84/B/2006. AB határozat

folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezésről

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény 7. § (1) bekezdés a) pontja alkotmányellenes volt, ezért e rendelkezés a Zala Megyei Bíróság előtt folyamatban lévő 3. K. 21. 547/2005/6. számú ügyben nem alkalmazható.

Indokolás

I.

A Zala Megyei Bíróság az előtte folyamatban lévő 3. K. 21. 547/2005/6. számú ügyben az eljárását felfüggesztette és az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése alapján az Alkotmánybírósághoz fordult, kérve a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Cst.) 7. § (1) bekezdés a) pontja alkotmányossági vizsgálatát és megsemmisítését. Az alapul fekvő ügyben a gyámhatóság engedélyezte, hogy a kiskorú személy a szülői házat - ahol anyjával (aki törvényes képviselője is) élt közös háztartásban - elhagyja, és tartózkodási helyként a volt "nevelőapa" (az anyja korábbi házastársa) lakóhelyére költözzön. A gyermek gondozását vállaló ezen személy a befogadott kiskorú után családi pótlék iránti igényt terjesztett elő, amit azonban mind az elsőfokú, mind a másodfokú hatóság elutasított. Így került az ügy a bíróság elé. A bíróság álláspontja szerint az ügyben alkalmazandó Cst. 7. § (1) bekezdés a) pontja alkotmánysértő, mert családi pótlékra - a vérszerinti szülő, örökbe fogadó szülő, nevelőszülő stb. mellett - nem jogosult az (az ún. "harmadik személy") aki hatósági jóváhagyással saját háztatásában neveli a kiskorú gyermeket. A bíróság kifejtette, hogy a családi pótlékra jogosultságot meghatározó Cst. 7. § (1) bekezdés a) pontján kívül a hatályos jogszabályok további hasonló eseteket is szabályoznak. Ennek igazolására két jogszabályi rendelkezést jelölt meg, egyrészt a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.) 72. § (1) bekezdés a) pontjában szabályozott elhelyezést (azaz a felügyelet nélkül maradt gyermeket a gyámhatóság ideiglenesen a nevelésre alkalmas és ezt vállaló személynél helyezheti el), másrészt pedig a gyámhatóságokról, valamint a gyámügyi igazgatásról szóló 149/1997. (IX. 10.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Gyer.) 21. §-ában szabályozott szülői ház elhagyását. Az alkotmánybírósági eljárást kezdeményező bíróság álláspontja szerint mivel a fent jelölt, ún. harmadik személynél elhelyezett gyermek(ek) után a Cst. 7. § (1) bekezdés a) pontja szerint nem jár családi pótlék, ezért a Cst. sérti az Alkotmány 67. § (1) bekezdésébe foglalt, a gyermekek védelméről és a róluk való gondoskodásról szóló rendelkezést, valamint az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szerinti hátrányos megkülönböztetés tilalmát.

Az indítványozó bíróság a fenti érvek és felhívott jogszabályhelyek figyelembevétele alapján a Cst. 7. § (1) bekezdés a) pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte, s egyben indítványozta ezen jogszabályhely jelölt ügyben való alkalmazási tilalmának a kimondását is.

II.

1. Az Alkotmány fölhívott rendelkezései szerint: "67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.

(...)

70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. "

2. A Cst. indítvány benyújtásakor hatályos rendelkezése alapján:

"7. § (1) Családi pótlékra jogosult

a) a vér szerinti, az örökbe fogadó szülő, a szülővel együtt élő házastárs (a továbbiakban együtt: szülő), a nevelőszülő, a hivatásos nevelőszülő, a gyám

aa) a még nem tanköteles,

ab) tankötelezettsége megszűnéséig a tanköteles,

ac) az általános iskolai, középiskolai, szakiskolai (a továbbiakban együtt: közoktatási intézmény) tanulmányokat folytató és a (2) bekezdésben megjelölt életkorú saját háztartásában nevelt gyermekre tekintettel; (...) "

3. A Cst. jelenleg hatályos rendelkezése szerint:

"7. § (1) Családi pótlékra jogosult

a) a vér szerinti, az örökbe fogadó szülő, a szülővel együtt élő házastárs, az a személy, aki a saját háztartásában nevelt gyermeket örökbe kívánja fogadni, és az erre irányuló eljárás már folyamatban van (a továbbiakban együtt: szülő), a nevelőszülő, a hivatásos nevelőszülő, a gyám, továbbá az a személy, akihez a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.) 72. §-ának (1) bekezdése alapján a gyermeket ideiglenes hatállyal elhelyezték

aa) a még nem tanköteles,

ab) tankötelezettsége megszűnéséig a tanköteles,

ac) az általános iskolai, középiskolai, szakiskolai (a továbbiakban együtt: közoktatási intézmény) tanulmányokat folytató és a (2) bekezdésben megjelölt életkorú

saját háztartásában nevelt gyermekre tekintettel;

(...)

e) a gyámhivatal által a szülői ház elhagyását engedélyező határozatban megjelölt személy, amennyiben az ab)-ac) pontokban meghatározott feltételek valamelyike fennáll. "

4. A Gyvt. ügyben figyelembe veendő rendelkezése értelmében:

"72. § (1) Ha a gyermek felügyelet nélkül marad vagy testi, értelmi, érzelmi és erkölcsi fejlődését családi környezete vagy önmaga súlyosan veszélyezteti, és emiatt azonnali elhelyezése szükséges, a települési önkormányzat jegyzője, a gyámhivatal, valamint a határőrség, a rendőrség, az ügyészség, a bíróság, a büntetés-végrehajtási intézet parancsnoksága (a továbbiakban: beutaló szerv) a gyermeket ideiglenesen

a) a nevelésére alkalmas, azt vállaló különélő szülőnél, más hozzátartozónál, illetve személynél, vagy ha erre nincs lehetőség,

b) a legközelebbi ideiglenes hatállyal elhelyezett gyermekek ellátását is biztosító nevelőszülőnél, vagy ha erre nincs lehetőség - az ideiglenes hatályú elhelyezés biztosítására is kijelölt - gyermekotthonban helyezi el, és erről haladéktalanul értesíti a gyámhivatalt, illetve külföldi állampolgárságú gyermek esetében - ide nem értve a 4. § (1) bekezdésének b) pontja szerinti személyt - a Kormány által kijelölt gyámhivatalt. "

5. A Gyer. indítványozó által felhívott szabályai kimondják:

"21. § (1) A szülői ház elhagyásával kapcsolatos eljárás a gyermek, a szülői felügyeleti jogot gyakorló szülő, illetve a gyermeket gondozó vagy a gyermek gondozását vállalni szándékozó személy kérelmére indul.

(2) A gyámhivatal a szülői ház vagy a szülők által kijelölt más tartózkodási hely elhagyásának engedélyezése során [Csjt. 77. § (2) bek. ] vizsgálja, hogy a gyermek törvényes képviselete, lakhatása és tartása a kérelemben megjelölt helyen miképpen biztosítható.

(3) A gyámhivatal a (2) bekezdésben megjelölt eljárása során, ha a gyermek nem intézménybe, hanem magánszemélyhez kíván költözni, köteles a magánszemélyt is meghallgatni és nála környezettanulmányt készíteni.

(4) Ha a gyámhivatal a szülői ház elhagyását engedélyezi, egyúttal megállapítja, hogy a szülői ház elhagyásának engedélyezése - a gondozás, nevelés kivételével - a szülők szülői felügyeleti jogát és tartási kötelezettségét nem érinti. (...) "

III.

Az indítvány megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt állapította meg, hogy az indítványozó által vizsgálni kért Cst. 7. § (1) bekezdés a) pontját - az indítványban felvetett alkotmányossági problémára is kiterjedően - 2006. január 1 -ei hatállyal módosította a családtámogatási rendszer átalakításról szóló 2005. évi CXXVI. törvény (a továbbiakban: Cst. mód. l.) 3. § (1) bekezdése. A módosítás következtében családi pótlékra - többek között - jogosult "az a személy, akihez a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.) 72. §-ának (1) bekezdése alapján a gyermeket ideiglenes hatállyal elhelyezték". Megállapítható tehát, hogy e módosítás következtében bekerült a családi pótlékra jogosultak csoportjába az indítványozó által "hiányolt" egyik esetkör, az ún. ideiglenes elhelyezés. Módosultak az indítványozó által felvetett másik - sérelmezett - esetkörhöz, a szülői ház elhagyásához kapcsolódó szabályok is. A Cst. 7. § (1) bekezdését az egyes szociális tárgyú törvények módosításáról szóló 2006. évi CXVII. törvény (a továbbiakban: Cst. mód. 2.) 34. §-a 2007. január 1-től új e) ponttal egészítette ki. A Cst. jelenleg hatályos 7. § (1) bekezdés e) pontja szerint családi pótlékra jogosult "a gyámhivatal által a szülői ház elhagyását engedélyező határozatban megjelölt személy, amennyiben az ab)-ac) pontokban meghatározott feltételek valamelyike fennáll. " Megállapítható tehát, hogy a hatályos jogban az indítványozó által jelölt probléma rendezést nyert: családi pótlékra jogosít az ún. ideiglenes elhelyezés csakúgy, mint a családi ház elhagyása jogintézményének kapcsán keletkezett gondozás, nevelés. Ugyanakkor a jelen indítvány bírói kezdeményezés, amely a folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányul, s az erre vonatkozó alkotmánybírósági gyakorlat szerint az Alkotmánybíróság a bíróság által alkalmazandó jogszabályt akkor is vizsgálja, ha az már nem hatályos, vagy érdemben módosult. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint "hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányellenességét nem vizsgálja, hacsak nem annak alkalmazhatósága is eldöntendő kérdés (335/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 261, 262.) . Hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányossági vizsgálata a konkrét normakontroll két esetében, az Abtv. 38. § (1) bekezdése szerinti bírói kezdeményezés és az Abtv. 48. § szerinti alkotmányjogi panasz alapján lehetséges. " [29/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 316, 323. ] A jelen eljárás bírói kezdeményezésre indult, ezért az Alkotmánybíróság érdemben vizsgálta a Cst. 7. § (1) bekezdés a) pontját.

2. Az Alkotmánybíróság az 1049/D/1999. AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) már vizsgálta a Cst. - 2001. június 30. napjáig hatályos - 7. § (1) bekezdését alkotmányjogi panasz hatáskörben (ABH 2006, 1264.) . Az Abh. - többek között - az Alkotmány 70/A. §-ába foglalt diszkrimináció tilalom alapján azt a problémát érintette, hogy míg a Cst. 7. § (1) bekezdés a) pontjában a gyám szerepel, addig nem tartalmazza a felsorolás a gondnokot, így a gondnok nem jogosult családi pótlékra a saját háztartásában gondozott tartósan beteg, illetve súlyosan fogyatékos személy után. Az Alkotmánybíróság e vonatkozásban alkotmánysértést nem állapított meg; kifejtette, hogy a gyám és a gondnok státusát nem lehet azonos csoportba tartozónak tekinteni a családi pótlékra való jogosultság tekintetében. Gyámság alatt csak kiskorú állhat, gondokság alatt csak nagykorú, az egyik hivatali kötelezés, míg a másik vállalás alapján jön létre, eltérőek a gyám és gondnok státuszához kapcsolódó jogok is (ABH 2006, 1264, 1268-1269.) . Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (a továbbiakban: Ügyrend) 31. § c) pontja határozza meg a res iudicata fogalmát az alkotmánybírósági eljárásban. E szerint az Alkotmánybíróság az eljárást megszünteti, ha "az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul, és az indítványozó az alkotmánynak ugyanarra a §-ára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére)- ezen belül - azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértést megállapítani ('ítélt dolog') "- (ABH 2003, 2076.)

Az Alkotmánybíróság megítélése szerint jelen ügyben nem állnak fenn az "ítélt dolog" Ügyrend 31. § c) pontjába előírt feltételei. Az Abh. bár ugyanazt a törvényi rendelkezést, nevezetesen: a családi pótlékra való jogosultságot vizsgálta, de más alkotmányossági nézőpontból. Az Abh. tárgya a gyám és a gondnok közötti hátrányos megkülönböztetés vizsgálata volt. A jelen ügy tárgya a családi pótlékra jogosultságnak egy másik összefüggése, az ún. "harmadik személy" jogi helyzete, nevezetesen: a bírói eljárásban alkalmazandó Cst. 7. § (1) bekezdés a) pontjának vizsgálata az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése és a 67. § (1) bekezdése szempontjából.

3. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/A. §-ában foglaltakat több határozatában és több szempontból értelmezte. A 21/1990. (X. 4.) AB határozat szerint az a kérdés, hogy a megkülönböztetés az alkotmányos határok között maradt-e, csakis a mindenkori szabályozás tárgyi és alanyi összefüggésében vizsgálható... Az egyenlőségnek az adott tényállás lényeges elemére nézve kell fennállnia. Ha azonban adott szabályozási koncepción belül eltérő szabályozás vonatkozik valamely csoportra, ez a megkülönböztetés tilalmába ütközik, kivéve, ha az eltérésnek kellő súlyú alkotmányos indoka van (ABH 1990, 73, 77-78.) . Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az azonos helyzetben lévők között nem alapjogok tekintetében tett megkülönböztetés csak akkor tekinthető alkotmányellenesnek, ha nincs ésszerű indoka, tehát önkényes [16/1991. (V. 20.) AB határozat, ABH 1991, 62.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282. ]. A bemutatottak alapján töretlen az Alkotmánybíróság gyakorlata abban, hogy amikor az Alkotmány 70/A. §-ának sérelme a kérdés - és a megkülönböztetés nem alapjogra vonatkozik -, egyrészt azt vizsgálja, hogy a jogalkotó összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok között tett-e megkülönböztetést (összehasonlíthatósági próba), másrészt azt, hogy az összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok közötti különbségtételnek van-e tárgyilagos megítélés szerint ésszerű indoka (indokolhatósági próba) [lásd legutóbb pl. 21/2007. (III. 29.) AB határozatot, ABK 2007, március, 253, 255. ].

Jelen ügyben az állapítható meg, hogy a családi pótlékra, mint konkrét juttatási formára senkinek sincs az alkotmányon alapuló alanyi joga, ezért a megkülönböztetés vizsgálata alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozik. Mint ilyen, elsőként az vizsgálandó, hogy a Cst. 7. § (1) bekezdés a) pontjában meghatározott jogosultakat, és az indítványozó által jelölt személyi kört - azaz akiknél a Gyvt. 72. § (1) bekezdés alapján a gyereket ideiglenesen elhelyezték, vagy azok, akik (az indítványozó által jelölt) Gyer. 21. §-a alapján a szülői ház elhagyása jogcímen gondoskodnak a gyermekről - azonos csoportba tartozónak lehet-e tekinteni. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint jelen esetben összehasonlítható pozícióban lévő jogalanyokról van szó. A vér szerinti szülővel, az örökbe fogadó szülővel, a szülővel együtt élő házastárssal, a nevelőszülővel, a hivatásos nevelőszülővel és a gyámmal [mint a Cst. 7. § (1) bekezdés a) pontjában felsorolt személyekkel] hasonló helyzetben lévők az indítványban jelölt azon személyek is, akik saját háztartásukban a kiskorú gyermeket a jelölt jogszabályok által elismert módon nevelik. Az azonos csoportba tartozást igazolta a jogalkotó is; egyrészt akkor, amikor a Cst. mód. 1. -ben felvette a családi pótlékra jogosultak közé azt, akinél a Gyvt. 72. §-ának (1) bekezdése alapján a gyermeket elhelyezték (ideiglenes elhelyezés), másrészt akkor, amikor a Cst. mód. 2. -ben a Cst. 7. § (1) bekezdés e) pontjába - a családi pótlékra való jogosultság közé - beiktatta azt a személyt, akihez a gyermek az ún. szülői ház elhagyása jogcímen került.

Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy a Cst. 7. § (1) bekezdés a) pontjában korábban szabályozottakkal összehasonlítható jogi forma mind az ún. ideiglenes elhelyezés, mind a szülői ház elhagyásának jogintézménye.

Az Alkotmánybíróság fentebb idézett gyakorlata szerint az összehasonlítható pozícióban lévő személyek közötti megkülönböztetés sem alkotmánysértő akkor, ha az ésszerű indokokon nyugszik. Ezért az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy van-e tárgyilagos megítélés szerint ésszerű indoka annak, hogy az ún. ideiglenes elhelyezés és a szülői ház elhagyása jogcímeken a gyermekekről gondoskodók (korábban) nem voltak jogosultak családi pótlékra, szemben a szülővel, nevelőszülővel, gyámmal stb. Megállapítható, hogy Gyvt. hatálybalépése óta (1997. november 1-jétől) tartalmazza - a 72. § (1) bekezdésében - az ún. ideiglenes elhelyezést, és a Gyer. is hatálybalépése óta (szintén 1997. november 1-jétől) rendelkezik a szülői ház elhagyásáról. [A szülői ház elhagyásának jogintézménye megjelenik a házasságról, a családról és a gyámságról szóló 1952. évi IV. törvény 77. § (2) bekezdésében is. ] Tehát az indítványozó által jelölt mindkét gondoskodási forma a jogszabályok által elismert. Mindkét gondozási forma sajátossága továbbá, hogy hatósági (állami) jóváhagyással kerül a gyermek ún. "harmadik személy" gondozásába. Az ideiglenes elhelyezésnél az önkormányzat jegyzője, a gyámhivatal, valamint a határőrség, rendőrség, ügyészség, bíróság, büntetés-végrehajtási intézet parancsnoka dönthet az elhelyezésről, a szülői ház elhagyásához pedig a gyámhatóság jóváhagyása kell. Tehát hivatalos, és a gyermekekről való tényleges gondoskodást is megvalósító elhelyezési formákról van szó. Ezen ismérveket figyelembe véve, az Alkotmánybíróság megítélése szerint nincs ésszerű indoka annak, hogy nem voltak jogosultak családi pótlékra a gyermekkel életvitelszerűen együtt élő, a gyermekről jogszabályok által elismert formában gondoskodó - fent jelölt - személyek. Az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző hátrányos megkülönböztetést eredményezett tehát a Cst. 7. § (1) bekezdés a) pontja az ún. ideiglenes elhelyezés és a szülői ház elhagyása jogcímeken a gyermekről gondoskodó személyek tekintetében a korábban is jogosultsággal rendelkezőkhöz (vér szerinti, örökbe fogadó szülő, szülővel együtt élő házastárs, nevelőszülő, hivatásos nevelőszülő, gyám) képest. Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy a Cst. 7. § (1) bekezdés a) pontja alkotmányellenes volt. Mivel a jelen eljárás folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés, ezért az Alkotmánybíróság az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján megállapította továbbá, hogy az alkotmányellenes rendelkezés a Zala Megyei Bíróság előtt folyamatban lévő 3. K. 21. 547/2005/6. számú ügyben nem alkalmazható.

4. Az indítványozó a Cst. 7. § (1) bekezdés a) pontjának alkotmányossági vizsgálatát az Alkotmány 67. § (1) bekezdése sérelme szempontjából is kezdeményezte. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint, ha az adott rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmány valamely rendelkezése alapján már megállapította, az indítványokban felhívott további alkotmányi rendelkezésekkel fennálló ellentétet már nem vizsgálja [61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 213.; 4/2004. (II. 20.) AB határozat, ABH 2004, 66, 72.; 9/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 627, 636. ].

Budapest, 2007. szeptember 24.

Dr. Bihari Mihály s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k

alkotmánybíró

Dr. Paczolay Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László s. k.,

alkotmánybíró