37/2003. (VI. 26.) AB határozat
Szentes Város Önkormányzata Képviselő-testületének a képviselők és a bizottságok nem képviselő tagjainak tiszteletdíjáról és természetbeni juttatásáról szóló 8/1995. (III. 31.) KT. számú rendelete 4. § (4) bekezdése alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában - dr. Czúcz Ottó és dr. Kiss László alkotmánybírók különvéleményével, valamint dr. Bihari Mihály, dr. Holló András és dr. Kukorelli István alkotmánybírók párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Szentes Város Önkormányzata Képviselő-testületének a képviselők és a bizottságok nem képviselő tagjainak tiszteletdíjáról és természetbeni juttatásáról szóló 8/1995. (III. 31.) KT. számú rendelete 4. § (4) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője törvényességi ellenőrzési jogkörében észrevételt tett Szentes Város Önkormányzata Képviselő-testületének a képviselők és a bizottságok nem képviselő tagjainak tiszteletdíjáról és természetbeni juttatásáról szóló 8/1995. (III. 31.) KT. számú rendelete (a továbbiakban: Őr.) 4. § (4) bekezdésének a felülvizsgálatára.
A hivatalvezető - minthogy a képviselő-testület a törvényességi észrevételt elutasította - az Őr. 4. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól, mert az az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakat sérti.
A kifogásolt előírás szerint az önkormányzattal szemben fennálló köztartozás megfizetését az önkormányzat a képviselői tiszteletdíj és természetbeni juttatás megvonásával kívánja kikényszeríteni, vagyis az önkormányzati képviselő mindaddig nem részesülhet tiszteletdíjban és természetbeni juttatásban, ameddig neki, illetve az általa képviselt gazdasági társaságnak köztartozása áll fenn.
Az indítványozó álláspontja szerint ez a rendelkezés sérti a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Pttv.) 17. § (2) bekezdését, mert e törvény nem adott felhatalmazást a képviselőtestületnek arra, hogy ilyen okból a tiszteletdíjat és a természetbeni juttatást mérsékelje és megvonja. Hivatkozott a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 19. § (1) bekezdésében deklarált, a települési képviselők egyenlőségét kimondó törvényi rendelkezés sérelmére is. Utalt végezetül az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény (a továbbiakban: Art.) rendelkezéseire azzal a megjegyzéssel, hogy ezen törvényi előírások sem biztosítanak a helyi jogalkotás számára lehetőséget az adóigazgatási végrehajtási szabályok alkalmazásának kiterjesztésére.
II.
Az indítvánnyal érintett jogszabályok:
1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezése:
"44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
2. Az Ötv. megjelölt rendelkezése:
"19. § (1) A települési képviselő a település egészéért vállalt felelősséggel képviseli a választóinak az érdekeit. Részt vehet a képviselő-testület döntéseinek előkészítésében, végrehajtásuk szervezésében és ellenőrzésében. A települési képviselők jogai és kötelességei azonosak. A települési képviselő az alakuló ülésen, illetve a megválasztását követő ülésen a 32. § szerint esküt tesz."
3. A Pttv. hivatkozott rendelkezése:
"17. § (1) A képviselő-testület a tiszteletdíj mértékét, a természetbeni juttatást rendeletben szabályozhatja.
(2) A képviselő-testület a tiszteletdíjat és a természetbeni juttatást a rendeletében meghatározott esetekben mérsékelheti és megvonhatja."
4. Az Őr. kifogásolt rendelkezése:
"4. § (4) Az a képviselő, bizottság nem képviselő tagja, akinek a mindenkori kommunális adó összegével számolt 60 napot meghaladó a - helyi önkormányzattal szemben fennálló - köztartozása van, vagy aki olyan jogi személyiséggel, vagy jogi személyiséggel nem rendelkező gazdasági társaság képviseletére jogosult tisztségviselője, amelynek Szentes várossal szemben 60 napot meghaladóan köztartozása van, mindaddig nem részesülhet képviselői tiszteletdíjban és természetbeni juttatásban, ameddig a köztartozása fennáll, illetve ameddig az általa képviselt gazdasági társaság köztartozása fennáll."
III.
Az indítvány megalapozott.
Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi önkormányzat feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabályokkal. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése előírja, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
Az önkormányzati képviselői (bizottsági) munka eredményes ellátása érdekében az Ötv. több garanciát nyújt főként annak érdekében, hogy a képviselői társadalmi megbízatás ellátása következtében többnyire időigényes munkateher miatt ne érje anyagi hátrány az önkormányzati képviselőt. Az Ötv. 20. § (2) bekezdése értelmében a képviselő-testület a települési képviselőnek (bizottsági tagnak) - törvény keretei között - meghatározott tiszteletdíjat, természetbeni juttatást állapíthat meg rendeletében. A Pttv. 17. §-a úgy rendelkezik, hogy a képviselő-testület a tiszteletdíj mértékét és a természetbeni juttatást rendeletben szabályozhatja, és azokat a rendeletében meghatározott esetekben mérsékelheti, illetve megvonhatja. A Pttv. 15. § (1) bekezdéséből kitűnően a képviselői alapdíj valamennyi képviselőre vonatkozóan azonos összegű (a polgármester részére megállapított illetmény, illetve tiszteletdíj 25%-a), több tisztség, több bizottsági tagság esetén azonban a tiszteletdíj az alapdíj kétszeresére növelhető. A Pttv. 16. § (2) bekezdése azt is kimondja, hogy a képviselői természetbeni juttatás mentes a személyi jövedelemadó fizetés alól.
A tiszteletdíj az önkormányzati képviselői munka és az ahhoz kapcsolódó felelősség elismerésére szolgál, a természetbeni juttatás pedig az önkormányzati megbízatás zavartalan - a pénzügyi és dologi feltételekhez igazodó - többnyire rendszeresen ismétlődő ellátását hivatott elősegíteni. Ha azonban a képviselő önkormányzati kötelezettségeinek nem tesz eleget, nem illeti meg a tiszteletdíj. Emiatt rendelkezik úgy a törvény, hogy a tiszteletdíj és a természetbeni juttatás megvonható. E szankciójellegű intézkedést kiváltó kötelezettségek körét, azok gyakoriságát a tiszteletdíj (természetbeni juttatás) megvonásának mértékét, időtartamát a képviselő-testület határozza meg.
A Pttv. 17. § (2) bekezdéséből kitűnik, hogy a törvény az önkormányzat képviselő-testületére bízta azoknak az eseteknek a meghatározását, amelyek a tiszteletdíj, természetbeni juttatás mérséklésének, megvonásának alapjául szolgálnak. A képviselő-testület maga dönti el, hogy mely eseteket minősít olyan súlyosnak, amelyek a jelzett juttatások visszavonásával járnak. Ilyen eset pl. az amikor önkormányzati képviselő indokolatlanul távol marad a képviselő-testületi ülésekről, nem vesz részt a testületi döntéshozatalban, nem látja el feladatait a bizottságban, nem teljesíti a képviselő-testület megbízatásait.
A Pttv. tehát felhatalmazást ad arra, hogy a képviselőtestület a tiszteletdíj és a természetbeni juttatás visszavonásának eseteiről rendelkezzen. Ez a felhatalmazás azonban - szabályozási tárgykörét tekintve - nem terjedt ki az olyan esetekre, amelyek nem a települési képviselői tevékenységgel járó feladatok elmulasztásával kapcsolatosak, hanem azokon kívül esnek, és a mindenki által fizetendő közteherviselés körébe tartoznak.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Őr. támadott rendelkezése túllépte a Pttv. 17. § (2) bekezdésében a képviselő-testület számára biztosított rendeletalkotási felhatalmazást, mert olyan tárgykörre vonatkozóan is kiterjesztette a helyi rendeleti szabályozást, amely a Pttv. szerint nem lehet a helyi önkormányzati rendeletalkotás tárgya.
Az Őr. kifogásolt rendelkezésében meghatározott mulasztás közjogi szankcionálására vonatkozó önkormányzati rendeletalkotás nem sorolható az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján a helyi képviselő-testület önálló (törvényi felhatalmazás nélküli) helyi jogalkotói feladatkörébe sem.
Az Ötv. 19. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzati képviselők jogai és kötelezettségei azonosak. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a képviselői feladat ellátásához kapcsolódó jogok és az azokat támogató feltételek biztosítása tekintetében nem lehet a képviselők között aszerint különbséget tenni, hogy a képviselői (bizottsági) tevékenységükhöz közvetlenül nem tartozó kötelezettségeket miképpen teljesítik. Az önkormányzati képviselővel (bizottsági taggal) szemben összeférhetetlenségi szempontok esetleges szabályozása a törvényhozás feladatát képezheti, mert a képviselők jogállását (benne jogait és kötelezettségeit is) törvény állapítja meg.
Az Alkotmánybíróság vizsgálta az indítványozó által hivatkozott adóigazgatási végrehajtási szabályok és az Őr. támadott rendelkezése összefüggéseit is. Az Art. 67-74. §-ai az adófizetési kötelezettséggel összefüggő jogkövetkezményeket tartalmazzák, ilyen pl. a késedelmi pótlék, az adóbírság, a mulasztási bírság.
Az Art. 87-94/K. §-ai tartalmaznak rendelkezéseket az adóigazgatási végrehajtási eljárás részleteiről. Ezek azonban nem adnak felhatalmazást az önkormányzat képviselő-testületének arra, hogy a köztartozások végrehajtásának elősegítését önkormányzati rendeletben szabályozza. Ebből következően az önkormányzat képviselő-testülete a képviselőt érintő köztartozás behajtásának elősegítésére rendeletet nem alkothat. Azon képviselőkkel szemben, akiknek, vagy az általuk képviselt gazdasági társaságnak köztartozása van, a fizetési kötelezettség kikényszerítése az Art. és a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény alapján történik. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban az Őr. támadott előírása nem hozható összefüggésbe a köztartozás behajtására megtehető hatósági (jegyzői) intézkedéssel, hiszen a rendeleti előírás az önkormányzati képviselő (bizottság nem képviselő tagja) tiszteletdíjának visszatartására irányul, nem pedig a visszatartott tiszteletdíj összege (természetbeni juttatás) adóvégrehajtás alá vonására.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Őr. 4. § (4) bekezdését megsemmisítette, mert megállapította, hogy az ellentétes magasabb szintű jogszabályokkal [Ötv. 19. § (1) bekezdés és Pttv. 17. § (2) bekezdés], ezáltal az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését sérti.
A határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 770/H/2001.
Dr. Czúcz Ottó alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a határozat rendelkező részében foglaltakkal, álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak, a Szentes Város Önkormányzata Képviselő-testületének a képviselők és bizottságok nem képviselő tagjainak tiszteletdíjáról és természetbeni juttatásáról szóló 8/1995. (III. 31.) KT. számú rendelete (a továbbiakban: Őr.) 4. § (4) bekezdése alkotmány- és törvényellenességének megállapítására irányuló indítványt el kellett volna utasítani.
1. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal.
Az önkormányzati képviselők, illetve bizottságok nem képviselő tagjai tiszteletdíjára vonatkozóan a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 20. § (2) bekezdése kimondja, hogy a képviselőtestület a települési képviselőnek, a bizottsági elnöknek, a bizottság tagjának, a tanácsnoknak - törvény keretei között - rendeletében meghatározott tiszteletdíjat, természetbeni juttatást állapíthat meg.
Az Ötv. nem kötelezettségként írja elő a települési önkormányzat számára a tiszteletdíj, természetbeni juttatás megállapítását, hanem annak megállapíthatóságát rögzíti, amely így tehát jogosultságot jelent az önkormányzat számára.
Hasonló szellemű rendelkezéseket tartalmaz a polgármesteri tisztség ellátásának egyes kérdéseiről és az önkormányzati képviselők tiszteletdíjáról szóló 1994. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Pttv.) 17. §-a is, mely az Ötv. 20. § (2) bekezdéséhez képest annyiban konkrétabb rendeletalkotási jogosítványt fogalmaz meg, hogy kimondja, hogy a képviselő-testület a tiszteletdíj mértékét, a természetbeni juttatást rendeletben szabályozhatja, valamint "a tiszteletdíjat és a természetbeni juttatást a rendeletében meghatározott esetekben mérsékelheti és megvonhatja" [Pttv. 17. § (2) bekezdés].
A fenti rendelkezésekből megállapítható, hogy a törvényhozó szabad teret enged a tiszteletdíjak és természetbeni juttatások vonatkozásában a helyi önkormányzatoknak - mind azok megállapítása és mértéke, mind pedig mérséklésük és visszavonhatóságuk szabályozására.
2. Az Őr. kifogásolt 4. § (4) bekezdése szerint: amíg a képviselőnek, bizottságok nem képviselő tagjának az önkormányzattal szemben fennálló, 60 napot meghaladó köztartozása van, mindaddig nem részesülhet tiszteletdíjban, természetbeni juttatásban, amíg a köztartozása fennáll.
A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) preambuluma a helyi önkormányzatok alapvető feladataként határozza meg - a közhatalom helyi közügyekben való gyakorlása mellett - a helyi közszolgáltatások biztosítását. E feladat ellátásához elengedhetetlen, hogy a helyi önkormányzat önállóan gazdálkodhasson, saját bevételekhez jusson - ezt biztosítja többek között a helyi adók rendszere is. Az Ötv. 82. § (1) bekezdése saját bevételként határozza meg a települési önkormányzatok által megállapított és kivetett helyi adókat [Ötv. 82. § (1) bekezdés a) pontja].
A Htv. 1. § (1) bekezdése általános felhatalmazást tartalmaz a önkormányzat képviselő-testülete számára: az rendelettel az illetékességi területén helyi adókat vezethet be. A helyi önkormányzatok adómegállapítási joga magában foglalja az adó tárgyának, mértékének szabad megállapítását, illetve lehetővé teszi a települési önkormányzat számára az adókedvezmények és az adómentességek Htv.-beli szabályokhoz képest való kibővítését (Htv. 6. §).
Mint az Alkotmánybíróság az 1827/B/1991. AB határozatában megállapította: "Adómegállapítási joga körében az önkormányzatot nagy döntési szabadság illeti meg. Dönt arról, hogy egyáltalán állapít-e meg helyi adót, a törvényben szabályozott helyi adónemek közül melyeket vezet be, a törvényben meghatározott határokon belül megállapítja az adó mértékét, módjában áll az is, hogy a törvényben meghatározott adómentességi esetéken és adókedvezményeken túl további mentességeket, kedvezményeket állapítson meg." (1827/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 532.). A helyi adók az önkormányzatok számára jelentős bevételi forrást jelentenek mind a helyi közügyek, mind a helyi közszolgáltatások megvalósításához. Mindebből az következik, hogy az ilyen bevételek kiesése veszélyeztetheti a helyi közügyekkel összefüggő önkormányzati feladatok ellátását.
3. A helyi önkormányzat által kiszabott adók megfizetése minden adókötelezettség alá eső helyi lakos kötelessége. Az önkormányzati képviselők (illetve a bizottságok nem képviselő tagjai) különös felelősséggel tartoznak azért, hogy az önkormányzat által elrendelt adók mindenkitől behajthatok legyenek. Ha épp azok közül tagadják meg egyesek ezek teljesítését, akik kialakították, meghatározták a helyi adókat, ez a hozzáállás lényegesen befolyásolhatja a többi adókötelezett magatartását. Ha sokan követik a képviselőik ilyen "példáját", ez jelentős bevételkiesésekhez vezethet. Mindez pedig súlyosan veszélyeztetheti a helyi közügyekkel összefüggő önkormányzati feladatok ellátását.
Az Ötv. 19. § (1) bekezdése szerint: a helyi önkormányzati képviselők tevékenységüket "a település egészéért vállalt felelősséggel" választóik érdekében végzik. Ebből adódóan az önkormányzati képviselők (és a bizottságok nem képviselő tagjai) felelőssége arra is kiterjed, hogy saját példamutató magatartásukkal is elősegítsék a helyi közügyekkel összefüggő önkormányzati feladatok ellátását. Ebből adódóan nem tartom elfogadhatónak azokat az érveket, melyek csak a képviselők testületi ülésekről való távolmaradását, a testületi döntéshozatalból való távolmaradását, stb. tekinti olyan jellegű kötelezettségszegésnek, amelyek indokolhatják a tiszteletdíj, természetbeni juttatás mérséklését, megvonását. A kötelezettségek ilyen leszűkítése megítélésem szerint nem egyeztethető össze a képviselői tevékenységnek "a település egészéért vállalt felelősséggel való" ellátásának elvével. Továbbá: ha "[a] települési képviselők jogai és kötelezettségei azonosak." [Ötv. 19. § (1) bekezdés harmadik mondata] joggal vetődik fel az a kérdés, hogy kötelezettségeiket nem teljesítőknek lehetnek-e a (tiszteletdíjjal kapcsolatos) jogai azonosak a kötelezettségeiket teljesítő képviselőkével.
Ha elfogadjuk, hogy "a tiszteletdíj a képviselői - bizottsági - munka és felelősség elismeréséül szolgál", [24/1997. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1997, 475.] joggal várható el a képviselőtől, hogy a helyi önkormányzattal szembeni kötelezettségeit is példamutató módon teljesítse, azaz ne álljon fenn az önkormányzattal szembeni - 60 napot meghaladó - köztartozása, s e téren is képviselői tisztségéhez méltó magatartást tanúsítson.
Mindezekre tekintettel nem tartom az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével ellentétesnek a határozattal megsemmisített rendelkezést, mivel álláspontom szerint Őr. 4. § (4) bekezdése nem terjeszkedett túl a Pttv. 17. §-ában foglalt felhatalmazáson.
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
l. Egyetértek a határozatnak azzal a megállapításával, hogy az önkormányzati képviselővel szemben megfogalmazható összeférhetetlenségi követelmények szabályozása elsődlegesen a törvényhozásra tartozik, lévén, hogy a képviselők jogállását (benne jogait és kötelezettségeit is) törvény állapítja meg. Hozzáteszem azonban rögtön ehhez, hogy az önkormányzati képviselők egyes kötelezettségeit megállapító regulációból nincs kitiltva a helyi képviselőtestület sem, tekintettel arra, hogy "törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét" [Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pont]. Ez az alkotmányi rendelkezés az alapja a helyi Szervezeti és Működési Szabályzatokban (a továbbiakban: SZMSZ) részletezett jogoknak és kötelezettségeknek. Minthogy a jogokat illetően bőkezű a helyi szabályozás, ezúttal a jóval felületesebben rendezett kötelezettségek közül említek fel néhányat. Eszerint a képviselő: a) az alakuló ülésen, illetve a megválasztását követő ülésen esküt tesz; b) köteles olyan magatartást tanúsítani, amely méltóvá teszi a közéleti tevékenységre, a választók bizalmára; d) részt vesz a testületi ülések előkészítésében, valamint a különböző vizsgálatokban; e) köteles megőrizni a tudomására jutott állami, szolgálati, üzleti (és magán) titkot, s e kötelezettsége megbízatásának lejárta után is fennáll; f) kapcsolatot tart választókerületének polgáraival, illetve a különböző önszerveződő lakossági közösségekkel; g) köteles bejelenteni adott ügyben a személyes érintettségét; h) köteles megbízólevelének átvételétől számított 30 napon belül vagyonnyilatkozatot tenni.
Mindezekhez hozzáteszem: esküjében arra tesz fogadalmat, hogy "az Alkotmányt és az alkotmányos jogszabályokat" megtartja, településének javát szolgálja. Az utóbbi körben a helyi képviselő-testület "a törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét" [Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pont]. Erre épül a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 1. § (1) bekezdésének rendelkezése, amelynek értelmében: "E törvény felhatalmazása és rendelkezései szerint a települési (községi, városi, fővárosi és kerületi) önkormányzat képviselő-testülete (a továbbiakban: önkormányzat) rendelettel az illetékességi területén helyi adókat (a továbbiakban: adót) vezethet be." Ez az alapja a határozatban elbírált ügyben megalkotott helyi kommunális adóról szóló önkormányzati rendeletnek is.
A vizsgált és elbírált ügyben a képviselőnek az általa (is) megalkotott kommunális adó fizetési kötelezettséget megállapító rendeleten alapuló, a helyi önkormányzattal (azaz saját képviselő-testületével) szemben fennálló köztartozása van. Ezt a köztartozást minősítette az Őr. 4. § (4) bekezdése olyannak, amelyre tekintettel az érintettek mindaddig nem részesülhetnek képviselői tiszteletdíjban és természetbeni juttatásban, ameddig e köztartozásuk fennáll.
Álláspontom szerint az Őr. idézett rendelkezése alkotmányjogi érvekkel alátámasztható: ehhez azonban túl kell terjeszkedni a Pttv. szabályain és fel kell menni az Alkotmány rendelkezésig. Ez utóbbiak közül itt különösen a következők irányadók: "A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján ... gyakorolják" [Alkotmány 44. § (1) bekezdés]. " ... A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása" (Alkotmány 42. §). Nyilvánvaló, hogy fontos helyi közügynek minősül az, miként alakulnak a helyi önkormányzatok adóbevételei, amelyek feltételezik a "helyi közösségek kezdeményezőkészségét, áldozatvállalását" (Htv. preambuluma) is. A gazdasági önállóság egyik eszköze a helyi adók rendszere (Htv. preambuluma), "a helyi adó kizárólag az azt megállapító önkormányzat bevételét képezi..." [Htv. 8. § (1) bekezdés]. Ennek volumene, kiszámíthatósága elengedhetetlenül fontos a helyi önkormányzati feladatok teljesítéséhez. Nem véletlenül írja elő kötelezettségként a Htv. 8. § (2) bekezdése azt, hogy "az önkormányzat a beszedett adó összegéről évenként köteles a költségvetési beszámoló részeként a település lakosságát tájékoztatni." E kötelezettségre, s a fentebb részletezettekre is tekintettel szigorú mércét kell állítani - saját önkormányzatával szemben fennálló köztartozásai tekintetében - a települési képviselővel szemben. A "települési képviselői tevékenységgel járó feladatok" közé tartozik - megítélésem szerint - a helyi közügyek gyakorlásában mutatott képviselői munka minősége. Feltehetően nem intézi "demokratikusan" (Alkotmány 42. § ) a helyi közügyeket az a települési képviselő, akinek az általa is alkotott helyi adórendeleten alapuló köztartozása van. (Ha ennek jogossága vitatható, úgy az adókivetéssel szemben élhet a fellebbezési jogával.) Ugyancsak nem fér bele az ilyen magatartás "a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlásába" sem. (Alkotmány 42. §) Vajon miként számol be a település lakosságának a képviselő-testület a beszedett adó összegéről akkor, ha tagjai között is vannak olyanok, akiknek az önkormányzattal szemben köztartozásaik vannak? Egyáltalán: nem "érintett-e" az ilyen ügyben való döntésnél az a döntéshozó, akinek köztartozása van? Továbbmenve: az önkormányzati képviselőt az Ötv. 19. § (1) bekezdése arra kötelezi, hogy az önkormányzat egészéért érzett felelősséggel képviselje választóinak az érdekeit. [39/2001. (X. 19.) AB határozat, ABH 2001, 695.] Ilyen képviselőnek számít-e az, akinek önhibájából fennálló köztartozása van saját lakosságával szemben? (Ne feledjük: az önkormányzati jogok a település választópolgárainak összességét illetik meg.)
2. Mindent egybevetve tehát: nem látom alkotmányossági akadályát annak, hogy helyi önkormányzati rendelet hátrányos jogkövetkezményeket fűzzön ahhoz, ha a települési képviselőnek a saját önkormányzatával szemben - önhibájára visszavezethető - köztartozása van. Az Országgyűlés a saját tagjaival szemben sokkal szigorúbb mércét állított: köztartozás esetén - a törvényben írt feltételek mellett-meg kell állapítani az országgyűlési képviselő összeférhetetlenségét, ami a mandátum elvesztését eredményezi. [1990. évi LV. törvény 17. § c) pontja] Az önkormányzati képviselő-testület ezt nem mondhatja ki, mert csak törvényen alapulhat az önkormányzati képviselő mandátumának a megszűnése, de ennél enyhébb szankciót alkalmazhat. A Pttv. 17. § (2) bekezdése erre kifejezetten felhatalmazza a képviselő-testületet: "a tiszteletdíjat és a természetbeni juttatást a rendeletében meghatározott esetekben mérsékelheti és megvonhatja." Másik oldalról: a felhatalmazás szövegéből nem vezethető le az, hogy a helyi köztartozás fennállása ne lehetne oka a tiszteletdíj mérséklésének vagy megvonásának.
A tiszteletdíj mérséklése, megvonása nyilvánvalóan az önkormányzati képviselői kötelezettségek megszegéséhez kapcsolódhat. Például ahhoz az esethez, ha a képviselő nem vesz részt a testületi-üléseken. Minden helyi lakos (és főként a képviselő) jogi és erkölcsi kötelezettsége az önkormányzati rendelet megtartása, a rendeletben megállapított helyi adók megfizetése. Mivel ez jogi kötelezettség is, ami következik a képviselői mandátumból, (s amire a képviselő esküt is tett) ezért - álláspontom szerint - alkotmányosan, s éppen a Pttv. külön felhatalmazása alapján járt el a képviselő-testület akkor, amikor az önkormányzattal szemben fennálló képviselői köztartozás esetére - az egyébként nem is kötelező, hanem csak adható - tiszteletdíj megvonását állapította meg. Az AB határozat indokolásával ellentétben a Pttv. 17. § (2) bekezdése nem szűkíti le a "települési képviselői tevékenységgel járó feladatokra" a tiszteletdíj csökkentését, megvonását. Következésképpen - ugyancsak a határozat indokolásával ellentétben - nem lépte túl az önkormányzat a Pttv. 17. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazást, mivel az nem tartalmazza az indokolás szerinti szűkítést. (Az elvi megközelítés azonossága érdekében kiemelem, hogy az országgyűlési képviselő mandátumának említett megszűnésénél sem kapcsolja össze a törvény a köztartozást az országgyűlési képviselői tevékenységgel!)
3. Újólag és kiemelten hangsúlyozom magam is: törvényi szintű regulációra van szükség, ha a jogállást érinti a döntés (amely a következményeket tekintve akár a mandátum automatikus elvesztésével is járhatna). A törvényi szabályozás hiánya azonban nem lehet akadálya annak, hogy a helyi képviselő-testület az általa meghatározható kötelezettségek egyikeként a tiszteletdíj kifizetésének feltételéül szabja azt, hogy a képviselőnek saját önkormányzatával szemben ne álljon fenn köztartozása. "A tiszteletdíj a képviselői - bizottsági - munka és felelősség elismerésérül szolgál" [24/1997. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1997, 475.] S ebben a "felelősségben" minden bizonnyal benne értendő a települési képviselő köztartozás-fizetési kötelezettsége is. A nem fizető települési képviselő nyilvánvalóan nem tanúsít olyan magatartást, amely méltóvá tenné a közéleti tevékenységre, a választók bizalmára. Ezt pedig vele szemben a helyi SZMSZ-ben bármikor meghatározhatja kötelezettségként a képviselő-testület. [A képviselő számára ugyanis előírható kötelező magatartás (1625/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 693.)]
Hangsúlyozom azonban: más a helyzet a gazdasági társaság képviseletében fellépő települési képviselő esetében. Itt ugyanis magam is hajlok az Őr. e részének megsemmisítésére, minthogy az általa képviselt gazdasági társaság köztartozásáért ilyen módon nem állapítható meg a helyi képviselő "közvetlen felelőssége".
Mindezekre tekintettel - álláspontom szerint - az Alkotmánybíróságnak el kellett volna utasítania az indítványt a nem gazdasági társaság képviseletében eljáró települési képviselőt érintő részében.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indokolása
Egyetértek azzal, hogy az Alkotmánybíróság a határozat rendelkező részében - az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének sérelme miatt - megállapította Szentes Város Önkormányzata Képviselő-testületének a képviselők és a bizottságok nem képviselő tagjainak tiszteletdíjáról és természetbeni juttatásáról szóló 8/1995. (III. 31.) KT. számú rendelete (a továbbiakban: Őr.) 4. § (4) bekezdésének alkotmányellenességét, és megsemmisítette azt.
Álláspontom szerint azonban az alkotmányellenességet elsősorban azért kellett volna az Alkotmánybíróságnak megállapítania, mert az Őr. kifogásolt rendelkezése olyan - a képviselők összeférhetetlenségére vonatkozó - kérdésben szabályoz, amely kérdés önkormányzati rendeletben nem, hanem csak törvényben szabályozható. Az önkormányzati képviselők összeférhetetlenségére vonatkozó szabályokat jelenleg az Országgyűlés által a jelenlevő képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott, a helyi önkormányzati képviselők jogállásának egyes kérdéseiről szóló 2000. évi XCVI. törvény határozza meg. Ebből következően az önkormányzati képviselő közjogi státuszát érintő - így a rendezetlen köztartozás miatt az összeférhetetlenséget megállapító - szabályozásra is e törvény keretein belül, vagy az Országgyűlés ugyanilyen többsége által elfogadott törvényben kerülhetne sor.
Az Őr. 4. § (4) bekezdésében keverednek az egyes szabályozási tárgykörök: az összeférhetetlenségi, a köztartozás behajtására, valamint a képviselői tiszteletdíj visszatartására vonatkozó szabályok. E tárgyköröket azonban szigorúan szét kell egymástól választani, mivel egyrészt másmás szintű szabályozást igényelnek, másrészt funkciójukat tekintve is különbözőek, harmadrészt pedig egészen más a hozzájuk fűződő szankció jellege.
1. A rendezetlen köztartozás fennállása a méltatlansági összeférhetetlenség esetkörébe tartozik. A közmegbízatást betöltő személlyel - miként pl. az országgyűlési vagy az önkormányzati képviselővel - szemben magasabb fokú erkölcsi, etikai követelményeket kell megfogalmazni. Minden személytől, de különösen a választáson alapuló, alkotmányjogilag fontos közmegbízatást betöltő személytől elvárható, hogy köztartozásait rendezze, az állam, illetve az önkormányzat felé fennálló fizetési kötelezettségeit maradéktalanul teljesítse. A rendezetlen köztartozás méltatlanná teszi a személyt arra, hogy közmegbízatást töltsön be, ennek jogi megfogalmazása a köztartozás, mint összeférhetetlenségi ok megállapítása. A köztartozás megfizetésének elmaradása miatti összeférhetetlenség másképpen, mint a képviselői státusz megszüntetésével, nem oldható fel. Mivel a szankció kizárólag a mandátum megszűnése lehet, a rendezetlen köztartozáshoz kapcsolódó szabályozás minden esetben érinti a képviselő közjogi státuszát. Ebből következően a speciálisan a képviselők köztartozásához kapcsolódó bármely kérdést - így például azt, hogy az önkormányzati képviselők esetében is összeférhetetlenségi oknak tekinti-e a jogalkotó vagy sem -, mint a képviselő közjogi státuszát érintő kérdést csak törvény szabályozhat.
2. A fennálló rendezetlen köztartozás miatti súlyos, ipso iure beálló jogkövetkezményből (mandátum megszűnése) az előbbieken túlmenően az is következik, hogy a köztartozáshoz kapcsolódó összeférhetetlenséget meghatározó törvénynek részletes szabályokat kell tartalmaznia annak megakadályozására, hogy ezzel a jogintézménnyel bárki visszaélhessen, ez alapján bárkit önkényesen megfoszthassanak képviselői megbízatásától. Amennyiben a jogalkotó az önkormányzati képviselők esetében is összeférhetetlenségi esetként kívánja szabályozni a fennálló köztartozást, úgy - az országgyűlési képviselőkre vonatkozó szabályozáshoz hasonlóan - garanciális szabályokat is meg kell állapítania. Az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló 1990. évi LV. törvény 17. § c) pontja szerint "(Összeférhetetlenség miatt meg kell szüntetni annak a képviselőnek a mandátumát,...)
c) akinek az állammal szemben - a lehetséges jogorvoslati eljárások kimerítését követően - köztartozása áll fenn, és azt az erről szóló értesítés kézhezvételétől számított hatvan napon belül - részletfizetés vagy fizetési halasztás esetén az ezt engedélyező határozat rendelkezéseinek megfelelően - nem rendezi".
Az önkormányzati képviselőkre vonatkozóan is olyan szabályokat kell tehát alkotni, amelyek alapján csak a jogerős határozattal megállapított köztartozáshoz fűződhet a mandátum megszűnésének a szankciója, és biztosítani kell azt is, hogy a képviselőnek a köztartozás megállapítását tartalmazó jogerős határozat kézhezvétele után megfelelő ideje legyen annak rendezésére: akár az egy összegben megfizetésére, akár a részletfizetést vagy fizetési halasztást engedélyező határozat rendelkezéseinek megfelelő rendezésre.
3. Az Őr. 4. § (4) bekezdése a méltatlansági összeférhetetlenségnek a köztartozáshoz kapcsolódó esetét csak egy, a helyi önkormányzat felé fennálló köztartozás behajtására rendelkezésre álló hatékony pénzbehajtási eszközként szabályozza, ráadásul a megfelelő garanciális szabályok nélkül. A képviselőtől elvárható magasabb etikai követelmények szempontjából nincs annak jelentősége, hogy a képviselőnek az állammal vagy az önkormányzattal szemben áll-e fenn a köztartozása, a szankciót a fizetési kötelezettség nem teljesítése alapozza meg, de csak jogerős határozattal megállapított köztartozás esetén. A fennálló köztartozás megállapításának, illetve behajtásának megvannak a megfelelő, általános törvényi szabályai. Az önkormányzati képviselő tiszteletdíja még jogerősen megállapított köztartozás fennállása esetén sem tartható tehát mintegy "zálogként" vissza, hiszen az - akár az állam, akár az önkormányzat felé fennálló - fizetési kötelezettség nem teljesítésének a szankciója az összeférhetetlenség megállapítása és a mandátum elvesztése lehet csak.
4. Az Őr. 4. § (4) bekezdése mindezeken túlmenően amiatt is alkotmányellenes, mert az önkormányzati képviselő és a nem önkormányzati képviselő bizottsági tagokat egy csoportba sorolja, az eltérő jogállású személyeket azonos szankcióval sújtja. A jelen párhuzamos indokolás azonban erre a problémakörre nem kíván kitérni, mivel az Őr. hivatkozott rendelkezésének alkotmányellenességét más indokok alapján már részletesen levezette.
Mindezekből következően álláspontom szerint az Őr. 4. § (4) bekezdésének alkotmányellenességét amiatt kellett volna az Alkotmánybíróságnak megállapítania, mert az önkormányzat olyan kérdést (a rendezetlen köztartozáshoz fűződő, a képviselőt érintő jogkövetkezmény) szabályozott, amely önkormányzati rendelet szintjén nem, hanem csak törvényben szabályozható. Az önkormányzatoknak nem lehet felhatalmazása ilyen tartalmú jogszabály megalkotására, így az Őr. 4. § (4) bekezdése sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, mely alapján az önkormányzat rendelete nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
A párhuzamos indokoláshoz csatlakozom:
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró