25/2005. (VI. 24.) AB határozat
Egyek Nagyközség Képviselő-testületének a magánszemélyek kommunális adójáról szóló 19/1999. (XII. 15.) Önk. sz. rendelete egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Egyek Nagyközség Képviselő-testületének a magánszemélyek kommunális adójáról szóló 19/1999. (XII. 15.) Önk. sz. rendelete 5. § (1) bekezdés d) pontja alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság Egyek Nagyközség Képviselő-testületének a magánszemélyek kommunális adójáról szóló 19/1999. (XII. 15.) Önk. sz. rendelete 5. § (1) bekezdés c) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Hajdú-Bihar Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője (a továbbiakban: hivatalvezető) törvényességi észrevételt tett Egyek Nagyközség Képviselő-testületének (a továbbiakban: Képviselő-testület) a magánszemélyek kommunális adójáról szóló, többször módosított, 19/1999. (XII. 15.) Önk. sz. rendelete (a továbbiakban: Ör.) 5. § (1) bekezdése c) és d) pontja tekintetében. Az Ör. 5. § (1) bekezdés c) pontja a készenléti szolgálatot ellátó önkéntes tűzoltót, a d) pontja a polgárőrség tagját mentesítette a magánszemélyek kommunális adójának megfizetése alól. A hivatalvezető a Képviselő-testületnek tett törvényességi észrevételében kifejtette, hogy álláspontja szerint az Ör. 5. § (1) bekezdés c) és d) pontja ütközik az Alkotmány 70/A. §-ába és 70/I. §-ába, ugyanis alkotmányos indok nélkül - a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközően - a közterhekhez való hozzájárulás elvét sértő adómentességet biztosít a készenléti szolgálatot ellátó önkéntes tűzoltónak és a polgárőrség tagjainak.
A hivatalvezető rámutatott arra is, hogy - véleménye szerint - az Ör. 5. § (1) bekezdés d) pontja sérti a jogbiztonságot is azáltal, hogy nincs egyértelműen meghatározva az adó alól mentes alanyok köre. A hivatalvezető úgy véli, hogy az önkéntes tűzoltónak, a polgárőrség tagjának adott adómentesség - a Htv. rendelkezéseire is figyelemmel - a kommunális adó céljával, illetve tárgyával nincs semmiféle összefüggésben. A Képviselő-testület nem fogadta el a törvényességi észrevételt, ezért a hivatalvezető a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján az Alkotmánybíróságnak tett indítványában kezdeményezte a támadott rendelkezések megsemmisítését.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.
1. Az Alkotmány rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
(...)
d) törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét,
(...)
(2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőségjnegvalósu-lását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
"70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni."
2. Az Ötv. rendelkezései:
"1. § (1) A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye önkormányzata (a továbbiakban: helyi önkormányzat) a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi érdekű közügyekben (a továbbiakban: helyi közügy) önállóan jár el.
(2) A helyi közügyek a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódnak.
(3) A helyi önkormányzat - a törvény keretei között - önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket. Döntését az Alkotmánybíróság, illetve bíróság és kizárólag jogszabálysértés esetén bírálhatja felül."
"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."
3. A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) rendelkezései:
"1. § (1) E törvény felhatalmazása és rendelkezései szerint a települési (községi, városi, fővárosi és kerületi) önkormányzat képviselőtestülete (a továbbiakban: önkormányzat) rendelettel az illetékességi területén helyi adókat (a továbbiakban: adót) vezethet be."
"2. § Az önkormányzat adómegállapítási joga az e törvényben meghatározott adóalanyokra és adótárgyakra terjed ki."
"3. § (1) Ha e törvény másként nem rendelkezik, a törvény alkalmazásában adóalany:
a) a magánszemély,
b) a jogi személy, a jogi személyiség nélküli gazdasági társaság,
c) a magánszemélyek jogi személyiséggel nem rendelkező személyi egyesülése.
(2) Adómentes az (1) bekezdés b) és c) pontjában felsorolt adóalanyok közül a társadalmi szervezet, az egyház, az alapítvány, a közszolgáltató szervezet, a köztestület, a közhasznú társaság, az önkéntes kölcsönös biztosító pénztár, a magánnyugdíjpénztár, a költségvetési szerv és a költségvetési szervnek nem minősülő nevelési-oktatási intézmény abban az adóévben, amelyet megelőző adóévben folytatott vállalkozási tevékenységéből származó jövedelme (nyeresége) után társasági adófizetési kötelezettsége, illetve - költségvetési szerv esetében - eredménye után a központi költségvetésbe befizetési kötelezettsége nem keletkezett. A feltételek meglétéről az adóalany írásban köteles nyilatkozni az adóhatóságnak.
4. § Az adókötelezettség az önkormányzat illetékességi területén a következőkre terjed ki:
a) az ingatlantulajdonra, ingatlanhoz kapcsolódó vagyoni értékű jogra,
b) munkaerő foglalkoztatására,
c) nem állandó lakosként való tartózkodásra, és
d) az e törvényben meghatározott gazdasági tevékenység gyakorlására (a továbbiakban együtt: adótárgy) .
5. § Az önkormányzat rendeletével:
a) vagyoni típusú adók,
b) kommunális jellegű adók, továbbá
c) helyi iparűzési adó bevezetésére jogosult.
6. § Az önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy
a) az 5. §-ban meghatározott adókat vagy ezek valamelyikét bevezesse, a már bevezetett adót hatályon kívül helyezze, illetőleg módosítsa, azonban az évközi módosítás naptári éven belül nem súlyosbíthatja az adóalanyok adóterheit,
b) az adó bevezetésének időpontját és időtartamát (határozott vagy határozatlan időre) meghatározza,
c) az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan - az e törvényben meghatározott felső határokra, illetőleg a 16. § a) pontjában, a 22. § a) pontjában, a 26. §-ában, a 29. §-ának (1) bekezdésében, a 33. §-ának a) pontjában meghatározott felső határoknak 2005. évre a KSH által 2003. évre vonatkozóan közzétett fogyasztói árszínvonal-változással, 2006. évtől pedig a 2003. évre és az adóévet megelőző második évig eltelt évek fogyasztói árszínvonal változásai szorzatával növelt összegére (a felső határ és a felső határ növelt összege együtt: adómaximum) figyelemmel - megállapítsa,
d) az e törvény második részében meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg kedvezményeket további kedvezményekkel kibővítse,
e) e törvény és az adózás rendjéről szóló törvény keretei között a helyi adózás részletes szabályait meghatározza."
"12. § (1) Az adó alanya (3. §) az, aki a naptári év (a továbbiakban: év) első napján az építmény tulajdonosa. Több tulajdonos esetén a tulajdonosok tulajdoni hányadaik arányában adóalanyok. Amennyiben az építményt az ingatlan-nyilvántartásba bejegyzett vagyoni értékű jog terheli, az annak gyakorlására jogosult az adó alanya. (A tulajdonos, a vagyoni értékű jog jogosítottja a továbbiakban együtt: tulajdonos) .
(2) Valamennyi tulajdonos által írásban megkötött és az adóhatósághoz benyújtott megállapodásban az (1) bekezdésben foglaltaktól el lehet térni.
(3) Társasház, -garázs és -üdülő esetén a tulajdonosok önálló adóalanyok, a közös használatú helyiségek után az adó alanya az említett közösség."
"18. § Az adó alanya (3. §) az, aki az év első napján a telek tulajdonosa. Ingatlannyilvántartásba bejegyzett vagyoni értékű jog, illetőleg több tulajdonos esetén a 12. §-ban foglaltak az irányadók."
"24. § Kommunális adókötelezettség terheli a 12. §-ban, valamint a 18. §-ban meghatározott magánszemélyt, továbbá azt a magánszemélyt is, aki az önkormányzat illetékességi területén nem magánszemély tulajdonában álló lakás bérleti jogával rendelkezik. Amennyiben a lakásbérleti jogviszony alanyai bérlőtársak, akkor valamennyi bérlőtárs által írásban megkötött és az adóhatósághoz benyújtott megállapodásban megjelölt magánszemély tekintendő az adó alanyának. Ilyen megállapodás hiányában a bérlőtársak egyenlő arányban adóalanyok."
4. Az Ör. rendelkezései:
"5. § (1) Mentes a magánszemélyek kommunális adójának megfizetése alól:
a) Az a magánszemély, aki az önkormányzattól időskorúak járadékában részesül.
b) A 70. életévén felüli személy, a 70. életévének betöltését követő év első napjától.
c) A készenléti szolgálatot ellátó önkéntes tűzoltó.
d) A Polgárőrség adókedvezményben részesülő létszáma: 140 fő.
e) Az a magánszemély, aki 18. életévét nem töltötte be, feltéve, hogy adóköteles építményét nem hasznosítja."
III.
Az indítvány részben megalapozott.
1. A helyi önkormányzatok adómegállapítási joga az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontján alapul. Az Alkotmány e rendelkezése a helyi önkormányzati alapjogok között a képviselő-testület alkotmányi védelemben részesített hatásköreként határozza meg azt, hogy a képviselő-testület a törvény keretei között meghatározza a helyi adók fajtáit és mértékét. A helyi önkormányzat adómegállapítási jogának a kereteit a Htv. szabályozza. E rendelkezések alapján a helyi önkormányzat széles körű önállósággal rendelkezik a helyi adók szabályozása során. A Htv. keretei között szabadon dönt arról, hogy vezet-e be helyi adót, ha igen, akkor a helyi adók melyikét vezeti be. A Htv. 6. § c) pontja arra hatalmazza fel az önkormányzatot, hogy a helyi sajátosságok, az önkormányzat gazdálkodási követelményei, az adóalanyok teherbíró képességének figyelembevételével állapítsa meg az adók mértékét.
A Htv. 6. § d) pontja pedig arra hatalmazza fel az önkormányzatot, hogy a Htv. második részében meghatározott mentességeket további mentességekkel, illetőleg kedvezményeket további kedvezményekkel kibővítse. A Htv. második részében a magánszemélyek kommunális adójának szabályozásánál a Htv. maga nem állapít meg mentességet, kedvezményt, ebből következően azok megállapításának joga - a törvény felhatalmazása nyomán - az önkormányzatot illeti meg.
Az Alkotmánybíróság az 1259/B/1996. AB határozatában, és számos más határozatában kifejtett és hangsúlyozott elvi álláspontja szerint "...az adókedvezmények az állami gazdaságpolitika olyan eszközei, amelyek a jogalkotó által lényegesnek és fontosnak tartott célok elérését hivatottak elősegíteni." "...Ahogyan az adókedvezmények biztosítása, úgy korlátozása, illetőleg megvonása is a jogalkotó szándékától függő gazdaságpolitikai kérdés, alkotmányossági problémát önmagában nem képez." [9/1994. (II. 25.) AB határozat ABH 1994, 74, 75.]. (1259/B/1996. AB határozat ABH 1997,691,692.) Az Alkotmánybíróság - utóbb idézett - határozatában arra is rámutatott miszerint
"... az a jogalkotói rendelkezés, amely szerint adómentességet biztosít többek között a közszolgáltató szervezetek részére, önmagában tehát nem vet fel alkotmányossági problémát." (ABH 1997, 691, 692.)
Az indítványozó szerint a támadott rendelkezések a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközően biztosítanak adómentességet, sértve a közterhekhez való hozzájárulás elvét is. Az Alkotmánybíróság által következetesen alkalmazott gyakorlat szerint "a diszkrimináció tilalma nem jelenti azt, hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni". [9/1990. (IV. 25.) AB határozat ABH 1990, 46, 48.]. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság már a 61/1992. (XI. 20.) AB határozatában megállapította: "A mentességek és kedvezmények meghatározásánál a jogalkotót széles körű mérlegelési jog illeti meg. Ennek gyakorlása során tekintettel lehet bizonyos, az Alkotmányban is nevesített jogokra - pl. az egészséges környezethez vagy a szociális biztonsághoz való jogra -de ezen túlmenően érvényre juttathat az Alkotmányból közvetlenül le nem vezethető, esetenként rövid távra irányadó gazdaságpolitikai, életszínvonal-politikai, szociálpolitikai is egyéb célkitűzéseket. Ekként tehát, noha a jogalkotót a mentességek és kedvezmények megállapításánál is kötik az Alkotmányban meghatározott jogi korlátok, a jogalkotói mérlegelésnél nem a jogi, hanem az egyéb szempontok játsszák a meghatározó szerepet, s ebből eredően az esetleges helytelen, a társadalom érdekeivel ellentétes tartalmú mérlegelés is elsődlegesen politikai felelősséget von maga után. A kifejtettekből következik, hogy a kedvezményekre vonatkozó jogszabályi rendelkezések alkotmányossági felülvizsgálata során az Alkotmánybíróság hatáskörébe kizárólag annak ellenőrzése tartozik: a jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során nem került-e ellentétbe az Alkotmány valamely rendelkezésével, s az Alkotmánybíróság nem jogosult a jogalkotói mérlegelés célszerűségi - pl. gazdaságpolitikai - szempontú felülbírálatára." (ABH 1992, 280, 281.)
Az Alkotmánybíróságnak a fent kifejtettek alapján tehát azt kellett vizsgálnia: a jogalkotó önkormányzat az adómentességek meghatározásánál nem sértette-e meg az Alkotmánynak az indítványozó által hivatkozott 70/A. §-át. Az Alkotmánybíróság már több határozatában kifejtette, hogy "az Alkotmány 70/A. §-a nem mindenfajta különbségtételt tilt. Az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre vonatkozik. Abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető jog tekintetében történt, a megkülönböztetés alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti és a megkülönbözetésnek nincs a tárgyilagos mérlegelés szerinti ésszerű indoka, vagyis az önkényes." [61/1992. (XI. 20.) AB határozat ABH 1992, 280, 282.; 963/B/1993. AB határozat, 1996, 437-445.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197,200.) ]
A Htv. 6. § d) pontja kifejezett felhatalmazást ad arra, hogy az önkormányzat az e törvény második részében meghatározott mentességeket további mentességekkel ki-bővítse. E felhatalmazás alapján az önkormányzat megállapíthatott mentességeket. Mentességek megállapítása természetesen különbségtételt is jelent. Ez a különbségtétel a helyi társadalom értékelése körébe tartozik. Mivel az adókedvezmények és adómentességek meghatározásánál az önkormányzatot széles körű mérlegelési lehetőség illeti meg, a támadott szabályozásnak - a közösség érdekében végzett tevékenység ilyen módon való elismerésének -ésszerű indoka van, nem tekinthető önkényesnek. Ebből következően nem sérti az emberi méltósághoz való jogot, és emiatt a különbségtétel nem ütközik az Alkotmány 70/A. §-ába sem.
Az Alkotmány 70/I. §-a a közterhekhez való hozzájárulás kötelezettségét állapítja meg. Az Alkotmánybíróság idézett határozatából az is következik, hogy a közterhet - a helyi adót - megállapító Ör., ha meghatározott kört mentesít a magánszemélyek kommunális adójának a fizetése alól, önmagában nem ellentétes az Alkotmány 70/I. §-ával. A Képviselő-testület szabad mérlegelési jogkörébe tartozik - mindaddig, amíg az Alkotmány valamely rendelkezésébe nem ütközik - annak elhatározása, hogy mely tevékenységeket tart olyan - a választók közössége érdekében végzett - közérdekű tevékenységnek, amelyet adómentesség biztosításával honorál.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
2. Az indítványozó a jogbiztonságot sértőnek, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközőnek véli
az Ör. 5. § (1) bekezdés d) pontját, mivel az - véleménye szerint -nem határozza meg egyértelműen az adó alól mentes alanyok körét.
Az Ör. eredeti szövege a polgárőrség tagjait mentesítette a kommunális adó alól. Az Ör.-nek a 32/2001. (XII. 20.) Önk. sz. rendelettel történő módosítása állapította meg az Ör. 5. § (1) bekezdés hatályos szövegét, ami megfogalmazása miatt jogbizonytalanságot eredményez. Az Ör. 5. § (1) bekezdése adómentességet állapított meg az a) -e) pontokban felsoroltak tekintetében, ezzel szemben a d) pont új szövege adókedvezményben" részesülőkről szól, miközben a magánszemélyek kommunális adójánál a Htv. nem rendelkezik adókedvezményről és az Ör. sem határoz meg adókedvezményt. A támadott rendelkezés az adókedvezményben részesülő polgárőrségi létszámot 140-ben állapítja meg, de az ennél nagyobb létszám esetére a kedvezményezettek kiválasztásáról ugyancsak nem rendelkezik. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság már a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában kiemelte: "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előre-láthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák. Csak formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály, csak az eljárási normák betartásával működnek alkotmányosan a jogintézmények." (ABH 1992, 65-66.)
Az Ör. 5. § (1) bekezdés d) pontja nem felel meg a jogbiztonság követelményének, ezért azt az Alkotmánybíróság megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak egy részét az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezés esetleges sérelmét - a már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben - érdemben nem vizsgálja. [4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 420, 423.; 4/2005. (II. 25.) AB határozat, ABK 2005, február 59.] Az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe való ütközés miatt megállapította, azt megsemmisítette,
ezért nem vizsgálta az Ör. 5. § (1) bekezdés d) pontjának az Alkotmány 70/A. §-ba való ütközését.
Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 356/H/2002.