564/B/2000. AB határozat
a munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996. évi LXXV. törvény 1. § (5) bekezdése, valamint 7. § (5) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján indult eljárásban meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996. évi LXXV. törvény 1. § (5) bekezdése, valamint 7. § (5) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó kérte, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg a munkaügyi ellenőrzésről szóló 1996. évi LXXV. törvény (a továbbiakban: Met.) 1. §-a (4) bekezdésének és 7. §-a (5) bekezdésének alkotmányellenességét és semmisítse meg ezeket a rendelkezéseket. Álláspontja szerint a támadott szabályok ellentétesek az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésével, 9. §-ának (1) és (2) bekezdésével.
Az indítvány benyújtását követően a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény, valamint az ezzel összefüggő törvények jogharmonizációs célú módosításáról szóló 2001. évi XVI. törvény megváltoztatta a Met. támadott 1. §-a (4) bekezdésének számozását, de e rendelkezés tartalmában nem következett be változás. A jelen határozat a támadott rendelkezést a módosított számozás szerint idézi. Az indítványozó bejelentette, hogy kérelmét változatlanul fenntartja.
Az indítvánnyal kapcsolatban véleményt nyilvánított az igazságügy-miniszter.
II.
Az Alkotmánynak az indítvány elbírálásánál alapul vett rendelkezései az alábbiak:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.
(2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."
"57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
A Met. érintett rendelkezései a következők:
"1. § (5) A felügyelő a tényállás alapján jogosult a foglalkoztató és a részére munkát végző személy közötti jogviszony minősítésére. Ehhez a foglalkoztatónak rendelkezésre kell bocsátania mindazokat a bizonyítékokat, amelyek alapján megállapítható, hogy a részére végzett munka a (4) bekezdés szerinti jogviszonyok alapján vagy ellenérték nélkül történt."
"7. § (5) A munkaügyi bírságot kiszabó szerv a hozzá befolyt bírság 60%-át a Munkaerőpiaci Alap kezeléséről szóló jogszabályban foglaltak szerint átutalja a Munkaerőpiaci Alap számlájára. A fennmaradó összeg e szerv saját bevételének minősül, amely személyi kiadásokra nem használható fel."
"8. § (1) A felügyelő, valamint az illetékes megyei (fővárosi) felügyelőség vezetője az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény szerint jár el. A bíróság a felügyelőség által hozott közigazgatási határozatot megváltoztathatja."
III.
Az indítvány megalapozatlan.
A) Az indítványozó arra hivatkozva támadja a Met. 1. §-ának (5) bekezdését, hogy ez a rendelkezés feljogosítja a munkaügyi felügyelőt, illetve felügyelőséget a foglalkoztató és a részére munkát végző személy közötti polgári jogi szerződéses viszony munkaviszonnyá nyilvánítására és ennek következtében az érintett személyeknek társadalombiztosítási járulék, valamint bírság megfizetésére történő kötelezésére. Az indítványozó álláspontja szerint "ez sérti a vállalkozás szabadságát, megkérdőjelezi a piacgazdaság valósságát, végül elemi szinten sérti a jogbiztonság követelményét és a szerződési szabadságot."
1. Az Alkotmánynak a piacgazdaságról szóló szabálya az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint nem fogalmaz meg alapjogot. Ezért önmagában a piacgazdaság elvének megsértése esetén még abban az esetben sem állapítható meg alapjog sérelme, ha a piacgazdaság elve valamilyen esetben valóban nem érvényesül [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 117, 119; 33/1993. (V. 28.) AB határozat, 1993, 247, 249; 1524/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 651, 655.].
A Met. preambuluma a törvény célját abban jelöli meg, hogy olyan szabályokat határozzon meg, amelyek tartalmazzák a jogszabályokban megállapított kötelességek megtartása állami ellenőrzésének tárgyát, személyi és szervezeti kereteit, eljárási rendjét, a kötelességek megszegésének következményeit. Az Országgyűlés a törvény megalkotásával különösen a jogszabályi feltételeknek meg nem felelő foglalkoztatás, illetve munkavállalás (feketemunka) visszaszorítását, a munkavállalók jogainak védelmét kívánta elősegíteni. így a Met. 1. §-ának (5) bekezdésében megfogalmazott, az említett célt szolgáló rendelkezések nem jelentik a piacgazdaság Alkotmány 9. §-a (1) bekezdésében meghatározott elvének sérelmét.
2. A Met. 1. §-ának (5) bekezdésében meghatározott, az indítványozó által támadott szabálya megadja a munkaügyi felügyelőnek azt a jogot, hogy felülbírálja a szerződésnek azt a minősítését, amelyet a foglalkoztató és a részére munkát végző személy meghatározott. Az eltérő minősítéshez jogkövetkezmények fűződnek. A felek tehát a jogviszonyukra irányadó szerződés típusának meghatározásánál nem járhatnak el saját belátásuk szerint; ez a szerződési szabadság sérelmét jelenti.
A szerződési szabadságot az Alkotmánybíróság gyakorlata kezdettől fogva az Alkotmány 9. §-ának (1) bekezdéséből vezeti le [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 146, 160.]. A szerződési szabadság azonban nem alapvető jog és ezért önmagában a szerződési szabadság megsértése esetében nem állapítható meg az Alkotmány szabályainak megsértése. Alkotmánysértés megállapítására akkor kerül sor, ha olyan alapvető jog vagy alkotmányos intézmény sérelme is megvalósul, amely a szerződési szabadsággal szoros kapcsolatban áll [327/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 604, 607]. A szerződési szabadság korlátozására nem vonatkozik az Alkotmány 8. §-ának (2) bekezdésében meghatározott rendelkezés; a szerződési szabadság korlátozásának alkotmányossága nemcsak kényszerítő ok fennállása esetén ismerhető el, hanem már akkor is, ha a korlátozásnak alapos oka van (1414/D/1995. AB határozat, ABH 1999, 539, 541.). A szerződési szabadságnak (ezen belül a szerződéstípus megválasztása és a szerződési tartalom meghatározása szabadságának) a korlátozása különösen indokolt a munkaviszonyoknál, ahol a munkavállalók többnyire gyengébb tárgyalási és érdekérvényesítési helyzetben vannak, mint a munkaadók. Ezért nem állapítható meg alkotmánysértés a szerződési szabadságnak a Met. 1. §-a (5) bekezdése révén megvalósuló korlátozása miatt.
3. Az Alkotmány 9. §-ának (2) bekezdése kimondja a vállalkozáshoz való jogot. A vállalkozáshoz való jog gazdasági tevékenység kifejtéséhez való jogot jelent, ami nem azonosítható a tevékenység meghatározott vállalkozási formában való végzésére vonatkozó joggal [54/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 340, 341-342.]. Az Alkotmánybíróság gyakorlata különbséget tesz a vállalkozáshoz való alapjoggal kapcsolatban meghatározott korlátozások között aszerint, hogy azok arra vonatkoznak, kifejthető-e gazdasági tevékenység, vagy csak a tevékenység végzésének egyes feltételeit érintik (1105/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 637, 640.). A gazdasági tevékenység végzésének meghatározott módja, a vállalkozási forma megválasztásának korlátozása alkotmányosan megengedhető [65/1997. (XII. 18.) AB határozat, ABH 1997, 391, 393.], a foglalkozás gyakorlásának korlátai többféle szempontból indokoltak lehetnek [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 117, 121.]. A Met. 1. §-a (5) bekezdésének az a szabálya, amely lehetővé teszi, hogy a felügyelő minősítse a foglalkoztató és a részére munkát végző személy között létrejött szerződést és adott esetben polgári jogi szerződést munkaszerződésként minősítsen, nem jelent szerződésmódosításra való felhatalmazást. Csak arról van szó, hogy a felügyelő a szerződés tartalmának, a jogviszony lényegének megfelelő minősítést fogadja el. Ez a minősítés nem akadályozza a gazdasági tevékenység végzését; a felügyelő a munkaviszonyra vonatkozó szabályok megtartását ellenőrzi. Ennek megfelelően nem állapítható meg az, hogy a támadott rendelkezés sérti a vállalkozás szabadságának az Alkotmány 9. §-a (2) bekezdésében meghatározott szabályát, vagyis hogy alkotmányellenes.
4. Az indítványozó arra is hivatkozott, hogy a felügyelő által a Met. 1. §-ának (5) bekezdése alapján végzett ellenőrző (szerződést minősítő) tevékenység sérti a jogbiztonságot. A Met. 1. §-ának (5) bekezdése és a jogbiztonság elvének az Alkotmány 2. §-a (1) bekezdéséből levezetett elve között alkotmányos összefüggés nem állapítható meg.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Met. 1. § (5) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasította.
B) Az indítványozó a Met. 7. §-ának (5) bekezdését egyrészt azért támadja, mert szerinte ennek alapján "a munkaügyi felügyelőségek quasi bíróként járnak el", másrészt a kiszabott bírság egy része a munkaügyi felügyelőség saját bevétele, márpedig "nem lehet pártatlan ... az a bíróság, amely saját ügyében ítélkezik".
Álláspontja szerint ez a rendelkezés sérti az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdését, valamint hivatkozik az Európai Emberi Jogi Bíróságnak az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában 1950. november 4-én kelt Egyezmény 6. cikkének 1. bekezdésével kapcsolatos gyakorlatára is. Az indítványozó kifejezetten nem hivatkozik ugyan az Alkotmány 57. §-ának (1) és (5) bekezdésére, de tartalmilag az ott meghatározott szabályokra alapítja kérelmét.
Az Alkotmánybíróság már foglalkozott azzal a kérdéssel, hogy a Met. rendelkezései alapján eljáró munkaügyi felügyelő (felügyelőség) bírói tevékenységet végez-e. Az alkotmányossági vizsgálat a Met.-nek nem a jelen eljárásban tárgyalt szabályaira vonatkozott, de az érdemi kérdés azonos volt. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 31. §-ának c) pontja szerint akkor állapítható meg "ítélt dolog", ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul, és az indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a §-ára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére) - ezen belül - azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértés megállapítását. A korábbi döntést tartalmazó, a 29/1998. (VI. 17.) AB határozat eltérő tárgya miatt nincs szó "ítélt dologról". A vizsgált alkotmányjogi kérdés lényegének megegyezősége miatt azonban az Alkotmánybíróság a korábbi állásfoglalását a jelen ügyben is irányadónak tekintette.
A 29/1998. (VI. 17.) AB határozat kimondta, hogy a munkaügyi ellenőrzés alkalmával a munkaviszonyra vonatkozó szabályok megtartásának közigazgatási szerv által történő hatósági ellenőrzéséről van szó (ABH 1998, 211, 215.). Ez a tevékenység nem bírói tevékenység. A Met. 8. §-ának (1) bekezdése ki is mondja, hogy a felügyelő (felügyelőség) az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) szerint jár el. Az Áe. 72. §-ának (1) bekezdése szerint az ügyfél, illetőleg a törvényes érdekeiben sérelmet szenvedett fél jogszabálysértés esetén bírósághoz fordulhat és kérheti az államigazgatási határozat felülvizsgálatát. A Met. 8. §-a (1) bekezdésének második mondata szerint a bíróság a felügyelőség által hozott határozatot megváltoztathatja.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogorvoslathoz való jog alkotmányos lényege az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez, vagy ugyanazon a szerven belül magasabb fórumhoz való fordulás lehetősége [a gyakorlatról összefoglalást ad a 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 372, 382; ugyanígy a 19/1999. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1999, 150, 156.]. A jogorvoslat konkrét rendjét az egyes eljárási törvények az adott típusú eljárás sajátosságait figyelembe véve szabályozzák (286/B/1995 AB határozat, ABH 2001, 795, 797.). Az Alkotmánybíróság gyakorlatában kialakult elveket alapul véve megállapítható, hogy a Met. 8. §-ának (1) és (2) bekezdése biztosítja a jogorvoslatot.
Az Alkotmánybíróság a 29/1998. (VI. 17.) AB határozatban azt is kimondta, nem lehet a munkaügyi bírság bevezetését alkotmányellenesnek tekinteni azon az alapon, hogy a bírság 60%-a a Munkaerőpiaci Alap számlájára kerül, a fennmaradó összeg pedig - a személyi kiadásokra való felhasználás lehetősége nélkül - a felügyelőségnél marad (ABH 1998, 211, 218.).
Mindezek alapján sem az Alkotmány 2. §-a (1) bekezdésének, sem 57. §-a (1), illetve (5) bekezdésének sérelme nem állapítható meg. Ezért az Alkotmánybíróság a Met. 7. § (5) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 2003. március 4.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró