14/B/2002. AB határozat
a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. törvény 45. § (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítvány alapján meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. törvény 45. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. törvény 45. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó a Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: MNB tv.) 45. § (I) és (2) bekezdései alkotmányellenességének vizsgálatát és megsemmisítését kérte. Az MNB tv. indítványozó által jelölt szabályai az Állami Számvevőszéknek ellenőrzési jogot biztosítanak a Magyar Nemzeti Bank működésének egy meghatározott területe felett. Az indítványozó kifejtette, hogy az Alkotmány 32/C. § (4) bekezdése szerint az Állami Számvevőszékről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges, ezzel szemben az MNB tv. - amely az Állami Számvevőszéknek új feladatot állapított meg - egyszerű szótöbbséggel elfogadandó törvény. Az indítványozó utal arra, hogy az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: ÁSZ tv.) az Állami Számvevőszéknek ellenőrzési jogot a Magyar Nemzeti Banknak az államháztartással való hitelkapcsolatai, valamint a bankjegy- és érmekibocsátó tevékenysége tekintetében biztosít, ezzel szemben az MNB tv. az ellenőrzési jogot kibővítette. Az MNB tv. mint egyszerű szótöbbséggel elfogadott törvény ezáltal - véli az indítványozó - módosította a minősített többség követelményéhez kötött ÁSZ tv.-t. Az MNB tv. jelölt rendelkezései így ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság tételével - mert a törvényhozási eljárás garanciális rendelkezései sérülnek - másrészt ellentétben állnak az Alkotmány 32/C. § (4) bekezdésével. Az indítványozó a fenti indokok alapján az MNB tv. 45. § (1) és (2) bekezdései megsemmisítését kezdeményezte, indítványának alátámasztására az Alkotmánybíróságnak a minősített többség alkotmányi követelményét értelmező határozataiból is idézett.
2. Az indítvány benyújtását követően az MNB tv. 45. § (1) bekezdését a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény módosításáról szóló 2002. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Mód. tv.) 30. § c) pontja 2002. július 27-től hatályon kívül helyezte. A megváltozott jogszabályi rendelkezésekre tekintettel az Alkotmánybíróság megkereste az indítványozót, hogy kérelmét fenntartja-e. Az indítványozó az Alkotmánybíróság által megadott határidőn belül nem válaszolt.
II.
1. Az Alkotmány vonatkozó rendelkezései szerint:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"32/C. § (1) Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve. Feladatkörében ellenőrzi az államháztartás gazdálkodását, ennek keretében az állami költségvetési javaslat megalapozottságát, a felhasználások szükségességét és célszerűségét, ellenjegyzi a költségvetés hitelfelvételeire vonatkozó szerződéseket; előzetesen felülvizsgálja az állami költségvetés felhasználásának a törvényességét; ellenőrzi az állami költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadást; ellenőrzi az állami vagyon kezelését, az állami tulajdonban lévő vállalatok, vállalkozások vagyonérték-megőrző és vagyongyarapító tevékenységét; ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt egyéb feladatokat.
(2) Az Állami Számvevőszék ellenőrzéseit törvényességi, célszerűségi és eredményességi szempontok szerint végzi. Az Állami Számvevőszék az általa végzett ellenőrzésekről jelentésben tájékoztatja az Országgyűlést. A jelentést nyilvánosságra kell hozni. Az Állami Számvevőszék elnöke a zárszámadás ellenőrzéséről készült jelentést a zárszámadással együtt terjeszti az Országgyűlés elé.
(3) Az Állami Számvevőszék elnökének és alelnökeinek megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
(4) Az Állami Számvevőszék szervezetéről és működésének alapelveiről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
32/D. § (1) A Magyar Nemzeti Bank a Magyar Köztársaság központi bankja. A Magyar Nemzeti Bank külön törvényben meghatározott módon felelős a monetáris politikáért.
(2) A Magyar Nemzeti Bank elnökét a köztársasági elnök hat évre nevezi ki.
(3) A Magyar Nemzeti Bank elnöke a bank tevékenységéről évente beszámol az Országgyűlésnek."
2. Az ÁSZ tv. vonatkozó rendelkezései szerint:
"3. § Az Állami Számvevőszék ellenőrzi a Magyar Nemzeti Banknak az államháztartással való hitelkapcsolatait, valamint a bankjegy- és érmekibocsátására vonatkozó adatait."
"16. § (1) Az Állami Számvevőszék az ellenőrzéseit célszerűségi, eredményességi és törvényességi szempontok szerint végzi.
(2) Az Állami Számvevőszék a pártok gazdálkodását, a pártok parlamenti frakciói számára az Országgyűlés által - külön törvény alapján - folyósított hozzájárulás felhasználását és a Magyar Nemzeti Bank bankjegy- és éremkibocsátására, továbbá a nemzetbiztonsági szolgálatok speciális működési költségkeret felhasználására vonatkozó adatait törvényességi szempontok szerint ellenőrzi."
"17. § (1) Az Állami Számvevőszék évente ellenőrzi az állami költségvetési javaslatot, a zárszámadást és a Magyar Nemzeti Banknak az államháztartással való hitelkapcsolatait.
(...)
(4) Az Állami Számvevőszék esetenként ellenőrzést végez az Országgyűlés utasítására. Az Országgyűlés utasítására ellenőrzi a Magyar Nemzeti Bank bankjegy-és érmekibocsátó tevékenységét."
3. Az MNB tv. indítványozó által vizsgálni és megsemmisíteni kért rendelkezései szerint:
45. § (1) bekezdésének 2002. július 26-ig hatályban volt szövege értelmében: "Az MNB működésének ellenőrzésével kapcsolatos feladatokat az Állami Számvevőszék (a továbbiakban: ÁSZ) végzi."
"45. § (2) Az Állami Számvevőszék (a továbbiakban: ÁSZ) azt ellenőrzi, hogy az MNB a törvényeknek, más jogszabályoknak, az alapszabálynak és a közgyűlés határozatainak megfelelően működik-e. Az ÁSZ hatásköre kiterjed az MNB működésének és gazdálkodásának egészére, kivéve a 4. § (1) és (3)-(7) bekezdésében meghatározott feladatait és azok hatását az MNB eredményére."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként az ÁSZ tv. és az MNB tv. rendelkezéseit vetette össze abból a szempontból, hogy az MNB tv. (mint egyszerű szótöbbséggel elfogadható törvény) mennyiben tér el az ÁSZ tv. (mint minősített szótöbbséghez kötött törvény) Magyar Nemzeti Bankkal kapcsolatos rendelkezéseitől.
Az ÁSZ tv. 3. §-a szerint az Állami Számvevőszék ellenőrzi a Magyar Nemzeti Banknak az államháztartással való hitelkapcsolatait, valamint a bankjegy- és érmekibocsátására vonatkozó adatait. A 16. § (2) bekezdés kimondja, hogy az Állami Számvevőszék a Magyar Nemzeti Bank bankjegy- és éremkibocsátására vonatkozó adatait törvényességi szempontok szerint ellenőrzi. A 17. § (1) bekezdés értelmében az Állami Számvevőszék évente ellenőrzi a Magyar Nemzeti Banknak az államháztartással való hitelkapcsolatait, a (4) bekezdés pedig arról szól, hogy az Állami Számvevőszék az Országgyűlés utasítására ellenőrzi a Magyar Nemzeti Bank bankjegy- és érmekibocsátó tevékenységét.
Az ÁSZ tv. tehát az Állam Számvevőszék részére feladatokat a Magyar Nemzeti Bank bankjegy- és érmekibocsátó tevékenysége, illetve az államháztartással való hitelkapcsolatai tekintetében határoz meg.
Az MNB tv. 45. § (2) bekezdése értelmében az Állami Számvevőszék "azt ellenőrzi, hogy az MNB a törvényeknek, más jogszabályoknak, az alapszabálynak és a közgyűlés határozatainak megfelelően működik-e. Az ÁSZ hatásköre kiterjed az MNB működésének és gazdálkodásának egészére, kivéve a 4. § (1) és (3)-(7) bekezdésében meghatározott feladatait és azok hatását az MNB eredményére." A kivételek az alábbiak: az Állami Számvevőszék ellenőrzési jogköre nem terjed ki a Magyar Nemzeti Bank azon feladataira, amelynek keretében az MNB a nemzeti fizetőeszköz értékállóságának védelme érdekében meghatározza és megvalósítja a monetáris politikát [4. § (1) bekezdés]; az MNB hivatalos deviza- és aranytartalék-képzésére és -kezelésére [4. § (3) bekezdés]; az MNB-nek a devizatartalék kezelésével és az árfolyampolitika végrehajtásával kapcsolatban devizaműveleteire [4. § (4) bekezdés]; arra, hogy az MNB kialakítja és szabályozza a belföldi fizetési és elszámolási rendszereket, támogatja azok biztonságos és hatékony működését [4. § (5) bekezdés], az MNB statisztikai információgyűjtésére és ennek közzétételére [4. § (6) bekezdés], s végül az MNB azon feladatára, amelynek értelmében támogatja a pénzügyi rendszer stabilitását, valamint a pénzügyi rendszer prudenciális felügyeletére vonatkozó politika kialakítását és hatékony vitelét [4. § (7) bekezdés]. Kiterjed viszont az Állami Számvevőszék ellenőrzési jogköre az MNB bankjegy- és érmekibocsátó tevékenységére [4. § (2) bekezdés].
Az MNB tv. fentebb elemzett 4. §-a a Magyar Nemzeti Bank alapvető feladatait sorolja fel. Ugyanakkor az MNB tv. mindezeken kívül részletesebb és kiterjedtebb feladatmeghatározást tartalmaz. Az indítványozó által vizsgálni kért MNB tv. 45. § (2) bekezdése pedig az ismertetett kivételek mellett (azon szűkítő feltételek mellett, amelyre az ellenőrzési jog nem vonatkozik) úgy rendelkezik, hogy "az Állami Számvevőszék hatásköre kiterjed az MNB működésének és gazdálkodásának egészére". Az Állami Számvevőszéknek a Magyar Nemzeti Bankkal kapcsolatos feladatait, hatásköreit az MNB tv. az ÁSZ tv.-hez képest szélesebb körben határozza meg: a bankjegy- és érmekibocsátó tevékenység, illetve az államháztartással való hitelkapcsolatok ellenőrzésén kívül egy korlátozott - törvényességi szempontú - ellenőrzési jogot biztosít a működés és a gazdálkodás tekintetében. Alkotmányossági kérdés ezért, hogy ez az eltérés minősített többséget igényel-e?
2. Az Alkotmánybíróság több határozatában [lásd: 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48.; 1/1999. (II. 24.) AB határozat, ABH 1999, 25.; 31/2001. (VII. 11.) AB határozat, ABH 2001, 258.] is foglalkozott a minősített többség követelményével, úgy is, mint az Alkotmányba foglalt egyes alapjogok szabályozásához előírt kétharmados követelmény (alapjogi kétharmad), másrészt úgy is, mint az egyes alkotmányos szervekre és intézményekre irányadó minősített többség (intézményi kétharmad). Jelen ügy tárgya az ún. intézményi kétharmad kérdéshez csatlakozik, azaz, hogy az MNB tv. - mint egyszerű szótöbbséggel elfogadandó törvény - azzal, hogy bizonyos (az ÁSZ tv.-en túlmutató) ellenőrzési feladatokat határoz meg az Állami Számvevőszéknek, módosította-e a minősített többséghez kötött ÁSZ tv.-t.
Az alkotmányossági probléma annak a tükrében is értékelendő, hogy az 1/1999. (II. 24.) AB határozat kimondta: "Az Alkotmánybíróság megállapítja: valamely, az Alkotmány által meghatározott törvény elfogadásához megkívánt minősített többség nem egyszerűen a törvényalkotási eljárás formai előírása, hanem olyan alkotmányos garancia, amelynek lényeges tartalma az országgyűlési képviselők közötti széles körű egyetértés. A minősített többség követelménye nem csak az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként kiadott törvény megalkotására vonatkozik, hanem e törvény módosítására (rendelkezéseinek megváltoztatására, kiegészítésére) és hatályon kívül helyezésére is. Az Alkotmány rendelkezése alapján minősített többséggel elfogadott törvényt egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nem lehet módosítani vagy hatályon kívül helyezni." (ABH 1999, 25.)
Az Alkotmánybíróság a 31/2001. (VII. 11.) AB határozatában pedig a minősített többség alkotmányi követelményéhez kapcsolódó vizsgálati módszer lényegét illetően kifejtette, hogy egyrészt elemezni kell a vonatkozó szabályozástörténetet, azt, hogy a széles körű konszenzus igénye eredetileg mely tárgykörre vonatkozott
(ABH 2001, 258, 264.), másrészt kifejtette, hogy a szabályozástörténet elemzésével párhuzamosan a "kétharmados teszt" vizsgálatához tartozik az is, hogy "mi a kétharmados törvény által meghatározott szabályozási koncepció lényegi eleme, azaz érinti-e a lényeges normatartalmat az egyszerű szótöbbséggel megalkotott törvény". (ABH 2001, 258, 263.)
3. Az Alkotmány 32/C. § (4) bekezdése értelmében "Az Állami Számvevőszék szervezetéről és működésének alapelveiről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges." Az Alkotmány e rendelkezése alapján is megállapítható, hogy az Állami Számvevőszéket érintőn a minősített többség alkotmányi követelménye egyrészt az Állami Számvevőszék szervezetére vonatkozik, másrészt csupán a "működés alapelveinek" törvényi rögzítéséhez kíván meg minősített többséget. Ezzel összhangban az Alkotmány 32/C. § (1) bekezdéséből az következik, hogy az Állami Számvevőszéknek feladatot egyszerű szótöbbséggel megalkotott törvény is meghatározhat. Az Alkotmány 32/C. § (1) bekezdése konkrét feladatokat állapít meg (ezek az Állami Számvevőszék alkotmányos feladatai), majd a tételes felsorolást követően kimondja: "ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt egyéb feladatokat." Az Alkotmány e rendelkezése tehát nem ír elő minősített többségű törvényi követelményt, azaz az Állami Számvevőszéknek az Alkotmányon és az ÁSZ tv.-n túl egyszerű szótöbbségű törvény is megállapíthat feladatot, hatáskört.
A hatályos jogban az ÁSZ tv.-n kívül több törvény is ellenőrzési jogot telepít az Állami Számvevőszékhez, amelyek részben az Alkotmányban és az ÁSZ tv.-ben foglalt feladatokhoz kapcsolódnak, részben azoktól különállóak. így a szakszervezeti vagyon védelméről, a munkavállalók szervezkedési és szervezeteik működési esélyegyenlőségéről szóló 1991. évi XXVIII. törvény 5. §-a a szakszervezeti vagyonelszámolás körében az Állami Számvevőszék feladatává tette az elszámolások ellenőrzését. [Az Alkotmánybíróság a 26/1992. (IV.30.) AB határozatában (ABH 1992, 135.) vizsgálta e törvényi rendelkezést a minősített többség követelménye szempontjából is, alkotmányellenességet nem állapított meg.] A frekvenciagazdálkodásról szóló 1993. évi LXH. törvény 5/A. § (9) bekezdése az Állami Számvevőszék feladatává tette a Nemzeti Hírközlési és Informatikai Tanács gazdálkodásának ellenőrzését. A gazdasági kamarákról szóló 1999. évi CXXI. törvény 38. §-a szerint az Állami Számvevőszék - külön törvény rendelkezéseinek megfelelően - rendszeresen ellenőrzi a gazdasági kamarákat stb.
A fentieket figyelembe véve az Alkotmánybíróság álláspontja a következő: mind az Alkotmány, mind az ÁSZ tv., mind pedig a fentebb bemutatott egyéb törvényi rendelkezések alapján megállapítható, hogy a minősített többséghez kötött ÁSZ tv. szabályozási koncepciójának nem része az Állami Számvevőszék valamennyi feladatának és hatáskörének pontos és teljes körű rögzítése. Ez az értelmezés van összhangban az Alkotmány 32/C. § (4) bekezdésével, amely a működés körében pusztán annak alapelveit köti a minősített többségű törvényi szabályozáshoz, illetve az Alkotmány 32/C. § (1) bekezdésével, amely kifejezetten arról rendelkezik, hogy az Állami Számvevőszék "ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt egyéb feladatokat".
Az Alkotmány 32/C. § (1) bekezdése szerint az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ezen alkotmányos jogállást nem érinti az MNB tv. 45. § (2) bekezdésében foglalt azon hatásköri szabály, amely az Állami Számvevőszék ellenőrzési jogkörét a Magyar Nemzeti Banknak az államháztartással való hitelkapcsolatai valamint a bankjegy-és érmekibocsátó tevékenységén túl, a működés és gazdálkodás egyes további területeire is kiterjeszti. A kétharmadosság alkotmányos követelménye kizárólag az Alkotmány 32/C. § (4) bekezdése alapján megalkotott szervezeti törvényben meghatározott hatásköri szabályok tekintetében áll fenn. Ezeket a konkrét hatásköröket - figyelembe véve az 1/1999. (II. 24.) AB határozatban (ABH 1999, 25.) rögzítetteket is - módosítani, hatályon kívül helyezni kizárólag ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben lehet. Az ASZ tv.-hez képest az egyszerű törvénnyel meghatározott egyéb hatáskörök megállapítása az Alkotmányon alapul [lásd: 32/C. § (1) bekezdés utolsó fordulat], következésképpen a kétharmadosság igényének nincs alkotmányos indoka.
A kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az MNB tv. 45. § (2) bekezdésében az Állami Számvevőszék számára meghatározott hatásköri rendelkezés az Alkotmány 32/C. § (4) bekezdése alapján nem igényelt minősített többséget, ezáltal nem sérült az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből eredő azon jogállami követelmény sem, amelynek értelmében csak "a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály" [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 85.]. Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az MNB tv. 45. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
4. Az MNB tv. 45. § (1) bekezdését 2002. július 27-től hatályon kívül helyezte a Mód. tv. Az Alkotmánybíróság utólagos absztrakt normakontroll hatáskörben csak hatályban lévő jogszabályok alkotmányossági vizsgálatát végzi. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2002. (XII. 3.) Tü. határozat 31. § a) pontja értelmében az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti, ha az indítvány benyújtása után a vizsgálat alá vont jogszabály hatályát vesztette, és ezzel az indítvány tárgytalanná vált. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az MNB tv. 45. § (1) bekezdése alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló eljárást megszüntette.
Budapest, 2003. május 27.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, az aláírásban akadályozott Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró helyett
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró