3135/2023. (III. 27.) AB határozat

alkotmányjogi panasz elutasításáról

Az Alkotmánybíróság tanácsa alkotmányjogi panasz tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság az egyes vagyongazdálkodási kérdésekről, illetve egyes törvényeknek a jogrendszer koherenciájának erősítése érdekében történő módosításáról szóló 2021. évi CI. törvény 5. § (1)-(3) bekezdése alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a Duna-mente - Fejér megye különleges gazdasági övezet kijelöléséről szóló 362/2021. (VI. 28.) Korm. rendelet 2. § (1) bekezdés b) pontja, és 1. melléklet 2. pontja alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.

3. Az Alkotmánybíróság a Duna-mente - Fejér megye különleges gazdasági övezet kijelöléséről szóló 362/2021. (VI. 28.) Korm. rendelet alaptörvény-ellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt egyebekben visszautasítja.

4. Az Alkotmánybíróság az egyes vagyongazdálkodási kérdésekről, illetve egyes törvényeknek a jogrendszer koherenciájának erősítése érdekében történő módosításáról szóló 2021. évi CI. törvény 5. § (1)-(3) bekezdése nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.

Indokolás

I.

[1] 1. Az indítványozó önkormányzat jogi képviselője útján (dr. Litresits András ügyvéd) az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (2) bekezdése alapján alkotmányjogi panaszt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz, melyben az egyes vagyongazdálkodási kérdésekről, illetve egyes törvényeknek a jogrendszer koherenciájának erősítése érdekében történő módosításáról szóló 2021. évi CI. törvény (a továbbiakban: Módtv.) 5. § (1)-(3) bekezdése és a Duna-mente - Fejér megye különleges gazdasági övezet kijelöléséről szóló 362/2021. (VI. 28.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) egésze alaptörvény-ellenességének megállapítását és megsemmisítését indítványozta, valamint a Módtv. nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítását is kérte.

[2] Az indítványozó a támadott szabályozással összefüggésben az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének, a Q) cikk (2) bekezdésének, az I. cikk (3) bekezdésének, a XIII. cikk (1) és (2) bekezdésének, a XV. cikk (2) bekezdésének, a 28. cikkének, a 32. cikk (1) bekezdés e), f), g) és h) pontjának, továbbá a 38. cikk (1) és (3) bekezdésének sérelmét állította. A Módtv. kapcsán annak a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájáról szóló, 1985. október 15-én, Strasbourgban kelt egyezmény (továbbiakban: Charta) mint nemzetközi szerződés egyes rendelkezéseibe ütközésére is hivatkozott.

[3] 2. Az alkotmányjogi panasz előzményeként az indítványozó előadta, hogy a támadott jogszabályok megalkotását megelőzően, 2003. november 30-án írásbeli megállapodás született az indítványozó és Rácalmás Város Önkormányzat között a Rácalmás közigazgatási területén fekvő érintett terület hasznosítására, valamint az onnan befolyó helyi iparűzési adó megosztása tárgyában. Ezt követően 2010-ben Egyezségi Keretmegállapodást (a továbbiakban: Egyezségi Keretmegállapodás) kötött az R. 1. mellékletében megjelölt, szabályozással érintett Rácalmás külterületi, a tulajdonában lévő, de Rácalmás közigazgatási területén elhelyezkedő ingatlanokkal összefüggésben Rácalmás Önkormányzatával. Ennek alapján az érintett ingatlanokon a beruházáshoz kapcsolódó közfeladatokat, kötelezettségeket és költségeket, valamint ezek teljesítésének ellenértékeként a helyi iparűzési adóból származó bevételt osztották meg egymás között, azzal, hogy az érintett területről 2011. január 1-jét követően befolyó helyi iparűzési adó fele Rácalmás Önkormányzatát, másik fele pedig az indítványozót illeti meg. Az indítványozó utalt arra, hogy az Egyezségi Keretmegállapodás alapján "arra való tekintettel szerzett tulajdonjogot az érintett területek fölött, hogy az ipari tevékenységek végzéséhez szükséges egyes munkákat elvégezte."

[4] Az indítványozó arra is hivatkozott, hogy Iváncsa Város Önkormányzatával 2017-ben Ingatlanfejlesztési Keretmegállapodást kötött (a továbbiakban: Ingatlanfejlesztési Keretmegállapodás) az R. 2. mellékletével érintett, Iváncsa közigazgatási területén elhelyezkedő ingatlanok vonatkozásában, melyek tekintetében szintén a helyi iparűzési adóból származó bevételt osztották meg egymás között. Azzal, hogy az érintett területről 2018. január 1-jét követően befolyó helyi iparűzési adó fele Iváncsa Város Önkormányzatát, másik fele pedig az indítványozót illeti meg.

[5] Az indítványozó csatolta az Egyezségi Keretmegállapodást és annak mellékleteit, valamint az Ingatlanfejlesztési Keretmegállapodást.

[6] 3. Az indítványozó az alábbi okokból tartja alaptörvény-ellenesnek a Módtv. és az R. támadott rendelkezéseit.

[7] 3.1. Az indítványozó szerint a támadott R. 2021. július 1. napjával "visszaható hatályú jogalkotással" kijelölte a Duna-mente - Fejér Megye különleges gazdasági övezetet, olyan módon, hogy a Kormány a Hankook Tire Magyarország Kft. Rácalmáson megvalósuló, nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségűnek minősített beruházásával összefüggésben különleges gazdasági övezetté nyilvánította az R. 2. § (1) bekezdés a) pontjában az 1. melléklet 1. pontja szerinti, az Iváncsa község közigazgatási területén elhelyezkedő ingatlanokat, valamint az R. 2. § (1) bekezdés b) pontjában hivatkozott, az 1. melléklet 2. pontja szerinti, Rácalmás város közigazgatási területén elhelyezkedő ingatlanokat. Az R. 3. §-a alapján "az Iváncsa község területén létrejövő, a különleges gazdasági övezetben található, önkormányzati tulajdonban álló, forgalomképtelen törzsvagyonba tartozó, a 2. mellékletben megjelölt közterület tulajdonjogát a Fejér Megyei Önkormányzat szerzi meg."

[8] Az indítvány szerint az Egyezségi Keretmegállapodás mellékletében nevesített ingatlanok tulajdonjogai a Módtv. és az R. alapján "kerültek korlátozásra, tkp. ténylegesen ellenérték nélküli kisajátításra", így a jogsérelem közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be, és nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás.

[9] 3.2. Az indítványozó szerint a Módtv. támadott 5. § (1) bekezdése a tulajdonában álló, Rácalmás külterület 053/2 és 053/8 helyrajzi számú ingatlanokat vagyonkezelési szerződés megkötése nélkül 100 évre, ingyenesen Rácalmás Város Önkormányzata vagyonkezelésébe adja, amely alkotmányos értelemben vett kisajátításnak [Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdés] minősül, nem felel meg a közérdekűségi-arányossági tesztnek, továbbá kiüresíti az indítványozó önkormányzat autonómiáját (Alaptörvény 32. cikk), egyebekben a támadott szabályozás kompenzációról (kártalanításról) nem rendelkezik.

[10] 3.3. Az indítványozó arra is hivatkozott, hogy a Módtv. "nem rendelkezik a józan észnek (Alaptörvény 28. cikk), vagy a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvénynek (a továbbiakban: Nvtv.) megfelelő indokolással" és az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdése alapján az Nvtv. 11. §-ának (7) bekezdésébe ütközik, következésképpen az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerinti jogállamiság elvét is sérti. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdésének sérelmét arra hivatkozva is állította, hogy az R. támadott szabályozása álláspontja szerint visszamenőleges hatályú jogalkotásnak minősül.

[11] Az indítvány szerint a Módtv. 5. §-a "nem tartalmaz semmiféle Nvtv. hivatkozást", továbbá a Módtv. indokolása az 5. § vonatkozásában "valótlan, pontatlan állításokat tartalmaz", ugyanezt állítja az R. indokolása vonatkozásában is. Az indokolás "azért nem felel meg a valóságnak", mert a Hankook Tire Magyarország Kft. Rácalmáson megvalósuló beruházásával összefüggő közigazgatási hatósági ügyek nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánításáról és az eljáró hatóságok kijelöléséről szóló 526/2013. (XII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendelet) alapján a jogalkotó már 2013. december 30-án döntött arról, hogy a Hankook Tire (gumiabroncsgyár) beruházást nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánítja, továbbá az Egyezségi Keretmegállapodás, valamint az Ingatlanfejlesztési Keretmegállapodás szerinti "nagyszabású gazdasági fejlesztések" és a beruházásösztönző környezet kialakítása már megvalósultak. A Korm. rendelet "címétől is független köztudomású tény", hogy a Hankook Tire (gumiabroncsgyár) beruházás évekkel korábban megkezdődött, már három egysége felépült, figyelemmel a Magyar Suzuki Zrt., az Alcoa-Köfém Kft., a Hankook Tire Magyarország Kft., a Richter Gedeon Nyrt. magyarországi befektetőkkel való stratégiai megállapodás megkötéséről szóló 1415/2012. (X. 1.) Korm. határozatban foglaltakra, ezért az R. visszaható hatályú jogalkotást valósít meg. Az indítványozó azt is állította, hogy a Módtv. támadott rendelkezései jelentős anyagi forrást (adóbevételt) vonnak el, amely éves bevételeinek 8-10%-át teszi ki, úgy, hogy nem tesznek lehetővé normatív módon lehívható többletforrásokat, amelyek a kiesett bevételeket pótolják. Az indítvány szerint erre azért került sor, mert az indítványozó ellenzéki vezetésű önkormányzatnak tekinthető, a szabályozás ezért az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdését is sérti, mivel sem a Módtv. 5. § (1) bekezdése, sem az R. alanyi köre nem tartalmaz "ellenzéki vezetésű" önkormányzatot.

[12] 3.4. Az indítványozó beadványában hangsúlyosan hivatkozott a 8/2021. (III. 2.) AB határozatban (a továbbiakban: Abh1.) (tárgy: különleges gazdasági övezet kijelölése Göd Város Önkormányzatának közigazgatási területén) foglalt megállapításokra.

[13] 3.5. Az indítványozó a kiesett adóbevételekre tulajdoni várományként tekint, továbbá hivatkozott arra, hogy Rácalmás Város Önkormányzatának képviselő-testülete "jogellenes módon azt rögzítette, hogy a 2010. december 16. napján létrejött", helyi iparűzési adók megosztására vonatkozó Egyezségi Keretmegállapodás "a jogszabály erejénél fogva 2021. július 1-i hatállyal megszűnt." Ezzel összefüggésben kifogásolta, hogy az indítványozó dunaújvárosi önkormányzattal szemben Rácalmás Város Önkormányzata (részben hasonlóan a gödi önkormányzathoz) ténylegesen nem veszítette el adóbevételeit, mivel a Fejér Megyei Önkormányzat vonatkozó rendelete alapján a különleges gazdasági övezetből befolyt adókból az övezeti települések (köztük Rácalmás Város Önkormányzata) "is kapnak különböző kifizetéseket támogatás címén." Az indítvány szerint a tervezett adóbevétel tulajdoni várománynak minősül, ezért annak elvonása sérti a tulajdonhoz való jogát. Továbbá megemlítette a jogszabályi rendelkezések ún. dermesztő hatását.

[14] 3.6. Az indítványozó azt is kifogásolta, hogy a támadott Módtv. és az R. alapján (szemben Göd Város Önkormányzatával) az Egyezségi Keretmegállapodás és az Ingatlanfejlesztési Keretmegállapodás ellenére nem részesül a Fejér Megyei Önkormányzathoz befolyó különleges gazdasági övezetben lévő ingatlanokon folytatott helyi iparűzési tevékenységből, illetve a telek- és építményadóból keletkező adóbevételekből. A jogalkotó "szándékosan", a "tisztességes eljárás [Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdés] elvébe ütköző" módon "kihagyta" őt a jelen panasszal érinett jogszabályokból, ami nem felel meg az Alaptörvény 38. cikk (3) bekezdésében rögzített értékarányosság követelményének sem, áll az indítványban. A szabályozás az indítványozó álláspontja szerint ezért az Alaptörvény XIII. cikkével és XV. cikk (2) bekezdésével is ellentétes.

[15] 3.7. Az indítványozó szerint a tulajdonjogának "törvényhozó hatalommal történt kiüresítése" kapcsán "kártérítést (kártalanítást) előíró mulasztást kell megállapítani."

[16] 3.8. Az indítványozó az Alaptörvény Q) cikk (2) bekezdésének felhívásával a támadott Módtv. szerinti szabályozásnak a Charta mint nemzetközi szerződés több rendelkezésébe ütközését is állította.

[17] 3.9. A miniszterelnökséget vezető miniszter és Rácalmás Város Önkormányzata az ügyben amicus curiae beadványt nyújtott be az Alkotmánybírósághoz.

[18] A miniszterelnökséget vezető miniszter amicus curiae beadványában - többek között - hivatkozott arra, hogy tudomása szerint az indítványozó a Székesfehérvári Törvényszéken Rácalmás Város Önkormányzatával szemben szerződésben vállalt fizetési kötelezettség teljesítése tárgyában, a Fejér megyei Önkormányzattal szemben pedig szerződésben meghatározott jog fennállásának megállapítása iránt polgári pert indított. Az indítványozó tehát a támadott szabályozás alkalmazása folytán előállt jogi helyzet ellen bírósági keresetekkel is élt, így nem állnak fenn az Abtv. 26. § (2) bekezdésére alapított kivételes alkotmányjogi panasz feltételei. A miniszter az indítvány Alkotmánybíróság általi érdemi elbírálásának esetére a szabályozás alkotmányossága mellett érvelt, részletesen bemutatva a hatályos jogi szabályozási környezetet, illetve annak előzményeit is.

[19] Rácalmás Város Önkormányzata amicus curiae beadványában rámutatott, hogy az indítványozó által támadott Módtv. 5. §-a az "Ingatlanok ingyenes vagyonkezelésbe adása Rácalmás Város Önkormányzat részére" címet viseli, míg a támadott R. Iváncsa Község mellett Rácalmás város közigazgatási területére jelöli ki a Duna-mente - Fejér megye elnevezéssel a különleges gazdasági övezetet, ezért Rácalmás Város Önkormányzata közvetlenül érintettnek tekinthető az ügyben. Rácalmás Város Önkormányzata arra is hivatkozott, hogy az Egyezségi Keretmegállapodás fő tárgya a Hankook Tire Magyarország Kft. által befizetett helyi iparűzési adóbevétel megosztása volt az indítványozó és Rácalmás Önkormányzata között. Az R. az innen származó helyi iparűzési adó bevételt elvonta, ezért az Egyezségi Keretmegállapodás "lehetetlenült" a két települési önkormányzat között, mert Rácalmás már nem szedheti be a helyi iparűzési adót.

[20] Az indítványozó szerint viszont a helyi adóbevételből való részesedés tekintetében jogutódlásállt be, ezért a Székesfehérvári Járásbíróság előtt 10.G.40.110/2021. szám alatt szerződésben meghatározott jog fennállásának megállapítása iránt keresetet terjesztett elő. Az R. Rácalmás, nem pedig az indítványozó helyi adóbevételi jogát vonta el, de ezt Rácalmás Város Önkormányzata nem kifogásolja, figyelemmel az Abh1.-ben foglaltakra, "elismervén, hogy a különleges gazdasági övezet kijelölése az önkormányzati vagyon közérdekű korlátozásának minősül." Rácalmás Város Önkormányzata azt is hangsúlyozta, hogy az indítványozó mint felperes Rácalmás Város Önkormányzata ellen a Székesfehérvári Törvényszéknél 26.P.20.324/2021. ügyszámon, szerződésben vállalt fizetési kötelezettség teljesítése iránti polgári pert indított. Az Abtv. 26. § (2) bekezdésének b) pontja szerinti közvetlen alkotmányjogi panasz előterjesztésének feltétele, hogy "nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás, vagy a jogorvoslati lehetőségeit az indítványozó már kimerítette". Az indítványozó az általa támadott jogszabályok alkalmazása folytán előállt jogi helyzet miatt Rácalmás és a Fejér Megyei Önkormányzat ellen is pert indított, ezért hiányoznak az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti kivételes alkotmányjogi panasz eljárásjogi feltételi is.[1]

[21] Az Alkotmánybíróság a döntéshozatal során figyelembe vette az amicus curiae beadványokban foglaltakat.

II.

[22] 1. Az Alaptörvény indítvánnyal rendelkezései:

"B) cikk (1) Magyarország független, demokratikus jogállam."

"I. cikk (3) Az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg. Alapvető jog más alapvető jog érvényesülése vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható."

"XIII. cikk (1) Mindenkinek joga van a tulajdonhoz és az örökléshez. A tulajdon társadalmi felelősséggel jár.

(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."

"XV. cikk (2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja."

"32. cikk (1) A helyi önkormányzat a helyi közügyek intézése körében törvény keretei között

[...]

e) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat;

f) meghatározza költségvetését, annak alapján önállóan gazdálkodik;

g) e célra felhasználható vagyonával és bevételeivel kötelező feladatai ellátásának veszélyeztetése nélkül vállalkozást folytathat;

h) dönt a helyi adók fajtájáról és mértékéről;"

"38. cikk (1) Az állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon. A nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja a közérdek szolgálata, a közös szükségletek kielégítése és a természeti erőforrások megóvása, valamint a jövő nemzedékek szükségleteinek figyelembevétele. A nemzeti vagyon megőrzésének, védelmének és a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodásnak a követelményeit sarkalatos törvény határozza meg.

[...]

(3) Nemzeti vagyont csak törvényben meghatározott célból lehet átruházni, törvényben meghatározott kivételekkel az értékarányosság követelményének figyelembevétele mellett."

[23] 2. A Módtv. indítvánnyal érintett - az alkotmányjogi panasz elbírálásakor hatályos - rendelkezései:

"5. § (1) A Dunaújváros Megyei Jogú Város Önkormányzata tulajdonában álló, az ingatlan-nyilvántartás szerinti, Rácalmás külterület 053/2 és 053/8 helyrajzi számú ingatlanok ingyenesen, 100 évre Rácalmás Város Önkormányzata (e § alkalmazásában a továbbiakban: vagyonkezelő) vagyonkezelésébe kerülnek.

(2) Az ingatlanügyi hatóság az (1) bekezdés szerinti vagyonkezelői jogot a vagyonkezelő kérelme alapján jegyzi be az ingatlan-nyilvántartásba. Az ingatlan-nyilvántartási bejegyeztetésére és a vagyonkezelői jog gyakorlására a vagyonkezelő vagyonkezelési szerződés kötése nélkül jogosult.

(3) A vagyonkezelő vagyonkezelői jogának fennállása alatt az (1) bekezdés szerinti ingatlanokat a tulajdonos települési önkormányzat nem idegenítheti el, nem terhelheti meg."

[24] 3. Az R. indítvánnyal érintett - az alkotmányjogi panasz elbírálásakor hatályos - rendelkezései:

"A Kormány a különleges gazdasági övezetről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2020. évi LIX. törvény 7. § (1) bekezdés a)-c) pontjában kapott felhatalmazás alapján, az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdésében meghatározott feladatkörében eljárva a következőket rendeli el:

1. § A Kormány Iváncsa község és Rácalmás város közigazgatási területén Duna-mente - Fejér megye elnevezéssel különleges gazdasági övezetet jelöl ki, a 2. §-ban meghatározottak szerint.

2. § (1) A Kormány különleges gazdasági övezetté nyilvánítja

a) az Iváncsa község közigazgatási területén elhelyezkedő, az 1. melléklet szerinti - az Iváncsa község külterületén megvalósuló ipari park fejlesztéssel összefüggő közigazgatási hatósági ügyek nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánításáról és az eljáró hatóságok kijelöléséről szóló 359/2020. (VII. 23.) Korm. rendelet 1. § (1) bekezdése szerinti, valamint az egyes gazdaságfejlesztési célú és munkahelyteremtő beruházásokkal összefüggő közigazgatási hatósági ügyek nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánításáról, valamint egyes nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánításról szóló kormányrendeletek módosításáról szóló 141/2018. (VII. 27.) Korm. rendelet 2. mellékletében foglalt táblázat 34. sora szerinti - nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházás és

b) a Rácalmás város közigazgatási területén elhelyezkedő, az 1. melléklet szerinti - a Hankook Tire Magyarország Kft. Rácalmáson megvalósuló beruházásával összefüggő közigazgatási hatósági ügyek nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánításáról és az eljáró hatóságok kijelöléséről szóló 526/2013. (XII. 30.) Korm. rendelet 1. § (1) bekezdése szerinti, valamint a Rácalmás városban megvalósuló ipari telephely kialakításával összefüggő közigazgatási hatósági ügyek nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánításáról szóló 31/2016. (II. 25.) Korm. rendelet 1. § (1) bekezdése szerinti - nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházás

[az a) és b) pontban foglaltak a továbbiakban együtt: Beruházás] megvalósítását szolgáló ingatlanokat, valamint az ezen ingatlanokból a telekalakítási eljárásban hozott döntés véglegessé válását követően kialakított ingatlanokat.

(2) A Beruházással közvetlenebbül érintett települési önkormányzat Adony Város Önkormányzata, Iváncsa Község Önkormányzata, Kulcs Község Önkormányzata és Rácalmás Város Önkormányzata.

3. § Az Iváncsa község közigazgatási területén létrejövő, a különleges gazdasági övezetben található, önkormányzati tulajdonban álló, forgalomképtelen törzsvagyonba tartozó, 2. mellékletben megjelölt közterület tulajdonjogát a Fejér Megyei Önkormányzat szerzi meg.

4. § Ez a rendelet 2021. július 1-jén lép hatályba.

1. melléklet a 362/2021. (VI. 28.) Korm. rendelethez

A 2. § (1) bekezdése szerinti különleges gazdasági övezet által érintett ingatlanok

1. Iváncsa külterület 067/46, 068/4, 072/7, 093, 095/1, 096/69, 096/95, 096/96, 096/97, 096/98, 096/99, 096/100, 096/101, 096/102, 096/103, 096/104, 096/105, 096/106, 096/107, 099/26, 099/27, 099/48, 099/49, 099/51, 099/57, 099/58, 099/59, 0206 helyrajzi számon nyilvántartott ingatlanok.

2. Rácalmás külterület 053/2, 053/7, 053/8, 053/9, 053/10, 053/11, 059/2, 059/5, 059/6, 059/7, 059/8, 059/41, 059/42, 059/43, 059/44, 059/45, 059/46, 059/47, 059/48, 059/49, 059/50, 059/51, 059/52, 059/53, 059/54, 059/55, 059/56, 059/57, 059/58, 059/59, 059/60, 059/61, 059/62, 059/63, 059/64, 059/65, 059/66, 059/67, 059/68, 073, 075/4, 075/5, 075/6, 075/21 és 075/22 helyrajzi számon nyilvántartott ingatlanok.

2. melléklet a 362/2021. (VI. 28.) Korm. rendelethez

A 3. § szerint Fejér Megyei Önkormányzat tulajdonába kerülő ingatlanok

Iváncsa közigazgatási területén elhelyezkedő, az ingatlan-nyilvántartás szerinti Iváncsa külterület 067/46, 068/4, 072/7, 093, 095/1, 096/69, 096/95, 096/96, 096/103, 096/104, 099/26, 099/27, 099/57, 099/58, 0206 helyrajzi számú ingatlan."

III.

[25] 1. Az Alkotmánybíróságnak az Abtv. 56. §-a alapján azt kellett megvizsgálnia, hogy az alkotmányjogi panasz a befogadhatóság törvényi feltételeinek eleget tesz-e.

[26] 1.1. A Módtv. 5. §-a 2021. június 29-én lépett hatályba, míg az R. 2021. július 1-jén lépett hatályba. Az alkotmányjogi panaszt 2021. december 1-jén, személyesen nyújtották be, így a panasz az Abtv. 30. § (1) bekezdése szerinti száznyolcvan napos határidőben érkezett. A helyi közhatalmat gyakorló indítványozó alkotmányjogi panasz benyújtására indítványozói jogosultsággal rendelkezik (vö. Abh1., Indokolás [42]). Helyi közhatalmat gyakorló önkormányzat is hivatkozhat az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdésben foglaltak, valamint az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésének sérelmére közvetlen panasz hatáskörben (vö. Abh1., Indokolás [50]). Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése szerinti hatáskörök sérelmére (további feltételek teljesülése esetén) a helyi önkormányzatok alkotmányjogi panaszt alapíthatnak (vö. Abh1., Indokolás [53]). A helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon [Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdés]. Az Alkotmánybíróság helyi önkormányzat indítványozó Abtv. 26. § (2) bekezdése szerinti alkotmányjogi panasza alapján eljárva rámutatott, hogy egyes közjogi korlátok esetleges alaptörvény-ellenessége az Alaptörvény 38. cikkének keretei között és elsősorban az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés e) pontja fényében értékelhető (vö. 3441/2022. (X. 28.) AB határozat (a továbbiakban: Abh2.), Indokolás [47]). Az indítványozó jogi képviselője meghatalmazását csatolta.

[27] 1.2. Az Alaptörvény indítványban megjelölt B) cikk (1) bekezdésére az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint csak a kellő felkészülési idő hiányával, illetve a visszaható hatályú jogalkotás és jogalkalmazás tilalmával összefüggésben alapítható alkotmányjogi panasz (Abh2., Indokolás [25]). Ez jelen ügyben csak részben teljesült, ugyanis a visszaható hatályú jogalkotás mellett az indítványozó a jogállamiság sérelmére is hivatkozott. A jogállamiság állított sérelme tekintetében nincs helye a panasz érdemi vizsgálatának, mert nem tartozik a fenti kivételi körbe.

[28] Az indítványozó az R. kapcsán a visszaható hatály tilalmával kapcsolatban is felhívta az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdését. A visszaható hatályú jogalkotást lényegében abban látta megvalósulni, hogy Korm. rendelet alapján a jogalkotó a Hankook beruházást már 2013-ban nemzetgazdasági szempontól kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánította és a beruházások részben már korábban megvalósultak. Megállapította az Alkotmánybíróság, hogy az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdéséből levezetett visszaható hatályú jogalkotás tilalmával kapcsolatosan az indítványozó önálló alkotmányjogilag értékelhető indokolással nem támasztotta alá, hogy az alkotmányjogi panasszal támadott R. miért valósít meg tiltott visszamenőleges hatályú jogalkotást, a visszamenőleges hatályú jogalkotást a jogállamiság absztrakt sérelmén keresztül állította. Ezért a visszaható hatály tilalmának sérelme az indítványban foglaltak alapján nem vizsgálható érdemben.

[29] Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a miniszterelnökséget vezető miniszter a szabályozás előzményeit is ismertetve az amicus curiae beadványában rámutatott, hogy a különleges gazdasági övezetté nyilvánítás egyik előfeltétele volt a Korm. rendelet, amely Rácalmás területén a gumiabroncsgyár beruházással összefüggő ügyeket nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű üggyé nyilvánította. Hangsúlyozta, hogy az R. indokolása azt a tényszerű állapotot tükrözi, hogy a Hankook Tire Magyarország Kft. új európai raktárközpontját Rácalmáson kívánja létrehozni, a beruházás negyedik fázisának megvalósítása 2022-ben kezdődik, továbbá a raktárbázis alapanyag- és késztermékraktárként is funkcionál majd és raktárközpont kialakításával újabb fejlesztések kezdődnek, erre utal az R. indokolása, amikor nagyszabású fejlesztésekről és ipari beruházások megvalósulásáról szól.

[30] Az Alkotmánybíróság utal továbbá arra, hogy a célszerűség vizsgálata, vagyis, hogy az alkotmányossági vizsgálat alá vont norma a legalkalmasabb eszköz-e a kívánt jogalkotói cél elérésére, csak korlátozott keretek között kaphat szerepet az Alaptörvénnyel való összhang vizsgálata során, mivel a gazdaságpolitikai szempontok önmagukban nem minősülnek alkotmányossági kérdésnek (vö. 3426/2021 (X. 25.) AB határozat, Indokolás [47]).

[31] Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint nem minősül Alaptörvényben biztosított jognak a Q) cikk (2) bekezdése (lásd például 3226/2020. (VI. 19.) AB végzés, Indokolás [10]), az I. cikk (3) bekezdése (lásd például: 3349/2021. (VII. 23.) AB végzés, Indokolás [34]), továbbá a 28. cikke (lásd például: 3029/2021. (II. 2.) AB határozat, Indokolás [18]). Az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdés az alkotmányjogi panaszok elbírálása szempontjából nem tartalmaz Alaptörvényben biztosított jogot, ezért ennek állított sérelme sem vetheti fel az indítványozó Alaptörvényben biztosított jogának sérelmét (vö. 3197/2022. (IV. 29.) AB határozat, Indokolás [16]).

[32] Az Alkotmánybíróság emlékeztet arra, hogy alkotmányjogi panaszban az Alaptörvény Q) cikk (2)-(3) bekezdése közvetett sérelmére hivatkozva jogszabályi rendelkezés nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata nem kezdeményezhető. A nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálata csak azok által kezdeményezhető, akik erre kifejezetten fel vannak jogosítva (Abtv. 32. § (2) bekezdés; 3093/2012. (VII. 26.) AB végzés, Indokolás [6]). Az indítványozó nem tartozik közéjük, ezért a kezdeményezés nem jogosulttól származik. Az Alkotmánybíróság az indítvány ezen részét - indítványozói jogosultság hiányában - az Abtv. 64. § b) pontja alapján visszautasította.

[33] 1.3. A kérelem a határozottság Abtv. 52. § (1b) bekezdésében felsorolt követelményeinek csak részben tesz eleget. Az indítványozó az Alaptörvény indítványban felhívott XXVIII. cikkének (1) bekezdésének (tisztességes bírósági eljáráshoz való jog) sérelmével összefüggésben indokolást nem adott elő. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az indokolás hiánya az ügy érdemi elbírálásának akadálya. Az indítvány nem tartalmaz alkotmányjogilag értékelhető indokolást az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés f), g) és h) pontjának sérelmével összefüggésben.

[34] Ezért ezen indítványi elemek érdemi vizsgálatára nem volt lehetőség.

[35] 1.4. Az indítványozó az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésének sérelmét mind Módtv., mind az R. kapcsán állította. Az indítványozó az R. 1. §-ával és 2. § (2) bekezdésével (különleges gazdasági övezet közigazgatási területének kijelölése és a beruházással közvetlenül érintett települési önkormányzatok meghatározása) összefüggésben az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésének sérelmét arra hivatkozva állította, hogy "ellenzéki vezetésű" önkormányzatnak minősül, és a csatolt megállapodások ellenére nem részesül a Fejér Megyei Önkormányzathoz befolyó különleges gazdasági övezetben lévő ingatlanokon folytatott helyi iparűzési tevékenységből, illetve a telek-és építményadóból keletkező adóbevételekből, továbbá kifogásolta, hogy sem a Módtv., sem az R. alanyi köre nem tartalmaz ellenzéki vezetésű önkormányzatot.

[36] A Módtv. tekintetében az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdésének állított sérelmét az indítványozó alkotmányjogilag értékelhető indokolással nem támasztotta alá. Az R. indítvány alapján állított alaptörvény-ellenessége tekintetében az Alkotmánybíróság az alábbiakat hangsúlyozza. Az Alkotmánybíróság ezen indítványi elem kapcsán rámutat, hogy az Abh1.-ben az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése állított sérelme körében a különleges gazdasági övezeti kijelölés kapcsán már hangsúlyozta, hogy: "A homogén csoportot minden esetben az adott jogszabályon/szabályozási koncepción belül kell vizsgálni. Az indítványozó, illetve azon önkormányzatok, akik potenciálisan szintén kijelölhetők, de a támadott szabályozásban nem lettek kijelölve, a vizsgált és támadott szabályozás alapján nem alkotnak homogén csoportot, nincsenek összehasonlítható helyzetben. Ebből következően homogén csoport hiányában a csoport tagjai közötti tiltott hátrányos különbségtétel sem állapítható meg." (Abh1., Indokolás [117]) Az Alkotmánybíróság a fenti megállapításokat a jelen ügyben is irányadónak tekinti. Ezért az Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdése állított sérelme tekintetében megállapította, hogy az indítvány ebben a körben nem vet fel új alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdést, erre tekintettel ezen indítványi elemet érdemben nem vizsgálta.

[37] Az indítvány a határozott kérelem Abtv. 52. § (1b) bekezdésében felsorolt követelményeinek az Alaptörvény a XIII. cikk (1) és (2) bekezdés, a 32. cikk (1) bekezdés e) pontja, valamint a 38. cikk (3) bekezdése vonatkozásában eleget tesz.

[38] 1.5. Az Alkotmánybíróság az amicus curiae beadványokban hivatkozott peres eljárásokra is tekintettel azt vizsgálta, hogy jelen esetben helye van-e alkotmányjogi panasz benyújtásának. Az Abtv. 26. § (2) bekezdése szerint ugyanis az Alkotmánybíróság eljárása kivételesen akkor kezdeményezhető, ha az alaptörvény-ellenes jogszabály rendelkezésének alkalmazása vagy hatályosulása folytán közvetlenül, bírói döntés nélkül következett be a jogsérelem, és nincs a jogsérelem orvoslására szolgáló jogorvoslati eljárás.

[39] Az Abtv. 26. § (2) bekezdés a) pontja szerint alkotmányjogi panasszal élhet az, akinek Alaptörvényben biztosított jogát az alkalmazott, illetve közvetlenül hatályosuló jogszabályi rendelkezés sérti. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján benyújtott alkotmányjogi panasz befogadásának központi kérdése az indítványozó (közvetlen és aktuális, vagyis a panasz benyújtásakor fennálló) érintettsége, amelynek alkotmányos tartalmát az Alkotmánybíróság a következőképpen határozta meg: "a panasz befogadhatóságának feltétele az érintettség, nevezetesen az, hogy a panaszos által alaptörvény-ellenesnek ítélt jogszabály a panaszos személyét, konkrét jogviszonyát közvetlenül és ténylegesen, aktuálisan érintő rendelkezést állapít meg, s ennek következtében a panaszos alapjogai sérülnek" (33/2012. (VII. 17.) AB határozat, Indokolás [61]; 3053/2018. (II. 13.) AB végzés, Indokolás [10]).

[40] Az érintettségének indítványozó általi bizonyítása az Abtv. 26. § (2) bekezdése alapján folyó alkotmánybírósági eljárásban kulcsfontosságú, ugyanis "[a] panaszos alapjogában való személyes, közvetlen és aktuális sérelme különbözteti meg a kivételes panaszt az actio popularis-tól. A személyes érintettség az érintett saját alapjogában való sérelmét jelenti. [...] Az Abtv. 26. § (2) bekezdése által kifejezetten nevesített közvetlenség követelménye szempontjából az a meghatározó, hogy a kifogásolt jogszabály maga érinti-e az indítványozó alapjogát. [...] Az aktuális érintettség követelménye azt jelenti, hogy az érintettségnek az alkotmányjogi panasz benyújtásakor fenn kellett állnia." (3110/2013. (VI. 4.) AB határozat, Indokolás [27]-[31])

[41] Ezek alapján az Alkotmánybíróságnak az indítványozó jelen ügyben meglévő érintettségét kellett vizsgálnia, összevetve az indítványozó által támadott normák tartalmát, valamint az érintettsége igazolásaként előadottakat (vö. 3103/2021. (III. 22.) AB végzés, Indokolás [25]).

[42] A támadott Módtv. szerinti szabályozás értelmében az indítványozó tulajdonában álló, az ingatlan-nyilvántartás szerinti, Rácalmás külterület 053/2 és 053/8 helyrajzi számú ingatlanok ingyenesen, 100 évre Rácalmás Város Önkormányzata vagyonkezelésébe kerülnek [Módtv. 5. § (1) bekezdés]. A Módtv. azt is rögzíti, hogy az ingatlanügyi hatóság az (1) bekezdés szerinti vagyonkezelői jogot a vagyonkezelő kérelme alapján jegyzi be az ingatlan-nyilvántartásba. Az ingatlan-nyilvántartási bejegyeztetésére és a vagyonkezelői jog gyakorlására a vagyonkezelő vagyonkezelési szerződés kötése nélkül jogosult [Módtv. 5. § (2) bekezdés]. A vagyonkezelő vagyonkezelői jogának fennállása alatt az (1) bekezdés szerinti ingatlanokat a tulajdonos települési önkormányzat nem idegenítheti el, nem terhelheti meg [Módtv. 5. § (3) bekezdés]. A támadott R. 1. mellékletének 2. pontja alapján pedig a hivatkozott, Rácalmás külterületén lévő 053/2 és 053/8 helyrajzi számú ingatlanok az R. 2. § (1) bekezdés b) pontja szerinti különleges gazdasági övezet által érintett ingatalonoknak minősülnek [R. 1. melléklet 2. pont].[2]

[43] Az indítványozó beadványához csatolta az R. 1. melléklet 2. pontja által érintett, Rácalmás külterület 053/2 és 053/8 helyrajzi számú, "kivett út" ingatlanok tekintetében a tulajdoni lapok másolatát, amelyek a tulajdonában álló érintett ingatlanok tekintetében Rácalmás Város Önkormányzat javára vagyonkezelői jog alapítását és azok vagyonkezelésbe adását támasztják alá. Az Alkotmánybíróság rámutat, hogy a fentiekre tekintettel az volt megállapítható, hogy a Módtv. 5. § (1)-(3) bekezdése szerinti, továbbá az R. 2. § (1) bekezdés b) pontja szerinti [nemzetgazdasági szempontból kiemelet jelentőségű beruházás megvalósítását szolgáló ingatlanok], valamint annak 1. melléklet 2. pontja szerinti támadott szabályozás az indítványozó alapjogát aktuálisan érinti. A támadott, alaptörvény-ellenesnek tartott fenti szabályozás joghatása közvetlenül kihat az indítványozóra.

[44] Az Alkotmánybíróság mindezek alapján a vizsgált esetben úgy ítélte meg, hogy az indítványban nem, de az amicus curiae beadványokban hivatkozott és ez alapján az Alkotmánybíróság által jelen ügyben ismertetett peres eljárások a támadott szabályozás jellegéből következően nem feltétlen tudnak teljes körű és hatékony alapjogi kontrollt biztosítani az indítványozó számára az állított alapjogi jogsérelmek tekintetében [pl. abban a kérdésben, hogy a támadott szabályozás az Alaptörvény alapján sérti-e az indítványozó tulajdonhoz való jogát], vagyis a fenti körben a szabályozás közvetlen jellege megállapítható, így a sérelem közvetlenségének törvényi feltétele [Abtv. 26. § (2) bekezdés a) pontja] is teljesült.

[45] Az R. 2. § (1) bekezdés a) pontja [Iváncsa község közigazgatási területén elhelyezkedő, az 1. melléklet 1. pontja szerinti nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű beruházással összefüggésben különleges gazdasági övezet által érintett ingatlanok kijelölése], valamint 3. §-a, 1. mellékletének 1. pontja és 2. melléklete [a különleges gazdasági övezet által érintett, Iváncsa község közigazgatási területén elhelyezkedő és a Fejér Megyei Önkormányzat tulajdonába kerülő iváncsai ingatlanok] tekintetében az indítványozó személyes érintettsége nem volt megállapítható, az alábbiak szerint. Az indítványozó nem igazolta és nem is hivatkozott arra, hogy az R. 2. melléklete szerinti, Iváncsa közigazgatási területén elhelyezkedő, a Fejér Megyei Önkormányzat tulajdonába kerülő ingatlanok tekintetében tulajdonos lenne, ilyen a csatolt Ingatlanfejlesztési Keretmegállapodásból sem következik. Ebben a körben az indítványozó arra hivatkozott, hogy azok az Iváncsa önkormányzatával kötött Ingatlanfejlesztési Keretmegállapodás 1.2. pontja szerinti ingatlanok, amelyek tekintetében megállapodtak a helyi iparűzési adó bevétel egymás közötti megosztásáról. Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy a csatolt Ingatlanfejlesztési Keretmegállapodás, illetve annak hivatkozott 1.2. pontja nem tartalmaz konkrét ingatlan megjelölést, az csak "Érintett Terület" megjelölést tartalmaz. Így a személyes érintettség törvényi feltétele [Abtv. 26. § (2) bekezdés], vagyis hogy a kifogásolt szabályozás az indítványozó saját alapjogát sértse, a fenti körben az indítvány alapján nem volt igazolt. Ezért az Alkotmánybíróság ezen indítványi elemeket érdemben nem vizsgálta.

[46] Az R. 1. §-a [különleges gazdasági övezet kijelölése Iváncsa Község és Rácalmás Város közigazgatási területén Duna-mente - Fejér megye elnevezéssel], valamint 2. § (2) bekezdése [a beruházással közvetlenebbül érintett települési önkormányzatok meghatározása] állított alaptörvény-ellenessége a korábban (III/1.4. pont, Indokolás [35] és köv.) kifejtettek szerint érdemben nem volt vizsgálható.

[47] Az Alkotmánybíróság ugyanakkor hangsúlyozza, hogy a vizsgált esetben az indítványozó és Rácalmás Város Önkormányzata közötti atipikus Együttműködési Keretmegállapodással, illetve az alapján a helyi iparűzési adóbevételből való részesedéssel összefüggésben az indítványozó által előadottak a megindított peres eljárásokra tekintettel olyan polgári jogi szakkérdésnek minősülnek, amelynek eldöntésére a rendes bíróságok jogosultak.

[48] Összegezve: a Módtv. 5. § (1)-(3) bekezdése, valamint az R. 2. § (1) bekezdés b) pontja, és 1. melléklet 2. pontja vonatkozásában az indítványozó érintettsége megállapítható.

[49] Az alkotmányjogi panasz az Abtv. 29. §-ában foglalt feltételeknek is megfelel, mert az Alaptörvény XIII. cikkével összefüggésben alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdésnek tekinthető, hogy a támadott szabályozás sérti-e az indítványozó önkormányzat tulajdonhoz való jogát.

[50] Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt az Ügyrend 31. § (6) bekezdését alkalmazva, külön befogadási eljárás mellőzésével - a Módtv. 5. § (1)-(3) bekezdése, valamint az R. 2. § (1) bekezdés b) pontja és 1. melléklet 2. pontja vonatkozásában - érdemben bírálta el.

IV.

[51] Az alkotmányjogi panasz nem megalapozott.

[52] 1. Az Alkotmánybíróság figyelemmel a miniszterelnökséget vezető miniszter amicus curiae beadványában foglaltakra is, elöljáróban az alábbiakat rögzíti.

[53] Az Nvtv. 11. §-ának (1) bekezdése szerint a vagyonkezelői jog az (5) bekezdésben meghatározott kivétellel vagyonkezelési szerződéssel jön létre. Az Nvtv. 11. § (5) bekezdése szerint a vagyonkezelői jog kivételesen törvénnyel történő kijelöléssel is létrejöhet. Az Nvtv. 11. § (7) bekezdése értelmében: "Törvény alapján kijelöléssel létrejött vagyonkezelői jog - ha törvény másként nem rendelkezik - az adott törvényben meghatározott feltételek teljesülésének, ennek hiányában a törvény hatálybalépésének napján keletkezik. A kijelölés során rendelkezni kell arról, hogy a vagyonkezelői jog létesítése ingyenesen, vagy visszterhesen történik. A vagyonkezelésre vonatkozó részletes szabályokat a tulajdonosi joggyakorlóval megkötött vagyonkezelési szerződés tartalmazza. A Ptk. jogszabály által megállapított szerződéskötési kötelezettségre irányadó szabályozásának rendelkezése a szerződés létrehozása tekintetében nem alkalmazható. A vagyonkezelési szerződés megkötésének időpontjáig a vagyonkezelői jog az ingatlan-nyilvántartásban nem jegyezhető be, és a vagyonkezelői jogot a kijelölt személy nem gyakorolhatja." A támadott Módtv. 5. §-a [ingatlanok ingyenes vagyonkezelésbe adása Rácalmás Város Önkormányzat részére] kijelölést tartalmaz. Annak támadott (2) bekezdése az Nvtv.-ben foglalt szabályozástól eltér, mivel a vagyonkezelő kérelmére lehetővé teszi a vagyonkezelői jognak az ingatlan-nyilvántartásba történő bejegyzését, azzal, hogy az ingatlan-nyilvántartási bejegyeztetésre és a vagyonkezelői jog gyakorlására a vagyonkezelő vagyonkezelési szerződés kötése nélkül jogosult, ugyanakkor rámutat az Alkotmánybíróság, hogy a Módtv. 11. §-ának (1) bekezdése alapján az 5. § (2) bekezdése sarkalatosnak minősül és az Nvtv.-hez képest azonos jogforrási szinten az Nvtv. általános rendelkezésétől eltérő tartalmi előírást rögzít, lex specialis szabályozásként.

[54] Az Országgyűlés 2020. július 16-án elfogadta a különleges gazdasági övezetről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2020. évi LIX. törvényt (a továbbiakban: 2020. évi LIX. törvény). A 2020. évi LIX. törvény 7. § (1) bekezdésének a) pontja felhatalmazást ad a Kormánynak, hogy "a különleges gazdasági övezetet, annak területét és az 1. § (2) bekezdése szerinti közvetlenebbül érintett települési önkormányzatokat rendeletben határozza meg."

[55] Az Alkotmánybíróság utal arra, hogy a további jogalkotásra felhatalmazást adó, keret jellegű szabályokat meghatározó jogszabály (2020. évi LIX. törvény) alkotmányosságát az Abh1.-ben részletesen vizsgálta, és azt nem találta alaptörvény-ellenesnek. A jelen ügyben támadott R. megalkotására a 2020. évi LIX. törvény 7. § (1) bekezdés a)-c) pontjában kapott felhatalmazás alapján és annak keretei között került sor.

[56] A támadott R. indokolása szerint: "A Duna-mente - Fejér megye térségen belül nagyszabású gazdasági fejlesztések és ipari beruházások valósulnak meg, amely által a régió még vonzóbbá válik a jövőbeni befektetők részére, így hozzájárulva a gazdasági növekedéshez, illetve a régió fejlődéséhez. A Fejér Megyei Önkormányzat kezdeményezte különleges gazdasági övezet létrehozását Iváncsa és Rácalmás települések közigazgatási területén, a fejlesztéssel közvetlenül érintett Adony város és Kulcs község bevonásával. A különleges gazdasági övezet kialakításának - feltételezve a szükséges infrastrukturális beruházások megvalósítását - beruházásélénkítő hatása az érintett települések, valamint a környező települések vonatkozásában jelent közvetlen hatást, új munkahelyek létesítése, a jelenlegiek megtartása szempontjából. Ugyanakkor az övezet kialakításával megvalósításra kerülő munkahelyteremtés, valamint az azzal együtt járó infrastrukturális fejlesztések közvetve jelentős gazdaságélénkítő hatást képesek gyakorolni a közép-dunántúli régióra, összhangban a térség gazdaságfejlesztésére irányuló kormányzati elképzelésekkel. A Fejér Megyei Önkormányzatnál ilyen módon képződő források tágabb értelemben a régió fejlesztését is szolgálják. Cél, hogy a különleges gazdasági övezetben az állammal és a megyével közösen, adókedvezmények és egyéb ösztönzők nyújtásával olyan vonzó és beruházásösztönző környezet kerüljön kialakításra, amely versenyképes feltételeket nyújt, csökkentve ezzel a térség gazdasági versenyhátrányát [...]."

[57] Az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben az alábbiakra mutatott rá. "A jogalkotó megítélése szerint elengedhetetlen Magyarország kiemelt gazdasági jelentőséggel bíró térségei gazdasági fejlődésének előmozdítása, a meglévő munkahelyek megőrzése és új munkahelyek létesítése olyan elkülönített területek (gazdasági övezetek) létrehozásával, amelyek a nemzetgazdasági stabilitásra tekintettel kedvező körülményeket teremtenek a gazdasági tevékenység folytatására, azzal, hogy az ilyen tevékenységből származó gazdasági eredmények az eddigiekhez képest nagyobb körben teszik majd lehetővé a térségben élő lakosság életminőségének javítását." (Abh1., Indokolás [144])

[58] Az Abh1.-gyel elbírált ügyben az Alkotmánybíróság Göd Város Önkormányzatának indítványára azon szabályozás alkotmányosságát vizsgálta, amely Göd Város Önkormányzatának területén különleges gazdasági övezetet jelölt ki, azzal, hogy az önkormányzati törzsvagyonba tartozó, köztulajdonnak minősülő, forgalomképtelen ingatlanok (közterek, közutak, közparkok) tulajdonjoga ingyenesen került átengedésre meghatározott közfeladatok ellátása érdekében a megyei önkormányzat részére. A támadott szabályozás különleges gazdasági övezetté nyilvánítás keretében arról rendelkezett, hogy ilyen esetben az övezetbe tartozó ingatlanok tulajdonjoga a megyei önkormányzatra száll át, arra vonatkozóan a helyi adók kivetésére és beszedésére, valamint egyéb önkormányzati hatáskörök gyakorlására a továbbiakban a megyei önkormányzat jogosult.

[59] Jelen esetben a támadott R. 1. §-a Iváncsa Község mellett Rácalmás város közigazgatási területére jelölte ki Duna-mente - Fejér megye elnevezéssel a különleges gazdasági övezetet, a Hankook Tire Magyarország Kft. Rácalmáson megvalósuló beruházásával összefüggésben. Az R. 2. § (2) bekezdése alapján a beruházással közvetlenebbül érintett települési önkormányzat Adony Város Önkormányzata, Iváncsa Község Önkormányzata, Kulcs Község Önkormányzata és Rácalmás Város Önkormányzata.

[60] Az Alkotmánybíróság rámutat, hogy szemben az Abh1.-gyel elbírált üggyel jelen esetben az indítványozó Dunaújvárosi Önkormányzat a különleges gazdasági övezeti kijelöléssel közvetlenül nem érintett önkormányzat, a jogalkotó nem az indítványozó közigazgatási területén jelölt ki különleges gazdasági övezetet. Az Abh1 .-gyel elbírált üggyel ellentétben jelen esetben az indítványozó Dunaújvárosi Önkormányzatot az érintett ingatlanok tekintetében helyi iparűzési adó bevétel jogszabály alapján nem illette meg korábban sem (szemben Göd Város Önkormányzatával), ilyet az indítvány sem állított (ebben a körben az Egyezségi Keretmegállapodásra hivatkozott). A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Htv.) 1. § (1) bekezdése értelmében a települési önkormányzat az önkormányzat illetékességi területén helyi adókat vezethet be. A vizsgált szabályozással érintett (Rácalmás külterület 053/2 és 053/8 helyrajzi számú) ingatlanok az indítványozó Dunaújvárosi Önkormányzat tulajdonában állnak, de azok Rácalmás Város Önkormányzatának közigazgatási területén helyezkednek el, így Rácalmás Város Önkormányzata volt jogosult az ingatlanok tekintetében az illetékességi területén az adó bevezetésére. A jelen ügyben támadott Módtv. vagyonkezelői jog alapításáról rendelkezik Rácalmás Város Önkormányzat javára.

[61] A miniszterelnökséget vezető miniszter amicus curiae beadványában azt is hangsúlyozta, hogy az indítványozó sem cáfolta, hogy a vagyonkezelői joggal érintett út ingatlanok forgalomképtelenek.

[62] 2. Az Alaptörvény XIII. cikkének állított sérelmére vonatkozóan az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg.

[63] 2.1. Az indítványozó az Alaptörvény XIII. cikkének sérelmét arra hivatkozva állította, hogy a R. 2. § (1) bekezdés b) pontja, és 1. melléklet 2. pontja szerinti érintett (Rácalmás külterület 053/2 és 053/8. helyrajzi számú) ingatlanok tekintetében a Módtv. 5. § (1)-(3) bekezdésének szabályozása, vagyis a tulajdonában lévő ingatlanok vonatkozásában egy másik önkormányzat (Rácalmás Város Önkormányzat) javára vagyonkezelői szerződés nélkül ingyenes vagyonkezelői jog alapítása kisajátításnak minősül. A támadott Módtv. rendelkezései tulajdoni várománynak minősülő jelentős anyagi forrásokat (helyi iparűzési adó, építményadó, telekadó) vonnak el tőle, és nem tesznek lehetővé normatív módon lehívható olyan többletforrásokat, amelyek a kiesett bevételeket pótolják. A támadott rendelkezések ezért sértik a tulajdonhoz való jogát, azt olyan módon korlátozzák, hogy sem a korlátozás szükségessége, sem annak arányossága nem olvasható ki a jogszabályból, illetve annak indokolásából, áll az indítványban. Továbbá a tulajdonjogának állított "kiüresítése" kapcsán a kártérítést is hiányolta az indítvány.

[64] Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a támadott Módtv. szerinti szabályozás vagyonkezelői jogról rendelkezik. A vagyonkezelői joggal érintett ingatlanok tulajdonjoga nem kerül át egy másik önkormányzathoz. Tulajdonosváltozás hiányában eleve nem értelmezhető a kisajátítás. Összegezve: a Módtv. szerinti vagyonkezelői jog alapítása nem eredményez a tulajdonos személyében változást, ezért az nem minősül az Alaptörvény XIII. cikk (2) bekezdése alapján kisajátításnak.

[65] A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a támadott szabályozás a kisajátítás szintjét el nem érő tulajdoni korlátozásnak minősül, ezért arra a vizsgált esetben - a tulajdoni korlátozással érintett tulajdon sajátos közjogi kötöttségére tekintettel - a "közérdekűség-arányosság" tesztjét kell alkalmazni. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az Alaptörvény XIII. cikk (1) bekezdése szerinti tulajdonjog korlátozásának alkotmányos mércéje - a jogkorlátozás alapját vizsgálva - enyhébb követelményt támaszt az alapjogok Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésébe foglalt szükségességi mércéjénél, mivel ez esetben elegendő a közérdek meglétét igazolni (Abh1., Indokolás [142]).

[66] A vizsgálandó kérdés tehát az, hogy a szóban forgó tulajdonkorlátozás közérdekűsége illetve arányossága megállapítható-e.

[67] A vizsgált esetben a támadott Módtv. általános indokolása kifejezetten rögzíti, hogy az Országgyűlés egyes vagyontárgyakat önkormányzatoknak ad át annak érdekében, hogy azok közfeladataikat maradéktalanul el tudják látni, továbbá annak az alkotmányjogi panasszal támadott 5. §-ához fűzött jogalkotói indokolás szerint: "A törvényjavaslatban megjelölt (kivett út besorolású) ingatlanok Dunaújváros Megyei Jogú Város Önkormányzatának tulajdonába tartozó elidegeníthetetlen önkormányzati törzsvagyonnak minősülnek, amelyek az önkormányzat hatáskörébe tartozó közfeladatok ellátását szolgálják, azonban az ingatlanok Rácalmás közigazgatási területén helyezkednek el és jelenleg is Rácalmás látja el az utak fenntartásával kapcsolatos feladatokat. Az érintett helyi közösség szempontjait figyelembe vevő közérdek az, hogy a közfeladat-ellátást és az közösségi célokat szolgáló kezelési jog azon önkormányzatot illesse meg, amelynek közigazgatási területén az érintett ingatlanok találhatóak. Az ingatlanokhoz kapcsolódó, településüzemeltetés, hulladékgazdálkodás, helyi közösségi közlekedés és a település közbiztonságának biztosítása, valamint törvényben meghatározott egyéb közfeladat ellátásának átadásával egyidejűleg a közfeladat ellátását szolgáló ingatlanok a törvényjavaslat alapján Rácalmás Város Önkormányzat vagyonkezelésébe kerülnek."

[68] Mindezek az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alaptörvény XIII. cikke szempontjából olyan elfogadható közérdeknek minősülnek, amelyek a vizsgált esetben igazolják a korlátozás szükségességét.

[69] Az Alkotmánybíróság utal arra, hogy a miniszterelnökséget vezető miniszter az amicus curiae beadványában arra is rámutatott, hogy az érintett iparterület és egyéb mezőgazdasági ingatlanok - melyek mind Rácalmás közigazgatási területén helyezkednek el - csak a vagyonkezelői joggal érintett utakon keresztül közelíthetők meg. A vagyonkezelői jog olyan ingatlanokra vonatkozik, amelyek a nemzetgazdasági szempontból kiemelt beruházás területén találhatóak. A beruházás nemzetgazdasági szempontból kiemeltnek minősítése mögött is igazolható közérdek áll fenn. A vagyonkezelői joggal érintett ingatlanok, mivel szükségesek a mondatt beruházáshoz (az ennek során megvalósuló gumiabroncsgyár működéséhez), az a mögött álló közérdeket is szolgálják.

[70] 2.2. A korlátozás arányosságának vizsgálata körében - a korábban kifejtettekre is figyelemmel - a következő szempontokat értékelte az Alkotmánybíróság.

[71] A helyi önkormányzat vagyona törzsvagyon vagy üzleti vagyon [Nvtv. 5. § (1) bekezdés].

[72] Az Nvtv. 5. § (2) bekezdése szerint: "A helyi önkormányzat tulajdonában álló nemzeti vagyon külön része a törzsvagyon, amely közvetlenül a kötelező önkormányzati feladatkör ellátását vagy hatáskör gyakorlását szolgálja, és amelyet

a) e törvény kizárólagos önkormányzati tulajdonban álló vagyonnak minősít,

b) törvény vagy a helyi önkormányzat rendelete nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyonnak minősít (az a) és b) pont a továbbiakban együtt: forgalomképtelen törzsvagyon),

c) törvény vagy a helyi önkormányzat rendelete korlátozottan forgalomképes vagyonelemként állapít meg."

[73] Az Nvtv. 5. § (2) bekezdése értelmében a helyi önkormányzat forgalomképtelen törzsvagyona két részből áll, ezek: a kizárólagos önkormányzati tulajdonban álló vagyon, valamint a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon. A Módtv. ismertetett indokolására is figyelemmel a fentiekből az következik, hogy a vagyonkezelési joggal érintett (kivett út besorolású) ingatlanok a forgalomképtelen törzsvagyon körébe tartoznak.

[74] Az Alaptörvény 32. cikk (6) bekezdése értelmében a helyi önkormányzatok tulajdona köztulajdon, amely feladataik ellátását szolgálja, a 38. cikk (1) bekezdése értelmében pedig az állam és a helyi önkormányzatok tulajdona nemzeti vagyon, amely nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja (egyebek között) a közérdek szolgálata (vö. Abh2., Indokolás [21]).

[75] Az önkormányzatok nemzeti vagyon részét képező tulajdona köztulajdon, mint ilyen, közcélokat szolgál, alapvetően a Magyarország helyi önkormányzatiról szóló 2011. évi CLXXXIX. törvényben (a továbbiakban: Mötv.) foglalt önkormányzati feladatok ellátását biztosítja [Alaptörvény 32. cikk (6) bekezdés, 38. cikk (1) bekezdés, Mötv. 108. § (1) bekezdés, Nvtv. 5. § (2) bekezdés, 5. § (3) bekezdés a) és b) pont] (vö. Abh1., Indokolás [132]).

[76] Az Abh1.-ben azt is rögzítette az Alkotmánybíróság, hogy a klasszikus polgári jogi tulajdonjog részjogosítványai közül a rendelkezési jog eleve korlátozottan illeti meg a helyi önkormányzatot a törzsvagyonába tartozó, forgalomképtelen közutak, közterek és közparkok tekintetében, minthogy ezeket az ingatlanokat nem idegenítheti el, kizárólag közfeladat ellátása érdekében ingyenesen engedheti át az államnak, vagy más önkormányzatnak (vö. Abh1., Indokolás [133]).

[77] Az arányossági vizsgálatnál figyelembe kell venni a korlátozással érintett önkormányzati ingatlanok jogi státuszát (forgalomképtelen törzsvagyon), köztulajdon jellegét, közfeladat ellátásához rendeltségét és azt, hogy azokon eleve csak korlátozottan állt fenn a tulajdonos helyi önkormányzat rendelkezési joga (vö. Abh1., Indokolás [146]).

[78] Az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben tett fenti megállapításokat jelen ügyben is irányadónak tekinti.

[79] Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a vizsgált esetben a Módtv. indokolása értelmében az indítványozó tulajdonában lévő, érintett forgalomképtelen ingatlanok ingyenes vagyonkezelésbe adása Rácalmás Város Önkormányzat részére közfeladatok átadásához kapcsolódik. A miniszterelnökséget vezető miniszter az amicus curiae beadványában hangsúlyozta, hogy a vagyonkezelői jog létesítése nem keletkeztet a közfeladat ellátásával összefüggésben központi költségvetési többlettámogatási igényt az Mötv. alapján [Mötv. 109. § (9) bekezdés]. Az Alkotmánybíróság rámutat, hogy ilyen a vizsgált esetben közvetlenül az Alaptörvényből sem következik.

[80] Az indítványozó nem állította, hogy az érintett (Rácalmás külterület 053/2 és 053/8 helyrajzi számú), a forgalomképtelen önkormányzati törzsvagyon körébe tartozó, kivett út besorolású ingatlanokon fennálló tulajdonjogából közvetlenül (jogszabály alapján) bevétele származott volna. Az átengedett helyi adókból eredő bevétel kiesését a hivatkozott kötelmi megállapodásokból (Együttműködési Keretmegállapodás, valamint Ingatlanfejlesztési Keretmegállapodás) eredeztette. Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben utal arra, hogy "[a] kötelmi igényből eredő kártérítéshez való jog, illetve kártérítési kötelezettség nem része az alkotmányos tulajdon fogalmának. A tulajdonhoz való jog alkotmányos szintű védelméből nem lehet levezetni a tulajdon polgári jogi sérelmének kártérítési értékgaranciáját, a polgári jogi kártérítés nem a tulajdon alkotmányos értékgaranciája és alkotmányosan nem is kell, hogy az legyen. A kártérítés feltételeinek, esettípusainak, általános és különös alakzatainak, formáinak és mértékének meghatározása a törvényhozó szabadságába tartozik, és önmagában nem alkotmányossági kérdés. A kárviselés kockázatának differenciált polgári jogi kezelését nem lehet az Alaptörvényre visszavezetni." (3025/2016. (II. 23.) AB határozat, Indokolás [28]; 3192/2021. (V. 19.) AB végzés, Indokolás [36]; 3317/2021. (VII. 22.) AB végzés, Indokolás [24])

[81] Továbbá nem valamennyi, az indítványozó tulajdonában álló ingatlant, csak a kiemelt gazdasági övezetben található ingatlanokat érinti a kifogásolt szabályozás, ezen belül is a forgalomképtelen önkormányzati törzsvagyonba tartozó közcélú ingatlanokra ("kivett út") terjed ki a vagyonkezelői jog ingyenes, 100 éves időtartamra való létesítése Rácalmás Város Önkormányzat javára.

[82] Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a vizsgált esetben a Módtv. értelmében az R. 1. melléklet 2. pontja szerinti érintett forgalomképtelen út ingatlanok tekintetében a vagyonkezelői jog jogosultja a vagyonkezelői jogot az ingatlanok terheivel és az azokkal kapcsolatos egyéb kötelezettségekkel együtt szerzi meg. Az Alkotmánybíróság ismételten rámutat, hogy az alkotmányosan védett tulajdonhoz való alapjog alkotmányos védelmi körébe tartozó egyes polgári jogi részjogosítványok alapjogi védelme másként merül fel egy helyi önkormányzat esetében, mint például egy természetes személy vagy helyi közhatalommal nem rendelkező szervezet esetében (vö. Abh1., Indokolás [171]).

[83] Mindezek alapján a támadott jogszabályi rendelkezések nem eredményezik az indítványozó önkormányzat tulajdonhoz való jogának aránytalan korlátozását.

[84] 2.3. Az indítványozó azt is állította, hogy tulajdoni váromány fogalma alá tartoznak az önkormányzat jövőbeli adóbevételei. A tervezett adóbevételek tehát álláspontja szerint egyfajta várományt jelentettek, elvonásuk az Alaptörvénybe ütközik.

[85] Az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben a jogszabályon alapuló helyi iparűzési adóbevétel kapcsán már rámutatott, hogy "[...] ha igazolhatóan fennáll a forráshiány, akkor sem lehet a folyó évi önkormányzati költségvetésben szereplő helyi adóbevételt az indítványozó önkormányzat alkotmányos tulajdonhoz való joga által védett tulajdoni várományának" tekinteni. Sem az Alaptörvény XIII. cikkéből, sem a 32. cikk (1) bekezdés h) pontjából nem vezethető le a helyi önkormányzat számára tulajdoni várományra való jog konkrét helyi adónemekből (helyi iparűzési adó, építményadó és telekadó) eredő, a tárgyévi önkormányzati költségvetésbe - helyi adóbevételből befolyó - bevételként tervezett, a mondott helyi adók adóalanyai általi befizetésből származó meghatározott összegű adóbevételre. Az adóbevétel csökkentését igazolhatja közérdek, és arányossá teheti az, hogy abból arányosan az indítványozó is részesülhet, továbbá a kieső helyi adóbevételt állami költségvetési támogatás is kompenzálhatja." (Abh1., Indokolás [155])

[86] Az Alkotmánybíróság a fentieket jelen ügyben is irányadónak tekinti, azzal, hogy a vizsgált esetben nem közjogi várományról, hanem szerződésen alapuló, magánjogi várományról van szó. A kifejtettek alapján a kötelmi megállapodáson alapuló tervezett adóbevétel csökkenésével összefüggésben az indítvány alapján - figyelemmel az érintett forgalomképtelen ingatlanok közfeladathoz rendeltségére és a hatályos Mötv.-beli jogszabályi környezetre is - jelen esetben a vizsgált szabályozás alapján nem vezethető le az Alaptörvényből Rácalmás Város Önkormányzat által az illetékességi területén bevezetett adóbevételekkel összefüggésben költségvetési többlettámogatási igény az indítványozó oldalán. Megjegyzi továbbá az Alkotmánybíróság, hogy az indítványozó által csatolt Egyezségi Keretmegállapodás, valamint az Ingatlanfejlesztési Keretmegállapodás az építményadó és telekadó megosztásáról nem rendelkezik Rácalmás Város Önkormányzat és az indítványozó vonatkozásában.

[87] Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Módtv. és az R. vizsgált szabályozása nem sérti az indítványozó tulajdonhoz való alapjogát.

[88] 3. Az Alaptörvény 38. cikk (3) bekezdésének állított sérelme kapcsán az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg.

[89] Az indítvány az Alaptörvény 38. cikk (3) bekezdésének sérelmét arra hivatkozva állította, hogy Rácalmás Város Önkormányzatának Módtv. szerinti vagyonkezelői jogállása és "ingyenes ingatlan tulajdonszerzése" nem felel meg az értékarányosság követelményének.

[90] "Az Alkotmánybíróság a nemzeti vagyon átruházásának alkotmányossági vizsgálatakor ugyancsak figyelemmel van az Alaptörvény 38. cikk (3) bekezdése szerinti, a nemzeti vagyon átruházására vonatkozó alaptörvényi korlátokra, így az értékarányosság követelményére is (36/2015. (XII. 16.) AB határozat, Indokolás [56]). [...] Az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdése szerint a nemzeti vagyon kezelésének és védelmének célja a közérdek szolgálata, a közös szükségletek kielégítése és a természeti erőforrások megóvása, valamint a jövő nemzedékek szükségleteinek figyelembevétele. Az Alaptörvény 38. cikk (3) bekezdése pedig akként rendelkezik, hogy nemzeti vagyont csak törvényben meghatározott célból lehet átruházni, törvényben meghatározott kivételekkel az értékarányosság követelményének figyelembevétele mellett. Ez a rendelkezés a biztosítéka annak, hogy az önkormányzat tulajdona mint nemzeti vagyon ne mindenfajta korlátozás nélkül legyen elidegeníthető, hanem csak törvényben meghatározott célból, főszabályként az értékarányosság követelményét érvényesítve. A követelmény figyelembevétele alól törvény kivételt tehet, de ilyen esetben igazolásra szorul, hogy a tulajdon átruházása annak a nemzeti vagyonban való megtartásával és hasznosításával összemérhető közérdeket szolgál. A törvényalkotó és az önkormányzatok is tehát e kettős korlát szem előtt tartásával rendelkezhetnek a nemzeti vagyon felett. Ezek a közcélú alaptörvényi korlátok az önkormányzatok felelős gazdálkodásának garanciái, amelyek között az önkormányzatok tulajdonosi jogaikat gyakorolhatják.

A fentiek alapján, amikor az Alkotmánybíróság az önkormányzat tulajdonába tartozó nemzeti vagyon átruházását megalapozó vételi jogra vonatkozó jogszabály alkotmányossági felülvizsgálatát végzi, akkor nem hagyhatja figyelmen kívül, hogy e tulajdoni korlátozásra mindenekelőtt a jogalkotó által megfogalmazott kivételes célból kerülhet sor. A nemzeti vagyon átruházását érintő jogszabály megalkotásakor azonban a törvényalkotónak tekintettel kell lennie e lehetőség kivételes jellegére, és arra is, hogy a szabályozás mögött meghúzódó jogalkotói célnak e kivételességet a nemzeti vagyonra vonatkozó Alaptörvényben megfogalmazott követelmények maradéktalan teljesülése mellett igazolnia kell." (Lásd: 25/2021. (VIII. 11.) AB határozat (a továbbiakban: Abh3.), Indokolás [102], [104]-[105])

[91] Az Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdése szerint a nemzeti vagyon megőrzésének, védelmének és a nemzeti vagyonnal való felelős gazdálkodásnak a követelményeit sarkalatos törvény határozza meg. Az Alaptörvény 38. cikk (2) bekezdése szerint a nemzetgazdasági szempontból kiemelt jelentőségű nemzeti vagyon elidegenítésének korlátait és feltételeit az (1) bekezdés szerinti célokra tekintettel sarkalatos törvény határozza meg. Az Alaptörvény 38. cikk (3) bekezdése a nemzeti vagyon elidegenítését pedig további tartalmi feltételekhez köti.

[92] Az Alkotmánybíróság az Abh3.-mal elbírált ügyben foglaltakhoz képest hangsúlyozza, hogy a Módtv. szerinti támadott szabályozás vételi jog alapításáról nem rendelkezik.

[93] Az Alkotmánybíróság a korábban (jelen határozat IV/2.1. pontjában, Indokolás [63] és köv.) kifejtettekre figyelemmel rámutat, hogy a vizsgált esetben nincs szó a nemzeti vagyon részét és az indítványozó tulajdonát képező, forgalomképtelen, közcélú, az önkormányzati törzsvagyon körébe tartozó út ingatlanok tulajdonjogának átruházásáról. A támadott Módtv. szerinti szabályozás egyebekben a jogalkotó által igazolt közérdekből (kivételes célból) az érintett út ingatlanok tekintetében az Nvtv. alapján kijelöléssel, ingyenes vagyonkezelői jog alapításáról rendelkezik önkormányzat és önkormányzat viszonylatában, ami a hasznosítás időleges átengedését jelenti, ezért az nem minősül a tulajdonjog átruházásának és nem eredményezi az érintett, közcélú, forgalomképtelen út ingatlanok elidegenítését sem.

[94] Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványban sérelmezett jogi rendelkezések nem hozhatók alkotmányjogilag értékelhető összefüggésbe az Alaptörvény 38. cikkének (3) bekezdésében foglalt garanciális szabályaival. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a tekintetben elutasította.

[95] 4. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés e) pontjának állított sérelme (önkormányzáshoz való jog, önkormányzati autonómia) kapcsán az Alkotmánybíróság az alábbiakra jutott.

[96] Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés e) pontjában foglaltak sérelmét az indítványozó - a XIII. cikk (1) bekezdésének állított sérelmével szoros összefüggésben - abban látta megvalósulni, hogy a Módtv. szerinti vagyonkezelői jog alapítása megszüntette a tulajdonosi jogainak gyakorlását az érintett ingatlanok tekintetében, ami az önkormányzati autonómia kiüresítését eredményezi. Az indítványozó arra is hivatkozott, hogy az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az állam kötelezettsége, hogy biztosítsa az önkormányzatok működéséhez szükséges vagyoni feltételeket, az önkormányzatok vagyoni létalapját. Az önkormányzatoknak erre tekintettel juttatott források, legyenek azok ingatlanok vagy más jogok, a juttatástól kezdve már alapjogi védelemben részesülnek.

[97] 4.1. Az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben már részletesen foglalkozott az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés e) pontja körében szabályozott tulajdonosi autonómia kiüresítésének kérdésével.

[98] Az Alkotmánybíróság az Abh1 .-ben rámutatott, hogy az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése a helyi önkormányzatok szempontjából Alaptörvényben biztosított jognak minősül, de nem tekinthető alapjognak. Ennek jelentősége az, hogy korlátozásának nem az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése (szükségesség-arányosság) a mércéje. Az Alaptörvény 31. cikkének alkotmányos tartalmát (önkormányzati autonómia) az Alaptörvény 32. cikkében garantált alkotmányosan védett hatáskörök/hatáskörcsoportok töltik meg tartalommal (vö. Abh1., Indokolás [162]).

[99] "[A] helyi önkormányzatok éppen azért jogosultak az Alaptörvény 32. cikkében foglalt autonómia védelmében az Alkotmánybírósághoz fordulni, mert különben kiszolgáltatottá válnának az egyes államhatalmi szerveknek, különösen a végrehajtó hatalom központi szerveinek, valamint az alaptörvény-ellenes bírósági döntéseknek. A törvényhozó hatalommal szemben ezek a rendelkezések azonban csak korlátozott védelemre adnak lehetőséget, tekintettel arra, hogy eleve törvény keretei között léteznek. Ennélfogva a törvényhozó hatalommal szemben csak azok kiüresítése lehet az alaptörvény-ellenesség mércéje (3311/2019. (XI. 21.) AB határozat, Indokolás [36])" (Abh2., Indokolás [57])

[100] Ennek megfelelően törvény az autonómiát korlátozhatja, de nem üresítheti ki (Abh1., Indokolás [168], lásd még: Abh2., Indokolás [57]).

[101] Mindez összefoglalóan azt jelenti, hogy az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés e) pontja az önkormányzati autónómiát hatásköri oldalról védő alaptörvényi rendelkezés, mivel az autonómia gazdasági alapja a tulajdonnal a - törvény keretei között - tulajdonosként való rendelkezés. Valamennyi, az autonómia körébe tartozó alkotmányosan védett hatáskör az Alaptörvény alapján törvény keretei között gyakorolható. Az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésének állított sérelme esetén azonban egy speciális mérce: a kiüresítési mérce az irányadó, mivel az Alaptörvény itt nem alapjogokról rendelkezik, hanem alkotmányosan védett hatáskörökről. Ezért nem alapjogi, hanem hatásköri védelemről van szó az "önkormányzat-állam" relációban, a védelem alapja pedig az Alaptörvény, amely a 32. cikk (1) bekezdésében védeni rendeli az autonómiát az állammal szemben is, a 32. cikk (1) bekezdésében szereplő hatáskörökön keresztül.

[102] Amíg a XIII. cikk (1) bekezdése általánosságban rendelkezik a tulajdonhoz való jogról, addig a 32. cikk (1) bekezdés e) pontja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogok védelmét rögzíti (Abh2., Indokolás [47]).

[103] Az Alkotmánybíróság rámutat, hogy jelen esetben az önkormányzati autonómia Módtv. általi korlátozása megállapítható.

[104] A vagyonkezelői jog alapítására a Módtv. alapján, az adóztatási joggal kapcsolatos változásokra pedig a 2020. évi LIX. törvény erejénél fogva kerül sor. Ebből következően a vizsgált esetben az Országgyűlés korlátozza az autonómiát, amire az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdése ad felhatalmazást, azzal, hogy a korlátozás nem eredményezheti az autonómia kiüresítését.

[105] Az Alkotmánybíróság - figyelemmel a tulajdonjog állított sérelme körében a jelen határozat indokolásának IV/2.1., IV/2.2. és IV/2.3. pontjában (Indokolás [63] és köv.) tett megállapításokra - hangsúlyozza, hogy a vizsgált esetben az indítványozó a nem különleges gazdasági övezetben, az illetékességi területén továbbra is adóztathat, a beszedett helyi adó teljes egészében őt illeti meg. Az indítványozó települési önkormányzat tulajdonhoz való joga sem üresedik ki, az a korábban kifejtettek szerint közérdekből, arányos korlátozás alá kerül. Lényeges, hogy a mondott korlátozás a köztulajdonú ingatlanokra vonatkozik, amelyek felett eleve törvényileg korlátozottak az önkormányzat tulajdonosi jogosítványai, így kiemelten is a rendelkezési jog (tekintettel a nemzeti vagyon körébe eső, forgalomképtelen, önkormányzati törzsvagyon körébe tartozó út ingatlanokra). A nem különleges övezetben található egyéb önkormányzati ingatlanok tekintetében változatlanul, törvény keretei között gyakorolható a tulajdonhoz való jog, annak polgári jogi értelemben vett részjogosítványai (vö. Abh1., Indokolás [166]).

[106] Az Alkotmánybíróság az Abh1.-ben az Alaptörvény 34. cikk (1) bekezdése második mondatából fakadó alkotmányos követelményként megállapította, hogy az Országgyűlésnek a helyi önkormányzatok számára az általuk ellátott kötelező feladat- és hatáskörök ellátásához azokkal arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatást kell biztosítania. Ezeket az Országgyűlés, veszélyhelyzet idején a Kormány közérdekből csökkentheti, azonban ezzel nem lehetetlenítheti el a helyi önkormányzatok működését, nem üresítheti ki az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdésében szereplő alkotmányosan védett feladatköreiket. A kifejtettek szerint jelen esetben az indítványban foglaltak alapján nem volt megállapítható az, hogy a vizsgált szabályozás alapján az indítványozó működése ellehetetlenült volna, illetve alkotmányosan védett feladatkörei kiüresedtek volna.

[107] A vizsgált esetben tehát nem állapítható meg, hogy az Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés e) pontjában foglalt hatáskör kiüresedett volna.

[108] 4.2. Az indítványozó tulajdonjogának állított sérelmével összefüggésben jogalkotói mulasztás megállapítását is indítványozta. Az Alkotmánybíróság jelen ügyben is hangsúlyozza, hogy mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenesség megállapításának indítványozására az indítványozó nem jogosult, erre az Abtv. 46. § (1) bekezdése értelmében kizárólag hivatalból ("hatáskörei gyakorlása során folytatott eljárásban") - amennyiben az Alkotmánybíróság az alaptörvény-ellenes helyzetet észleli - van mód (lásd például: 24/2014. (VII. 22.) AB határozat, Indokolás [99]-[100]; 3251/2016. (XI. 28.) AB végzés, Indokolás [20]-[21]; 3306/2017. (XI. 24.) AB határozat, Indokolás [72]). Az Alkotmánybíróság a hivatalbóli vizsgálatot a jelen határozatában kifejtettek okán nem látta indokoltnak.

[109] Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt a rendelkező részben foglaltak szerint elutasította, illetve visszautasította.

Budapest, 2023. március 7.

Dr. Sulyok Tamás s. k.,

tanácsvezető, előadó alkotmánybíró

Dr. Czine Ágnes s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Horváth Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Sulyok Tamás s. k.,

tanácsvezető alkotmánybíró az aláírásban akadályozott dr. Juhász Imre alkotmánybíró helyett

Dr. Sulyok Tamás s. k.,

tanácsvezető alkotmánybíró az aláírásban akadályozott dr. Juhász Miklós alkotmánybíró helyett

Alkotmánybírósági ügyszám: IV/4441/2021.