1336/B/1996. AB határozat
az egészségügyi ellátási kötelezettségről és a területi finanszírozási normatívákról szóló 1996. évi LXIII. törvény 7. § (2) bekezdése, továbbá 3. és 4. számú mellékletei alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az egészségügyi ellátási kötelezettségről és a területi finanszírozási normatívákról szóló 1996. évi LXIII. törvény 7. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés, továbbá a törvény 3. és 4. számú mellékleteinek - a területi és intézményi elosztást tartalmazó - kifogásolt rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt és megsemmisítésük iránti kérelmet elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó az egészségügyi ellátási kötelezettségről és a területi finanszírozási normatívákról szóló 1996. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Etv.) ama rendelkezésének alkotmányossági vizsgálatát kérte, amely szerint az egészségügyi intézményi finanszírozási rendszeren belül Budapestet és Pest megyét egyazon egységként kell kezelni. Az indítványozó sérelmesnek tartja, hogy hasonló megoldást a törvény egyetlen más megye tekintetében sem rendel alkalmazni, és kifogás tárgyává tette azt is, hogy Pest megye egészségügyi intézményei nem szerepelnek az országos és regionális feladatok ellátására jogosult intézmények között, ennek folytán nem is részesednek az országos, regionális és speciális feladatokat ellátó kapacitások köréből. Ezért alkotmányellenesnek tartja az Etv. 3. és 4. számú mellékletei szerinti, az országos, regionális és speciális feladatokat ellátó kapacitások megyénkénti szétosztását, továbbá a feladatok ellátására javasolt intézmények kiválasztását annyiban, amennyiben ezek Pest megyével, illetőleg a megye intézményeivel az elosztásnál nem, vagy Budapesttel összevontan számolnak. Az indítványozó álláspontja szerint az a törvényi szabályozás, amely Budapest és Pest megye kapacitását és intézményeit együttesen kezeli, előnytelen helyzetbe hozza a megyét, és ezáltal sérti azt az alkotmányi rendelkezést, amely szerint a helyi önkormányzatok alapjogai egyenlőek. Sérti továbbá a szabályozás az indítványozó szerint az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdését is, mert eszerint a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, valamint gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat. Kérte ezért az Etv. 7. § (1) bekezdése és a kifogásolt mellékletbeli szabályozás tekintetében az alkotmányellenesség megállapítását és a sérelmezett rendelkezések megsemmisítését.
2. Az Etv. 7. § (1) bekezdése szerint az egészségügyi intézményeket fenntartó ajánlattevők a megye egészére vonatkozó közös finanszírozási ajánlatokat állíthatnak össze a Megyei Egészségbiztosítási Pénztár részére. Az indítvány által támadott (2) bekezdés értelmében Budapest és Pest megye területére csak összevont közös ajánlatok készíthetők. Az Etv. 3. számú melléklete az országos, regionális és speciális feladatokat ellátó kapacitások megyénkénti felosztását tartalmazza, éspedig Budapest és Pest megye tekintetében összevontan; a 4. számú melléklet pedig az országos és regionális feladatok ellátására javasolt intézményeket sorolja fel, és ezek között Pest megyei intézmény nem szerepel.
3. Az Alkotmány 43. § (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzatok alapjogai (44/A. §) egyenlőek. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek.
A 44/A. § (1) bekezdése értelmében a helyi képviselő-testület
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okokból vizsgálható felül;
b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételével önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványt megalapozatlannak találta.
1. Az Etv. egészének, és számos indítvány alapján egyes részkérdéseinek alkotmányossági vizsgálatát az 54/1996. (XI. 30.) AB határozatával (ABH 1996, 173.) az Alkotmánybíróság már elvégezte. Ennek során rámutatott arra, hogy a törvény által szabályozott rendszer helyességének, hatékonyságának, eredményességének megítélése nem alkotmányossági kérdés. Az Alkotmány alapján az sem vizsgálható, hogy az átalakításnak a törvényben alkalmazott ez a konstrukciója szakmailag megalapozott-e, mennyiben felel meg a célszerűségi, takarékossági követelményeknek. Mindezeknek a szempontoknak a megítélése és a lehetséges átalakítási struktúrák közötti választás a törvényhozó szabadságába tartozik, egyúttal azonban a törvényhozó felelőssége is. Az alkotmánybírósági vizsgálat csak arra irányulhat, hogy a szabályozás megfelel-e az Alkotmány rendelkezéseinek, illetve kielegítheti-e az állami kötelezettségek alkotmányosan meghatározott követelményszintjét (ABH 1996. 186.).
Az alkotmányossági vizsgálat eredményeként az Alkotmánybíróság sem a törvény egészét, sem pedig egyes részletrendelkezéseit nem találta alkotmányellenesnek, a törvény alkalmazását illetően azonban meghatározta annak alkotmányos feltételeit, illetőleg követelményeit.
2. Az egészségügyi szolgáltatók tulajdonosi-fenntartói összetételét illetően a törvény semmiféle differenciálást nem tartalmaz, azaz szektorsemleges. Hatálya kiterjed minden olyan egészségügyi szolgáltatóra, aki (amely) a szakmai előírások alapján meghatározott egészségügyi szolgáltatás nyújtására működési engedéllyel rendelkezik, illetve az egészségügyi szolgáltatók fenntartóira, így a központi költségvetési szervekre, az egyetemekre, az intézménytulajdonos helyi önkormányzatokra, az egyházakra, az alapítványokra, egészségügyi vállalkozásokra és a magángyakorlatot folytató orvosokra is [Etv. 2. § (1) bekezdés]. Ennek folytán a szabályozás egészének alkotmányosságát nem lehet pusztán az önkormányzati jogok összefüggésében vizsgálni. A törvény kiindulópontja tehát nem az önkormányzati feladatok szabályozása, hanem a betegbiztosítás egész rendszerének és társadalombiztosítás fedezeti modelljének teljes reformja (ABH 1996, 191.).
Az Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok természetét [pl. 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 68-73.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 331.; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 396.]. E határozataiban megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-testületek számára biztosított olyan hatáskörcsoportok, amelyek a helyi önkormányzás körében az önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit jelentik. Az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető autonómia azonban nem feltétlen és korlátozhatatlan. Az alapjogok szabályozása elsősorban a Kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára. A törvényhozót az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok csak annyiban korlátozzák, hogy azokat nem vonhatja el, és nem állapíthat meg olyan mértékű korlátozásokat, amelyek már valamely önkormányzati alapjog tartalmának kiüresedéséhez, tényleges elvonásához vezetnek. [56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 204, 207-208.]. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében meghatározott hatáskörcsoportok, önkormányzati alapjogok egy, az állam közhatalmi szervezeti rendszerén belül elhelyezkedő, Alkotmányban szabályozott szervtípus autonómiáját hivatottak garantálni. Így az önkormányzati alapjogokat az Alkotmány nem részesíti a XII. fejezetben szabályozott, - az egyén autonómiájának alkotmányos garanciáit jelentő - alapvető jogokat megillető, azokkal azonos alapjogi védelemben. Erre figyelemmel pedig az önkormányzati alapjogok korlátozásával szemben nem alkotmányossági követelmény az, hogy arra valamely alkotmányos jog érvényesítése, valamely alkotmányos cél érdekében szükségszerűen és azzal arányosan kerüljön sor.
Az Alkotmány 43. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy az önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. §-ában szabályozott alapjogai egyenlőek, a kötelezettségeik azonban eltérőek lehetnek, s ezzel maga ad lehetőséget arra, hogy a helyi önkormányzatok egyes típusai esetén a törvény eltérően rendelkezzék a helyi önkormányzás körébe tartozó feladat- és hatáskörök megosztásáról. Az alapjogok egyenlőségének követelménye azt jelenti, hogy a törvény a helyi önkormányzatok minden típusa számára köteles biztosítani a 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok gyakorlását, azt, hogy minden önkormányzat önálló felelősséggel dönthessen az alapjogok körébe tartozó ügyeiben. Nem sérti az alapjogok egyenlőségének követelményét az, ha az alapjogok tartalmát adó hatáskörcsoporton belül egyes hatáskörök gyakorlását a törvény korlátozza, egészen addig, míg a korlátozás az önkormányzati alapjog kiüresedéséhez nem vezet, lehetetlenné nem teszi azt, hogy az önkormányzat önálló felelősséggel döntsön az alapjog lényeges tartalmát jelentő hatáskörökben. A helyi önkormányzás körébe tartozó feladat- és hatáskörök, illetőleg hatásköri jogosultságok alkotmányos korlátozhatóságához - a fenti korlátozásokon belül - elegendő tehát a formai, eljárási követelmény teljesülése, jelesül az, hogy a korlátozás a jelenlevő képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvényben történjék meg.
3. A helyi képviselő-testületek alapjogaiként megfogalmazott önkormányzati hatáskörök között állapítja meg az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének a) pontja a képviselő-testületnek azt a jogát, hogy a képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat. Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése szerint a helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény állapítja meg. Az Alkotmány e rendelkezéséből következik, hogy az önkormányzati feladatok körének, terjedelmének törvényi úton történő szabályozása lényegében a hatáskörök pontosítása, ezért az ilyen tartalmú szabályozás nem sérti a helyi önkormányzatoknak az Alkotmány által védett autonómiáját (ABH 1996, 193.).
A törvényhozó széles döntési szabadsággal rendelkezik tehát az önkormányzati alapjogok tartalmának, a helyi önkormányzás körébe tartozó feladat- és hatáskörök meghatározása tekintetében. Ennek folytán a szabályozásnak az a - támadott - módszere, amely a társadalombiztosítás általi finanszírozás normatíváinak meghatározása szempontjából a kapacitás-lekötési ajánlatok megtételét illetően két önálló, de sajátos területi és egyéb összefüggésű önkormányzatot együttesen rendel figyelembe venni, mint technikai jellegű rendelkezés, nem tekinthető az önkormányzati alapjogok alkotmányellenes korlátozásának. E tekintetben nem hagyható figyelmen kívül a fővárosnak az országban betöltött különleges helyzete, továbbá az a sajátos viszony, amely a fővárost Pest megyével összekapcsolja. Az egyébként teljesen önálló önkormányzati rendszereknek ezek a természetes specifikumai és ezeknek az egészségügyi ellátási kötelezettséghez való viszonya indokolja az együttes finanszírozási kvóták megállapítását, az Etv. mellékleteinek támadott konstrukcióit és a közös pályáztatás technikai szabályát is, amelyek a kifejtettekre tekintettel nem minősülnek megengedhetetlen jogkorlátozásnak, ezért a törvény kifogásolt rendelkezése és sérelmezett mellékletei nem alkotmányellenesek.
4. Nem találta megállapíthatónak az Alkotmánybíróság az érdemi összefüggést az Etv. támadott rendelkezése és az önkormányzat tulajdongyakorlását biztosító alkotmányi rendelkezés között sem.
A támadott konstrukció szerint ugyanis az egészségügyi intézmények fenntartói együttes ajánlatot tesznek a finanszírozó egészségbiztosítási pénztárnak. Az együttes ajánlat kialakítása során a két önkormányzat teljesen autonóm, a főváros sem élvez előnyt a megyével szemben. Ha a megye az együttes ajánlat megtételére vonatkozó egyezségi tárgyalások során nem tudja kellő eredményességgel elismertetni álláspontját és szempontjait a fővárossal és amiatt az összevont közös ajánlat kialakítása nem történik meg, az Etv. szerint az egészségbiztosítási pénztár állapítja meg a finanszírozás elosztását, amely megállapítással szemben az azt sérelmező fellebbezéssel élhet és annak sikertelensége esetén a bírói felülvizsgálatot is igénybe veheti. A megye tehát az elosztás módját és a finanszírozásra vonatkozó követelését végső soron a bíróság előtti jogorvoslati eljárásban is érvényesítheti. Ez a szabályozási konstrukció semmilyen tekintetben nem érinti az egészségügyi intézmény fenntartójának, adott esetben az önkormányzatoknak a tulajdonjogát, az intézmény finanszírozása és az intézményen fennálló tulajdonjog egymással alkotmányosan értékelhető összefüggésben nem állnak (ABH 1996, 194.).
Minthogy tehát a törvény által bevezetett finanszírozási konstrukció nem hozható értékelhető összefüggésbe az Alkotmánynak az önkormányzati tulajdont biztosító rendelkezéseivel, nem állapítható meg ez az összefüggés az indítvány által támadott, a főváros és Pest megye ajánlatait együttesen figyelembe venni rendelő előírás, illetőleg e finanszírozási kvóták törvényi mellékletekben történt meghatározása és elosztása tekintetében sem.
Budapest, 1998. március 9.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró