26/B/1998. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII törvény 79. § (1) bekezdés b) pontjának, továbbá az egyes elismerések adományozására jogosultak köréről, az elismerésben részesítés feltételeiről és rendjéről szóló 21/1997. (III. 19.) BM rendelet 20. § (1) bekezdés a) pontjának alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) 79. § (1) bekezdés b) pontjának alkotmányossági vizsgálatát kérte. Álláspontja szerint e rendelkezés sérti az Alkotmány 57. § (2) bekezdését, amely az ártatlanság vélelmének alapelvét rögzíti, mivel "nem lehet a jogszabályban előírtak miatt a hivatásos állomány tagját sorosan rendfokozatban előléptetni vagy egyéb soros járandóságban részesíteni" azon időszak alatt, amíg ellene büntető- vagy fegyelmi eljárás van folyamatban.
Az indítvány azt is kifogásolta, hogy az egyes elismerések adományozására jogosultak köréről, az elismerésben részesítés feltételeiről és rendjéről szóló 21/1997. (III. 19.) BM rendelet (a továbbiakban: R.) 20. § (1) bekezdés a) pontja szerint a fegyveres szervek hivatásos állományú tagját nem lehet semmiféle jutalomban vagy egyéb elismerésben részesíteni, amíg fegyelmi eljárás vagy büntetőeljárás van ellene folyamatban. Az indítványozó utalt arra, hogy a büntetőeljárások elhúzódnak, az eljárás tartama alatt az érintett bármilyen jó színvonalú munkát végez, nem részesülhet soron következő vagy soron kívüli elismerésben.
II.
1. Az Alkotmány 57. § (2) bekezdése kimondja: "A Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg."
A Hszt. hatálya az 1. § (1) bekezdése alapján a fegyveres erők (Magyar Honvédség, Határőrség), a rendvédelmi szervek (a rendőrség, a polgári védelem, a vám- és pénzügyőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, az állami és hivatásos önkormányzati tűzoltóság), valamint a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyaira terjed ki.
A Hszt. 78. §-a biztosítja a "soron történő előléptetés" jogát, amelynek alapján a törvényben meghatározott feltételekkel - különösen az ott meghatározott várakozási idő elteltével - a hivatásos állomány tagja magasabb rendfokozatra és ennek alapján magasabb illetményre válik jogosulttá.
A Hszt. 79. § (1) bekezdése akként rendelkezik:
"Nem léptethető elő a hivatásos állomány tagja, ha
a) (...)
b) ellene büntető- vagy fegyelmi eljárás van folyamatban."
Az R. - amelyet a belügyminiszter a Hszt. 342. § (2) bekezdés j) pontjában kapott felhatalmazás alapján eljárva adott ki - a Belügyminisztérium költségvetési fejezetéhez tartozó és a belügyminiszter irányítása alatt álló szervek személyi állományába tartozók, továbbá e szervek munkáját elősegítők tekintetében az egyes elismerések adományozására jogosultak körét, az elismerésben részesítés feltételeit és rendjét szabályozza.
Az R. 20. § (1) bekezdése szerint "nem lehet a személyi állomány tagját elismerésben részesíteni, kitüntetésre, kitüntető címre vagy magasabb vezetői elismerésre felterjeszteni, ha az elöljáró parancsnoknak tudomása van arról, hogy a hivatásos állomány tagja
a) ellen fegyelmi vagy büntetőeljárás van folyamatban; (...)"
III.
Az Alkotmánybíróság az indítványt megalapozatlannak találta.
1. A jogállam egyik alapelve az ártatlanság vélelmének elve, amely az 1989. évi XXXI. törvénnyel az Alkotmány 57. § (2) bekezdésében rögzítést nyerve alkotmányos rangra emelkedett. Az Alkotmánybíróság gyakorlata azt az elvet követi, hogy a büntetőeljárás szabályainak alkotmányos vizsgálatakor az ártatlanság vélelmét alkotmányos alapjogként kell értékelni. [9/1992. (I. 30.) AB hat., ABH 1992, 59., 70.); 11/1992. (III. 5.) AB hat., ABH 1992, 79.; 36/1994. (V. 24.) AB határozat, ABH 1994, 219., 232.]
Az ártatlanság vélelme elsősorban a büntetőjogi felelősség elbírálása során a döntésre jogosított részéről az elfogulatlan, pártatlan megközelítés követelményét szolgálja, ehhez kapcsolódóan a megalapozott bizonyítás kötelezettségét, továbbá a prejudikáció tilalmát. Mindez egyben garanciális jelentőségű akadályát képezi annak, hogy az eljárás alá vont személy a felelősség megállapításával járó hátrányos jogkövetkezményeket a felelősségének megállapítása nélkül szenvedje el.
Az Alkotmánybíróság a 11/1992. (III. 5.) AB határozatban az ártatlanság vélelmét a büntetőjogi felelősség elévülésével kapcsolatban értelmezve kimondta, hogy a bűnössé nyilvánítást (elítélést) csak bíróság végezheti, mégpedig a büntetőjogi felelősség határozatban történő megállapításával, mert ez következik az Alkotmánynak az ártatlanság vélelmét deklaráló 57. § (2) bekezdéséből. (ABH 1992, 77., 87.)
A jogállam által védett élet- és jogviszonyok körében a fejlődés általános iránya az ártatlanság vélelmének mind szélesebb körben való érvényesülése felé mutat. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság már korábban is kiterjesztően értelmezte az ártatlanság vélelmét a devizahatósági eljárásban a vallomás megtagadásának jogával kapcsolatban [41/1991. (VII. 3.) AB határozat, (ABH 1991, 193., 195.)], avagy a fegyveres erők, a fegyveres testületek és a rendészeti szervek tagjainak a testületekkel szemben fennálló anyagi felelősségével kapcsolatban a parancsnoki jogkör szabályozásának alkotmányellenességéről hozott 57/1993. (X. 28.) AB határozatban. (ABH 1993, 349., 350.)
Az említett határozatokban foglaltakhoz hasonlóan az Alkotmánybíróság a büntetőeljárás költségeinek viselése tárgyában úgy foglalt állást, hogy "az ártatlanság vélelme alapvetően magában a büntetőeljárásban érvényesül, a bűnösség megállapításának folyamatára korlátozódik, a bűnösség kérdésében való bírói döntésig tart. Kétségtelenül következik belőle azonban az is, hogy azzal a személlyel szemben, akinek büntetőjogi felelősségét nem állapították meg, nem alkalmazható olyan jogkövetkezmény, amelyet a jog egyébként a bűnössé nyilvánításhoz kapcsol" [401/B/1992. AB határozat (ABH 1994, 528., 532.)] Ugyanilyen értelemben döntött az Alkotmánybíróság az előzetes letartóztatásért, illetőleg az ideiglenes kényszergyógykezelésért járó kártalanítással kapcsolatban; "...amennyiben a bűnösség vagy a bűnösség alapjául szolgáló tényállás megállapítására nem kerül valamilyen okból sor, úgy olyan járulékos kérdésben, mint a kártalanítás se szülessen olyan döntés, amely a bűnösséget megállapító határozathoz kapcsolódik." [30/1995 (V. 25.) AB határozat (ABH 1995, 155., 156-157.)]
Az ártatlanság vélelmének, mint alkotmányos rangra emelt alapelvnek a tartalma tehát az a védelem, amely - elsődlegesen a büntetőeljárás keretében eldöntendő kérdésként - a bűnösség megállapítása, továbbá a bűnösség megállapításához kapcsolódó jogkövetkezmények tekintetében érvényesül. Ezekkel a bűnösséghez kapcsolódó jogkövetkezményekkel szemben azonban az Alkotmánybíróság gyakorlata azt a követelményt támasztja, hogy olyan szoros kapcsolatban, közvetlen tartalmi összefüggésben álljanak a bűnösség megállapításával, amely indokolttá teszi azt, hogy a jogkövetkezmény szabályozása a bűnösség megállapításának szabályaival azonos szinten részesüljön alkotmányos védelemben.
Az ártatlanság vélelme ezenkívül alkotmányos alapelvként nem csupán azokra a szabályokra terjed ki, amelyek a szűkebb értelemben vett - bűncselekmény miatt a büntetőeljárás szabályai szerint folytatott - büntetőjogi felelősségre vonásra nézve irányadók, hanem egyéb eljárásokra is, így a devizahatóság előtt folyó vagy más szabálysértési eljárásban is alkalmazható. [41/1991. (VII. 3.) AB határozat (ABH 1991, 193., 195.); 1284/1990. AB határozat (ABH 1991, 562., 563.) és 63/1997. (XII. 11.) AB határozat (ABH 1997, 365., 372.)] Az ártatlanság vélelmének az etikai eljárás során is mindvégig érvényesülnie kell. [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263., 271.]
2. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság gyakorlata következetes abban a tekintetben is, hogy az Alkotmány 57. § (2) bekezdésének rendelkezéséből eredő alkotmányos védelem korlátlanul nem terjeszthető ki. Az ártatlanság vélelme a felelősség kérdésében hozandó döntés folyamatán túl elsősorban azt a jogsérelmet hivatott megakadályozni, amelyet - törvénynek megfelelően lefolytatott eljárás során - megállapított felelősség hiányában alkalmazott és utóbb reparáció nélkül maradt joghátrányok okozhatnak.
Az ártatlanság vélelmének lényegéből következik, hogy egyfelől az előbb ismertetett határozatokban érintett jogi normák körében sem feltétlen, így nem minden egyes szabályra vonatkozik, másfelől az említett körbe nem tartozó, azon kívül eső jogszabályi rendelkezések tekintetében nem érvényesül általános jelleggel, főszabályként. A jogi normák utóbb említett körében esetenként vizsgálandó, hogy az adott jogszabály az ártatlanság vélelmének alkotmányos elvével összefüggésben áll-e, ha igen, a felelősség megállapításának kérdésével olyan szoros kapcsolata állapítható-e meg, amely ez utóbbival egyazon körben indokolja az alkotmányos védelmet.
Ennek megfelelően, az 1624/B/1991. AB határozat szerint "az elkobzás védelmi, biztonsági jellege, az elkobzással érintett személy büntetőjogi felelősségétől való függetlenedése az alapja annak az álláspontnak, hogy a Be. 375. §-a szerinti eljárás, bár büntetőeljárás, alapvetően nincs összefüggésben, így nem is lehet ellentétes az alkotmányos alapjogként deklarált ártatlanság vélelmével." (ABH 1992, 509., 512.)
Az Alkotmánybíróság korábban rámutatott; a büntetőeljárásban érvényesülő ártatlanság vélelme nem akadálya annak, hogy a törvény szerinti fegyelmi büntetéseket a különböző fokon eljáró fegyelmi testületek - még az esetleges jogerős bírósági döntés előtt - kiszabják. [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263., 271.] A büntetőeljárási kényszerintézkedések, mint az őrizetbe vétel vagy az előzetes letartóztatás - noha azok bírósági ítélet nélkül is a szabadság ideiglenes megvonásával járnak - a 183/B/1992. AB határozatban foglaltak szerint nem tekinthetők az ártatlanság vélelme megsértésének, hanem csak meghatározott indokok alapján történő közérdekű óvintézkedésnek. (ABH 1995, 598., 602.) Ezt az álláspontot az Alkotmánybíróság 3/1998. (II. 11.) AB határozatában is megerősítette: "...a hazai jogban az Alkotmány sérelme nélkül szerepel az őrizetbe vétel, az előzetes letartóztatás, az ideiglenes kényszergyógykezelés, a lakhelyelhagyási tilalom. Valamennyi ilyen intézkedés alkotmányos alapjogot korlátoz, természetesen megfelelő jogi, bírói biztosítékok mellett." (ABH 1998, 61., 67.)
3. Az a büntetőeljáráson kívüli jogviszonyt szabályozó norma, amely kizárólag a büntetőeljárás, illetőleg fegyelmi eljárás tényéhez kapcsol jogkövetkezményt, nem sérti szükségképpen az Alkotmány 57. § (2) bekezdésében meghatározott alapelvet. Ebből a szempontból különösen az olyan normákat kell esetenként vizsgálatnak alávetni, amelyek tárgya nem a büntetőjogi felelősség megállapítására vonatkozó eljárás érdemi - a döntés meghozatala során irányadó - szabályozása, továbbá, amelyek nem a büntetőjogi felelősségről hozott döntéssel szoros összefüggésben alkalmazott jogkövetkezményre vonatkoznak. Az alkotmányosság vizsgálatakor hasonló megítélés alá esnek azok a rendelkezések is, amelyek nem a felelősség kérdésében hozandó döntésre nézve irányadók az egyéb - szabálysértési, fegyelmi, etikai - felelősség megállapításának céljából folytatott eljárásban.
Ha a felelősség megállapítása iránti eljárásban a jogszabály közbeeső intézkedésre ad lehetőséget, ez akár az eljárással érintett alapjogait is korlátozhatja, a korlátozás tekintetében az Alkotmánybíróság gyakorlata által meghatározott követelményeket kell szem előtt tartani. Annak eldöntésekor, hogy a vizsgálat alá vont jogszabály az ilyen intézkedés alkalmazásának céljához képest nem jelent-e aránytalan korlátozást, a vizsgálatot indokolt kiterjeszteni egyebek közt az intézkedés súlyára, jellegére, időtartamára, továbbá arra, hogy alkalmazása befolyásolja-e és milyen mértékben az érdemi védekezésre való képességet, illetőleg fennáll-e az érintett javára szóló döntést követő reparáció, kártalanítás lehetősége.
Az Alkotmánybíróság a 941/B/1995. AB határozatban annak kapcsán, hogy a fegyelmi alá vont köztisztviselőt a fegyelmi eljárás jogerős befejezéséig állásából fel lehet függeszteni, kimondta: "Az Alkotmány 57. § (2) bekezdésében rögzített ártatlanság vélelme nem akadálya az eljárás során közbeeső intézkedések megtételének." E határozat utalt rá, hogy vizsgálat tárgyául szolgáló szabályok nem rekesztették ki a köztisztviselőt a munkavállalás lehetőségéből, és nem kényszerítették a jogérvényesítésről való lemondásra sem. (ABH 1996, 548., 550.)
IV.
A Hszt. a fegyveres erők (Magyar Honvédség, Határőrség), a rendvédelmi szervek (a rendőrség, a polgári védelem, a vám- és pénzügyőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, az állami és hivatásos önkormányzati tűzoltóság), valamint a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjainak sajátos szolgálati viszonyait szabályozza, akik a Magyar Köztársaság szuverenitása, alkotmányos rendje, a közrend és közbiztonság védelme, valamint a lakosság életét és anyagi javait fenyegető veszély elhárítása érdekében az általánosnál szigorúbb függelmi viszonyoknak alárendelve végzik feladataikat, tevékenységük szükségszerű feltétele az alá-fölé rendeltségen és a szigorú szolgálati fegyelmen alapuló irányítás, illetőleg kötelességteljesítés. E feladatok ellátása tehát olyan hivatás, amelynek velejárója a szoros függelem, így az is, hogy az állomány hivatásos tagjai szolgálati viszonyuk létesítésekor, annak feltételeként nem csupán egyes jogaik gyakorlását, hanem életvitelüket tekintve is korlátozásnak vetik alá magukat.
Az Alkotmánybíróság korábban vizsgálta a fegyveres erők és a fegyveres testületek hivatásos állományának szolgálati viszonyáról szóló - a Hszt. által hatályon kívül helyezett - 1971. évi 10. törvényerejű rendelet 40. §-ának azokat a rendelkezéseit, amelyek szerint a hivatásos állomány tagja szolgálati beosztásából legfeljebb három hónapi időtartamra felfüggeszthető, és a felfüggesztés ideje alatt az illetmény legfeljebb ötven százalékkal csökkenthető. Az Alkotmánybíróság azt állapította meg, hogy az említett rendelkezések nem hozhatók tartalmi összefüggésbe az Alkotmánynak az ártatlanság vélelmét deklaráló 57. § (2) bekezdésével. A legfeljebb háromhavi felfüggesztés és ezen időre terjedően legfeljebb ötvenszázalékos illetménycsökkentés lehetősége sem nem helyettesíti, sem nem előlegezi meg a bírósági vagy a súlyos fegyelemsértési ügyben hozható elöljárói határozatot. A felfüggesztés - és az ehhez kapcsolható illetmény-visszatartás - ideiglenes óvintézkedés. (183/B/1992. AB határozat, ABH 1995, 598., 602.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítvány tárgyát képező jogszabályok a büntető avagy fegyelmi eljárás időtartamára egyrészt a soron történő előléptetés elhalasztásával [Hszt. 79. § (1) bek. b) pontja], másrészt az érintett esetleges elismerésben részesítésének, kitüntetésre, kitüntető címre vagy magasabb vezetői elismerésre való felterjesztésének időleges tilalmával [R. 20. § (2) bekezdése] nemhogy nem korlátozzák az Alkotmány 57. §-ának (2) bekezdésében rögzített alkotmányos alapjogot, hanem azzal tartalmi összefüggésben sem állnak.
Az Alkotmánybíróság a fentiekre figyelemmel az indítványt elutasította.
Budapest, 1999. szeptember 28.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró