1202/B/1996. AB határozat
a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény 29. §-a és a személyazonosító igazolvány kiadásáról és nyilvántartásáról szóló 168/1999. (XI. 24.) Korm. rendelet alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény 29. §-a és a személyazonosító igazolvány kiadásáról és nyilvántartásáról szóló 168/1999. (XI. 24.) Korm. rendelet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény 29. §-a és a személyazonosító igazolvány kiadásáról és nyilvántartásáról szóló 168/1999. (XI. 24.) Korm. rendelet nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására vonatkozó indítványt visszautasítja.
3. Az Alkotmánybíróság jogszabály jövőbeni tartalmának megállapítására vonatkozó indítványt visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó első beadványában a személyi igazolvány kiadásának és nyilvántartásának átmeneti szabályairól szóló 147/1993. (X. 26.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) egészének alkotmányellenességét állítva, annak visszamenőleges hatályú megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Álláspontja szerint a személyi igazolvány a diktatúra időszakában gyökerező intézmény, amely "nem vitásan" más jogállamokban nem létezik. Erre hivatkozva, állítása szerint az R. ellentétes az Alkotmány 7. §-ával, amely szerint a Magyar Köztársaság elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait.
Az indítványozó szerint a személyi igazolvány által tartalmazott adatok "túlha-talomhoz" juttatják az azt kibocsátó intézményeket, melynek révén olyan adatbázis építhető ki, amely önmagában, és más adatbázisokkal összekapcsolva sértheti az
Alkotmány 59. § (1) bekezdését, az állampolgárok jó hímévhez, a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jogát. Ilyen adatoknak tartja az indítványozó a lakcím feltüntetését, a családi állapotra, az iskolázottságra, vagy a büntetett előéletre vonatkozó információkat (pl.: pártfogó felügyelet).
Az indítványozó nem jelölte meg az R. alkotmányellenesnek tartott valamely §-át, mert az R. egészét tekinti alkotmányellenesnek. Az R. alkotmányellenességének megállapításán és visszamenőleges hatályú megsernmisítésén túlmenően az indítványozó az Alkotmánybíróságtól annak megállapítását és kimondását is kérte, hogy a Magyar Köztársaság területén a jövőben személyi igazolványt nem lehet készíteni, és az ezzel kapcsolatos adatszolgáltatásra sem lehet senkit kötelezni.
2. Az indítvánnyal támadott R.-et a személyazonosító igazolvány kiadásáról és nyilvántartásáról szóló 168/1999. (XI. 24.) Korm. rendelet (a továbbiakban ÚjR.) hatályon kívül helyezte. Az Alkotmánybíróság felhívására az indítványozó az eredeti kérelmét az ÚjR.-re is kiterjesztette.
3. A személyazonosító igazolványt nem a vitatott ÚjR., hanem a polgárok személyi adatainak és lakcímének nyilvántartásáról szóló 1992. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Nytv.) 29. §-a intézményesíti és határozza meg adattartalmát is. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata az, hogy a beadványokat tartalmuk szerint bírálja el és ilyen esetben, amikor az indítvány tartalma az indítványozó által fel nem hívott jogszabályi rendelkezéseket is érint, vizsgálatát kiterjeszti az indítvány által fel nem hívott, de az indítványozó által tartalmát tekintve kifogásolt jogszabályi rendelkezésekre is [73/1992. (XII. 28.) AB határozat, ABH 1992, 306., 308.; 29/1995. (V. 25.) AB határozat, ABH 1995, 145., 148.]. Ezért az Alkotmánybíróság a vizsgálatát kiterjesztette az Nytv. 29. §-ára.
II.
A vizsgált rendelkezések:
1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett részei a következők:
"7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját."
"59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog."
2. Az Nytv.-nek a vizsgálatba bevont - az 1999. évi LXXII. törvénnyel módosított és 2000. január 1-je óta hatályos - rendelkezései:
(Személyazonosító igazolvány)
"29. § (1) A személyazonosító igazolvány a polgár írásbeli nyilatkozata, valamint az anyakönyv és a személyiadat- és lakcímnyilvántartás - nem magyar állampolgár esetén ezeken túlmenően a polgár útlevele és a magyarországi tartózkodásának jogcímét igazoló közokirat - alapján kiállított olyan hatósági igazolvány, amely a polgár személyazonosságát és az e törvényben meghatározott adatait közhitelűen igazolja. A személyazonosító igazolványt első ízben a polgár 14. életévében lehet kiadni. ...
(3) A személyazonosító igazolvány tartalmazza a polgár
a) nevét;
b) születési helyét;
c) születési idejét;
d) állampolgárságát;
e) anyja nevét;
f) nemét;
g) arcképét;
h) saját kezű aláírását, illetőleg a cselekvőképességet kizáró gondnokság alá helyezett személy törvényes képviselőjének aláírását;
i) a személyazonosító igazolvány okmányazonosítóját és érvényességi idejét.
(4) A polgár személyazonosságát - a személyazonosító igazolványon túl - minden olyan hatósági igazolvány igazolja, amely tartalmazza a (3) bekezdés a)-d) és g)-h) pontjaiban meghatározott adatokat. Az előzőeknek megfelelő adattartalmú érvényes hatósági igazolvány bemutatása esetében személyazonosítás céljából - jogszabályban meghatározott kivételekkel - a polgár nem kötelezhető más okmány bemutatására.
(5) A személyazonosító igazolvány nemzetközi szerződésben meghatározott esetben külföldre utazásra, illetőleg onnan való visszatérésre jogosító hatósági igazolvány.
(6) A 14 éven aluliak személyazonosságának igazolására alkalmas a tanulói jogviszonyt igazoló diákigazolvány is.
(7) A polgár köteles igényelni a személyazonosító igazolvány kiadását, amennyiben nem rendelkezik más érvényes, a személyazonosságát igazoló hatósági igazolvánnyal."
3. A polgárok személyi adatainak kezelésével összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 1999. évi LXXII. törvénynek az érintett rendelkezései:
"28. § A személyazonosító jel helyébe lépő azonosítási módokról és az azonosító kódok használatáról szóló 1996. évi XX. törvény (a továbbiakban: Szaz. tv.) 29. § (1) bekezdése a következő f)-g) ponttal egészül ki:
(A személyi azonosítót igazoló hatósági, igazolvány tartalma.)
f) a lakcím, a tartózkodási hely cím érvényességi ideje
g) okmányazonosító."
"33. § [A büntetések és intézkedések végrehajtásáról szóló 1979. évi 11. törvényerejű rendelet] (a továbbiakban: Bv. tvr.) 96. §-a a következő f) ponttal egészül ki:
(A pártfogolt köteles:)
f) a pártfogó felügyelet tartama alatt a pártfogó felügyeletet elrendelő határozatot magánál tartani, és ha a rendőrség igazoltatja, a határozatot a személyazonosító igazolvánnyal együtt bemutatni."
"38. § (2) E törvény 8-9. §-ai, 11-12. §-ai, 14. §-a, 17. §-ának (4)-(5) bekezdése, 18. §-ának (2) és (4) bekezdése, 20. §-ának (2) bekezdése, 22-25. §-ai, valamint 28-33. §-ai és 36. §-a 2000. január l-jén lépnek hatályba, ezzel egyidejűleg az Nytv. 14. §-ának f) és m) pontja, valamint a Szaz. tv. 29. §-ának (3) bekezdése, továbbá a Bv. tvr. 94. §-ának (2) bekezdéséből a "bejegyzi a pártfogolt személyi igazolványába az intézkedéssel kapcsolatos rendelkezéseket" szövegrész és a Bv. tvr. 103. §-ának (5) bekezdése hatályát veszti."
4. Az ÚjR. vizsgált rendelkezései:
"7. § (1) Az állandó személyazonosító igazolvány az Nytv. 29. §-ának (3) bekezdésében meghatározott személy- és okmányazonosító adatokon kívül tartalmazza a személyazonosító igazolvány kiállításának keltét, a kiadó magyar állam kódját és a kiállító hatóság nevét.
(2) A magyar állampolgár (a továbbiakban: polgár), a bevándorolt és a menekült jogállású személy állampolgársági adatát a személyazonosító igazolványban - az országnevek kódjaira vonatkozó nemzeti szabvány (MSZ EN 23166) alkalmazásával - háromjegyű betűkód formájában kell feltüntetni.
(3) Az állandó személyazonosító igazolvány az (1)-(2) bekezdésben meghatározott adatokat gépi olvasásra alkalmas adatsor formájában is tartalmazza."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. A magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata szerint "nem abszolút jog, tehát kivételesen, az Alkotmányban az alapjogi korlátozásokkal szemben támasztott követelményeknek megfelelően a törvény elrendelheti a magántitok és a személyes adat kötelező kiszolgáltatását és előírhatja a felhasználás módját is." [21/1993. (IV. 2.) AB határozat, ABH 1993, 172., 175.]
A személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) 2. §-ának 1. pontja szerint személyes adat a meghatározott természetes személlyel kapcsolatba hozható adat, az adatból levonható, az érintettre vonatkozó következtetés. A személyes adat az adatkezelés (gyűjtés, felvétel, tárolás, feldolgozás, hasznosítás és törlés) során mindaddig megőrzi e minőségét, amíg kapcsolata az érintettel helyreállítható. A törvény 3. §-ának megfogalmazása alapján személyes adat akkor kezelhető, ha ahhoz az érintett hozzájárul, vagy azt törvény vagy - törvény felhatalmazása alapján, az abban meghatározott körben - helyi önkormányzat rendelete elrendeli.
2. A személyazonosító igazolvány léte és használata korlátozza a személyes adatok védelmének jogát. Ezen alapjog korlátozása csak akkor lehet alkotmányos, ha a korlátozás célja (célhozkötöttség) egyértelmű és törvényben szabályozott, továbbá a korlátozás szükséges és arányos. [20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 69., 70.; 15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 40., 43-46.; 60/1994. (XII. 24.) AB határozat, ABH 1994, 342., 354-355.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130., 143.]
A személyazonosító igazolvány azt a célt szolgálja, hogy a polgárok az egymás közötti jogviszonyaikban, továbbá az állami (közigazgatási, igazságszolgáltatási stb.) szervek előtt önazonosságukat (egyediségüket) hitelt érdemlően igazolni tudják.
A személyazonosító igazolvány használata részben kötelező, részben önkéntes. A használat a polgár (az igazolvány tulajdonosa) elhatározásától függ, mikor engedélyezi másnak (természetes vagy jogi személynek) az igazolványa adatainak megtekintését (megismerését). Ebben az esetben a polgár saját maga dönt az információs önrendelkezési joga alapján adatainak kiszolgáltatásáról, és ezzel szükségszerűen lemond az adatvédelem jogáról. Ezt azért teszi, mert érdekében áll jogviszonyba lépni valaki mással, és jogviszony létesítésének feltétele saját személyazonosságának hiteltérdemlő igazolása.
Közérdek fűződik ahhoz, hogy a közigazgatási és igazságszolgáltatási szervek - személyazonosítási célból - megismerhessék a személyazonosító igazolvány-adatait. Személyazonosítás nélkül e szervek nem tudnak eleget tenni törvényben meghatározott egyes kötelezettségeiknek és ez a közérdek sérelméhez vezet. A közérdeket törvények jelenítik meg, és törvényben meghatározott esetekben kötelező átadni (bemutatni) a személyazonosító igazolványt a hatóságoknak.
A személyazonosító igazolvány adattartalma az Alkotmánybíróság 15/1991. (IV. 13.) AB határozatát (ABH 1991, 40.) követően lényegesen beszűkült, az Országgyűlés az Nytv. és a Szaz. törvények megalkotásával, illetőleg a Bv. tvr. módosításával: az adatkör már nem tartalmazza a személyi számot, a foglalkozást, a munkaviszonyt, a házastárs és a gyermekek adatait, 2000. január l1jétől a lakcímet, a kitiltást és a pártfogó felügyeletet sem. A személyazonosító igazolvány adattartalma leszűkült az ún. "természetes azonosító" adatokra: név, születési hely, idő, édesanyja neve, továbbá a fényképre és a saját kezű aláírásra. A személyes adatok védelmének ilyen mértékű korlátozása - közérdekből és mások alapvető jogának érvényesíthetősége érdekében - már arányosnak tekinthető.
A személyazonosító igazolvány megléte, a különféle állami szervek előtt folyó eljárásokban könnyít az állampolgár helyzetén, mivel személyazonosítás céljából nem kötelezhető más okmányok bemutatására. A hatósági igazolványt a bejegyzett adatok és jogok igazolására - az ellenkező bizonyításáig - mindenki köteles elfogadni, ezekre nézve az állampolgár (ügyfél) más bizonyításra nem kötelezhető.
3. A személyazonosító igazolványokkal kapcsolatos feladatokat 1999. december 31-ig a rendőrkapitányságok, ezt követően pedig a Kormány által kijelölt helyi önkormányzat jegyzője látja el. A személyazonosító igazolvány adatainak kezelését törvény rendeli el, és a törvény ad felhatalmazást a Kormány részére ahhoz, hogy rendeletben állapítsa meg a személyazonosító igazolvány kiadásának és nyilvántartásának szabályait.
A felhatalmazás alapján kiadott ÚjR. 7. §-a ugyanazokat az adatokat jelöli meg a személyazonosító igazolvány tartalmaként, mint a törvény hivatkozott felsorolása, azzal a kiegészítéssel, hogy előírja a személyazonosító igazolvány kiállítása keltének, a kiadó magyar állam kódjának és a kiállító hatóság nevének, a bevándorolt és a menekült jogállású személyek vonatkozásában - az országnevek kódjaira vonatkozó nemzeti szabvány (MSZ EN 23166) alkalmazásával - háromjegyű betűkód feltüntetését is. Ezek a kiegészítések azonban nem minősülnek személyes adatnak. A személyes adatok kezelésére vonatkozó előírásokat tehát az ÚjR. törvényi felhatalmazás alapján tartalmazza, és így ezen rendelkezések a fentiek alapján alkotmányellenesnek nem tekinthetők.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Nytv. 29. §-a és az ÚjR. alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
4. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 21. § (3) bekezdése alapján valamely jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközése vizsgálatának indítványozására kizárólag a törvényben felsorolt személyek, illetve szervek jogosultak. Az Alkotmánybíróság ezért nem vizsgálta az Nytv. 29. §-ának és az ÚjR-nek a viszonyát nemzetközi szerződéshez; az indítvány e részét, - mint nem jogosulttól származót - visszautasította.
5. Az indítványozó kérte annak megállapítását is, "hogy a Magyar Köztársaság területén a jövőben személyi igazolványt nem lehet készíteni, illetve annak 'viselésére', adatszolgáltatásra nem lehet senkit kötelezni."
Az Alkotmánybíróság hatásköre - sem az Alkotmány, sem az Abtv. alapján_nem terjed ki arra, hogy javaslatot tegyen a jogalkotó számára a jogszabály jövőbeni tartalmának megállapítására, ezért az indítvány erre vonatkozó részét visszautasította.
Budapest, 2000. május 15.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k..
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné Dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró