31/2001. (VII. 11.) AB határozat
az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal egyes feladatairól szóló 1998. évi XCIII. törvény, továbbá a bírói engedélyhez kötött különleges eszközök és módszerek engedélyezésével, igénybevételével kapcsolatos szabályokról szóló 11/1999. (V. 12.) PM rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján - dr. Bagi István, dr. Erdei Árpád, dr. Harmathy Attila, dr. Strausz János és dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybírók különvéleményével - meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal egyes feladatairól szóló 1998. évi XCIII. törvény 5. § (2)-(3) bekezdése, a 9. § (2) bekezdése, 20. § (3) bekezdése, 20. § (4) bekezdés a) pontja és 20. § (5) bekezdése, továbbá a bírói engedélyhez kötött különleges eszközök és módszerek engedélyezésével, igénybevételével kapcsolatos szabályokról szóló 11/1999. (V. 12.) PM rendelet alkotmányellenes, ezért e rendelkezéseket 2002. december 31-i hatállyal megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal egyes feladatairól szóló 1998. évi XCIII. törvény 15. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozók az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal egyes feladatairól szóló 1998. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Atv.) 5. § (2) bekezdése, 9. § (2) bekezdése és 15. § (2) bekezdése alkotmányossági vizsgálatát és megsemmisítését kérték. Az Atv. vizsgálni kért rendelkezései utaló szabályt tartalmaznak a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) szabályainak alkalmazására. Az Atv. megtámadott szabályai felhatalmazzák az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalt (a továbbiakban: APEH), hogy - a rendőrséggel azonos módon - titkos információgyűjtést folytathat.
Az indítványozók az Atv. jelölt rendelkezéseinek alkotmányellenességét abban látják, hogy az Atv. (mint egyszerű szótöbbséggel elfogadott törvény) az Rtv. (mint minősített többséggel elfogadott törvény) rendelkezéseit átveszi. Az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdése szerint - érvelnek az indítványozók - megalkotásra került az Rtv., annak tartalmában az Országgyűlés megállapodott, így rendelkezéseinek az Atv.-be - egyszerű szótöbbséggel elfogadható törvénybe - való átvétele az Alkotmány fenti rendelkezését sérti. Az indítványozók kérelmük alátámasztására idéztek a 4/1993. (II. 12.) AB és az 1/1999. (II. 23.) AB határozat megállapításaiból. Az indítványozók kifejtették, hogy az Atv. által alkalmazott "törvényhozási gyakorlat azt eredményezné, hogy alkotmányos alapjogoknak - az Alkotmányban kifejezetten kétharmados törvény szabályozási körébe utalt - korlátozására sor kerülhetne egyszerű többséggel megalkotott törvényben is."
Az indítványozók szerint a törvényhozási eljárás formai szabályainak a megsértése az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság elvével is ellentétes.
II.
1. Az indítvány által hivatkozott alkotmányi rendelkezések a következők:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"40/A. § (2) A rendőrség alapvető feladata a közbiztonság és a belső rend védelme. A rendőrségről és a nemzetbiztonsági tevékenységgel összefüggő részletes szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."
2. Az Atv. indítvánnyal érintett rendelkezései szerint:
"5. § (2) A Hivatal nyomozó hatósága a hatáskörébe tartozó bűncselekmény elkövetésének megelőzése, felderítése, megszakítása, az elkövető kilétének megállapítása, az elkövető elfogása, a körözött személy felkutatása, tartózkodási helyének megállapítása, továbbá a bizonyítékok megszerzése céljából titkos információgyűjtést végezhet a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) VII. fejezetében meghatározott szabályok szerint.
(3) A bírói engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtés alkalmazását a bűnügyi igazgató, a bűnügyi igazgató helyettese vagy a területi nyomozó hivatal vezetője engedélyezi. A területi nyomozó hivatal vezetője által kiadott engedélyt a bűnügyi igazgató vagy a bűnügyi igazgató helyettese öt munkanapon belül jóváhagyja. A titkos információgyűjtés végrehajtását az engedélyező ellenőrzi."
"9. § (2) A Hivatal bűnüldözési tevékenysége és a titkos információgyűjtés során végzett adatkezelésére az Rtv. VIII. fejezete 76-89. §-ainak rendelkezéseit és az Rtv. VII. fejezetének rendelkezéseit kell alkalmazni az e törvényben foglalt eltérésekkel. Ennek során a Rendőrség alatt a Hivatal Bűnügyi Igazgatóságát, rendőr alatt az adónyomozót, feladatokon a Hivatal Bűnügyi Igazgatóságának e törvényben előírt feladatait kell érteni."
"15. § (2) A jelzés elhelyezésére és megszüntetésére az Rtv. 89. §-ának (2)-(4) bekezdéseit kell alkalmazni."
"20. § (3) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy megállapítsa a Hivatal fedőintézmény létrehozásával, fenntartásával kapcsolatos eljárásának részletes szabályait.
(4) Felhatalmazást kap a pénzügyminiszter, hogy rendeletben határozza meg
a) a Legfelsőbb Bíróság elnökével egyetértésben a különleges eszközök és más módszerek engedélyezésével és igénybevételével kapcsolatos szabályokat,
(...)
(5) A titkos információgyűjtés eszközei, módszerei (rendőrségi törvény VII. fejezet) alkalmazásának részletes szabályait a pénzügyminiszter állapítja meg."
III.
Az Alkotmánybíróság - az indítvány alapján - elsőként az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatához kötött törvények alkotmányos funkcióját és az ennek értelmezésére irányuló alkotmánybírósági gyakorlatot tekintette át.
1. Az 1989. évi XXXI. törvénnyel - 1989. október 23-án - hatályba lépett, a jogállami értékeket megteremtő alkotmánymódosítás, az "alkotmányerejű törvény" kategóriáját vezette be. Az alkotmányerejű törvény az Alkotmány közvetlen végrehajtására megalkotandó törvény volt [elfogadásához ugyanolyan szavazatarányt kívánt meg az akkori Alkotmány 24. § (3) bekezdése, mint az Alkotmány módosításához]. Ebben az alkotmányos megoldásban az egyszerű többséggel elfogadható törvények és az alkotmányerejű törvények között hierarchikus viszony jött létre. Az akkori Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint az alapjogokra vonatkozó bármilyen szabályozás alkotmányerejű törvényt kívánt meg, a 8. § (3) bekezdése értelmében pedig az alapjogok korlátozásának formai feltétele volt, hogy a korlátozást alkotmányerejű törvényben kell megállapítani. [Lásd 4/1990. (III. 4.) AB határozat, ABH 1990. 28.]
Az Alkotmánynak az 1990. évi XL. törvénnyel történő módosítása e közjogi megoldást lényegesen megváltoztatta. Az alkotmányerejű törvény megszűnt, s helyette az Alkotmány - az egyes alkotmányos szabályozási tárgykörökhöz kapcsolódóan - a kétharmados szavazatarányú törvényhozást írta elő. Az 1990. június 25-én hatályba lépett alkotmánymódosítás szerint, a kétharmados és az egyszerű szótöbbséggel elfogadható törvények között (szemben az alkotmányerejű törvénnyel) nem áll fenn hierarchikus kapcsolat. Az Alkotmány csupán eljárási szempontból, a meghozatalukhoz szükséges minősített többséggel különbözteti meg az egyéb törvényektől. [Lásd 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1992, 48., 63.] Ezzel egy időben módosult az Alkotmány 8. §-a is.
E változás nyomán, a jelenleg hatályos megoldás szerint az alapjogok korlátozásához az Alkotmány általában nem kíván minősített többséget. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint egyszerű szótöbbséggel elfogadott törvény az alapjogokat - azok lényeges tartalmán kívüli körben - korlátozhatja. Az alkotmánymódosítás során létrejött "új helyzetben" az alapjogokra vonatkozó szabályozás alkotmányos követelményrendszere részben elvált az alapjogok korlátozásának formai feltételeitől, differenciáltabb lett. Az Alkotmány egyes helyeken az alapjogokra (illetve alkotmányos intézményekre) vonatkozó szabályozásnál a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvényt követeli meg. Ahol nincs ilyen kitétel, ott az Alkotmány 8. § (2) bekezdése az irányadó, amely egyszerű szótöbbséggel elfogadandó törvényről szól. Az alapjogokra vonatkozó szabályozást az alkotmánybírósági gyakorlat tovább differenciálta azzal, hogy kimondta: az alapjoggal kapcsolatos közvetett és távoli összefüggés esetén - hangsúlyozandó, hogy kizárólag a szabályozásra és nem a korlátozásra vonatkozóan - a rendeleti szabályozás is elfogadható. [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991. 297., 300.] Tehát amíg a szabályozásra vonatkozó alkotmányos előírások "többrétegűek" (minősített többségű törvény, egyszerű szótöbbségű törvény és kivételesen rendelet) addig a korlátozást érintően az Alkotmány törvényt, egyszerű szótöbbségű törvényt kíván meg. Ez alól egy kivétel van: a minősített többséghez kötött törvényekben szabályozott alapjog-korlátozás. Ebben az esetben azonban a kétharmadosság igénye immár nem azért áll fenn, mert az alapjog-korlátozás alkotmányos garanciája a minősített többség követelménye, hanem csupán azért, mert a korlátozás e körben (minősített többségű törvényben) nyert szabályozást. Az Alkotmánybíróság ezt a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.1.) az alábbiak szerint foglalta össze: "Az "alapjog korlátozása" nem külön minősített többséget kívánó törvényhozási tárgy ... vagyis nem hasonlítható az Alkotmányban külön megnevezett, egy alapjog szabályozásán belül kétharmados törvényt igénylő törvényhozási tárgyakhoz. Mind az "alapjogról szóló", mind a külön megnevezett tárgyakat szabályozó, minősített többséget kívánó törvényekre vonatkozik ugyanis a szabály, hogy az alapjogok korlátozása csakis kétharmados többséggel történhet, ha az alapjogot is kétharmados többségű törvény szabályozza. (ABH 1993. 48., 69.)
2. A jelzett alkotmánymódosítás után az alkotmányossági vizsgálat elsősorban a minősített többség szabályozásbeli követelményeinek való megfelelőség vizsgálatára irányult. Az Alkotmánybíróság - e helyzetnek megfelelően - az Abh.l.-ben hangsúlyozta, hogy a kétharmados szabályozáson kívül, az adott tárgykört érintően a végrehajtásra vagy további garanciák kiépítésére az egyszerű szótöbbséggel meghozott törvény is elfogadható. (ABH 1993. 48., 62.) Mindennek következménye, hogy a minősített többség alkotmányossági megítélése során alapvető jelentőségű: az alkotmányi felhatalmazás alapján megalkotott alapjogi vagy intézményi tárgyköröket szabályozó kétharmados törvény tartalmát az Országgyűlés miként alakítja ki (a szabályozási köre mire terjed ki, milyen kérdéseket rendez a minősített többség igényével). Ezt követően azonban amelyet a formális jogállamiság elveinek a megtartása is megkövetel - a törvényhozás korábbi döntéséhez kötve van. Az Abh.1. e kérdésben addig ment el, hogy egyszerű többségű törvénnyel a minősített többségű törvényt nem lehet módosítani. (ABH 1993. 48., 69.)
Az Abh.l. a kérdés másik oldalát úgy fogalmazta meg, hogy az egyszerű többséggel elfogadható törvénynek "a kétharmados törvényre tartozó koncepcionális kérdéseken kívül"-i körben van helye. (ABH 1993. 48., 62.)
Az Abh.l. meghozatalának időszakában a minősített többség problémája abban a kontextusban is felmerült, hogy ez időben az alkotmányi felhatalmazásoknak megfelelő törvények egy része még nem született meg. Így hiányoztak - a jelen ügy által érintett - az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdése szerinti rendőrségi és nemzetbiztonsági törvények is. Mára ez a helyzet annyiban megváltozott, hogy az Alkotmány által megkívánt minősített többségű törvények megalkotásra kerültek. Az alkotmányossági problémák ezáltal szükségképpen átkerültek azon kérdéskörbe, hogy a már meglévő kétharmados törvényeket az egyszerű szótöbbséggel elfogadható törvények akár tartalmilag (pl. eltérő rendelkezéseket fogalmaz meg), akár formailag (pl. tételesen módosítja, hatályon kívül helyezi) miként érinthetik. A formai kérdéseket is tisztázta az 1/1999. (II. 24.) AB határozat (a továbbiakban: Abh.2.). Az Alkotmánybíróság e döntés rendelkező részében mondta ki, hogy "a minősített többség követelménye nemcsak az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként kiadott törvény megalkotására vonatkozik, hanem e törvény módosítására (rendelkezéseinek megváltoztatására, kiegészítésére) és hatályon kívül helyezésére is. Az Alkotmány rendelkezése alapján minősített többséggel elfogadott törvényt egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nem lehet módosítani vagy hatályon kívül helyezni." (ABH 1999. 25.).
Tehát e döntés a kétharmados törvény Abh.1.-ben meghatározott módosításának - feles törvényben történő - tilalmát pontosította, kimondta, hogy ugyanolyan szavazatarányú törvényben kell módosítani (megváltoztatni, kiegészíteni) és hatályon kívül helyezni is.
Az Abh.2. a formai ismérvek részletezésével lényegében a már meglévő szabályozási "állapot" védelmét fogalmazta meg, így e döntésben benne rejlik a már meglévő (minősített többséggel meghatározott) szabályozási koncepció védelme az egyszerű többséggel elfogadott törvény általi módosítástól. Ugyanakkor a Abh.2. nem zárta ki az Abh.l.-ben is hangsúlyozott azon lehetőséget, hogy egyszerű szótöbbséggel megalkotandó törvények - a kétharmados törvények normatartalmát nem érintő módon - az alapjog érvényesítéséhez vagy alkotmányos intézmény működéséhez kapcsolódó részletszabályokat, további garanciákat megállapítsanak (ABH 1999. 25., 40.).
A bemutatott alkotmányi változások, illetve alkotmánybírósági gyakorlat alapján megállapítható, hogy azokban az esetekben, amikor az a probléma, hogy az egyszerű szótöbbséggel elfogadott törvény a minősített többségű törvényt (a fogalmat tágan értelmezve) módosította-e - és formálisan (szövegszerűen) nem egyértelmű a módosítás (megváltoztatás, kiegészítés) és a hatályon kívül helyezés -, minden esetben vizsgálandó az is, hogy mi a kétharmados törvény által meghatározott szabályozási koncepció lényegi eleme, azaz érinti-e a lényeges normatartalmat az egyszerű szótöbbséggel megalkotott törvény.
3. A minősített többség igényének a vizsgálatánál nem hagyható továbbá figyelmen kívül "a minősített többség funkciója" sem. Az 1990. évi XL. törvénnyel történő alkotmánymódosítás - az alkotmányerejű törvény kiiktatása a jogforrási rendszerből - közismert oka az ország kormányozhatóságának és a kormányzati felelősség egyértelművé tételének a biztosítása volt. Az Alkotmánybíróság tevékenységének kezdetétől hangsúlyt helyezett a parlamentáris rendszer működőképességének fenntartására, az Országgyűlés döntéshozatali képességének megőrzésére, a szilárd és hatékony kormányzás igényére. [Lásd 3/1991. (II. 7.) AB határozat, ABH 1991. 15., 17.] A minősített többséghez kötött törvényekkel összefüggésben felmerült alkotmányossági problémák kapcsán az Alkotmánybíróság az alkotmányos berendezkedés stabilitását hangsúlyozta. (ABH 1993. 48., 62.; ABH 1999. 25., 38.) Az alkotmányerejű törvényt felváltó (szűkebb körű és kevesebb szavazatot igénylő) kétharmados törvényi szabályozás iránti igény ugyanis éppen a kormányozhatóság biztosítása érdekében született.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az alkotmányerejű törvénynek közjogi funkciója az adott szabályozási tárgyaknak (alapjogoknak) és intézményeknek (pl. Alkotmánybíróságnak) kiemelkedő jelentőségét hangsúlyozandó, az Alkotmány rangjára emelése volt. Az alkotmányerejű törvény hierarchikus elhelyezkedéséből következően az egyszerű szótöbbséggel elfogadott törvény felett állt. [4/1990. (III. 4.) AB határozat; ABH 1990. 28., 30.]
Az alkotmánymódosítást követő kétharmados szótöbbséggel elfogadandó törvénynek azonban más a közjogi szerepe, nevezetesen az, hogy a szabályozás az országgyűlési képviselők széles körű megegyezésén nyugodjon (lásd ABH 1993. 48., 61-62.). A konszenzuskényszeren nyugvó ezen alkotmányos garanciát az Abh.2. a következőképpen foglalta össze: "Az Alkotmánybíróság megállapítja: valamely, az Alkotmány által meghatározott törvény elfogadásához megkívánt minősített többség nem egyszerűen a törvényalkotási eljárás formai előírása, hanem olyan alkotmányos garancia, amelynek lényeges tartalma az országgyűlési képviselők közötti széles körű egyetértés." (ABH 1999. 25.)
A minősített többség ezen széles körű egyetértést igénylő funkciójából adódóan a kétharmados szavazatarány szükségességének a vizsgálata során elkerülhetetlen annak elemzése, hogy a széles körű konszenzus igénye az adott tárgykörben mire vonatkozott. Ez adott esetben megköveteli az alkotmányozó hatalom szándékának, a kialakult szabályozás történetiségének az elemzését is. Ezt a módszert az Alkotmánybíróság - döntése meghozatalánál -már alkalmazta. [Lásd pl. 4/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997. 41., 45.; 66/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997. 397., 402-403.; 4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 52., 57-59.]
Mindemellett természetesen érvényesülnie kell annak, hogy "az Alkotmánybíróság álláspontja szerint önmagában az a körülmény, hogy a hatályos Alkotmány szerinti minősített többséget igénylő alapjogok és alapintézmények körének kialakításában politikai megfontolások játszottak szerepet, nem csökkenti az adott alkotmányos rendelkezések kötelező erejét; azok az Alkotmánybíróságot ugyanúgy kötik, mint az Alkotmány egyéb szabályai." (ABH 1999. 25., 38.)
A fentiek alapján az Alkotmánybíróságnak jelen ügyben két szempontot szükséges megvizsgálni. Egyrészt azt, hogy az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdésébe foglalt, a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatarányához kötött törvény milyen tárgykörű szabályozásra vonatkozik, másrészt azt, hogy az ennek alapján létrejött hatályos szabályozás (rendőrségi és nemzetbiztonsági törvények) koncepciójának melyek a lényegi elemei. (ABH 1993. 48., 62.) Ezek alapján dönthető el az APEH-nek biztosított titkos eszközök és módszerek használatát lehetővé tevő törvényi rendelkezések alkotmányossága.
IV.
1. Az 1989. évi XXXI. törvénnyel történő alkotmánymódosítás az Alkotmány 40/A. §-át a következőképpen állapította meg:
"40/A. § (1) A fegyveres erők (Magyar Néphadsereg, Határőrség) alapvető kötelessége a haza katonai védelme. A fegyveres erők feladatait és a rájuk vonatkozó részletes szabályokat alkotmányerejű törvény határozza meg.
(2) A rendőrség alapvető feladata a közbiztonság és a belső rend védelme. A rendőrséggel és az állam biztonságával összefüggő részletes szabályokat alkotmányerejű törvény határozza meg."
Az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdésének a közvetlen végrehajtására született a különleges titkosszolgálati eszközök és módszerek engedélyezésének átmeneti szabályozásáról szóló 1990. évi X. törvény. E jogszabály alkotmányerejű törvény volt, a törvényjavaslat indokolása szerint nemcsak a törvényben lehetővé tett alapjog-korlátozás miatt kellett e jogforrási szinten szabályozni, hanem az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdésének végrehajtása miatt is. A törvény 1990. február 14-én lépett hatályba.
Ezt követően az Alkotmány 40/A. §-ának (1) bekezdését az 1990. évi XVI. törvény 5. §-ával és az 1990. évi XL. törvény 32. § (1) bekezdésével történő, az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdését pedig az 1990. évi XL. törvény 32. § (2) bekezdésével történő alkotmánymódosítás változtatta meg. [Az Alkotmány 40/A. § (1) bekezdése a későbbiekben az 1993. évi CVII. törvény 2. §-ával és a 2000. évi XCI. törvény 5. §-ával tovább módosult. Az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdésének jelen ügyben releváns szövege az 1990. évi XL. törvény 32. § (2) bekezdése alapján megállapított tartalommal változatlan maradt.]
A fenti változások alapján, az Alkotmány 40/A. §-ának hatályos szövege a következőképpen rendelkezik:
"40/A. § (1) A fegyveres erők (Magyar Honvédség, Határőrség) alapvető kötelessége a haza katonai védelme, valamint nemzetközi szerződésből eredő kollektív védelmi feladatok ellátása. A Határőrség rendészeti feladatkörében ellátja az államhatár őrzését, a határforgalom ellenőrzését és a határrend fenntartását. A fegyveres erők feladatairól és a rájuk vonatkozó részletes szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
(2) A rendőrség alapvető feladata a közbiztonság és a belső rend védelme. A rendőrségről és a nemzetbiztonsági tevékenységgel összefüggő részletes szabályokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."
Az előbb említett - az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdésének felhatalmazása alapján született - 1990. évi X. törvényre az Alkotmány fenti módosításai közvetlenül nem hatottak ki, a titkos információgyűjtés alkalmazásának lehetőségét 1996. március 26-ig e törvény szabályozta. Az Alkotmány - 1990. évi XL. törvény 32. § (2) bekezdésével megállapított - 40/A. § (2) bekezdése szerinti minősített többség követelményének az 1990. évi X. törvény nyilvánvalóan eleget tett, a módosított alkotmánynak megfelelő törvények később kerültek megalkotásra: először a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény, majd a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény. Mindkét törvény a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatához kötött törvény, és mindkettőben szabályozásra került a titkos információgyűjtés. [Az 1990. évi X. törvényt a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény 79. § a) pontja helyezte hatályon kívül.]
A fentiek alapján megállapítható, hogy az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdésének "eredeti tartalma" a titkos eszközök és módszerek alkalmazására vonatkozó minősített többséghez kötött törvényi szabályozás formájában hatályosult a magyar jogrendszerben. Kezdetben alkotmányerejű, majd később az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvények formájában. A fentebb bemutatott 1994-es és 1995-ös jogalkotás nem szakított azzal a korábbi szándékkal, hogy a titkos információgyűjtés - mint tevékenység - kiemelt jelentőséget kapjon. Az alkotmányerejű törvény közjogi súlyát, a minősített többség funkciója: az országgyűlési képviselők széles körű egyetértése váltotta fel.
2. Az Alkotmánybíróság megvizsgálta az Rtv. és a Nbtv. szabályozási koncepcióját is. Ennek jelentősége - mint a föntiekből kiderül - azért kiemelt, mert ha a törvényhozás a minősített többség kérdését érintően már szabályozott (tehát a szabályozás tartalmában megegyezett), úgy ebben a körben a megváltoztatás is ugyanilyen szavazatarányt kíván meg. E követelmény az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint vonatkozik a tételes megváltoztatásra, és vonatkozik a szabályozási koncepció lényeges elemére.
Az Nbtv. 1. §-a pontosan meghatározza a törvény szervezeti hatályát, tételesen felsorolja, hogy mely szerveket kell a nemzetbiztonsági szolgálatok alatt érteni. E szerint "a Magyar Köztársaság nemzetbiztonsági szolgálatai: a) az Információs Hivatal, b) a Nemzetbiztonsági Hivatal, c) a Katonai Felderítő Hivatal, d) a Katonai Biztonsági Hivatal, e) a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat (a továbbiakban együtt: nemzetbiztonsági szolgálatok)".
Megállapítható továbbá, hogy az Nbtv. szabályozási koncepciójának központi eleme - csakúgy, mint a korábban hatályban lévő 1990. évi X. törvénynek volt - a titkos módszerekkel való információgyűjtés (a törvény lényegében ennek, a nemzetbiztonsági szolgálatokra vonatkozó részletes szabályait tartalmazza).
Az Rtv. szervezeti hatálya - az Alkotmány megfogalmazásából eredően is - alapvetően a Rendőrségre vonatkozik, a Rendőrség jogállását, szervezetét és működését szabályozza. Az Rtv., a Rendőrség működésére irányadó szabályozás keretében egy külön fejezetet szán a titkos információgyűjtésnek. Ennek keretében a Rendőrség mellett feladatot kap az ügyészség és a bíróság. Az Rtv. 63. § (5) bekezdése szerint "a Rendőrség erre felhatalmazott szerve, valamint a beszerzett adat és az információgyűjtés ténye tekintetében az ügyész és a bíró a titkos információgyűjtés során külön engedély nélkül megismerheti a védett államtitok tartalmát." A titkos információgyűjtés feladatával összefüggésben bizonyos tevékenységek csak az ügyész engedélyével és hozzájárulásával végezhetőek [pl. 64. § (1) bekezdés f) pont, 67. § (1) bekezdés], a titkos információgyűjtés egy része pedig bírói engedélyhez kötött (69-75. §-ok). A titkos információgyűjtésre is vonatkozik az Rtv. VIII., a "Rendőrség adatkezelése" címet viselő fejezete.
Megállapítható, hogy a titkos információgyűjtés az Rtv. szabályozási koncepciójának lényeges eleme, egy önálló és egységes, körülhatárolható tárgykör a törvény egészén belül. Az Rtv. VII. fejezetében meghatározottak részét képezik a Rendőrség működésének, csakúgy mint az Rtv. VIII. fejezetébe foglalt adatkezelési szabályok.
V.
A jelen ügyben vizsgált probléma lényege, hogy az Atv. - mint egyszerű szótöbbséggel elfogadott törvény - az 5. § (2) bekezdésében, a 9. § (2) bekezdésében és a 15. § (2) bekezdésében a minősített többséget igénylő és az így elfogadott Rtv.-ből rendelkezéseket vesz át.
1. Az Alkotmánybíróság sem az Abh.l.-ben, sem az Abh.2.-ben nem foglalkozott kifejezetten azzal a problémával, amikor egyszerű szótöbbséggel elfogadott törvény minősített többségű törvény rendelkezéseit veszi át. Az Alkotmánybíróság az Abh.2.-ben a minősített többségű törvény (tételes) módosítására (a rendelkezések megváltoztatására, kiegészítésére), illetve hatályon kívül helyezésére irányadóan mondta ki, hogy mindezek is minősített többséget igényelnek. Az Abh.2. hangsúlyozta, hogy ez a követelmény, ha tételes módosításról van szó, a részletszabályok tekintetében is irányadó. (ABH 1999. 25., 39.) Egyébiránt pedig az Abh.2. rámutatott a következőkre:
"Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kétharmados törvények közvetlen (tételes) módosítása a kétharmados törvény szabályozási köréhez közelálló, azzal esetleg részben egybevágó, másik, egyszerű többséggel meghozható önálló törvény módosításával vagy új törvény alkotásával alkotmányosan nem kerülhető meg. Mindez ugyanis odavezethetne, hogy a kétharmados törvények formális érintetlenül hagyása ellenére az alapjogi, illetve az alapintézményi törvény a módosított, illetve újonnan alkotott - formálisan egyszerű többséghez kötött - törvényekhez képest elveszítené alkotmányosan meghatározó jelentőségét. Az, hogy egy adott törvény módosítása vagy megalkotása ténylegesen ezzel a következménnyel jár-e, csak tartalmi vizsgálat alapján állapítható meg." (ABH 1999. 25., 41.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kétharmadosság alkotmányos védelmére vonatkozó elvi álláspont ugyanúgy irányadó a kétharmados törvényből az egyszerű törvénybe történő átemelést realizáló törvényalkotási eljárásra, mint az Abh.2. által részletezett eljárásra. A kétharmadosság megkerülésének alkotmányos tilalma ugyanúgy vonatkozik a módosítás (megváltoztatás, kiegészítés) és hatályon kívül helyezés mellett az ún. átemelés egyes eseteire is.
Az Alkotmánybíróság ezért a jelen ügyben tartalmi vizsgálatot folytatott le. Az Alkotmánybíróság e tartalmi vizsgálat szempontját akként határozta meg, hogy vizsgálja: az egyszerű szótöbbséggel meghozott törvény a minősített többségű törvény koncepciójának lényeges elemét (tartalmát) érinti-e, továbbá - történeti megközelítés alapján - vizsgálja, hogy az egyszerű szótöbbséggel elfogadott törvénynek milyen a viszonya az alkotmányi felhatalmazás alapján a jogrendszerben minősített többségű tárgykörként hatályosult normákhoz.
2. Az Atv. az APEH szervezetét és különösképpen működését, továbbá feladatait szabályozza. A szabályozás irányát és koncepcióját tekintve az Rtv. is szervezeti és működési kérdéseket szabályoz a rendőrség tekintetében. Az Alkotmánybíróság a minősített többség alkotmányos intézményének az elemzésekor rámutatott, hogy "egy állami szerv organizációját és működési alapelveit tartalmazó törvény nem azonos a szervezet hatáskörét megállapító törvényi szabályozással. [26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992. 143.] A minősített többség követelményével érintett szervezetek tekintetében a szervezeti felépítés és a működési rend lényeges szabályozási elemeit (mint kétharmados tárgykört) az Alkotmánybíróság az Abh.2.-ben is hangsúlyozta (ABH 1999. 25., 41.). Jelen esetben az Atv.-ben az Rtv. által a rendőrség "működése" körében meghatározott szabályok átvételéről van szó. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ennek azért van alkotmányos jelentősége, mert a probléma közjogi megítélésétől különálló kérdés, hogy az APEH nyomozó hatósági jogkörrel rendelkezik (Atv. 18. §-a), így önmagában nincs relevanciája annak, hogy a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény (Be.) alkalmazása során az APEH mint nyomozó hatóság jár el, ilyen hatásköröket gyakorol.
3. Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Atv. 5. § (2) bekezdése és 9. § (2) bekezdése alkotmányellenes.
3.1. Az Atv. fenti rendelkezései sértik az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdését, mert az Rtv. szabályozási koncepciójának lényeges elemeit - a szabályozás fő irányába tartozó kérdéseket a maguk egészében és teljességében - veszik át. Az Atv. nem az APEH működéséhez igazodóan szabályoz, hanem a rendőrség működésével szorosan összefüggő titkos információgyűjtést adaptálja teljes egészében. Ez az adaptálás az Rtv. két fejezetére vonatkozik. Mivel a rendőrség működése minősített többséghez kötött szabályozási tárgykör, ezért annak - a feladatellátással összefüggő szervezeti kapcsolat hiányában történő -átvétele minősített többséget kíván. Az APEH nem az Alkotmányban nevesített szerv, az Rtv. mint kétharmados törvény a titkos információgyűjtés körében nem biztosít érdemi feladatot az APEH-nak. Az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdés első mondata szerint "a rendőrség alapvető feladata a közbiztonság és a belső rend védelme", az APEH mint szervezet ezen alkotmányos feladatellátásban közvetlenül nem vesz részt, ilyen feladatokkal nem rendelkezik (az APEH feladata az államháztartás törvényes bevételeinek biztosítása). Az alkotmányellenesség megállapításánál az Alkotmánybíróság figyelembe vette azt is, hogy az átvett tárgykör a titkos információgyűjtésre vonatkozik. Ennek azért van hatása a kérdés megítélésére, mert - mind az alkotmányi, mind a törvényi szabályozás történetiségét tekintve - a magyar közjogi berendezkedésben olyan tevékenységről van szó, amelynek lényeges kérdéseit érintő szabályozása alapvetően az országgyűlési képviselők széles körű egyetértését igényelte. Tehát a minősített többségű törvényből átvett rendelkezés "koncepcionális jellegét" a történeti értelmezés is alátámasztja. Az Rtv.-ben nincs utalás arra, hogy az APEH titkos eszközöket alkalmazhat, az APEH e tevékenység ellátásában semmilyen érdemi szerepet nem kap.
3.2. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Rtv.ben szabályozott titkos információgyűjtésre vonatkozó szabályok átvétele az egyszerű szótöbbséggel elfogadott Atv.-be azért is sérti az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdését, mert a minősített többséggel elfogadott törvény lényeges elemének átvétele a szabályozás eredményét tekintve - közvetett módon - kiterjeszti az Rtv. szervezeti hatályát. Az Alkotmánybíróság fentebb már kifejtette, hogy az Rtv. (illetve az Rtv.-ben szabályozott és az abból átvett rendelkezések) alapvetően a rendőrségre vonatkoznak. E tevékenységgel összefüggésben feladatot - a rendőrségen kívül - az ügyészség és a bíróság kap. Az Rtv. szervezeti hatályára vonatkozó rendelkezések ugyanúgy részei a kétharmados szabályozási tárgykörnek, mint az Rtv. egyéb rendelkezései. Az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdése alapján létrejött minősített többségű törvény szervezeti hatályának módosításához, megváltoztatásához is minősített többség szükséges. Az Atv. 9. § (2) bekezdése az Rtv. módosítását tételesen is elvégzi, amikor úgy rendelkezik, hogy rendőrség alatt a Hivatal Bűnügyi Igazgatóságát, rendőr alatt az adónyomozót (...) kell érteni. Az Atv. tehát azzal, hogy az Rtv.-ből rendelkezéseket vett át, a kétharmados szabályozási tárgykörben meghatározott rendelkezések alkalmazási körét megváltoztatta, mégpedig az Rtv. koncepciójához tartozó szabályok körében. Az Atv. 5. § (2) bekezdése megalkotásával és 9. § (2) bekezdése az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdése ezáltal is sérül.
3.3. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Atv. 5. § (2) bekezdésében és 9. § (2) bekezdésében alkalmazott átvétel az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogbiztonságot is sérti. Az Alkotmánybíróság a törvényhozási eljárás garanciális kérdéseivel már több határozatában foglalkozott. [Lásd 11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992. 77., 85.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997. 122.; 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997. 332.; 66/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997. 397., 401. stb.] Az Alkotmánybíróság e határozataiban kifejtette, hogy a formalizált eljárás garanciális szabályainak figyelmen kívül hagyása az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmén keresztül a norma megsemmisítéséhez vezet.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Alkotmányban a kétharmadossággal hangsúlyozott törvény nem tekinthető a törvényhozói akarat olyan "általános megelőlegezésének", amely ezáltal automatikusan biztosítja a kétharmados törvény normatartalmának a rendes törvényalkotási eljárásba hozott törvényekbe való átvételének, beépítésének lehetőségét. Ahogy az Alkotmánybíróság a fentiekben kifejtette, a kétharmados törvényhez koncepcionálisan kapcsolódó rendelkezések, illetve a törvény lényegéhez tartozó normák átvétele általában ugyanazt a kétharmados többségű törvényhozói döntést igényli, mint amit az Alkotmány a kétharmados körben eredetileg előírt. Az átvett kétharmados törvényi rendelkezés egy minőségileg új szabályozási összefüggés részévé válik, része lesz egy új törvényalkotási eljárásnak. Az egyszerű többségű törvényhozói akarat nem olvaszthatja magába az eredetileg minősített törvényhozói akaratot. Amennyiben - általános gyakorlatként - a kétharmados törvényegyszerű többséggel elfogadott törvényekbe illesztve "szétszedésre" kerülne, az Alkotmányban előírt "kétharmadosság", a kiemelt törvényhozási tárgy értelmezése relativizálódna, s az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét előidézve, elvesztené garanciális jelentőségét.
Lényegében ezt a megállapítást tartalmazza az Abh.2. is, amikor az alkotmánysértés veszélyét feltételezi, ha a kétharmados törvények "formális érintetlenül hagyása ellenére" az újonnan alkotott egyszerű többséghez kötött törvényekhez képest "elvesztené alkotmányosan meghatározó jelentőségét." (ABH 1999. 25., 41.)
Az Alkotmánybíróság ezért úgy ítélte meg, hogy az Atv. 5. § (2) bekezdésébe és a 9. § (2) bekezdésébe foglalt, az Rtv. VII. fejezetének és VIII. fejezete 76-89. §-ainak átvétele a törvényhozási eljárás minősített többséghez kötött garanciáját lerontja, ezért az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével is ellentétben áll.
Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapította, hogy az Atv. 5. § (2) bekezdése és 9. § (2) bekezdése az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és 40/A. § (2) bekezdését egyaránt sérti, ezért az Atv. e rendelkezéseit - élve az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (4) bekezdésében biztosított jogával - 2002. december 31-i hatállyal megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatának megfelelően [lásd 6/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992. 40., 41.; 25/1993. (IV. 23.) AB határozat, ABH 1993. 188., 193.; 4/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1998. 71., 72.; 16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998. 140., 173. stb.; 10/2001. (IV. 12.) AB határozat, ABK 2001. április, 171., 184.] a szoros összefüggés okán - szintén 2002. december 31-i hatállyal - megsemmisítette az Atv. 5. § (3) bekezdésében található - az 1999. évi XCIX. törvény által megállapított - a bírói engedélyhez nem kötött titkos információgyűjtést érintő szabályt, továbbá a 20. § (3) bekezdésében a 20. § (4) bekezdés a) pontjában és 20. § (5) bekezdésében található, a titkos információgyűjtés további szabályozásra felhatalmazó rendelkezéseket, illetve a 20. § (4) bekezdés a) pontja alapján megalkotott, a bírói engedélyhez kötött különleges eszközök és módszerek engedélyezésével, igénybevételével kapcsolatos szabályokról szóló 11/1999. (V. 12.) PM rendeletet. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Atv. 5. § (2) bekezdésének és a 9. § (2) bekezdésének a megsemmisítésével az Atv. jelölt rendelkezései és az annak alapján megalkotásra került PM rendelet önállóan nem alkalmazható, ezért a jogbiztonságra tekintettel a megsemmisítés hatályát e rendelkezésekre is kiterjesztette.
Az Alkotmánybíróság szerint az a törvényhozói cél, hogy az adóbűncselekmények hatékonyabb felderítése érdekében az APEH rendelkezzék bizonyos titkos eszközökkel és módszerekkel, önmagában, alkotmányossági szempontból nem kifogásolható. Ennek megvalósítására a törvényhozásnak több lehetősége is van. Az Alkotmánybíróság jelen határozatában formai okból, a minősített többséghez kapcsolódó garanciális rendelkezések megsértése miatt állapított meg alkotmányellenességet.
Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy az Atv. elfogadását követően más törvényekbe is bekerült az Atv.-ben jelenleg vizsgált szabállyal hasonló tartalmú rendelkezés. Az Alkotmánybíróság mégsem tartotta indokoltnak az eljárás kiterjesztését, mert - ahogy e határozatban is kifejtésre került - a minősített többségű törvényből történő átvétel alkotmányossága külön-külön, eseti vizsgálat alapján dönthető el.
4. Az Alkotmánybíróság az Atv. 15. § (2) bekezdése alkotmányellenességét nem állította meg.
Az Atv. 15. §-a értelmében: "(1) A Hivatal Bűnügyi Igazgatósága, illetőleg területi nyomozó hivatala nyomozati tevékenységének elősegítése és a bűncselekmény felderítése céljából jelzés elhelyezését rendelheti el a személyi adatok és lakcímek nyilvántartásában, valamint a határforgalom ellenőrzését szolgáló nyilvántartási rendszerekben, a cégnyilvántartásban, az egyéni vállalkozók nyilvántartásában, a társadalombiztosítási nyilvántartásban, valamint az adóigazgatási nyilvántartásban.
(2) A jelzés elhelyezésére és megszüntetésére az Rtv. 89. §-ának (2)-(4) bekezdéseit kell alkalmazni."
Mindenek előtt az állapítható meg, hogy az Atv. 15. §-a szerinti átvétel az Rtv. 89. § (1) bekezdésére nem vonatkozik. Az Rtv. 89. § (1) bekezdése meghatározza, hogy a rendőrség a bűnüldözési feladatainak ellátása érdekében mely esetekben, milyen érdekből és milyen nyilvántartási rendszerekben helyezhet el jelzést. Az Rtv. e rendelkezései [89. § (1) bekezdés] kizárólag a rendőrségre irányadóak, az Atv. rendelkezései [15. § (1) bekezdés] pedig kizárólag az APEH Bűnügyi Igazgatóságát érintik. Az Atv.15. § (1) bekezdésében a jelzés elhelyezése az adónyomozás sajátosságaihoz igazodik (pl. egyéni vállalkozók nyilvántartása, társadalombiztosítási, adóigazgatási nyilvántartás eseteiben), a szabályozott tényállás tehát nem azonos az Rtv.-ben és az Atv.-ben.
Az Atv. 15. § (2) bekezdése az Rtv.-ből a jelzés elhelyezéséhez kapcsolódó, a jogintézmény lényegét nem érintő technikai szabályokat vesz át. Az Rtv. 89. §-ának további rendelkezései értelmében:
"(2) A jelzés elhelyezésének megszüntetését a Rendőrség köteles kezdeményezni, illetőleg megszüntetni, ha az arra okot adó körülmény megszűnt.
(3) A jelzés elhelyezésének elrendeléséért és megszüntetéséért, illetve a kért intézkedéséért a jelzés elhelyezését kérő rendőri szerv vezetője a felelős.
(4) A jelzés elhelyezéséről, annak okáról és a jelzés alapján tett intézkedésről - bűnüldözési érdekből - a Rendőrség és a jelzést tartalmazó nyilvántartást kezelő szerv az érintettet nem tájékoztathatja."
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az Atv. 15. § (2) bekezdésében szereplő átvétel alkotmányellenessége nem állapítható meg, hiszen önmagában a "jelzés elhelyezése" mint jogintézmény nem tekinthető az Rtv. szabályozási koncepciója lényeges elemének, az átvétel továbbá nem is a jogintézmény egészét érinti, hanem csupán annak egyes részletszabályait, technikai rendelkezéseit.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság Atv. 15. § (2) bekezdése megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
az aláírásban akadályozott
dr. Czúcz Ottó
alkotmánybíró helyett
Dr. Németh János s. k
az aláírásban akadályozott
dr. Erdei Árpád
alkotmánybíró helyett
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.;
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 2298/1999.
Dr. Erdei Árpád alkotmánybíró különvéleménye
Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak az indítványt el kellett volna utasítania.
1. A hatályos Alkotmány szerint nincs hierarchikus viszony az egyszerű, illetve a minősített szavazattöbbséggel meghozható törvények között. Az eltérő szavazattöbbséghez kötött törvények viszonyrendszeréből levonható az a következtetés is, hogy egy adott alapjog vagy intézmény alkotmányosan kiemelkedő fontossága önmagában nem alapozza meg az erről szóló vagy ezt érintő törvénynek a kétharmados szabályozási körbe utalását. A szabályozás fontossága egyedül nem kényszerítheti ki a törvényalkotás során a széles körű egyetértés megteremtésének kötelezettségét, s erre vonatkozó alkotmányi előírás hiányában ezt a követelményt az Alkotmánybíróság sem állapíthatja meg. Az Atv.-nek az indítvánnyal támadott, az Rtv.-ből átvett rendelkezései kétségkívül érintenek alkotmányos alapjogokat, de ez a tény - az előzőekben kifejtettek szerint - nem eredményezi automatikusan azt, hogy a vitatott rendelkezéseket csak minősített többséggel lehet meghozni.
Az Abh.l.-ben az Alkotmánybíróság leszögezte: "A hatályos Alkotmány kifejezi azt a szándékot, hogy bizonyos alapintézmények és bizonyos - főleg politikai - alapjogok szabályozása széles körű megegyezéssel történjék. Ez a cél megvalósul, ha - az Alkotmány szövegének megfelelően - az illető intézményről vagy alapjogról szóló törvényt kétharmados szavazataránnyal fogadják el." (ABH 1993, 48., 61-62.)
Az idézett megállapítás szerint a minősített többség elérésének követelménye nem valamely törvényhozási tárgyra vonatkozik, hanem azt csak az Alkotmányban tételesen megjelölt törvény elfogadására - megszorítóan - kell érteni. Az Alkotmány az Atv.-t vagyis a központi adóhatóság egyes feladatairól szóló törvényt nem sorolja a minősített többséghez kötött törvényekhez.
Az Alkotmánybíróság az Abh.l.-ben fejtette ki a kétharmados és az egyszerű többséghez kötött törvények viszonyrendszerét. Eszerint: "A hatályos rendszer elvileg különbözik a korábbi, alkotmányerejű törvényeket ismerő rendszertől. Az alkotmányerejű törvények valamennyi alapvető jogra, továbbá ezek bármely szabályozására a kizárólagosság kötelezettségével vonatkoztak. Az Alkotmány és az alkotmányerejű törvények egyfelől, illetve az egyszerű többséggel elfogadható törvények másfelől, tartalmilag és formailag is tiszta hierarchikus rendet alkottak.
Amióta azonban a hatályos Alkotmány egyes alapjogokról hozandó törvényekre kétharmados többséget írt elő, az alkotmányos alapjogok között többféle, egymást nem fedő fontossági rend is megállapítható. Nem szerepel a minősített törvények között a legfontosabb alapjogok szabályozása: sem az élethez és az emberi méltósághoz való jog, sem a jogképesség, sem a személyes szabadság és biztonság - köztük a szabadságtól való megfosztás - alapvető garanciái. Hiányzik közülük a bírósági eljáráshoz, valamint a jogorvoslathoz való jog; ugyanígy hiányoznak az elemi büntetőjogi biztosítékok: az ártatlanság vélelme, a védelem joga; a nullum crimen és nulla poena sine lege elve is, továbbá nem tartozik közéjük a tulajdonjog sem. Mindezek a jogok tehát egyszerű többséggel szabályozhatók. Az Alkotmány 8. § (4) bekezdésében különleges garanciával (azzal, hogy gyakorlásuk szükségállapot idején sem korlátozható) megkülönböztetett jogok közül is csupán háromhoz járul kétharmados törvény (vallásszabadság, nemzeti és etnikai kisebbségek jogai, állampolgárság - 60., 68., 69. §), míg többségükhöz elég az egyszerű többséggel meghozott törvény [54-56. §, 57. § (2)-(4) bekezdés, 66., 67., 70/E. §]. A jelenlegi kétharmados kiemelés nem állapít meg tehát az alapjogok között elvileg megalapozott hierarchiát; pusztán politikai fontosságukat jelzi az alkotmánymódosításban megállapodó politikai erők számára." (ABH 1993, 48., 59-60.)
Saját álláspontom megegyezik az idézett okfejtéssel.
2. Az Abh.2.-ben foglaltakra figyelemmel abban kellett volna az Alkotmánybíróságnak állást foglalnia, hogy az Atv. indítvánnyal érintett rendelkezései módosítják-e az Rtv.-t, helyeznek-e hatályon kívül Rtv.-beli rendelkezéseket, illetve ezeken túlmenően tartalmaz-e az Atv. olyan szabályozást, amely ugyan nem sérti meg a minősített többséghez kötött törvényekkel kapcsolatos eljárásrendjét, de tartalmilag mégis ütközik a széles körű konszenzus megteremtésének az Alkotmány 40/A. §-ában foglalt követelményével.
Az Abh.2. ugyanis a következőképpen fogalmaz: "Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kétharmados törvények közvetlen (tételes) módosítása a kétharmados törvény szabályozási köréhez közelálló, azzal esetleg részben egybevágó, másik, egyszerű többséggel meghozható önálló törvény módosításával vagy új törvény alkotásával alkotmányosan nem kerülhető meg. Mindez ugyanis odavezethetne, hogy a kétharmados törvények formális érintetlenül hagyása ellenére az alapjogi, illetve az alapintézményi törvény a módosított, illetve újonnan alkotott - formálisan egyszerű többséghez kötött - törvényekhez képest elveszítené alkotmányosan meghatározó jelentőségét. Az, hogy egy adott törvény módosítása vagy megalkotása ténylegesen ezzel a következménnyel jár-e, csak tartalmi vizsgálat alapján állapítható meg." (ABH 1999, 25., 40 - 41.)
Az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdésének második mondata a rendőrség, mint szervezet tekintetében állapítja meg a kétharmados szavazattöbbséghez kötöttséget. Az Alkotmány ezen rendelkezése magát a rendőrséget határozza meg olyan szervezetnek, amelyre vonatkozóan megköveteli, hogy a róla szóló törvény elfogadása során széles körű - az egyszerű többséget meghaladó - konszenzust kell elérni. A jogalkotó akkor térne el ezen alkotmányos kötöttségtől, ha a rendőrségre vonatkozó szabályok megalkotásakor, azok módosításakor vagy az ilyen szabályok hatályon kívül helyezésekor hagyná figyelmen kívül a minősített többség elérésének követelményét.
Az Atv. esetében ezt a követelményt a jogalkotó nem sértette meg. Az Atv. ugyanis a kétharmados szavazattöbbséggel elfogadott Rtv. egyes rendelkezéseit nem módosította, azokat nem helyezte hatályon kívül, hanem bizonyos Rtv.-beli szabályokat átvett egy másik szervezet szabályozásába. Arról sincs továbbá szó, hogy az Atv.-vel, mint egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel a jogalkotó megkerülte volna a kétharmados törvényi szabályozás alá vont normatartalmat, mert az Atv. a rendőrség tekintetében a már korábban elfogadott szabályozáshoz képest további rendelkezést egyáltalán nem tartalmaz. Tekintettel arra, hogy az Atv:-nek nincs a rendőrséggel kapcsolatos újonnan megállapított normatartalma, az Abh.2.-ben jelzett tartalmi vizsgálat nem folytatható le. Erre akkor nyílt volna lehetőség, ha az Atv. - mint egyszerű szótöbbségű törvény - a rendőrségre is vonatkozó szabályokat állapított volna meg.
3. A tartalmi vizsgálatnak ugyanakkor véleményem szerint is helye volt. Annak ellenére, hogy az indítvány által kifogásolt helyzet az Abh.2.-ben körülírt szituációra nem vonatkoztatható, az Alkotmánybíróságnak a következőket kellett volna figyelembe vennie az Atv. indítvánnyal támadott rendelkezései anyagi alkotmányellenességét illetően:
Az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdése szerint a rendőrség alapvető feladata a közbiztonság és a belső rend védelme, míg a rendőrség nyomozási tevékenységéről az Alkotmány külön nem szól. Ezen alkotmányi rendelkezésből egyenesen következik, hogy a rendőrség és ezzel együtt az Rtv. - mint kétharmados törvény - alkotmányosan meghatározó jelentőségét elsődlegesen nem a nyomozási tevékenység és az ehhez kapcsolódó jogkörök határozzák meg, hanem a szervezet állami, fegyveres rendvédelmi jellege. Az Alkotmány alapján a fegyveres rendfenntartás - a szükségállapot idejétől eltekintve - a rendőrség kizárólagos jogköre. Ebből következően az olyan törvényi rendelkezés, amely ezt a jogkört akárcsak részlegesen egy másik szervhez telepítené, alkotmányellenesnek minősülne. Nem ez a helyzet a nyomozási tevékenységet illetően.
Az Alkotmánybíróság a 152/B/1998. AB határozatban megállapította: "Az Alkotmányból nem vezethető le olyan követelmény, amely alapján a nyomozási hatáskört kizárólag a rendőrség gyakorolhatná, e hatáskört nem nevesíti sem a fegyveres erők, sem a rendőrség feladatai között. Az Alkotmány az ügyészség jogai között rendelkezik a nyomozásról; kimondja, hogy az ügyészség törvényben meghatározott jogokat gyakorol a nyomozással összefüggésben, képviseli a vádat a bírósági eljárásban [51. § (2) bekezdés]." (ABH 1999, 653., 656.)
Tekintettel arra, hogy nyomozási tevékenységet a rendőrségen kívül más szerv is végezhet, az Alkotmánybíróságnak a jelen eljárásban azt kellett volna vizsgálnia, hogy az APEH nyomozó hatósági jogkörrel, és ebből következően bizonyos, a nyomozás eredményességéhez kötődő eszközökkel történő felruházása jelenti-e az Rtv. alkotmányosan meghatározó súlyának az Alkotmány, valamint a kétharmados törvényvédelme szempontjából releváns csökkenését.
A hatályos magyar jog szerint az a szervezet tekintendő nyomozó hatóságnak, amelyet a büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény (a továbbiakban: Be.) annak nyilvánít. A Be. többszörösen módosított 16. §-a szerint az általános nyomozó hatóság a rendőrség és az ügyészség. Speciális nyomozó hatóság a Vám- és Pénzügyőrség, a Határőrség, az APEH nyomozó hatósága, valamint bizonyos esetekben a hajó, illetőleg a légi jármű parancsnoka. (A katonai nyomozó hatóságokat a Be. XV. fejezete nevezi meg.)
Az elfogadását tekintve egyszerű szavazattöbbséghez kötött Be. nemcsak a nyomozó hatósági jogkört telepíti, hanem egyúttal meghatározza azokat a garanciákat, amelyek az állampolgárokkal kapcsolatos legsúlyosabb korlátozások alkalmazása törvényességét biztosítják. Azzal, hogy az Atv. 18. §-a módosította a Be. 16. §-át, amellyel az APEH nyomozó hatóságát beemelte a nyomozó hatóságok körébe, egyúttal a büntetőeljárás szabályrendszerét is kiterjesztette az új szervezetre. Mindez azt jelenti, hogy ezen "új" nyomozó hatóság által igénybe vehető eszközök alkalmazásának törvényességét a Be. az ügyészi felügyelettel, illetőleg a súlyosabb jogkorlátozás esetkörében a bírói engedélyhez kötéssel biztosítja. Ezen garanciális szabályok minden nyomozó hatóság tekintetében egyaránt érvényesülnek.
A Be.-vel való összefüggésen túlmenően hangsúlyozandónak tartom azt is, hogy a kétharmados többséggel elfogadott Rtv.-ben a jogalkotó a titkos információgyűjtés külön garanciáit is meghatározta. A bírói engedélyhez nem kötött ilyen tevékenység esetén a beszerzett adatok nem hozhatók nyilvánosságra, a rendőrség csak az ügyész hozzájárulásával állapodhat meg a bűncselekmény elkövetőjével, úgyszintén ügyészi jóváhagyás szükséges a más adatkezelőktől való adatszolgáltatás igénylésére stb.
Az előzőekben kifejtettek azt mutatják, hogy az APEH nyomozó hatósága csak olyan jogosítványokat kapott, amilyenekkel a rendőrségen kívül más nyomozó hatóság is rendelkezik, a tevékenysége vonatkozásában pedig a többi nyomozó hatósággal azonos, a Be. szabályozása szerinti kontroll érvényesül. Külön kiemelendő, hogy a titkos információgyűjtésre a bírói engedélyezés követelménye is teljes egészében vonatkozik. A titkos információgyűjtés során elkövethető jogalkalmazói visszaélések (pl. az ilyen eszközök indokolatlan igénybevétele) ellen a valódi garanciát nem a szabályok megalkotásához megkövetelt minősített többség, hanem a bírói kontroll (engedélyhez kötés) megteremtése biztosítja. Ez pedig az APEH nyomozó hatósága esetében is előírás.
Az Atv. megalkotásakor a törvényalkotó figyelemmel volt arra is, hogy az APEH nyomozó hatósága nem általános, hanem speciális nyomozási hatáskörrel felruházott szervezet, ezért az Rtv.-ből átvett rendelkezések egy részét (adatkezelés) csak az adóhatóság által végzett nyomozó hatósági tevékenységgel összefüggésben engedi alkalmazni.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróságnak azt kellett volna megállapítania, hogy a szabályozás átvétele nem vezetett az Rtv, alkotmányosan meghatározó jelentőségének anyagi alkotmányellenességet eredményező csökkenéséhez.
4. A jelen eljárás során az Alkotmánybíróságnak egy további - a gyakorlatában eddig még fel nem merült - kérdésben kellett állást foglalnia: azt kellett eldöntenie, hogy alkotmányosan elfogadható-e az a módszer, amellyel a jogalkotó a kétharmados törvény szabályozási tartalmát egyszerű szavazattöbbséggel elfogadott törvénybe emeli át.
Egy korábban elfogadott jogszabályra vagy jogszabályi rendelkezésre való utalás, annak hivatkozásszerű beemelése az új jogszabályba általánosan bevett jogtechnikai megoldásként érvényesül a jogalkotásban. Ezen jogtechnikai megoldás konkrét eseteit elemezve megállapítható, hogy egyaránt előfordul azonos, illetve eltérő szavazattöbbséghez kötött törvények esetén.
Az első esetkörnek tekinthető az, amikor a törvényalkotó kétharmados törvényben egy másik kétharmados törvényre hivatkozik vissza. Így pl. a határőrizetről és a Határőrségről szóló 1997. évi XXXII. törvény 54. §-a a következőképpen rendelkezik: "A Határőrség a határrendészeti feladatkör ellátása során a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) IV-IX. fejezeteinek rendelkezéseit az e törvényben meghatározott eltérésekkel alkalmazza. Ennek során a Rendőrség alatt Határőrséget, rendőr alatt határőrt, feladatokon a Határőrség e törvényben előírt feladatait kell érteni."
A következő esetkör, amikor kétharmados törvény egyszerű szavazattöbbséghez kötött, már korábban elfogadott törvényre vagy annak rendelkezésére utal vissza, és emeli be így azt a saját szabályozásába. Így pl. a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 111. §-a szerint: "E törvény alapján indított perben - a 33/B. § kivételével - a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény XX. fejezetének rendelkezéseit kell alkalmazni."
Harmadik esetkörként határozható meg az, amikor az utalás, illetve az átvétel egyszerű szavazattöbbségű törvények között történik. Így pl. az alkalmi munkavállalói könyvvel történő foglalkoztatásról és az ahhoz kapcsolódó közterhek egyszerűsített befizetéséről szóló 1997. évi LXXIV. törvény 11. § (1) bekezdése szerint: "Az e törvény szerinti alkalmi foglalkoztatás esetén az Mt. szabályai közül a) az Mt. Harmadik rész VI. fejezetéből a 123-125. §, 130-137. §, 138. § (1)-(4) bekezdése, 139. §, 140. §, a VII. fejezet 142. §, 145. §, 148. § rendelkezéseit nem kell, b) a Harmadik rész, VII. fejezet egyéb rendelkezéseit az e törvényben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni."
A negyedik esetkörben egyszerű szavazattöbbségű törvény inkorpolálja korábban hatályba lépett kétharmados törvény szabályozási tartalmát. A jelen eljárásban vizsgált Atv. rendelkezései ezt teszik, de ugyanez a megoldás érvényesül pl. a vámjogról, a vámeljárásról, valamint a vámigazgatásról szóló 1995. évi C. törvény 174. § (4) bekezdésében is: "A Vám- és Pénzügyőrségnek az országos parancsnok által kijelölt nyomozó hatóságai a büntetőeljárásról szóló törvény alapján a vámszervezet nyomozó hatósági hatáskörébe tartozó bűncselekmények elkövetésének megelőzése, felderítése, megszakítása, az elkövető kilétének megállapítása, az elkövető elfogása, a körözött személy felkutatása, tartózkodási helyének megállapítása, továbbá a bizonyítékok megszerzése céljából a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: rendőrségi törvény) VII. fejezetében, meghatározottak szerint titkos információgyűjtést végeznek. A rendőrségi törvény 68/D. § (1) bekezdésének alkalmazása szempontjából a 173. § (1) bekezdésében foglaltakat kell kivételként tekinteni." Úgyszintén ez a megfogalmazás a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló 1996. évi XXV. törvényben: " 36. § Az adósságrendezési eljárás alatt a helyi önkormányzat működésére az Ötv. rendelkezéseit az e törvényben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni." A Magyar Köztársaság ügyészségéről szóló 1972. évi V. törvény, az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXI. törvény 5. §-a ugyanezt a módszert követi az ügyészség titkos információgyűjtési jogkörrel történő felruházásakor, azaz utal az Rtv. VII. fejezetében foglaltakra.
A vizsgált jogtechnikai megoldásról összefoglalóan megállapítható: a jogalkotó ilyenkor utal arra a szabályra, amit már korábban megfogalmazott, habár azt is megtehetné, hogy a rendelkezést az eredeti megfogalmazás helyére történő utalás nélkül, szövegszerűen megismétli. A jogrendszer ugyanis - a maga tagoltságában - egységes egész. A rendszeren belüli - az egyes jogszabályok közötti - átjárhatóság (utalás, átemelés) biztosítása a koherencia megteremtésének egyik fontos eszköze. A kétharmados szavazattöbbséghez kötött törvényeknek e tekintetben nincs mereven elkülönített normatartalma. A jogrendszer egyes elemeiben kimutatható akár véletlen, akár szándékolt szövegegybeesések vagy szövegösszefüggések önmagukban nem vezetnek alkotmányellenességhez. Az alkotmányellenesség akkor következik be, ha a normaátvétel tételesen megfogalmazott tilalomba (pl. jogforrási hierarchia nem megfelelő szintje, a jogalkotó kizárja a további szabályozás lehetőségét) ütközik, illetve e nélkül is, ha az Alkotmány valamely rendelkezését egyébként megsérti.
Az Atv.-be átemelt Rtv.-beli rendelkezésekre vonatkozóan a törvényalkotó átvételi tilalmat nem állapított meg. Az Rtv. elfogadásakor a széles körű egyetértés nem foglalta magába külön azt a korlátozást, hogy a jelen eljárásban vizsgált normatartalom csak és kizárólag a rendőrségre vonatkoztatható. A törvényalkotó a jelenlegi helyzetet bármikor megváltoztathatja, ha az Rtv. módosításával, a széles körű konszenzus ismételt megteremtésével a normaátvételi tilalmat vagy korlátozást megállapítja.
Az Alkotmánybíróság direkt normaátvételi korlátozást nem mondhat ki. A minősített szavazattöbbséghez kötött törvényekkel kapcsolatban azt köteles vizsgálni, hogy a törvényalkotó az elfogadás, illetőleg a módosítás során figyelembe vette-e az Abh.l.-ben és az Abh.2.-ben összefoglalt követelményeket, valamint azt, hogy a kétharmados normatartalom átvétele eredményez-e anyagi alkotmányellenességet. Az Alkotmánybíróságnak ezt a vizsgálatot kellett volna elvégeznie, és ennek alapján megállapítania, hogy az Atv.-nek az indítvánnyal érintett rendelkezései nem sértik az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdésében foglaltakat.
5. Nem osztom a többségi álláspontot a vizsgálat tárgyává tett rendelkezéseknek a jogállamiság elvéből fakadó alkotmányos követelményekbe való ütközését illetően sem.
A jogállamiság tartalmáról az Alkotmánybíróság kifejtette: "Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy 'a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam'. Az Alkotmánynak ez az általános rendelkezése a köztársaság alapértékeit nyilvánítja ki: a függetlenséget, a demokráciát és a jogállamiságot. A jogállamiság elvét az alaptörvény további rendelkezései részletezik, e szabályok ugyanakkor nem töltik ki teljes egészében ezen alapérték tartalmát, ezért a jogállam fogalom értelmezése az Alkotmánybíróság egyik fontos feladata. A jogállamiság alapértékét kitöltő elveket az Alkotmánybíróság egy-egy konkrét ügy kapcsán, fokozatosan fejti ki. Noha az Alkotmánybíróság a jogszabályok alkotmányossági felülvizsgálata során a vizsgált rendelkezésnek elsősorban az Alkotmány valamely konkrét rendelkezésével való összhangját vizsgálja, ez nem jelenti azt, hogy az általános rendelkezéseket formális deklarációnak tekinti, s az alapelveknek pusztán kisegítő, másodlagos szerepet szánna. Az Alkotmányban tételesen szereplő jogállam alapértékének sérelme önmagában is megalapozza valamely jogszabály alkotmányellenességét." [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59., 64-65.]
Ennek megfelelően a vizsgálat eredményeképpen azt a kérdést kellett volna az Alkotmánybíróságnak eldöntenie, hogy az Atv. indítvánnyal támadott rendelkezései - függetlenül az Rtv.-vel való összefüggéstől - tartalmukat tekintve megkívánják-e a minősített szavazattöbbség elérését. A válasz annak alapján adható meg, hogy van-e az Alkotmánynak kétharmados szavazattöbbség elérését előíró olyan rendelkezése, amely vonatkoztatható az indítvánnyal érintett szabályozásra.
Áttekintve az Alkotmány minősített szavazattöbbséget előíró rendelkezéseit, megállapítható: az Atv. indítvánnyal érintett szabályozása ezek közül az Alkotmány 40/A. § (2) bekezdésében foglaltakkal, azon belül is a nemzetbiztonsági tevékenységgel, valamint az 59. § (2) bekezdésében meghatározottakkal, vagyis a személyes adatok védelmével hozható összefüggésbe. A tartalmi összefüggés megállapítását egyrészt az alapozza meg, hogy a titkos információgyűjtés a nemzetbiztonsági szolgálatok egyik eszközrendszere, másrészt az, hogy az APEH nyomozó hatósága által végzett adatkezelés feltétlenül érint személyes adatokat.
Elsőként azt a kérdést indokolt feltenni, hogy az alkotmányi rendelkezések végrehajtására megalkotott kétharmados szavazattöbbséghez kötött törvények, vagyis a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény (a továbbiakban: Nt.), illetve a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) szabályozása mennyire megengedő az esetleges további szabályozás tekintetében.
Az Nt. 8. § (1) bekezdés a) és b) pontja szerint a Nemzetbiztonsági Szakszolgálat a jogszabályok keretei között a titkos információgyűjtés különleges eszközeivel és módszereivel - írásbeli megkeresésre - szolgáltatást végez törvény által erre feljogosított szervezetek titkos információgyűjtő tevékenységéhez; törvény által feljogosított szervezetek igényei alapján biztosítja a titkos információgyűjtő tevékenységhez szükséges különleges technikai eszközöket és anyagokat. Az Atv. megalkotásával a törvényalkotó egy ilyen "feljogosított" szervet hozott létre.
Az Avtv. 3. § (1) bekezdése szerint személyes adat akkor kezelhető, ha ahhoz az érintett hozzájárul vagy azt törvény vagy - törvény felhatalmazása alapján, az abban meghatározott körben - helyi önkormányzat rendelete elrendeli. Ugyanezen szakasz (2) bekezdésének értelmében különleges adat - többek között - akkor kezelhető, ha a bűnmegelőzés vagy a bűnüldözés érdekében törvény elrendeli. Ennek alapján megállapítható, hogy az Atv. vizsgált szabályozása ezen követelményeknek megfelel. Ugyanerre a következtetésre lehet jutni az Avtv.-nek az adatfeldolgozásra, az adatkezelés célhoz kötöttségére, az adattovábbításra és az adatbiztonságra vonatkozó rendelkezései áttekintése után is.
A hivatkozott rendelkezésekben a "törvény"-re való utalás értelemszerűen egyszerű szavazattöbbséghez kötött törvényt jelent, hiszen a minősített többség elérésének követelményét kizárólag az Alkotmány határozhatja meg. Ebből az következik, hogy az Nt. és az Avtv. mint kétharmados törvények bizonyos szabályozási tartalom kibontását további, egyszerű szavazattöbbséghez kötött törvények tárgykörébe utalják. Az Atv. vizsgált szabályozása is ilyen tárgykörnek minősül.
Az Alkotmánybíróságnak a fentiekben kifejtettekre tekintettel azt kellett volna megállapítania, hogy az Atv. indítvánnyal érintett rendelkezései szabályozási tartalmuk alapján sem tartoznak minősített többséghez kötött törvényalkotási tárgykörbe, így azok ebben az összefüggésben sem alkotmányellenesek.
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleménye
Álláspontom szerint el kell utasítani azt az indítványt, amely arra irányul, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (a továbbiakban: APEH) egyes feladatairól szóló 1998. évi XCIII. törvény (a továbbiakban: Atv.) 5. §-a (2) bekezdésének, 9. §-a (2) bekezdésének, valamint 15. §-a (2) bekezdésének alkotmányellenességét és semmisítse meg ezeket a rendelkezéseket.
Indokaim a következők:
I.
Az indítvány szerint az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében kimondott jogállamiság elvével ellentétes az Atv.-ben alkalmazott az a megoldás, hogy a jelenlévő képviselők egyszerű többségének szavazatával elfogadott törvény részévé tették a Rendőrségről szóló, minősített többséggel megalkotott 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) rendelkezéseit.
II.
1. Az Atv. támadott szabályai nem tartalmaznak részletes meghatározást, hanem az Rtv. különböző rendelkezéseire hivatkozással szabják meg,
- milyen esetekben és milyen feltételek mellett végezhet az APEH titkos információgyűjtést,
- miként kell az APEH-nek a bűnüldözési tevékenység és a titkos információgyűjtés során az adatokat kezelnie,
- miként helyezhet el és szüntethet meg az APEH jelzéseket.
2. Az Alkotmánybíróság működésének kezdeti időszakától kezdve követett gyakorlata szerint a jogállam alapvető kritériuma a jogrendszerre vonatkozó elvek érvényesülése. A jogállamiság sérelme önmagában alapja lehet valamely jogszabály alkotmányellenessége kimondásának [11/1992. AB határozat, ABH 1992, 77., 81., 84.]. A támadott jogszabályok alkotmányellenessége megállapítható tehát, ha ezeket a szabályokat egyszerű többséggel elfogadott törvény tartalmazza annak ellenére, hogy az Alkotmány minősített többséggel történő elfogadást írt elő.
3. Meghatározott törvények minősített többséggel történő elfogadásának követelménye a rendszerváltás időszakára vezethető vissza. Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény számos új szabályt határozott meg és rendelkezett az úgynevezett alkotmányerejű (az összes országgyűlési képviselő kétharmadának szavazatával elfogadott) törvényekről. Ez a törvény iktatta be az Alkotmányba a fegyveres erőkről és a rendőrségről szóló VIII. fejezetet is. Az Alkotmánynak a módosítással megállapított 40/A. §-a mondta ki, hogy alkotmányerejű törvény határozza meg egyrészt a fegyveres erők feladatait és a rájuk vonatkozó részletes szabályokat, másrészt a rendőrséggel és az állam biztonságával összefüggő részletes szabályokat.
Az Alkotmány alapvető jogokról szóló 8. §-ának az 1989. évi XXXI. törvénnyel megállapított szövege szerint csak alkotmányerejű törvény határozhatott meg alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat. Az alapvető jogok korlátozása szintén csak alkotmányerejű törvényben történhetett meg. A korlátozásnak az volt a feltétele, hogy az állam biztonsága, a belső rend, a közbiztonság, a közegészség, a közerkölcs vagy mások alapvető jogainak és szabadságának védelme érdekében a korlátozás szükséges legyen.
Az Alkotmány módosításáról szóló 1990. évi XL. törvény megszüntette az alkotmányerejű törvény kategóriáját. Ennek a módosításnak eredményeként a törvények elfogadásához általában egyszerű szótöbbség kell, az Alkotmány kivételként, esetenként jelöli meg, hogy egy törvényjavaslatnál minősített többségi szavazatra van szükség. Az alkotmánymódosításra irányuló törvényjavaslat indokolása azt emelte ki, hogy azoknak a nem kormányzati kérdésekre vonatkozó törvényeknek a meghozatalánál követelmény a jelenlévő képviselők kétharmadának igenlő szavazata, amelyeknél fokozottan figyelembe kell venni az ellenzék véleményét. Az indokolás ugyanebbe a csoportba tartozóként jelölte meg az egyes emberi szabadságjogokról, valamint egyéb fontos kérdésekről szóló szabályokat is.
Az Alkotmány módosításáról szóló 1990. évi XL. törvény hatályon kívül helyezte az Alkotmány 8. §-a (3) bekezdésének azt a szabályát, amely szerint az alapvető jogok csak az országgyűlési képviselők kétharmadának igenlő szavazatával elfogadott törvénnyel korlátozhatók, és olyan szabályozást alakított ki, amelyben az alapvető jogokra vonatkozó szabályok megalkotásához (ideértve a jogok korlátozását is) általános jelleggel elég a jelenlévő képviselők egyszerű többsége által történő elfogadás. Az Alkotmány 40/A. §-a úgy módosult,. hogy a rendőrségről és a nemzetbiztonsági tevékenységgel összefüggő részletes szabályokról szóló törvény elfogadásához szükséges a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának igenlő szavazata.
4. A rendőrségről és a nemzetbiztonsági tevékenységgel összefüggő szabályokról szóló törvény elfogadásához megkövetelt szavazati arány kérdésével az Alkotmánybíróság már foglalkozott. Az Alkotmánybíróság ebben a korábbi határozatában az alapjogok szabályozásához szükséges kétharmados többség kérdését vizsgálta és rámutatott, hogy az Alkotmány azoknak az egyes eseteknek a meghatározása mellett, amelyekben az alapjog szabályozásához minősített többség szükséges, több esetben még egyes olyan szabályozási témákat is megjelöl, amelyeknél szintén a törvény elfogadásának feltételévé teszi a jelenlévő képviselők kétharmadának igenlő szavazatát. Ennek a szabályozási módnak - és egyéb szempontoknak - az alapján az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy nincs szükség a jogi rendezés minden részleténél kétharmados szavazati támogatásra akkor sem, ha a kérdéskört az Alkotmány minősített többséggel szabályozandóként jelöli meg. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság arra is hivatkozott, hogy ha az Alkotmány 40/A. §-ának a fegyveres erőkről és a rendőrségről szóló részletes szabályok megalkotására vonatkozó rendelkezése a szabályozás minden részleténél kétharmados szavazati többséget igényelne, akkor nem kellene külön előírni a 40/B. §-ban [a határozat meghozatalakor hatályos (4) bekezdés szövegében] kétharmados többséggel megalkotott törvényt a fegyveres erők és a rendőrség tényleges állományú tagja pártban való tevékenységének korlátozására [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48., 61.].
Az Alkotmánybíróság később hozott határozatában is megismételte azt az álláspontját, hogy az Alkotmány által minősített többséggel szabályozandó kérdés részletszabályait egyszerű többséggel meghozott törvény is meghatározhatja abban az esetben, ha ezek a részletszabályok nem tartoznak a kétharmados szótöbbséggel rendezendő körbe. Tartalmi vizsgálatnak kell eldöntenie, hogy egy adott törvény megalkotása vagy módosítása melyik körbe tartozik, elegendő-e a törvény elfogadásához az egyszerű szótöbbség vagy minősített többségre van szükség [1/1999. (II. 24.) AB határozat, ABH 1999, 25., 40-41.].
5. Az Alkotmány 40/A. §-a (2) bekezdésének értelmezéséhez figyelembe kell venni a szabály keletkezésének történelmi körülményeit.
A rendszerváltozás időszakában a hatályos jogszabályok több kérdésben együttkezelték a fegyveres erőket és a fegyveres testületeket. Ez található meg a fegyveres erők és fegyveres testületek hivatásos állományának szolgálati viszonyáról szóló 1971. évi 10. törvényerejű rendeletben. Ennek a törvényerejű rendeletnek a 2. §-a szerint fegyveres erőnek a néphadsereg és a határőrség, fegyveres testületnek pedig a rendőrség, munkásőrség és a büntetés-végrehajtási testület minősült. Az állam- és közbiztonságról szóló 1974. évi 17. törvényerejű rendelet szerint az állam és közbiztonság védelmében és fenntartásában a fegyveres erők és a fegyveres testületek működnek közre; a Belügyminisztérium szerveiként pedig a rendőrséget, a határőrséget és a Tűzoltóság Országos Parancsnokságát tüntették fel [3. § (2) bekezdése, 11. § (2) bekezdése]. A törvényerejű rendelet az állam- és közbiztonság védelme és fenntartása körébe tartozó feladatként jelölte meg az állam belső rendjének védelmét, a bűnözés elleni harcot, a közrend védelmét, a közlekedés rendjének biztosítását, az igazgatásrendészet ellátását, az államhatár őrzését, az országos tűzvédelmet (2. §), tehát politikai súly tekintetében eltérő teendőket.
Az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény iktatta be a 40/A. §-t és határozta meg szövegét oly módon, hogy a rendőrség alapvető feladata a közbiztonság és a belső rend védelme; a rendőrséggel és az állam biztonságával összefüggő részletes szabályokat alkotmányerejű törvény határozza meg. Az alkotmányerejű törvény kifejezés helyébe lépett az Alkotmány 1990. évi XL. törvénnyel történt módosításának következtében a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény követelménye. A rendőrségről szóló részletes szabályok tekintetében az alkotmányerejű törvény követelményét a rendőrség fegyveres testületi minősége és ennek megfelelő politikai jelentősége alapozta meg. A rendőrség bűnüldöző tevékenysége azonban - egyes kivételektől eltekintve - nem tartozik az állambiztonság védelmének körébe.
Az Atv. támadott szabályainak vizsgálatánál figyelembe veendő az is, hogy a különleges titkosszolgálati eszközök és módszerek engedélyezésének átmeneti szabályozásáról szóló 1990. évi X. törvény javaslatához készült miniszteri indokolás az Alkotmány 8. §-ának (3) bekezdésére és 40/A. §-ának (2) bekezdésére hivatkozással állapította meg az alkotmányerejű törvényben való rendezés szükségességét: egyrészt alapvető állampolgári jogokat korlátozhat a titkosszolgálati eszközök, módszerek alkalmazása, másrészt az állam biztonságával összefüggő szabályokról van szó. A törvényjavaslat indokolása nem tesz említést a rendőrségre vonatkozó különleges szabályozási előírásról.
Az 1990. évi X. törvény jelentős részben a nemzetbiztonsági szolgálatokról szólt, a nemzetbiztonsági szolgálatok szervezetének változását rendezte és csak e szervezetnek a rendőrséggel korábban fennállott kapcsolata megszüntetésének kiegészítéseként mondta ki, hogy a rendőrség bűnüldöző tevékenységének meghatározott eseteiben titkosszolgálati eszközöket is alkalmazhat (6. §). A törvény kimondta, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos és polgári állományú tagjának a rendőrséggel fennálló szolgálati, illetőleg munkaviszonya megszűnt, a nemzetbiztonsági szolgálat ettől kezdve nem a belügyminiszter irányítása alá tartozott (7-9. §).
6. Az elmondottak szerint az Alkotmány 40/A. §-ának (2) bekezdése nem támasztja alá azt, hogy az Atv. támadott szabályainál azért volna szükség minősített többséggel megszavazott törvényre, mert a titkosszolgálati eszközök és módszerek alkalmazása elválaszthatatlanul kapcsolódik a rendőrséghez. A titkosszolgálati eszközök és módszerek alkalmazásáról szóló rendelkezések nem tartoznak a rendőrségről szóló szabályozást meghatározó elvek körébe.
A vizsgált témával kapcsolatban figyelembe veendő egyébként, hogy a titkosszolgálati eszközök alkalmazásával kapcsolatban az ügyészségnek is jelentkeztek feladatai (1989-ben már az ügyészségi kizárólagos nyomozási hatáskörbe tartoztak többek között a rendőrség, a nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai által elkövetett bűncselekmények). Mindennek ellenére az Alkotmány 53. §-ának (4) bekezdése szerint az ügyészségről szóló szabályokat egyszerű többséggel megalkotandó törvény állapítja meg. Az 1990. évi XL. törvénnyel történt alkotmánymódosítás itt sem tartotta fenn a minősített többséggel megalkotandó törvény követelményét.
7. Az Atv. támadott szabályai nem módosítják a minősített többséggel elfogadott Rtv. szövegét. Egyes szabályok teljes körű megismétlése helyett utaló rendelkezéssel való átvétele pedig olyan jogalkotási technika alkalmazása, amely nem teszi szükségessé a minősített többséggel való elfogadást abban az esetben, ha maguk az átvett szabályok nem tartoznak a kétharmados többséggel megalkotandó szabályok körébe. Az Rtv.-nek a titkos információgyűjtésre, adatkezelésre, jelzések elhelyezésére és megszüntetésére vonatkozó szabályai a fentiek szerint nem tekinthetők a rendőrségről, mint a közbiztonság és belső rend védelmét ellátó fegyveres testületről szóló szabályozási koncepciót meghatározó elemeknek, és ezért az Atv. támadott szabályai a kialakult alkotmánybírósági gyakorlat szerint még akkor sem igényelnének minősített többséggel elfogadott törvényben való szabályozást, ha módosítanák az Rtv.-t [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48., 62.].
III.
Az Atv. támadott szabályaival szemben az indítvány nem hivatkozik arra, hogy ezek a szabályok - az Alkotmány 40/A. §-ának (2) bekezdésétől függetlenül - nem jelentik-e valamely alapjog olyan korlátozását, amely csak minősített többséggel elfogadott törvényben lehetséges. Megjegyzendő, hogy a 8. § (3) bekezdésének hatályon kívül helyezése óta az alapjogok korlátozásával szemben nincs ilyen általános védelem. A figyelembe veendő alapjogok közül a személyes adatok védelméről szóló törvény megalkotásához írja elő az Alkotmány 59. §-ának (2) bekezdése a minősített többséget. A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény azonban lehetővé teszi, hogy törvény (itt nem az Alkotmányban előírt minősített többséggel elfogadott törvényről van szó) a személyes adatokkal kapcsolatos jogokat korlátozza, különösen akkor, ha a bűnüldözés, bűnmegelőzés, az állam pénzügyi érdekei ezt indokolják (16. §).
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában mindig nagy jelentősége volt az Országgyűlés döntéshozatali képessége megőrzésének, a szilárd és hatékony kormányzásnak [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48., 62., 1/1999. (II. 24.) AB határozat, ABH 1999, 25., 38.]. Ennek megfelelően a kétharmados szótöbbséggel megalkotandó törvények funkcióját, alkotmányos célját alapul véve nem indokolt a kétharmados szavazati követelményt kiterjeszteni kétharmados igenlő szavazattal elfogadott törvényben megtalálható olyan szabályoknak egy másik törvénybe utaló szabállyal való átvételére, amelyek a minősített többségű elfogadással történő szabályozás iránya szempontjából nem voltak meghatározók.
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró