56/2003. (XI. 13.) AB határozat
Budapest Főváros XI. Kerület Önkormányzatának a Polgármesteri Hivatal köztisztviselőinek közszolgálati jogviszonyával összefüggő juttatásokról és támogatásokról szóló 27/2001. (X. 25.) ÖK számú rendelete egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság helyi önkormányzati rendeleti szabályozás törvényellenességének és alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros XI. Kerület Önkormányzatának a Polgármesteri Hivatal köztisztviselőinek közszolgálati jogviszonyával összefüggő juttatásokról és támogatásokról szóló 27/2001. (X. 25.) ÖK számú rendelete 5. § (1) bekezdés "előző" szövegrésze, a) -b) pontja, c) pontjának e jelölése, valamint "referensek és az a) -b) pontban fel nem sorolt" szövegrésze alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
A megsemmisítést követően az 5. § (1) bekezdése a következő szöveggel marad hatályban:
"5. § (1) Minden naptári évben -külön juttatásként - az évi munkavégzési kötelezettség időtartamának arányában a köztisztviselők kéthavi illetményre jogosultak."
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Budapest Főváros Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) törvényességi észrevételt tett a Budapest Főváros XI. Kerület Önkormányzatának a Polgármesteri Hivatal köztisztviselőinek közszolgálati jogviszonyával összefüggő juttatásokról és támogatásokról szóló 27/2001. (X. 25.) ÖK számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) egyes rendelkezéseire. Az Önkormányzat képviselő-testülete több törvényességi észrevételt elfogadott, nem fogadta azonban el az Ör. 5. § (1) bekezdésére tett törvényességi észrevételt. A hivatalvezető a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdésében foglalt jogkörében az Alkotmánybírósághoz fordult, indítványában rámutatott arra, hogy a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 49. § (1) bekezdése "nem ad arra felhatalmazást, hogy a képviselő-testület önkormányzati rendeletben megállapított vezetői kör részére differenciált, eltérő összegű külön juttatást állapítson meg". Következésképpen a hivatalvezető álláspontja szerint a támadott rendelkezés törvénnyel ellentétes, sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályokra alapozta.
1. Az Alkotmány rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"44/A. §(2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
2. Az Ötv. rendelkezései:
"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."
3. A Ktv. rendelkezései:
"1. § (1) E törvény hatálya a Miniszterelnöki Hivatal, a minisztériumok és országos hatáskörű szervek, központi hivatalok, minisztériumi hivatalok (a továbbiakban együtt: központi közigazgatási szerv) és területi, helyi szerve, az Országos Rendőr-főkapitányság pénzügyi nyomozó szerve, a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal, valamint a helyi önkormányzat képviselő-testületének hivatala és hatósági igazgatási társulása, közterület-felügyelete, a körjegyzőség (a továbbiakban együtt: képviselő-testület hivatala) köztisztviselőinek és ügykezelőinek közszolgálati jogviszonyára terjed ki."
"4. § Az önkormányzati képviselő-testület a juttatásokkal és támogatásokkal összefüggésben e törvény keretei között rendeletben szabályozza a szociális, jóléti, kulturális, egészségügyi juttatásokat, szociális és kegyeleti támogatásokat."
"49. § (1) A köztisztviselő minden naptári évben - külön juttatásként - az adott közigazgatási szervnél a tárgyévi munkavégzési kötelezettsége időtartamának arányában legalább egyhavi illetményére jogosult. Ezt az összeget legkésőbb a tárgyév december 31-ig kell kifizetni."
4. Az Ör. rendelkezései:
"5. § (1) Minden naptári évben -külön juttatásként- az előző évi munkavégzési kötelezettség időtartamának arányában
a) a polgármester, az alpolgármesterek, a jegyző és az aljegyző hathavi;
b) az irodavezetők, a főépítész, az osztályvezetők és a főreferensek négyhavi,
c) a referensek és az a) -b) pontban fel nem sorolt köztisztviselők kéthavi
illetményre jogosultak."
III.
Az indítvány megalapozott.
A helyi önkormányzati képviselő-testületek alapvető alkotmányos joga a rendeletalkotás, a helyi társadalmi viszonyok jogi szabályozása. Az Ötv. az önkormányzati rendelet két típusát különbözteti meg: a képviselő-testület rendeletet alkothat törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására, illetőleg elsődlegesen is szabályozhat helyi társadalmi viszonyt. Mindkét típus tekintetében Alkotmányból következő előírás, hogy az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal [Alkotmány 44/A. § (2) bekezdés].
Törvény felhatalmazása alapján alkotott önkormányzati rendelet esetén a képviselő-testület szabályozási jogköre a felhatalmazást adó törvényhez igazodik. Törvény adhat felhatalmazást végrehajtási rendelet alkotására, a felhatalmazás szólhat meghatározott kérdések helyi szabályozására. A képviselő-testület - az Ör. bevezetője szerint - a Ktv. 4. §-ában kapott felhatalmazás, valamint a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény 13. § (2) bekezdése alapján alkotta meg az Ör.-t.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy Ör. által hivatkozott jogszabályok nem adnak felhatalmazást a támadott rendelkezések megalkotására.
A polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Pttv.) 13. § (1) bekezdése - amire az Ör. bevezetője utal - azt határozza meg, hogy a polgármesteri foglalkoztatási jogviszonyra a Ktv. mely rendelkezéseit kell alkalmazni. Ezek között nincs olyan, amely felhatalmazást adna az Ör. támadott rendelkezésének a megalkotására.
A Ktv. 49. § (1) bekezdése szerint: "A köztisztviselő minden naptári évben - külön juttatásként - az adott közigazgatási szervnél a tárgyévi munkavégzési kötelezettsége időtartamának arányában legalább egyhavi illetményre jogosult. Ezt az összeget legkésőbb a tárgyév december 31-ig kell kifizetni." A "legalább egyhavi illetményre jogosult" fordulat azt jelenti, hogy a munkáltató különjuttatásként az egyhavi illetménynél többet is adhat a köztisztviselőknek. A Pttv. 13. § (1) bekezdése szerint a foglalkoztatási jogviszonyban álló polgármester, alpolgármester esetén is alkalmazni kell a Ktv. 49. §-át, akiket ennek alapján külön juttatásként legalább egyhavi illetmény illet meg, ha a képviselő-testület a köztisztviselőknek ennél többet állapít meg, ugyanannyi megilleti a foglalkoztatási jogviszonyban álló polgármestert, alpolgármestert is. Nincs azonban felhatalmazása a képviselő-testületnek arra, hogy a polgármesternek, az alpolgármesternek, a jegyzőnek, aljegyzőnek, valamint egyes vezetőknek a köztisztviselőinél magasabb, eltérő mértékű külön juttatást állapítson meg. A differenciálás e tisztségviselők között az illetményükben van.
Az önkormányzat képviselő-testülete a Ktv. 4. §-ának felhatalmazásán alapuló rendeletében kizárólag a köztisztviselői helyi juttatások és támogatások körébe tartozó szociális, jóléti, kulturális, egészségügyi juttatásokat, szociális és kegyeleti támogatások körét szabályozhatja. A Ktv. 49. §-a szerinti alanyi jogon járó külön juttatás a köztisztviselő díjazásának része, így nem tartozik a Ktv. 4. §-a szerinti rendeletalkotás tárgykörbe.
Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint törvény felhatalmazása alapján kizárólag a felhatalmazás keretei között szabályozhat a képviselő-testület, a felhatalmazás kereteit túllépő, azt meghaladó önkormányzati szabályozás ellentétes a törvénnyel, sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakat. [3/1999. (III. 24.) AB határozat, ABH 1999, 375, 377-378.; 39/2001. (X. 19.) AB határozat, ABH 2001, 691-697.; 18/2002. (IV. 25.) AB határozat, ABH 2002, 496, 499.; 23/2002. (VI. 21.) AB határozat, ABH 2002, 515, 517.; 28/2002. (VI. 28.) AB határozat, ABH 2002, 540, 541.]
Az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy az Ör. 5. § (1) bekezdése a Ktv. 49. § (1) bekezdés szövegének részbeni átvétele, a szövegbeli eltérésnek törvénysértés a következménye. A Ktv. 49. § (1) bekezdése a külön juttatás megállapításakor az adott közigazgatási szervnél a tárgyévi munkavégzési kötelezettség időtartamának arányát rendeli figyelembe venni. Az Ör. 5. § (1) bekezdése viszont az idézett törvényhellyel ellentétben az előző évi munkavégzési kötelezettség időtartamának az arányát veszi figyelembe, ami nyilvánvalóan ellentétes a törvénnyel, ilyen eltérésre ugyancsak nincs felhatalmazása a képviselő-testületnek. A törvénnyel ellentétes rendelkezés alkotmányellenes, ütközik az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe foglaltakkal.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az Ör. 5. § (1) bekezdés "előző" szövegrészét, a) -b) pontját, c) pontjának "referensek és az a) -b) pontban fel nem sorolt" szövegrészét megsemmisítette.
A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró