (III. 24.) AB határozat, ABH 1999, 375, 377-378.; 39/2001. (X. 19.) AB határozat, ABH 2001, 691-697.; 18/2002. (IV. 25.) AB határozat, ABH 2002, 496, 499.; 23/2002.
(VI, 21.) AB határozat, ABH 2002, 515, 517,; 28/2002. (VI. 28.) AB határozat, ABH 2002, 540, 541.; 56/2003. AB határozat, ABH 2003, 867, 870.]
A településkép védelme érdekében tehető, az Ét. 55. §-ban meghatározott hatósági intézkedések közül, ha az építmény, építményrész lebontása válik szükségessé, akkor a (4) bekezdés szerint a tulajdonost a kisajátításra vonatkozó szabályok szerint kártalanítani kell. Az Ör. támadott rendelkezése ebben az összefüggésben ellentétes az Ét. 55. (4) bekezdésével.
Szabálytalan - engedély nélküli - építkezés esetén az építéshatóság az Ét. 48. §-ában meghatározott feltételek esetén, az építéshatóság intézkedésére rendelkezésére álló idő - a tudomására jutásától számított egy év, illetve az építés befejezésétől, használatbavételétől számított tíz év - eltelte után nem tagadható meg a fennmaradási engedély kiadása. Ebben az esetben átalakítási kötelezettséget előírni és építésügyi bírságot kiszabni sem lehet. [Ét. 48. § (9) bekezdése.] Az Ör. támadott rendelkezése ebben az összefüggésben ellentétes az Ét. 48. § (9) bekezdésével.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. támadott rendelkezése több törvényi szabállyal ellentétes, az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközés miatt alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság ezért megsemmisítette az Ör. 94. § (2) bekezdését.
2. Tekintettel arra, hogy az Ör. 94. § (2) bekezdésének alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján megállapította- állandó gyakorlatának megfelelően -, nem vizsgálta az indítványban megjelölt más alkotmányellenességeket. [61/1997. (XI. 9.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200; 56/2001, (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 213; 4/2004. (II. 20.) AB határozat, ABH 2004, 66, 72.]
A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 935/H/2004.