1157/B/2004. AB határozat
a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 49/E. §-a alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 49/E. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz indítvány érkezett a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 49/E. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére.
Az indítványozó szerint a Ktv. támadott rendelkezése jogbizonytalanságot okoz, mert túlságosan széles körben teszi lehetővé a nyugdíjazással összefüggésben jubileumi jutalom megállapítását. Mint közigazgatási szervnek munkáltatói jogkörrel rendelkező vezetője több ízben pervesztes maradt munkaügyi perekben, amelyek tárgya jubileumi jutalom megfizetése volt. Az indítványozó nem ért egyet azzal a bírói gyakorlattal, miszerint a köztisztviselőt a jubileumi jutalomra való jogosultságánál a nyugdíjazására tekintettel biztosított kedvezmény a nyugdíjigény elbírálása időpontjától függetlenül megilleti, ha a nyugdíjmegállapító határozat alapján a közszolgálati jogviszonya megszűnése idején nyugdíjban részesül. Véleménye szerint az ilyen igényérvényesítést lehetővé tevő szabály egy olyan jogi tényhez fűz visszaható hatállyal jogkövetkezményt, amely a közszolgálati jogviszony megszűnése után következik be.
Az indítványozó a fentieken túlmenően abban is nagyfokú jogbizonytalanságot lát, hogy a Ktv. nem tisztázza azt, hogy milyen nyugellátásra való jogosultság alapozza meg a jubileumi jutalomra való jogosultságot. Az sem tisztázott - teszi hozzá - hogy a Ktv. 49/E. §-ának, illetve a 17. § (1) bekezdés d) pontjának (a köztisztviselő nyugdíjazás miatti felmentése) mi a kapcsolata.
Mindezek - az indítványozó megítélése szerint - együttesen arra vezetnek, hogy a támadott rendelkezés az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközik, ezért indítványozta az alkotmányellenes rendelkezés megsemmisítését, továbbá azt is, hogy a konkrét ügyben az Alkotmánybíróság mondja ki az alkotmányellenes jogszabály alkalmazási tilalmát. Ez utóbbi indítványi elemre tekintettel az Alkotmánybíróság - határidő tűzésével - felhívta az indítványozót annak igazolására, hogy az alkotmányjogi panasz benyújtásának törvényi feltételei fennállnak. Mivel a felhívásnak az indítványozó nem tett eleget, az Alkotmánybíróság az indítványt utólagos normakontroll kérelemnek tekintette, s ennek megfelelően az Alkotmánybírósáról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § b) pontja szerinti eljárást folytatta le.
2. Az indítvány elbírálása során figyelembe vett jogszabályi rendelkezések a következők:
2.1. Az Alkotmány rendelkezése:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
2.2. A Ktv. rendelkezése:
"49/E. § (1) A köztisztviselő 25, 30, 35, illetve 40 évi közszolgálati jogviszonyban töltött idő után jubileumi jutalomra jogosult. A jubileumi jutalom az említett közszolgálati jogviszonyban töltött idő betöltésének a napján esedékes.
(2) A jubileumi jutalom
a) 25 évi közszolgálati jogviszony esetén kéthavi,
b) 30 évi közszolgálati jogviszony esetén háromhavi,
c) 35 évi közszolgálati jogviszony esetén négyhavi,
d) 40 évi közszolgálati jogviszony esetén öthavi
illetménynek megfelelő összeg.
(3) A jubileumi jutalomra jogosító idő megállapításánál a 72. § (1)-(2) bekezdése az irányadó azzal, hogy a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban, illetőleg 1992. július 1-je után munkaviszonyban töltött időt figyelmen kívül kell hagyni.
(4) A köztisztviselő nem jogosult jubileumi jutalomra, ha másik foglalkoztatási jogviszonyban már megkapta.
(5) A közszolgálati jogviszonyának megszűnése esetén a köztisztviselőnek nyugdíjazásakor ki kell fizetni
a) a nyugdíj azása évében esedékessé váló jubileumi jutalmat;
b) a 30 év közszolgálati jogviszony után járó jubileumi jutalmat, ha a jubileumi jutalomra jogosító szolgálati idejéből 2 év vagy ennél kevesebb van hátra,
c) a 35 év közszolgálati jogviszony után járó jubileumi jutalmat, ha a jubileumi jutalomra jogosító szolgálati idejéből 3 év vagy ennél kevesebb van hátra,
d) a 40 év közszolgálati jogviszony után járó jubileumi jutalmat, ha a jubileumi jutalomra jogosító szolgálati idejéből 4 év vagy ennél kevesebb van hátra.
(6) Ha a közszolgálati jogviszony a köztisztviselő halála miatt szűnik meg, az (5) bekezdésben foglalt szabály alkalmazása alapján járó jubileumi jutalmat az örökösnek kell kifizetni."
II.
Az indítvány megalapozatlan.
1. A jubileumi jutalom a köztisztviselőnek az őt megillető illetmény mellett, a Ktv. alapján alanyi jogon járó, a közszolgálatban töltött hosszabb szolgálati idő elismerésére szolgáló pénzbeli juttatás. Szabályozása a rendszerváltást követően több alkalommal változott. A jubileumi jutalom intézményét 1992. június 30-ig a Munka Törvénykönyvéről szóló 1967. évi II. törvény 48. § (2) bekezdése szabályozta, amely kimondta, hogy a 25, 40, illetőleg 50 évet munkaviszonyban töltött dolgozók részére jubileumi jutalom jár. A Munka Törvénykönyve végrehajtásáról szóló 48/1979. (XII. 1.) MT rendelet 63. § (2) bekezdése szerint, ha a dolgozónak legalább harmincöt, illetőleg negyvenöt évi munkaviszonya volt, a negyven-, illetőleg ötvenéves munkaviszonnyal járó jubileumi jutalmat nyugdíjazásakor a részére ki kellett fizetni.
Az 1992. július 1-jén hatályba lépett, az új Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény a munkaviszonyban foglalkoztatottak esetében a jubileumi jutalmat már nem szabályozta. A köztisztviselők tekintetében azonban a jubileumi jutalom intézménye 1992. július 1-jét követően is fennmaradt. Szabályait nem a Ktv., hanem a Ktv. felhatalmazása alapján a köztisztviselők munkavégzéséről, munka- és pihenőidejéről, jutalmazásáról, valamint juttatásairól alkotott 170/1992. (XII. 22.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.r.) állapította meg. A Korm.r. 4. § (3) bekezdése úgy rendelkezett, hogy a köztisztviselőnek nyugdíjazásakor ki kell fizetni a 30, illetőleg a 40 éves jubileumi jutalmat akkor is, ha a juttatásra jogosító szolgálati idejéből még meghatározott időtartam hiányzik. Ugyanez a megoldás érvényesül 2001. július 1 -jétől a vizsgált rendelkezés esetében is azzal a kiegészítéssel, hogy ez a kedvezmény már nem kettő, hanem három feltétel függvénye, nevezetesen: a közszolgálati jogviszony megszűnése, a köztisztviselő nyugdíjazása és bizonyos hosszabb közszolgálatban eltöltött időtartam.
A jubileumi jutalomra vonatkozó szabályozás alakulását végigkísérve megállapítható, hogy a jogosultság feltételeit tartalmazó rendelkezések alapvetően a jubileumi jutalom funkciójának megfelelően rögzítik a jogszerző idő számításának előírásait. Jubileumi jutalomra csak az a köztisztviselő jogosult, aki ténylegesen az állam, a köz szolgálatában tölt el hosszú időt. Ezért határozza meg a Ktv. 49/E. §-a szűkebben a jubileumi jutalom megállapításánál figyelembe veendő időt, mint a Ktv. 72. § (1)-(2) bekezdése a köztisztviselő besorolásánál irányadó jogviszonyokban töltött időket. Egyúttal az is megállapítható, hogy a jogalkotó a nyugdíjazást olyan jogi tényként kezeli a jubileumi jutalom megállapításával összefüggésben, amely a jogosultat úgy hozza preferált helyzetbe, hogy a jogszerző idő tartamát - a főszabályként előírthoz képest - csökkentett mértékben állapítja meg.
2. Az indítványozó a jogbiztonság sérelmére hivatkozva a jubileumi jutalom megállapításáról szóló rendelkezések közül ténylegesen azt a szabályt kifogásolja, amely szélesebb körben - akár visszamenőlegesen is - lehetővé teszi, hogy nyugdíjazására tekintettel a köztisztviselő akkor is hozzájusson az őt megillető juttatáshoz, ha a főszabályban előírt időtartam (30, 35 vagy 40 év) még nem telt el.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság szerves részét képező jogbiztonság követelményével, ezen belül is különösen az indítvány által hivatkozott visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmával, valamint a normavilágosság kérdésével.
2.1. A 25/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság megállapította: "[a] jogállamiság egyik fontos alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy
- az állampolgárok jogait és kötelességeit a törvényben megszabott módon kihirdetett és bárki számára hozzáférhető jogszabályok szabályozzák,
- meglegyen a tényleges lehetőség arra, hogy a jogalanyok magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely jogszerű magatartást visszamenőleges érvénnyel ne minősítsenek jogellenesnek.
A jogbiztonság e két alapvető követelménye közül bármelyiknek a figyelmen kívül hagyása összeegyeztethetetlen az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, s így alkotmányellenes. Teljesen nyilvánvaló ugyanis, hogy egy jogállamban senkit sem lehet felelősségre vonni olyan jogszabály megsértése miatt, amelyet az érintett személy nem ismert és nem is ismerhetett, mivel azt vagy egyáltalán nem hirdették ki, vagy utólag hirdették ki és visszamenőleges érvénnyel léptették hatályba. Ugyanez értelemszerűen irányadó a kötelezettségek utólagos megállapítására is." (ABH 1992, 131, 132.)
Ebben az értelemben fogalmazza meg a visszamenőleges jogalkotás tilalmát a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (2) bekezdése is, mely szerint "a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé".
A fenti idézetekből látható, hogy a visszaható hatályú jogalkotás tilalma nem foglalja magába annak a jogi szabályozásnak [így a Ktv. 49/E. § (5) bekezdésének] az érvényesülését, amely lehetővé teszi bizonyos jogosultságok visszamenőleges megszerzését. A jubileumi jutalom kedvezményes módozatáról szóló rendelkezés tehát nem állapít meg a jogszabály kihirdetését megelőző időre kötelezettséget, valamint magatartást sem minősít utólagosan jogellenessé, ezért nem hozható alkotmányjogilag értékelhető összefüggésbe a jogbiztonság követelményével.
2.2. Az Alkotmánybíróság - kialakult gyakorlatának megfelelően - csak akkor állapítja meg a normavilágosság sérelméből fakadóan az alkotmányellenességet, ha a jogalkalmazói értelmezés egyáltalán nem lehetséges vagy eltérő értelmezést enged, továbbá ha a normaszöveg túl általános volta lehetőséget ad a szubjektív, önkényes jogalkalmazásra. [47/2003. (X. 27.) AB határozat, ABH 2003, 525, 536.; 10/2003. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2003, 130, 135-136.; 1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.; 26/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 135, 142.]
A Ktv. 49/E. §-a, azon belül is az indítvánnyal ténylegesen érintett szabályozás tartalma világos és egyértelmű: a jubileumi jutalomra bizonyos törvényi feltételek teljesítése esetén azok is jogosulttá válnak, akik nyugdíjba vonulás nélkül a juttatást még nem kaphatták volna meg. A törvény nem tesz jogcímbeli megszorítást, ugyanis a kedvezménynek nem feltétele az, hogy a közszolgálati jogviszonyt a nyugdíjazásra tekintettel szüntessék meg; az minden olyan esetben jár, amikor a közszolgálati jogviszony megszűnésével vagy megszüntetésével egyidejűleg az érintett köztisztviselő nyugdíjba is vonul, vagy utólagosan annak minősül. Mindezeken túlmenően az Alkotmánybíróság megjegyzi: a jubileumi jutalom megállapításának ez a kedvezményes változata hosszú évtizedekre visszanyúló hagyományos munkajogi elismerés gyakorlatilag változatlan formában való továbbélését jelenti.
A vizsgált rendelkezés önkényes jogértelmezését jelentené, ha azt megszorító tartalommal, a jogosulti kör szűkítését eredményező módon alkalmaznák. Ennek teljességgel ellentmond a bírósági joggyakorlat, amelyet elvi jelleggel a Legfelsőbb Bíróság egyik határozata (EBH 2004, 1059.) foglal össze. Eszerint a jubileumi jutalomra való jogosultság szempontjából a nyugdíjigény elbírálása időpontjának a jogosultságot kizáró jelentőséget tulajdonítani nem lehet.
2.3. Az Alkotmánybíróság a 2.1. és 2.2. pontokban foglalt indokolás szerint a Ktv. 49/E. §-nak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközését nem állapította meg, ezért az indítványt elutasította.
Budapest-Esztergom, 2005. november 12.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró