116/2008. (IX. 26.) AB határozat
a mezei őrszolgálat megalakításához, fenntartásához nyújtandó állami hozzájárulás igénybevételének rendjéről és feltételeiről szóló 39/2006. (V. 19.) FVM-PM együttes rendetet egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a mezei őrszolgálat megalakításához, fenntartásához nyújtandó állami hozzájárulás igénybevételének rendjéről és feltételeiről szóló 39/2006. (V. 19.) FVM-PM együttes rendetet 2. § (1) bekezdésének " , de - mezőőrönként és hegyőrönként - legfeljebb háromszázezer forintnak a megtérítését," szövegrésze, és a " , de legfeljebb ötvenezer forint/hó/fő" szövegrésze alkotmányellenes, ezért e rendelkezéseket megsemmisíti.
A 2. § (1) bekezdés a megsemmisítést követően az alábbi szöveggel marad hatályban:
"2. § (1) Az önkormányzat az újonnan létrehozott őrszolgálat megalakítási költségeinek 50%-át a létrehozást követő kilencven napon belül igényelheti. Az önkormányzat az őrszolgálat fenntartásával és működésével kapcsolatban felmerülő költségek - személyi és dologi kiadások -50%-ának megtérítését negyedévente utólag, illetve az újonnan megalakított őrszolgálat esetében negyedévente, a létrehozást követő negyedévtől kérelmezheti. A költségként kimutatott és pénzügyileg rendezett kiadások lehetnek csak a kérelmezés alapbizonylatai."
2. Az Alkotmánybíróság a fegyveres biztonsági őrzésről, a természetvédelmi és a mezei őrszolgálatról szóló 1997. évi CLIX. törvény 30. § (7) bekezdésével összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó az Alkotmánybíróságtól a fegyveres biztonsági őrzésről, a természetvédelmi és a mezei őrszolgálatról szóló 1997. évi CLIX. törvény (a továbbiakban: Tv.) 30. § (7) bekezdése vonatkozásában mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség, valamint a mezei őrszolgálat megalakításához, fenntartásához nyújtandó 2004. évi állami hozzájárulás igénybevételének rendjéről és feltételeiről szóló 26/2004. (III. 3.) FVM-PM együttes miniszteri rendelet (a továbbiakban: R1.) 2. § (1) bekezdésében foglalt "...legfeljebb 300 000 Ft-nak... " és "...legfeljebb 50 000 Ft/hó/fő... " szövegrészei alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. A Tv. 30. § (7) bekezdése szerint "felhatalmazást kap az agrárpolitikáért felelős miniszter és az államháztartásért felelős miniszter, hogy együttes rendeletben állapítsa meg az önkormányzati mezei őrszolgálat megalakításához, fenntartásához nyújtandó állami hozzájárulás igénybevételének rendjét és feltételeit". Az indítványozó annak megállapítására tett indítványt, hogy e törvényi felhatalmazás nem terjed ki a támogatás összegének meghatározására, valamint hiányolta a felhatalmazás keretének pontos meghatározását, mely szabályozási hiány következtében előfordulhatott, hogy határidőre vonatkozó szabályozás nélkül évente újabb rendeletet adjanak ki. Ezekre vonatkozóan az indítványozó szerint a jogalkotó mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést követett el.
Az indítványozó álláspontja szerint továbbá az R1. 2. § (1) bekezdésében foglalt "...legfeljebb 300 000 Ft-nak..." és "...legfeljebb 50 000 Ft/hó/fő... " szövegrészei is alkotmányellenesek. Az alkotmányellenes helyzet az indítványozó szerint azért áll fenn, mert a Tv. 19. § (2) bekezdésében az Országgyűlés vállalta a mezei őrszolgálatok megalakítási, fenntartási és működési költségeinek felét, ezzel ellentétben az R1. konkrétan meghatározza az állami támogatás maximális értékét, melynek következtében az önkormányzatok a költségek felénél alacsonyabb összegű támogatásra tarthatnak igényt. Az indítvány emellett azt is sérelmezi, hogy a támogatás összege évente újonnan van megállapítva, ezzel veszélyeztetve az önkormányzatok gazdálkodását. Az indítványozó szerint a megelölt jogszabályi rendelkezések nem állnak összhangban az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, 37. § (2)-(3) bekezdésével, 43. § (2) bekezdésével, 44/A. § (1) bekezdés b) és c) pontjával.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmánybírósági eljárás ideje alatt az R1.-t a 114/2005. (XII. 14.) FVM-PM együttes rendel et 2005. december 17-től hatályon kívül helyezte, s jelenleg az igényelhető állami támogatás tárgyában a mezei őrszolgálat megalakításához, fenntartásához nyújtandó állami hozzájárulás igénybevételének rendjéről és feltételeiről szóló 39/2006. (V. 19.) FVM-PM együttes rendelet (a továbbiakban: R2.) van hatályban. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatánál a határozat meghozatalakor hatályos jogszabályok tekintetében végzi el a vizsgálatot, ha a hatályos jogszabályok azonos tartalmúak a támadott, de már hatályban nem lévő rendelkezésekkel. (137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.; 138/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 579, 581.) Az indítványozó által támadott R1., és a jelenleg hatályos R2. érintett szövegrészei teljes egészében megegyeznek, ezért az Alkotmánybíróság eljárását az R2.2. § (1) bekezdése tekintetében folytatta le.
Az Alkotmánybíróság eljárása során beszerezte a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter véleményét.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését az alábbi jogszabályi rendelkezésekre alapozta.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jog ál lam."
"37. § (2) A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket. A tárca nélküli miniszterek ellátják a Kormány által meghatározott feladataikat.
(3) A Kormány tagjai törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörükben eljárva rendel elet adnak ki, amelyek törvénnyel és kormányrendelettel nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni."
"43. § (2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat."
"44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
(... )
b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,
c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban ré sze sül."
2. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) érintett rendelkezései:
"8. § (1) A miniszter feladatkörében és törvényben, törvényerejű rendeletben vagy minisztertanácsi rendeletben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet."
"15. § (1) A végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A felhatalmazás jogosultja a jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat."
3. A Tv. érintett rendelkezései:
"19. § (1) Az önkormányzati mezei őrszolgálat megalakítási, fenntartási és működési költségeit a földhasználó, ha ez ismeretlen, a tulajdonos által kifizetett mezőőri járulékból kell fedezni, amelynek mértékét és megfizetésének módját a települési, a fővárosban a fővárosi kerületi önkormányzat, a mezei őrszolgálat létesítéséről és működéséről szóló helyi önkormányzati rendeletében szabályozza.
(2) A megalakítási, fenntartási és működési költségek felét a központi költségvetés biztosítja hozzájárulásként."
"30. § (7) Felhatalmazást kap az agrárpolitikáért felelős miniszter és az államháztartásért felelős miniszter, hogy együttes rendeletben állapítsa meg az önkormányzati mezei őrszolgálat megalakításához, fenntartásához nyújtandó állami hozzájárulás igénybevételének rendjét és feltételeit."
4. Az R1. indítvánnyal támadott rendelkezése:
"2. § (1) Az önkormányzat a 2004. évben újonnan létrehozott őrszolgálat megalakítási költségeinek 50%-át, de - mezőőrönként és hegyőrönként - legfeljebb 300 000 Ft-nak a megtérítését, a létrehozást követő 90 napon belül igényelheti. Az önkormányzat az őrszolgálat fenntartásával és működésével kapcsolatban felmerülő költségek - személyi és dologi kiadások - 50%-ának, de legfeljebb 50 000 Ft/hó/fő megtérítését negyedévente, illetve az újonnan megalakított őrszolgálat negyedévente, a létrehozását követő negyedévtől kérelmezheti. A költségként kimutatott és pénzügyileg rendezett kiadások lehetnek csak a kérelmezés alapbizonylatai."
5. Az R2. indítvány kapcsán vizsgált rendelkezése: "2. § (1) Az önkormányzat az újonnan létrehozott őrszolgálat megalakítási költségeinek 50%-át, de - mezőőrönként és hegyőrönként - legfeljebb háromszázezer forintnak a megtérítését, a létrehozást követő kilencven napon belül igényelheti. Az önkormányzat az őrszolgálat fenntartásával és működésével kapcsolatban felmerülő költségek - személyi és dologi kiadások - 50%-ának, de legfeljebb ötvenezer forint/hó/fő megtérítését negyedévente utólag, illetve az újonnan megalakított őrszolgálat esetében negyedévente, a létrehozást követő negyedévtől kérelmezheti. A költségként kimutatott és pénzügyileg rendezett kiadások lehetnek csak a kérelmezés alapbizonylatai."
III.
Az indítvány részben megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában már értelmezte a jogállamiság, és az abban fontos szerepet játszó jogbiztonság elvét. "A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Ezért alapvetőek a jogbiztonság szempontjából az eljárási garanciák." [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.]
Jogállamiság alkotmányos alapját jelentő jogbiztonság elvének egyik garanciája a jogalkotási hierarchia érvényesülése. A jogalkotási hierarchia azt jelenti, hogy az alacsonyabb szintű jogszabály tartalma nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabály rendelkezéseivel. Az Alkotmánybíróság ezért először azt vizsgálta, hogy az R2. indítvány kapcsán vizsgált rendelkezésének tartalma nem ellentétes-e a Tv. 19. § (2) bekezdésének és a 30. § (7) bekezdésének szabályaival.
A felhatalmazás általános követelményeiről a Jat. rendelkezik, melynek 15. § (1) bekezdése kimondja, hogy a végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit.
A Tv. 30. § (7) bekezdése meghatározza a felhatalmazás jogosultját (az agrárpolitikáért felelős minisztert és az államháztartásért felelős minisztert), a felhatalmazás tárgyát (az önkormányzati mezei őrszolgálat megalakításához, fenntartásához nyújtandó állami hozzájárulást), továbbá a felhatalmazás kereteit (igénybevételének rendjéről és feltételeiről). E vonatkozásban az R2. a felhatalmazás keretei között szabályoz.
Az R2. 2. § (1) bekezdése azonban olyan szabályozást is tartalmaz, amivel új - a felhatalmazás kereteit túllépő -rendelkezést állapít meg, s ezáltal ellentétes a Tv. rendelkezésével. A Tv. 19. § (2) bekezdése alapján a mezei őrszolgálat megalakítási, fenntartási és működési költségeinek felét a központi költségvetés biztosítja hozzájárulásként az önkormányzatok számára. A Tv. hivatkozott rendelkezése a támogatás mértékére egyetlen szabályt tartalmaz ("megalakítási, fenntartási és működési költségek felét"), s nem állapít meg további szabályt sem a támogatás minimum, sem a maximum mértékére vonatkozóan. Az R2. a törvényi szabályozással ellentétes új szabályként állapította meg a költségvetés által biztosított hozzájárulás maximum mértékét ("de - mezőőrönként és hegyőrönként - legfeljebb háromszázezer forintnak a megtérítését,", illetve "de legfeljebb ötvenezer forint/hó/fő").
Az Alkotmány és a Jat. rendelkezései alapján a jogforrási hierarchia alkotmányosan védett rendjéből (a felhatalmazás kérdését követően) az is következik, hogy alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az Alkotmány 37. § (3) bekezdése a miniszteri jogalkotás korlátjaként egyértelműen kimondja, hogy a miniszter rendelete törvénnyel és kormányrendelettel nem lehet ellentétes. A Tv. 30. § (7) bekezdése felhatalmazta a minisztert, hogy az önkormányzati mezei őrszolgálat megalakításához, fenntartásához nyújtandó állami hozzájárulás igénybevételének rendjét és feltételeit rendelettel állapítsa meg.
A jogforrási szintek és a hierarchikus rend betartása garanciális jelentőségű, mely jelen esetben az önkormányzatok törvényes és biztonságos gazdálkodását érinti. A Tv. 19. § (2) bekezdésében és a 30. § (7) bekezdésében foglalt rendelkezéseken kívül a támogatás összegével kapcsolatban további iránymutatást nem adott. Az agrárpolitikáért és az államháztartásért felelős miniszterek az R2.-t e felhatalmazás alapján alkották meg. Az R2. vizsgált rendelkezése az állami támogatás maximális összegét tartalmazza, melynek értelmében az önkormányzatok a miniszteri rendeletben meghatározott összegnél magasabb hozzájárulásra nem jogosultak. Az Alkotmánybíróság megállapította: az Alkotmány 37. § (3) bekezdését sértette az a miniszteri rendeleti szabályozás, amely a költségekhez való hozzájárulást a Tv. vonatkozó rendelkezésétől eltérően, attól esetenként alacsonyabban, az igényelhető támogatást maximalizálva állapította meg, kizárva az önkormányzatok közül azokat, akiknek a mezei őrszolgálat megalakításához és fenntartásához szükséges költségek fele meghaladja az R2.-ben foglalt összeghatárokat. A korlátozás következtében nem minden önkormányzat számára biztosított az állam részéről a Tv.-ben meghatározott 50%-os hozzájárulás.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az R2. 2. § (1) bekezdésének " , de - mezőőrönként és hegyőrönként - legfeljebb háromszázezer forintnak a megtérítését," szövegrésze, és a ", de legfeljebb ötvenezer forint/hó/fő" szövegrésze alkotmányellenes, sérti az Alkotmány 37. § (3) bekezdését. Ezért e rendelkezéseket az Alkotmánybíróság megsemmisítette.
2. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak egy részét az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezések esetleges sérelmét a már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben érdemben nem vizsgálja. [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 420, 423.; 16/2000. (v. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (x. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 38/2003. (VI. 26.) AB határozat, ABH 2003, 829, 835.] Mivel az Alkotmánybíróság az R2. 2. § (1) bekezdése rendelkező részben meghatározott szövegrészeit az Alkotmány 37. § (3) bekezdésébe ütközőnek minősítette, ezért e szövegrészek vonatkozásában az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 37. § (2) bekezdése, 43. § (2) bekezdése és a 44/A. § (1) bekezdés b) és c) pontjában foglalt rendelkezések sérelmét nem vizsgálta.
3. Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is kérte a Tv. 30. § (7) bekezdése vonatkozásában.
Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) határozza meg. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenes helyzetet idézett elő. "E törvényi rendelkezés alkalmazása során a két feltételnek - a mulasztásnak és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzetnek - együttesen kell fennállnia."
(1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998, 667, 669.)
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán áll ott elő, hogy az áll am jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83. 86.]
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak. [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.] Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs, hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik. [22/1997. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (iV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.]
Az Alkotmánybíróság jelen ügyben megállapította, hogy a Tv. 30. § (7) bekezdése tartalmazza a Jat. 15. § (1) bekezdésében meghatározott elemeket (felhatalmazás jogosultja, tárgya és keretei). Az állami támogatás összegszerű meghatározása nem tartozik a megkövetelt általános tartalmi elemek közé. Az R2. hatálya pedig az R2. 7. § (1) bekezdéséből egyértelműen megállapítható ("E rendelet a kihirdetését követő harmadik napon lép hatályba azzal, hogy rendelkezéseit 2006. január 1-jétől kell alkalmazni."). Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapítja, hogy a jogalkotó eleget tett a felhatalmazás Jat. által meghatározott általános kritériumai meghatározásának, nem állapítható meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés. Ezért az Alkotmánybíróság a Tv. 30. § (7) bekezdésével összefüggésben a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1011/E/2005