1162/D/2010. AB határozat
a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 20/E. § (5)-(6) bekezdésének, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény 1. § (2) bekezdésének alkotmányossági vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 20/E. § (5)-(6) bekezdésének az Alkotmány 57. § (1) bekezdésébe ütközése megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény 1. § (2) bekezdésének az Alkotmány 70/A. §-ába ütközése megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény 1. § (2) bekezdésének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe és 7/A. § (4) bekezdésébe ütközése megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó alkotmányjogi panasszal fordult az Alkotmánybírósághoz a Pesti Központi Kerületi Bíróság 12. P. 53285/2010/2. sz. végzése ellen. A támadott végzésben a bíróság elutasította az indítványozó kifogását, amelyet arra tekintettel nyújtott be, hogy a helyi választási iroda vezetője megtagadta az indítványozó által külön megjelölt "magyar kisebbségként" kisebbségi választási jegyzékbe való felvételét.
Az indítványozó kéri megsemmisíteni a választási eljárástól szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban Ve.) 20/E. §-át - különösen annak (5)-(6) bekezdését -, mivel az az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével ellentétesen lehetővé teszi az ügy tárgyalás nélküli megítélését.
Az indítványozó továbbá megsemmisíteni kéri a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban Nektv.) 1. § (2) bekezdését, amely rendelkezés a nemzeti és etnikai kisebbség fogalmát definiálja. Az indítványozó álláspontja szerint a meghatározás az Alkotmány 70/A. §-ával ellentétesen, hátrányosan különbözteti meg a számszerűen nem kisebbségben lévőket. Ezen túlmenően a jogállamiság elvének, a jogalkotás rendjének, valamint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban Jat1.) 18. § (2) bekezdésének a sérelmére is hivatkozik, mivel a Nektv. támadott rendelkezése nem határozza meg, hogy mit - mennyit - kell érteni számszerű kisebbség alatt.
Az indítványozó 2011. december 4-én kelt levelében beadványát kiegészítette, és kérte ügyében a Jat1., valamint a hatályos, jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban Jat2.) együttes, illetve értelemszerű alkalmazását.
Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban megjegyzi, hogy a 121/2009. (XII. 17.) AB határozat [ABH 2009, 1013.] 2010. december 31. napjával megsemmisítette a teljes Jat1.-et. A Nektv. támadott rendelkezésének elfogadásakor és az indítvány benyújtásakor még a Jat1. rendelkezései voltak hatályosak. A Jat1. 18. § (2) bekezdésével azonos szabályozást jelenleg a Jat2. 2. § (1) bekezdése tartalmazza.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány - indítványban felhívott - 7. § (2) bekezdésével kapcsolatban eljárása során észlelte, hogy azt a 2010. évi CXIII. törvény 2011. január 1. napjával hatályon kívül helyezte. A jogalkotó azonban az Alkotmányba iktatott egy új, 7/A. §-t, amelynek (4) bekezdése lényegében a korábbi, 7. § (2) bekezdésével tartalmilag azonos módon szabályozza a jogalkotási törvény elfogadásának rendjét. Az Alkotmánybíróság ezért a továbbiakban az Alkotmány 7. § (2) bekezdése helyett a jelenleg hatályos, 7/A. § (4) bekezdését tekinti az indítvány alkotmányos hivatkozásának.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"7/A. § (4) A jogalkotásról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."
"57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
2. A Ve. támadott rendelkezései:
"20/E. § (1) A névjegyzékből való kihagyás, illetőleg törlés vagy a névjegyzékbe való felvétel miatt a névjegyzék közszemlére tételének időtartama alatt lehet kifogást benyújtani.
(2) Akit a külképviseleti névjegyzékbe felvettek, vagy akinek külképviseleti névjegyzékbe vételét elutasították, az erről szóló értesítés kézhezvételét követő 2 napon belül nyújthat be kifogást.
(3) A névjegyzékből való kihagyás, illetőleg törlés vagy a névjegyzékbe való felvétel miatt benyújtott kifogást, illetőleg a külképviseleti névjegyzékbe való felvétel vagy annak elutasítása miatti kifogást a helyi választási iroda vezetőjéhez kell benyújtani, aki a kifogásról legkésőbb a beérkezését követő napon dönt.
(4) Ha a helyi választási iroda vezetője a kifogásnak helyt ad, a névjegyzéket, illetőleg a külképviseleti névjegyzéket módosítja.
(5) Ha a helyi választási iroda vezetője a kifogásnak nem ad helyt, a kifogást legkésőbb a beérkezését követő napon megküldi a helyi bíróságnak, Budapesten a Pesti Központi Kerületi Bíróságnak. A bírósági eljárásban az ügyvédi képviselet nem kötelező. A bíróság egyesbíróként jár el. A bíróság a kifogásról a beérkezését követő 2 napon belül dönt.
(6) Ha a bíróság a kifogást alaposnak tartja, elrendeli a névjegyzék, illetőleg a külképviseleti névjegyzék módosítását, ellenkező esetben a kifogást elutasítja.
(7) A helyi választási iroda vezetőjének döntését és a bíróság határozatát az érintettel és azzal, aki a kifogást benyújtotta, a bíróság határozatát a helyi választási iroda vezetőjével is közölni kell."
3. A Nektv. támadott rendelkezése:
"1. § (2) E törvény értelmében nemzeti és etnikai kisebbség (a továbbiakban: kisebbség) minden olyan, a Magyar Köztársaság területén legalább egy évszázada honos népcsoport, amely az állam lakossága körében számszerű kisebbségben van, tagjai magyar állampolgárok és a lakosság többi részétől saját nyelve és kultúrája, hagyományai különböztetik meg, egyben olyan összetartozás-tudatról tesz bizonyságot, amely mindezek megőrzésére, történelmileg kialakult közösségeik érdekeinek kifejezésére és védelmére irányul."
4. A Jat1. 2010. december 31-ig hatályban volt rendelkezése:
"18. § (2) A jogszabályokat a magyar nyelv szabályainak megfelelően, világosan és közérthetően kell megszövegezni."
5. A Jat2.-nek az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezése:
"2. § (1) A jogszabálynak a címzettek számára egyértelműen értelmezhető tartalommal kell rendelkeznie."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta meg, hogy az alkotmányjogi panasz megfelel-e az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. §-ában foglalt formai feltételeknek. Ennek értelmében "[a]z Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva". A (2) bekezdés szerint "[a]z alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül lehet írásban benyújtani".
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a panaszos kifogását az ügyében eljáró bíróság a Nektv. 1. § (2) bekezdésére alapozva, valamint a Ve. 20/E. §-át alkalmazva utasította el, ezért jogsérelme ezen rendelkezések alkalmazására vezethető vissza. Megállapította továbbá azt is, hogy a panaszos indítványát a jogerős végzés részére történő kézbesítését követő hatvan napon belül nyújtotta be az Alkotmánybírósághoz, ezért az Alkotmánybíróság a panaszt érdemben is megvizsgálta.
2. Az indítványozó a Ve. 20/E. §-át, kül önösen annak (5) és (6) bekezdéseit azért tartja alkotmányellenesnek, mert az lehetővé teszi az ügy tárgyalás nélküli megítélését, és ezáltal az Alkotmány 57. § (1) bekezdésébe ütközik.
Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése a nyilvános tárgyalás tartásához való alapvető jogot a peres eljárásokkal kapcsolatban rögzíti.
A Ve. 20/E. §-a tartalmazza a névjegyzék összeállításával kapcsolatos jogorvoslattal összefüggő rendelkezéseket. A Ve. X. fejezete tartalmazza a választási eljáráshoz kapcsoló jogorvoslatok általános rendelkezéseit. A X. fejezet szabályai között a Ve. rögzíti, hogy a bíróság a felülvizsgálat iránti kérelemről nemperes eljárásban határoz, továbbá úgy rendelkezik, hogy a fejezetben foglalt rendelkezéseket alkalmazni kell a névjegyzék összeállításával kapcsolatos jogorvoslatokra is, a 20/E. §-ban foglalt eltérésekkel. A névjegyzék összeállításával kapcsolatos jogorvoslati ügyekben tehát a bíróság nemperes eljárásban hozza meg határozatát.
A nemperes eljárás egyszerűsített eljárás, melyre éppen a tárgyalás hiánya miatt nem vonatkozhatnak ugyanazon alkotmányos garanciák, mint a rendes peres eljárásokra, a nemperes ügyet lezáró érdemi döntés - az eljárás jellegéből következően - soha nem tárgyaláson születik.
A nemperes eljárás egyszerűbb és rugalmasabb eljárást biztosít olyan ügyekben, amely ügyek megítélése egyszerű és az ügy gyors elbírálásához nyomós érdek fűzödik.
A jogalkotó feladatát képezi annak meghatározása, hogy milyen típusú ügyekben tartja alkalmazhatónak a peren kívüli eljárást, valamint, hogy az adott nemperes eljárásban milyen további szabályokat rendel alkalmazni. Az egyes eljárásokhoz kapcsolódó külön szabályoknak azokat a többletgaranciákat kell tartalmazniuk, amelyek az eljárás tárgyához, jellegéhez képest biztosítják az Alkotmány rendelkezéseinek érvényesülését [395/D/2010 (XI. 22.) AB határozat, ABK 2011. november].
A választásokhoz kapcsolódó jogorvoslati eljárások lefolytatása során kifejezetten nyomós érdek fűződik az ügyek gyors elbírálásához, hiszen a Ve. alapelvként rögzíti a választás eredményének gyors megállapítását.
A választásokhoz kapcsolódó jogorvoslati nemperes eljárásokban a Ve. 84. § (6) bekezdésének második mondata szerint "[a] bíróság a kérelmező részére - annak kérésére -biztosítja a szóbeli nyilatkozattétel lehetőségét." A szóbeli nyilatkozattétel ugyan nem tárgyalás keretében zajlik, azonban annak során a bíróság alkalmazza a meghallgatásra vonatkozó általános szabályokat. Nincs olyan kizáró szabály sem, amely a felet megfosztaná attól, hogy írásban észrevételeket, indítványokat tegyen. Fontosnak tartja az Alkotmánybíróság 38/1991. (VII. 3) AB határozatát is felidézni, amelyben kimondta, hogy az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében rögzített alkotmányos rendelkezésből nem következik, hogy a bíróság bármely rendes és különleges eljárásban a fél jogait és kötelezettségeit mindkét fokon kizárólag csak tárgyaláson bírálhatja el (ABH 1991, 183, 184.).
Az Alkotmánybíróság értelmezésében az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében megfogalmazott bíróság előtti egyenlőség a bírói útra tartozó ügyek tekintetében eljárási alapelvet fogalmaz meg. A bíróság előtti egyenlőség elve a személyek általános jogegyenlőségének a bírósági eljárásra való vonatkoztatása [53/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 261, 264.; 18/B/1994. AB határozat, ABH 1998, 570, 572.]. "Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése a törvény előtti egyenlőséget jogérvényesítési szempontból deklarálja, tehát valójában eljárásjogi garancia arra, hogy jogainak érvényesítése tekintetében a bíróság (törvény) előtt mindenki egyenlő eséllyel rendelkezik" (191/B/1996. AB határozat, ABH 1997, 629, 631.). "Az Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint, az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt bíróság előtti egyenlőség elve a tisztességes eljárás követelményének olyan garanciáját jelenti, amelynek alapján jogaik érvényesítése során nem tehető különbség a jogalanyok között. Ezen, a jogegyenlőség általános elvének a bírósági eljárásra vonatkoztatott alkotmányi követelménye arra vonatkozik, hogy a jogviszonyok tartalmi és tárgyi azonossága esetén a jogalanyok azonos elbánásban részesüljenek" (724/B/2002. AB határozat, ABH 2003, 1539, 1540.).
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság nem tekinti az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében biztosított alapjog szükségtelen és aránytalan korlátozásának, hogy a Ve. 20/E. §-a nemperes eljárásban, tárgyalás tartása nélkül szabályozza a névjegyzék összeállításával kapcsolatos jogorvoslatot.
Fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Ve. 20/E. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
A panaszos beadványában utalt rá, hogy választási kifogásában kifejezetten kérte, hogy ügyében a bíróság tartson tárgyalást. Az Alkotmánybíróság ezzel kapcsolatban megjegyzi, hogy az Abtv. 48. §-a alapján az alkotmányjogi panasz elbírálására irányúló eljárás középpontjában - összhangban az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdésével - az alkalmazott jogszabály alkotmányosságának vizsgálata áll. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata az, hogy az alkotmányjogi panaszok esetében csak azt vizsgálja, hogy a konkrét ügyben alkalmazandó jogszabály sérti-e az Alkotmány valamely rendelkezését. A jogszabály bírói alkalmazásának vizsgálatára és a bírói döntés felülvizsgálatára azonban az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre (277/D/1995. AB határozat, ABH 2001, 780, 788.; 78/D/1993. AB végzés, ABH 1994, 904.; 1313/D/1993. AB végzés, ABH 1994, 935.).
3. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta, hogy a Nektv. 1. § (2) bekezdése ellentétes-e az Alkotmány 70/A. §-ával, az indítványozó álláspontja szerint ugyanis a Nektv. érintett rendelkezése hátrányosan különbözteti meg a számszerűen nem kisebbségben lévőket.
Az indítvány ezen részének megítélése szempontjából kiemelt jelentőséggel bír az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése, amely szerint "[a] Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti." A nemzeti és etnikai kisebbségeket mint államalkotó tényezőket egyes alkotmányos jogok gyakorlásában, a nemzeti és etnikai kisebbségek eltérő helyzetéből adódó hátrányok, egyenlőtlenségek kiküszöbölése érdekében kiegyenlítő intézkedésekkel kell segíteni, a Nektv. egésze ezt hivatott szolgálni. A Nektv. 6. §-a maga is megismétli az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdését.
A Nektv. 1. § (2) bekezdése a magyar állampolgárságú, magyar nemzetiségű, többségi államalkotó tényezőt képező népcsoporthoz viszonyítva határozza meg a kisebbség fogalmát.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt rendelkezést a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. Kifejtette, hogy az Alkotmány e rendelkezése az azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti olyan, alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést tiltja, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Az Alkotmánynak ez az általános jogegyenlőségi követelménye arra vonatkozik, hogy az állam, mint közhatalom a jogok és kötelezettségek elosztása során köteles egyenlőkként - egyenlő méltóságú személyként - kezelni a jogalanyokat, a jogalkotás során a jogalkotónak mindegyikük szempontjait azonos körültekintéssel, elfogulatlansággal és méltányossággal kell értékelnie. Alkotmányellenesnek akkor minősül a megkülönböztetés, ha a jogalkotó a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó, egymással összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203-204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138-140.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 342-344.; 37/2002. (IX. 4.) AB határozat, ABH 2002, 230, 241-242.]
Az indítványozó azt tekintette alkotmányellenes megkülönböztetésnek, hogy a Nektv. 1. § (2) bekezdése szerinti kisebbség fogalmának meghatározása hátrányosan megkülönbözteti a többségben lévőket. Ez a megkülönböztetés azonban nem alkotmányellenes, mert a szabályozás szempontjából nem azonos csoportba tartozó jogalanyokról van szó. A szabályozás maga a többségi csoporthoz viszonyítva - attól értelemszerűen eltérően - a számszerűségében kisebb nemzeti és etnikai csoportok foglamát határozza meg.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségekkel kapcsolatos alkotmányos rendelkezéseket az Alkotmány 68. §-a tartalmazza. Az indítványozó azonban panaszában ezzel a rendelkezéssel összefüggésben alkotmányos sérelemre nem hivatkozott. A fentiek alapján Nektv. 1. § (2) bekezdésének alkotmányellenessége nem állapítható meg, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ezen részében is elutasította.
4. A panaszos ezen túlmenően az Alkotmányban rögzített jogállamiság elvének, a jogalkotás rendjéről szóló szabálynak, valamint a Jat1. 18. § (2) bekezdésének és a Jat2. 2. § (1) bekezdésének a sérelmére is hivatkozik, mivel véleménye szerint a Nektv. támadott rendelkezése nem határozza meg, hogy mit - mennyit - kell érteni számszerű kisebb ség alatt.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az alkotmányjogi panasz csak alkotmányos alapjog sérelme esetén igénybe vehető jogorvoslati forma, az indítványozónak tehát egyedileg meghatározható, konkrét jogsérelme kell, hogy fennálljon. Ezen egyedileg meghatározható konkrét jogsérelemnek pedig az Alkotmányban foglalt valamely alapjog sérelmében kell megnyilvánulnia.
Az Alkotmány 2. §-ára, azaz a jogállamiságból levezetett jogbiztonság elvére való hivatkozás azonban alkotmányos alapjog sérelmét nem alapozza meg. "A jogállamiság részét képező jogbiztonság követelménye önmagában nem minősül az állampolgár Alkotmányban biztosított jogának" (1140/D/2006. AB. végzés, ABH 2008, 3578, 3580.).
Az Alkotmány 7/A. § (4) bekezdése, amely a jogalkotásról szóló törvény elfogadásának feltételeit szabályozza, szintén nem hozható az állampolgárt megillető valamely alapjoggal összefüggésbe.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint "a Jat. megsértése önmagában nem teszi alkotmányellenessé a jogszabályt, csak az Alkotmány valamely rendelkezésével való kapcsolatában." [32/1991. (VI.6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 159.] A panaszos nem jelölt meg olyan alapjogot, amely - a Jat1. és a Jat2. felhívott rendelkezése és a támadott jogszabályok ütközése folytán - esetében sérült volna. Fentiekre való tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ezen részében érdemi vizsgálat nélkül, az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I.12.) Tü. határozat 29. § e) pontja alapján visszautasította.
Az Alkotmánybíróság a számszerűség meghatározásának vélt hiányával kapcsolatban az alábbikat jegyzi meg. A Nektv. 61. § (1) bekezdése taxatíve sorolja fel azokat a népcsoportokat, amelyeket Magyarországon honos népcsoportnak minősít. A Nektv. 61. § (2) bekezdésének első mondata pedig számszerűen is rögzíti, hogy "[h]a az (1) bekezdésben felsoroltakon kívül további kisebbség kíván bizonyságot tenni arról, hogy megfelel az e törvényben foglalt feltételeknek, legalább 1000, magát e kisebbséghez tartozó választópolgár e tárgykörben a népi kezdeményezésre vonatkozó aláírásgyűjtő íveket az Országos Választási Bizottság elnökének nyújtja be."
Budapest, 2011. december 13.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró