775/B/2009. AB határozat
a lakáscélú kölcsönökre vonatkozó állami készfizető kezességről szóló 2009. évi IV. törvény 3. § (1) bekezdés a) pontja alkotmányossági vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a lakáscélú kölcsönökre vonatkozó állami készfizető kezességről szóló 2009. évi IV. törvény 3. § (1) bekezdés a) pontjának a "2008. szeptember 30-át követően" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
A lakáscélú kölcsönökre vonatkozó állami készfizető kezességről szóló 2009. évi IV. törvénnyel (a továbbiakban: Tv.) összefüggésben az állampolgári jogok országgyűlési biztosa fordult az Alkotmánybírósághoz. A Tv. az állam készfizető kezességét állapítja meg bizonyos, lakáshitelhez kapcsolódó áthidaló kölcsönök esetében; a 3. § szerint a feltételek közé tartozik, hogy a természetes személy munkavállalónak a foglalkoztató érdekkörében felmerült okból 2008. szeptember 30-át követően szűnt meg a munkaviszonya vagy a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonya. Az indítványozó úgy véli, hogy a lakáscélú kölcsönnel rendelkező, de munkájukat önhibájukon kívül eső - munkáltatójuk érdekkörében felmerülő - okból elvesztett magánszemélyek homogén csoportot alkotnak attól függetlenül, hogy munkaviszonyuk mikor szűnt meg. A gazdasági válság kezdete - érvel - nem határozható meg napra pontosan, így nem zárható ki, hogy a jogalkotó által önkényesen meghatározott időpont (tehát 2008. szeptember 30-a) előtt is előfordultak olyan esetek, ahol a munkanélkülivé válás összefüggésbe hozható a válság hatásával. A Tv. továbbá azt sem vizsgálja, hogy a 2008. szeptember 30. után történt munkanélkülivé válás bármilyen összefüggésben áll-e a válsággal. Az önhibán kívüli munkanélkülivé válás az indítványozó véleménye szerint olyan csoportképző körülmény, amelynek oka az állampolgárok szempontjából néhány különleges kivételtől eltekintve irreleváns; a válság pedig nem minősül ilyen különleges kivételnek, mert térben és időben nem határozható meg pontosan.
Összefoglalásul tehát az országgyűlési biztos álláspontja az, hogy az állami kezességvállaláshoz való hozzáférésnek a munkaviszony megszűnésének időpontja alapján történő korlátozása az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében tiltott, ún. "egyéb helyzet" szerinti különbségtételt valósít meg az önhibájukon kívül munkanélkülivé vált állampolgárok között. Mindezek miatt a Tv. 3. § (1) bekezdés a) pontjának a "2008. szeptember 30-át követően" szövegrésze megsemmisítését kéri.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése:
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
2. A Tv. érintett rendelkezéseinek az indítvány elbírálásakor hatályos szövege:
"3. § (1) A természetes személynek és a háztartásának a következő feltételeknek kell megfelelnie:
a) a természetes személynek 2008. szeptember 30-át követően szűnt meg a munkaviszonya vagy a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonya,
(...)"
"3/A. § (1) Ha a természetes személy a 3. § (1) bekezdésének a)-b) pontjában foglalt feltételeknek nem felelt meg, de hitelt érdemlően igazolja, hogy a háztartás vagyoni, jövedelmi helyzete, illetőleg teherviselő képessége a megváltozott körülmények következtében nem teszi lehetővé a lakáscélú kölcsön szerződés szerinti törlesztését, és valószínűsíti, hogy ez az állapot átmenetileg áll fenn, akkor kezdeményezheti a hitelszerződés megkötését a pénzügyi intézménynél."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az indítványt a Tv. kihirdetése és hatálybalépése közötti időszakban nyújtották be. Az Alkotmánybíróság észlelte, hogy a jogalkotó ebben az időszakban módosította a Tv.-t oly módon, hogy a módosító jogszabály [a nehéz helyzetbe került, lakáshitellel rendelkező polgárok védelme érdekében szükséges egyes törvénymódosításokról szóló 2009. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Módtv.) 4-15. §-ai] hatályba lépését a Tv. hatályba lépésének időpontjához kötötte. A Módtv. részben megváltoztatta, szigorította az állami kezességvállalás feltételeit, emellett azonban ki is egészítette a jogosultak körét többek között oly módon, hogy a Tv. új 3/A. §-a szerint munkaviszony, illetve munkavégzésre irányuló egyéb jogviszony megszűnése nélküli esetekre is kiterjed az állami kezesség. Ebben az esetben azonban az érintettnek kell hitelt érdemlően igazolnia, hogy a háztartás vagyoni, jövedelmi helyzete, illetőleg teherviselő képessége a megváltozott körülmények következtében nem teszi lehetővé a lakáscélú kölcsön szerződés szerinti törlesztését, és valószínűsítenie kell hogy ez az állapot átmenetileg áll fenn, akkor kezdeményezheti a hitelszerződés megkötését a pénzügyi intézménynél.
A jogalkotó később - a 2009. évi CXIV. törvénnyel (a továbbiakban: Módtv.2.) ismét módosította a Tv.-t, a változások az Európai Bizottság jóváhagyó határozatának meghozatalát követő 15. napon, tehát 2009. december 9-én léptek hatályba. A Módtv.2. nyomán a Tv. 3. §-a (1) bekezdésében bővült a jogosultak köre azáltal, hogy törlésre került azon megkötés, hogy a foglalkoztató érdekkörében felmerült okból szűnt meg az illető munkaviszonya vagy munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonya 2008. szeptember 30-át követően. A Módtv.2. érintette emellett a 3/A. §-t is is oly módon, hogy e rendelkezés már minden személyre kiterjedhet, aki "a 3. § (1) bekezdésének a)-b) pontjában foglalt feltételeknek nem felelt meg".
Mindez tehát azt jelenti, hogy áthidaló kölcsön igénylésére és az ehhez kapcsolódó állami kezesség igénybevételére ezt követően jogosult lehet az is, aki 2008. szeptember 30-a előtt vált állástalanná. Ebben az esetben azonban a válsággal való összefüggést az érintettnek kell hitelt érdemlően igazolnia.
Mivel az említett a jogszabály-módosítások az indítványozó által támadott szövegrészt nem érintették, nem helyezték hatályon kívül, így az utólagos normakontroll eljárást nem befolyásolják.
2. A Tv.-t - preambuluma szerint - a gazdasági válság hatásainak tompítása és a rászorult, lakáscélú kölcsönnel rendelkező természetes személyek terheinek mérséklése érdekében alkotta meg az Országgyűlés. Lényege szerint kizárólag jogot megállapító jogszabály, ugyanis arról rendelkezik, hogy ha a megváltozott körülmények nem teszik lehetővé a lakáscélú kölcsön szerződés szerinti törlesztését, és áthidaló kölcsön (a Tv. 1. § 2. pontjában foglalt értelmező rendelkezés szerint: a lakáscélú kölcsönt folyósító pénzügyi intézmény által a lakáscélú kölcsönszerződésben meghatározott törlesztési kötelezettség teljesítéséhez a természetes személy részére folyósított kölcsön) folyósítására kerül sor, az állam bizonyos feltételek esetén ennek teljesítéséért készfizető kezesként felel. Az állam tehát arra vállalt kötelezettséget, hogy amennyiben a kötelezett (adós) nem teljesít, maga fog helyette fizetni a jogosultnak (hitelezőnek). A Tv. preambulumát, indokolását és módosításait is figyelembe véve a jogalkotó azoknak kíván segítséget adni, akik a 2008-ban kitört pénzügyi-gazdasági válság következtében megnövekedett terheik miatt nem képesek tartozásaikat törleszteni, s emiatt lakhatásuk is veszélybe kerülhet. A hitelek átütemezése, az állami kezességvállalás azon adósok helyzetének rendezésére alkalmas, akik még képesek - legalább csökkentett összegű -törlesztőrészletet fizetni. Az első - preferált - csoportba (3. §) azok tartoznak, akik 2008. szeptember 30-a után vesztették el az állásukat, esetükben a jogalkotó vélelmezi a válsággal való összefüggést. A másik kör (3/A. §) esetében azonban az érintettnek kell igazolnia anyagi helyzete elnehezülésének a válsággal való összefüggését, függetlenül attól, hogy elvesztette-e az állását, és ha igen, mikor.
A törvényben szabályozott eszközök célja a lakáshitellel rendelkezők fizetésképtelenségének és ennek következtében esetleg kialakulható tömeges lakás-árverezéseknek és fedél nélkülivé válásnak a megakadályozása, amely a fennálló lakáshitel-állomány nagysága miatt súlyos társadalmi problémává válhat.
Hangsúlyozandó ugyanakkor, hogy a gazdasági válság nem teremtett a Tv.-ben szabályozott készfizető kezesség
- mint szerződést biztosító járulékos mellékkötelezettség
- vállalására vonatkozó állami kötelezettséget, ilyen kötelezettség az Alkotmány egyetlen rendelkezéséből sem következik. Az állam által vállalt készfizető kezesség méltányosságon és társadalmi szolidaritáson alapuló, ún. ex gratia juttatás [Vö. 42/2000. (XI. 8.) AB határozat, ABH 2000, 329.] a rászorultaknak abból a célból, hogy lakhatási feltételeik továbbra is biztosítva legyenek (erre utal az a feltétel, hogy a lakáscélú kölcsön biztosítékául szolgáló lakóingatlan a háztartás tagjainak lakóhelye, tartózkodási helye legyen); és "nincs senkinek joga arra, hogy egy ex gratia juttatás meghatározott formájában részesüljön" (16/1991. (IV. 20.) AB határozat, ABH 1991, 58, 62.).
Az indítványozónak az Alkotmány 70/A. §-ára történő hivatkozásával kapcsolatban hangsúlyozni kell a következőket. Az Alkotmánybíróságnak már a kezdetekkor kialakított, s azóta töretlenül folytatott gyakorlata alapján, ha a jogalkotó nem jogi igényeket elégít ki, tehát nem eleve jogosultakat különböztet meg, hanem méltányosságból juttat javakat, széles körű mérlegelési jog illeti meg mind a jogosulti körnek, mind a juttatás mértékének és egyéb feltételeinek a meghatározása tekintetében. A "megkülönböztetés korlátja a pozitív diszkrimináció elvi határa: az egyenlő méltóságú személyként való kezelés feltétlen betartása, illetve az Alkotmányban megfogalmazott alapjogok meg nem sértése. [...] Ezen belül csak az követelhető meg, hogy a nem egyenlő kezelésnek ésszerű oka legyen, azaz ne minősüljön önkényesnek." [16/1991. (IV. 20.) AB határozat, ABH 1991, 58, 62.; 922/B/2000. AB határozat, ABH 2001, 1444, 1452.] Sem a jogegyenlőség alkotmányos követelményéből, sem a diszkrimináció tilalmából nem következik, hogy az állam célszerűségi, gazdaságossági, jogtechnikai, méltányossági, az eltérő társadalmi helyzetekre figyelemmel levő stb. szempontok szerint a jogok és kötelezettségek jogalkotási úton való megállapítása során a személyek között ne különböztethetne, ha ezzel egyébként az alkotmányos követelményeket nem sérti. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése tehát nem bármiféle különbségtételt tilt, mert az ellentétben állna a jog lényegével és rendeltetésével [521/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 556.]. A 778/B/1996. AB határozat azt is kifejtette, hogy az azonos személyi méltóság jogából esetenként következhet olyan jog is, hogy a javakat és esélyeket mindenki számára (mennyiségileg is) egyenlően osszák el, de ha valamely - az Alkotmányba nem ütköző - társadalmi cél vagy valamely alkotmányos jog csak úgy érvényesíthető, hogy e szűkebb értelemben vett egyenlőség nem valósítható meg, akkor az ilyen pozitív diszkriminációt nem lehet alkotmányellenesnek minősíteni. (ABH 1996, 781, 782.)
A jogalkotó hatáskörébe tartozó kérdés tehát dönteni arról, hogy támogatja-e a lakáscélú kölcsönt felvett, ám a válsággal összefüggő okok miatt, önhibájukon kívül nehéz helyzetbe került adósokat; amennyiben pedig a segítségnyújtás mellett dönt, a jogosulti kör megállapítását illetően széles körű mérlegelési jog illeti meg. E tekintetben nyilvánvalóan jelentős befolyásoló tényező a nemzetgazdaság teherbíró képessége is, a döntésért a törvényhozó viseli a politikai felelősséget.
Az Alkotmánybíróság osztja az indítványozó álláspontját abban a tekintetben, hogy a pénzügyi-gazdasági válság kezdő időpontja pontosan nem állapítható meg, így a válsággal összefüggésbe hozható állásvesztés akár 2008. szeptember 30. előtt is előfordulhatott. Ezt a tényt a jogalkotó is elismerte a Módtv.2. elfogadásával, hiszen e törvény nyomán azok is részesülhetnek a Tv. nyújtotta előnyökből, akik a megjelölt időpont előtt váltak állástalanná (sőt azok is, akik nem is vesztették el a munkahelyüket). Igaz, a 2008. szeptember 30-a után állásukat elvesztők (Tv. 3. §) kedvezőbb helyzetben vannak, mint más érintettek (Tv. 3/A. §). A második csoportba tartozóknak ugyanis igazolniuk kell, hogy a lakáshitellel összefüggő fizetési nehézség a válsággal összefüggő okokra vezethető vissza, míg az első csoportba tartozóknál maga a Tv. vélelmezi ezt.
Elvi és jogi lehetőség lett volna időkorlát nélkül mindenkit, aki a válság miatt vesztette el az állását, azonos feltételek mellett támogatni. A jogalkotó azonban úgy döntött, hogy figyelembe veszi a konkrét esetek vizsgálatának a nehézségét: a válságnak közvetlen és közvetett hatásai is voltak/vannak, bizonyos esetekben tehát a munkahelyek megszűnése egyértelmű, bizonyítható kapcsolatban áll a válsággal, máskor azonban az összefüggés csak hosszadalmas vizsgálat eredményeképpen lenne (ha egyáltalán) bizonyítható. Ezért tehát azok esetében, akik 2008. szeptember 30-a után váltak állástalanná, a Tv. eltekint a válsággal való konkrét kapcsolat vizsgálatától, s vélelmezi azt. Egyéb esetekben azonban (elkerülendő, hogy - a törvény céljával ellentétesen - azokra is kiterjedjen a jogszabály hatálya, akiknek az anyagi nehézségei a válsággal összefüggésbe nem hozhatók) - továbbra is egyedi vizsgálat tárgya a válság hatásainak a megítélése.
E körben a 2008-as válság-időszak egy naptári napjának a kijelölése objektív mérce felállításának tekinthető. A semlegesség mellett jelentős körülmény az is, hogy az időpont nem vitatottan összefüggésbe hozható a válság hatásainak Magyarországra történő begyűrűzésével, illetve annak elmélyülésével. Így nem állítható, hogy az indítványozó által sérelmezett időpont indokolatlan, ésszerűtlen vagy célszerűtlen lenne. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint e feltétel önkényesnek sem tekinthető, így nem sérti az egyenlő méltóságú személyként való kezelés követelményét.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tv. nem valósít meg az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütköző hátrányos megkülönböztetést, ezért az indítványt elutasította.
Budapest, 2010. március 30.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, az aláírásban akadályozott
Dr. Balogh Elemér
alkotmánybíró helyett
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró