25/1993. (IV. 23.) AB határozat

az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1972. évi 31. törvényerejű rendelet, valamint a tvr. végrehajtása tárgyában kiadott 27/1972. (XII. 31.) MÉM rendelet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló bírói kezdeményezés tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítása iránti, bíróság által kezdeményezett eljárásban - dr. Tersztyánszky Ödön és dr. Zlinszky János alkotmánybírák párhuzamos véleményével - meghozta a következő

határozatot.

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1972. évi 31. törvényerejű rendelet 38. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezés 1989. október 23-tól alkotmányellenes volt. A rendelkezés a Budapesti XX. és XXI. Kerületi Bíróság előtt folyamatban levő 1.Pk.XX.51.533/1990. számú földhivatali határozat megváltoztatása iránti nemperes eljárásban nem alkalmazható.

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1972. évi 31. törvényerejű rendelet végrehajtása tárgyában kiadott 27/1972. (XII. 31.) MÉM rendelet 136. § (3), (4) és (5) bekezdéseiben foglalt rendelkezések alkotmányellenesek. Az alkotmányellenes rendelkezéseket 1991. évi július 23-i hatállyal - visszamenőlegesen - megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

1. A Budapesti XX. és XXI. Kerületi Bíróság az 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: ABtv.) 38. §-a alapján - az eljárás egyidejű felfüggesztése mellett - az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1972. évi 31. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Inytvr.) 38. § (3) bekezdésének és a tvr. végrehajtása tárgyában kiadott 27/1972. (XII. 31.) MÉM rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 136. § (4) bekezdésének az alkotmányossági vizsgálatát kérte az előtte folyamatban levő 1.Pk.XX.51.533/1990. számú eljárásban.

A bírói előterjesztés szerint a Budapesti XX. kerületi 10.717 tulajdoni lapon felvett, 181.520 helyrajzi számú ingatlan, amely természetben a Budapest XX., Kassa u. 33. szám alatti ingatlannak felel meg, ingatlan-nyilvántartás szerinti tulajdonosai 2/4 arányban H. Á. 1/4-1/4 arányban pedig H. I. és H. T. voltak. Mivel az ingatlan-nyilvántartás szerinti tulajdonosai évek óta ismeretlen helyen tartózkodtak, a Fővárosi Kerületek Földhivatala az 1989. évi október hó 24. napján kelt 81.076/1989. számú határozatával - az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1972. évi 31. tvr. 38. § (3) bekezdése alapján - az ingatlanra a Magyar Állam tulajdonát bejegyezte, az akkor illetékes tanács végrehajtó bizottsága javára szóló kezelői jog egyidejű feltüntetése mellett. A határozat egyben a volt tulajdonosok javára az ingatlan-nyilvántartásba három évre szóló elidegenítési és terhelési tilalmat jegyeztetett be.

A Fővárosi Földhivatal az 1990. évi január hó 9-én kelt 30.378/1989. számú határozatával az elsőfokú határozatot jogerőre emelte.

Az ingatlan-nyilvántartás szerinti volt tulajdonosok ügygondnoka a jogerős földhivatali határozatokat - azok megváltoztatását kérve - a bíróság előtt megtámadta.

A bíróság álláspontja szerint a határozatok alapjául szolgáló Inytvr. 38. § (3) bekezdése alkotmányellenesnek látszik, mert a rendelkezés lehetőséget ad a tulajdon elvonására és állami tulajdon keletkeztetésére anélkül, hogy a tulajdon elvonásáért kártalanítást állapítana meg. A bíróság egyúttal észlelte a Vhr. 136. § (4) bekezdésének alkotmányellenességét, mert e jogszabályi rendelkezés olyan alapvető állampolgári jogot érint, amely csak törvényben volna szabályozható.

2. Az előterjesztéssel érintett Inytvr. 38. §-a - eredetileg az ingatlan-nyilvántartás szerkesztésével összefüggésben - az ingatlan tényleges birtoklásával kapcsolatos földhivatali eljárást szabályozta. Ezt az átmeneti rendelkezést azután a 9/1980. (V. 1.) MÉM rendelet 2. §-a az ingatlan-nyilvántartás szerkesztésével kapcsolatos pótlólagos eljárásokra a jövőre nézve is aktuálissá tette.

Az Inytvr. 38. § (1) bekezdése értelmében a tényleges birtokos tulajdonjogát kell az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezni, ha

a) az ingatlant több mint 10 éve sajátjaként, szakadatlanul birtokolja és a rendelkezésre álló adatok az elbirtoklás útján való tulajdonszerzést nem zárják ki, továbbá

b) a telekkönyvbe bejegyzett tulajdonos ismeretlen vagy meghalt, és örököse ismeretlen, illetőleg ismeretlen helyen tartózkodik.

A bírósági előterjesztéssel érintett 38. § (3) bekezdése értelmében amennyiben az ingatlannak tényleges birtokosa sincs, tulajdonosként a Magyar Államot, kezelőként pedig a helyi tanács végrehajtó bizottságát kell az ingatlan-nyilvántartásba bejegyezni, amellyel egyidejűleg a Vhr. 136. § (4) bekezdése szerint az ingatlanra az előző bejegyzett tulajdonos javára három évig - a tulajdonjog visszaállításának biztosítására - elidegenítési és terhelési tilalmat kell az ingatlan-nyilvántartásban feltüntetni.

Az Inytvr. 38. § (3) bekezdését a másodfokú földhivatali határozat megszületését követően, de még a bírósági előterjesztést megelőzően az 1991. évi XX. törvény 42. §-a 1991. évi július hó 23-i hatállyal hatályon kívül helyezte, a jogalkotó azonban a Vhr. 136. § (3), (4) és (5) bekezdésében foglalt rendelkezéseket - amelyek az Inytvr. 38. § (3) bekezdése végrehajtására vonatkozó szabályokat tartalmazzák - elmulasztotta deregulálni.

A Vhr. 136. § (3) bekezdése a bejegyzést elrendelő határozat közszemlére tételéről, a (4) bekezdése az elidegenítési és terhelési tilalomról, végül az (5) bekezdése az utólagos végrehajtásról rendelkezik.

II.

1. Az ABtv. 1. § b) pontja értelmében az Alkotmánybíróság hatáskörébe - egyebek között - a jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tartozik. Ez a hatásköri szabály értelemszerűen hatályban levő jogszabályok alkotmányossági vizsgálatát jelenti.

Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint azonban a testület a már hatályon kívül helyezett, vagy egyébként hatályban nem levő jogszabály alkotmányosságát is megvizsgálja az ABtv. 38. §-a szerinti bírósági előterjesztés, illetőleg az ABtv. 48. §-a szerinti alkotmányjogi panasz esetében, amennyiben az érintett vagy sérelmezett eljárásban a hatályban már nem levő jogszabályi rendelkezést alkalmazni kellene.

Azok a földhivatali határozatok, amelyek a felfüggesztett bírósági eljárás tárgyát alkotják, az Inytvr. 38. § (3) bekezdésének időközben hatályon kívül helyezett rendelkezésén alapulnak. A határozatok meghozatalának időpontjában a hivatkozott rendelkezés hatályban volt, az tehát elvileg a bírósági felülvizsgálati eljárás során is alkalmazható volna. Erre figyelemmel a már hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezés alkotmányossági vizsgálatát az Alkotmánybíróság lefolytatta.

2. A bírósági előterjesztésben hivatkozott alkotmányi rendelkezés, az Alkotmány 13. § (1) bekezdése, a tulajdonhoz való jog alkotmányos biztosításáról, a (2) bekezdés pedig a tulajdon kisajátításáról és az ahhoz kapcsolódó teljes, feltétlen és azonnali kártalanítási kötelezettségről rendelkezik.

Az Inytvr. hatályon kívül helyezett 38. § (3) bekezdése az állami tulajdon bejegyzésével kapcsolatos, az államot az ingatlan-nyilvántartásban tulajdonosként feltüntető speciális és egyszerűsített rendelkezés volt. Eredetileg az új ingatlan-nyilvántartási rendszer kialakításával összefüggésben a rendezetlen tulajdoni helyzetű ingatlanok szerkesztése során alkalmazható, közérdekű - és átmeneti - szabályként, egy sommás eljárás keretében lehetővé tette az állam tulajdonoskénti nyilvántartását azoknak az ingatlanoknak a tekintetében, amelyek tulajdonosa nem volt fellelhető és tényleges birtokosuk sem volt. A jogalkalmazási gyakorlat azonban a rendelkezést az ingatlan-nyilvántartás szerkesztésének a befejezése után is tovább alkalmazta, éspedig nemcsak a 9/1980. (V. 1.) MÉM rendelet által aktuálissá tett pótlólagos szerkesztési eljárások körében, hanem - amint azt az alkotmányossági vizsgálat alapjául szolgáló ügy is mutatja - általános érvénnyel. A vonatkozó rendelkezés tehát gyakorlati alkalmazásában lehetőséget adott arra, hogy az államigazgatási hatóság az ingatlan-nyilvántartásban valamely ingatlan vonatkozásában az államot tüntesse fel tulajdonosként anélkül, hogy az elbirtoklásra, illetőleg az állam törvényes öröklésére vonatkozó, továbbá egyéb tulajdonszerzési és más eljárási garanciális feltételek fennállását a hatóságnak vizsgálnia kellett volna.

A támadott rendelkezésnek a gyakorlatban való ilyen továbbélése és általános érvényű alkalmazása - mindenki más kiszorításával - kizárólag az állam javára önálló, nevesített ingatlan-nyilvántartásba vételi jogcímet jelentett, amely alkotmányosan igazolható közérdek fennállása nélkül a tulajdonossá válás módja szempontjából az államot másokkal szemben előnyös helyzetbe helyezte, és másoknak (pl. az önkormányzatoknak) a tulajdonszerzés lehetőségéből való kizárásával az államot pozitív irányban diszkriminálta. A szabályozás ugyanis az állam tulajdonoskénti feltüntetéséhez nem írta elő - a tulajdonelvonásra egyébként irányadó -kisajátítási eljárás lefolytatását - annak kártalanítási és egyéb garanciáival együtt -, sem az állam törvényes öröklését igazoló, a bejegyzett tulajdonosokkal szembeni holtnak nyilvánítási, majd hagyatéki eljárások megtörténtét, hanem - az államot kedvezményezve - egy sommás, rövidített eljárás keretében tette lehetővé az állam javára szóló tulajdoni bejegyzés teljesítését. Minthogy pedig a tulajdoni bejegyzés mögött nem voltak meg az egyéb tulajdontkeletkeztető jogcímekhez és bejegyzési módokhoz tartozó garanciális eljárási szabályok, a kifogásolt rendelkezés alapján az állam tulajdonoskénti feltüntetésével együttjáró tulajdonelvonás is törvényes - és alkotmányos - garanciák nélkül ment végbe.

Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése a tulajdonhoz való jog alkotmányos biztosítására vonatkozik. A tulajdonhoz való alkotmányos jog tartalmához tartozik a tulajdonossá válás joga, a jog a tulajdonszerzésre. Az államnak a rövidített bejegyzési eljárással való - alkotmányosan nem indokolt - kedvezményezése csakúgy, mint az ezzel együttjáró tulajdonelvonás alkotmányosan garantált eljárási szabályainak a mellőzése, az Alkotmány 13. §-ában biztosított tulajdonosi jogállás alkotmányos védelmét sérti, ezért az ilyen szabályozás alkotmányellenes.

A bírósági előterjesztésben kifogásolt rendelkezés azáltal, hogy a tulajdonosi bejegyzésre vonatkozó eljárás szempontjából az állam javára indokolatlan egyszerűsítést és előnyt, míg más tulajdonosok rovására indokolatlan hátrányt tartalmazott, a különböző tulajdonosok között alkotmányosan megengedhetetlen különbségtételt is megvalósított, amely egyúttal sértette a tulajdonosi jogállás egyenjogúságának és egyenlő védelmének alkotmányos elvét. Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése értelmében Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. Az Alkotmánybíróság a 21/1990. (X. 4.) AB határozatában kifejtette, hogy az Alkotmány 9. § (1) bekezdése nem tulajdonformák között különböztet, hanem ellenkezőleg a tulajdon bármely formájára nézve diszkriminációtilalmat fogalmaz meg. Az 59/1991. (XI. 19.) AB határozatban pedig arra mutatott rá az Alkotmánybíróság, hogy a tulajdonhoz való jog tárgykörében következetesen el kell határolni egymástól az állam közhatalmi és tulajdonosi minőségét. Az állam tulajdonosi pozíciójának ennek az elvnek a figyelmen kívül hagyásával megvalósított kedvezményezése alkotmányellenes. Több határozatában utalt az Alkotmánybíróság arra is [18/1992. (III. 31.) AB határozat, 29/1992. (V. 19.) AB határozat és 53/1992. (X. 29.) AB határozat], hogy bár az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése az emberi, illetve állampolgári jogok tekintetében tiltja a megkülönböztetést, e jogegyenlőségi tétel az Alkotmány 9. § (1) bekezdése alapján a tulajdonhoz való jogra és az abból folyó egyéb vagyoni jogokra is vonatkozik, így a polgári jogi jogalanyok között a vagyoni jogviszonyok körében tett megkülönböztetés - kellő súlyú alkotmányos indok hiányában - alkotmányosan megengedhetetlen. Ezekből az alkotmányi rendelkezésekből tehát az következik, hogy a polgári jogi szabályozás során a polgári jogi jogviszonyok alanyait - az azonos szabályozási koncepción belül, tekintettel a 9. § (1) bekezdés és a 70/A. § (1) bekezdésének összefüggésére - egyenlőnek kell tekinteni.

A bírósági előterjesztésben kifogásolt, az Inytvr. már hatályban nem levő 38. § (3) bekezdése tehát ellentétben állt az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében, 9. § (1) bekezdésében és 70/A. § (1) bekezdésében foglaltakkal, mert a tulajdonjognak az ingatlan-nyilvántartásban való bejegyzésére vonatkozó polgári jogi szabályok között az állam javára alkotmányjogilag értékelhető indok nélkül tartalmazott különbséget, illetőleg kedvezményt. Ezért az Alkotmánybíróság a rendelkezés alkotmányellenességét megállapította.

3. Az ABtv. 43. § (4) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes jogszabály konkrét esetben történő alkalmazhatóságáról az általános szabályoktól eltérően is rendelkezhet, egyebek között akkor, ha az eljárásban érintett személy különösen fontos érdeke ezt indokolja.

A bíróság előtti eljárásban érintett ingatlan állami tulajdonba vételét az illetékes földhivatalok olyan jogszabályi rendelkezés alapján rendelték el, amelyet az Alkotmánybíróság a fent kifejtettek szerint alkotmányellenesnek talált. A felfüggesztett bírósági eljárásban a bíróságnak az államigazgatási határozatok törvényességéről kell döntenie. Mivel a földhivatali határozatok meghozatalakor az alkotmányellenesnek ítélt jogszabályi rendelkezés hatályban volt, a bíróságnak a rendelkezést a nemperes eljárásban figyelembe kellene vennie.

Az ingatlan-nyilvántartás szerinti volt tulajdonosoknak különösen fontos érdeke indokolja, hogy velük szemben az államot kedvezményező alkotmányellenes rendelkezés ne érvényesüljön, ezért az Alkotmánybíróság az ABtv. 43. § (4) bekezdése alapján kimondta, hogy a bíróság által felfüggesztett és az Alkotmánybíróság határozata után folytatásra kerülő eljárásban az alkotmányellenesnek talált rendelkezés nem alkalmazható.

III.

1. A bíróság előterjesztésében kifogásolta a Vhr. 136. § (4) bekezdését, amely az állami tulajdon megállapításával egyidejűleg az ingatlan előző tulajdonosa javára három évig terjedő elidegenítési és terhelési tilalom bejegyzéséről rendelkezett. A bíróság álláspontja szerint a tulajdon korlátozását tartalmazó ezt a rendelkezést csak törvényhozási úton lehetne jogszabályba foglalni, ugyanakkor a jogszabályban megjelölt hároméves időtartam indokolatlanul és önkényesen tér el a polgári jog általános szabályaiban általában 10 évben meghatározott időmúláshoz kapcsolódó jogi konzekvenciáktól.

Az Alkotmánybíróság észlelte, hogy a Vhr. 136. § (3) és (5) bekezdése is az időközben hatályon kívül helyezett Inytvr. 38. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezés végrehajtása tárgyában született, ezért - az összefüggés okán - kiterjesztette az alkotmányossági vizsgálatot ezekre a végrehajtási szabályokra is.

2. A végrehajtási jogszabályok hatályban levő magasabb szintű jogszabály alkalmazásával kapcsolatos részletrendelkezéseket tartalmaznak. Nyilvánvalóan a jogalkotónak a végrehajtási rendelkezéseket az alapul fekvő jogszabály hatályon kívül helyezésével egyidejűleg hatályon kívül kellett volna helyeznie. Ezek a rendelkezések tehát olyan magasabb szintű jogszabály végrehajtására hivatottak, amely már nem létezik. Önálló alkalmazásuk azonban - különösen a Vhr. 136. § (4) bekezdése tekintetében - mégsem kizárt, így hatályban létük olyan fokú jogbizonytalanságot jelent, amely alkotmányosan megengedhetetlen.

Az Alkotmánybíróság gyakorlatában - ahogy ezt az Alkotmánybíróság a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában kifejtette - a jogbiztonság szorosan a jogállamiság alkotmányjogi elvéhez kapcsolódik. A jogbiztonság a jogalkotótól elsősorban azt várja el, hogy a jog egésze és egyes részterületei, továbbá egyes szabályai is világosak, egyértelműek és alkalmazhatók legyenek. A végrehajtási rendelkezések deregulációjának elmulasztása az alapul fekvő magasabb szintű jogszabály hatályon kívül helyezésével együtt a jogbiztonságot súlyosan sértheti, miként a jelen összefüggésben is, ezért az Alkotmánybíróság a rendelkezések alkotmányellenességét az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján megállapította és azokat megsemmisítette.

3. Az Alkotmánybíróság az ABtv. 43. § (4) bekezdésének alkalmazásával - a jogbiztonság alkotmányos követelményére hivatkozással - a Vhr. 136. § (3), (4) és (5) bekezdésében foglalt rendelkezéseket az Inytvr. vonatkozó rendelkezése hatályon kívül helyezésének időpontjára, 1991. július 23-ra visszamenőlegesen semmisítette meg.

A határozat közzétételére vonatkozó rendelkezés az ABtv. 41. §-án alapszik.

Dr. Sólyom László s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Herczegh Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Szabó András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön alkotmánybíró és dr. Zlinszky János alkotmánybíró párhuzamos véleménye

Egyetértünk a határozat rendelkezésével.

A határozat indokolásának a II.2. pontjában foglaltakat azonban csak részben és az alábbiak szerint osztjuk:

Egyetértünk azzal, hogy a támadott rendelkezéseknek az alkalmazása az "az állam javára egy önálló, nevesített ingatlan-nyilvántartásba vételi jogcímet jelentett,.... a tulajdoni bejegyzés mögött nem voltak meg az egyéb tulajdont keletkeztető jogcímekhez és bejegyzési módokhoz tartozó garanciális eljárási szabályok, a kifogásolt rendelkezés alapján az állam tulajdonoskénti feltüntetésével együttjáró tulajdonelvonás is törvényes - és alkotmányos - garanciák nélkül ment végbe. .... A tulajdonelvonás alkotmányosan garantált eljárási szabályainak a mellőzése az Alkotmány 13. §-ában biztosított tulajdonosi jogállás alkotmányos védelmét sérti, ezért az ilyen szabályozás alkotmányellenes."

Az ingatlan-nyilvántartásba (telekkönyvbe) bejegyzett ingatlantulajdonos ismeretlensége, "fellelhetőségének" hiánya önmagában nem ad alapot az állam öröklés útján való tulajdonjog szerzésére. A támadott rendelkezés nem is ezen a jogcímen ad lehetőséget a bejegyzésre. Az elbirtoklás címén való jogszerzés sem jöhet figyelembe, hiszen olyan ingatlanról van szó, amelynek - a jogszabályi feltételek szerint - nincs birtokosa.

Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése szerint a tulajdonhoz való, alkotmányban biztosított jog a "fel nem lelhető" tulajdonosra is vonatkozik, e jognak a támadott rendelkezéssel való csorbítása - a határozat indokolásának idevonatkozó és részben idézett érvei szerint - alkotmányellenes.

A fentiekből okszerűen következik az, hogy az állam részére lehetővé tett tulajdonszerzés nem azért alkotmánysértő, mert a kifogásolt rendelkezés más, elvileg lehetséges jogosultakat rekesztene ki és ezzel diszkriminálna. Az alkotmányosság vizsgált időszakában nem is volt az állammal a jogszerzés szempontjából azonos helyzetben lévő és ezáltal összehasonlítható személy. Ha lett is volna, ennek az alkotmánysértő tulajdonjog-elvonással kapcsolatos tulajdonjogszerzésre való feljogosítása is eleve alkotmányellenes lenne.

Éppen ezért nem látjuk megállapíthatónak a kifogásolt rendelkezés diszkriminatív voltát sem az Alkotmány 9. § (1) bekezdése, sem 70/A. §-a vonatkozásában.

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró

Tartalomjegyzék