183/B/1992. AB határozat

a fegyveres erők és a fegyveres testületek hivatásos állományának szolgálati viszonyáról szóló 1971. évi 10. törvényerejű rendelet egésze, illetőleg a 18. § (2) bekezdése a 34. §-a, a 35. § (2) bekezdése és 40. § (1)-(2) bekezdése, valamint a fegyveres erők és a fegyveres testületek hivatásos állományának szolgálati viszonyáról szóló 1971. évi 10. törvényerejű rendelet végrehajtására 10 861/1971. sz. alatt kiadott belügyminiszteri utasítás 63., 65., 117. és 118. pontja alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály és az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a fegyveres erők és a fegyveres testületek hivatásos állományának szolgálati viszonyáról szóló 1971. évi 10. törvényerejű rendelet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt, illetőleg a törvényerejű rendelet 34. §-a és 40. § (1)-(2) bekezdése megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasítja, a 18. § (2) bekezdése és a 35. § (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatára vonatkozó eljárást pedig megszünteti.

Az Alkotmánybíróság a fegyveres erők és a fegyveres testületek hivatásos állományának szolgálati viszonyáról szóló 1971. évi 10. törvényerejű rendelet végrehajtására 10 861/1971. sz. alatt kiadott belügyminiszteri utasítás 63. és 65. pontját - alkotmányellenessége miatt - megsemmisíti, a 117. és 118. pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt viszont elutasítja.

INDOKOLÁS

I.

A fegyveres és rendészeti dolgozók érdekvédelmének szövetsége azt indítványozta az Alkotmánybíróságnak, hogy "állapítsa meg az 1971. évi 10.sz. tvr. alkotmányellenességét teljes terjedelmében, s kötelezze az illetékes jogalkotó szervet új törvény megalkotására, amely megfelel az Alkotmánynak." Vagylagosan olyan előterjesztéssel is élt az indítványozó, hogy ha az 1971. évi 10. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Ftvr.) "teljes terjedelmű hatálytalanítására nincs kellő alkotmányos indok, akkor" semmisítse meg a Ftvr. 18. § (2) bekezdését, az Ftvr. végrehajtására kiadott 10-861/1971. belügyminiszteri végrehajtási utasítás (a továbbiakban: Ut.) 63. és 65. pontjával együtt, az Ftvr. 34. §-át, s az Ut.-nak e rendelkezéshez tartozó 117. és 118. pontját, továbbá az Ftvr. 35. § (2) bekezdését, valamint a 40. § (1)-(2) bekezdését.

Az indítványozó szövetség felfogása szerint az Ftvr. már megalkotási módjára és kibocsátási idejére tekintettel sem lehet "alkotmányerejű törvény", holott az Alkotmány 40/A. § (1)-(2) bekezdése azt írja elő, hogy a fegyveres erőkről (honvédség, határőrség), a rendőrségről és a nemzetbiztonsági tevékenységi szabályokról szóló törvény "elfogadásához a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."

Az Ftvr. 18. § (2) bekezdésének eredeti szövegét, mely szerint "A hivatásos állomány tagja csak feddhetetlen személlyel köthet házasságot" és az Ut. 63. és 65. pontjának azt a végrehajtási rendelkezését, hogy a házasságkötéshez "a hatáskörileg illetékes vezető hozzájárulására van szükség", az indítványozó, mint "a személyiségi jogot sértő korlátozást" tartotta alkotmányellenesnek.

Az Ftvr. 34. §-a és az Ut. 117-118. pontja kapcsán az indítványozó az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében garantált jogorvoslati lehetőség elvonását tette kifogás tárgyává. A 34. § szerint ugyanis "a hivatásos állomány tagja... jogának megsértése, illetőleg elöljárója részéről ért jogtalanság miatt - ha jogszabály eltérően nem rendelkezik - panasszal élhet", melyet az Ut. végrehajtási előírásai szerint "a Szolgálati Szabályzatban meghatározott módon" és "a szolgálati út megtartása mellett" elő lehet ugyan terjeszteni, de - az indítványozó álláspontja szerint - a "panaszra való lehetőség jellegénél fogva nem jogorvoslati fórum, ezért is alkotmányellenes.

Az Ftvr. 35. § (2) bekezdése eredeti szövegében az indítványozó azt tartotta alkotmányellenesnek, hogy "fegyelmi fenyítésül fogság" - mégpedig harminc napi időtartamig terjedően - megállapítható volt.

Az Ftvr. 40. § (1)-(2) bekezdése azt tartalmazza, hogy a "hivatásos állomány tagja - szolgálati beosztásából legfeljebb három hónapi időtartamra felfüggeszthető" és a "felfüggesztés ideje alatt az illetmény legfeljebb ötven százalékkal csökkenthető." Az indítványozó az Alkotmány 57. § (2) bekezdésére hivatkozással úgy vélekedett, hogy a "bűntett vagy a fegyelemsértés tényének megállapítása a büntető vagy a fegyelmi eljárás befejezésekor történik meg, így az ezen eljárások ideje alatti illetménycsökkentés sérti az ártatlanság vélelmét kimondó idézett alkotmányi rendelkezést."

II.

1. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján megkezdett vizsgálati eljárás során a honvédelmi minisztertől és a Belügyminisztérium közigazgatási államtitkárától hivatalos tájékoztatást kapott arról, hogy az előkészületben lévő új honvédelmi törvény, valamint a rendőrségről és a rendészeti szervekről szóló törvény - elfogadása után - feloldja majd az Ftvr. "elavult egyes rendelkezéseit".

Az 1994. január 1-je óta hatályos - a honvédelemről szóló - 1993. évi CX. tv. 261. § (5) bekezdése úgy rendelkezett, hogy a "honvédség hivatásos, továbbszolgáló és szerződéses állományának szolgálati viszonyára" az Ftvr.-t "e törvény eltérő rendelkezései hiányában kell alkalmazni." A rendőrségről szóló - 1994. október 1-jétől hatályos - 1994. évi XXXIV. törvény nem módosította jelentősen az Ftvr.-t; a 106. § (1)-(4) bekezdése a kinevezések rendjét a rendfokozatokra, a szolgálati beosztás átminősítésére és a pályázati rendszerre vonatkozó rendelkezéseket változtatta meg. Érintette azonban az Ftvr. 35., 36. és 38. §-át - az 1995. február 15. napjától hatályos - a fogságfenyítés bírósági felülvizsgálatáról szóló 1994. évi XCIII. törvény; 10. §-a ugyanis hatályon kívül helyezte az Ftvr. megjelölt §-aiból a fegyelmi fenyítésül megállapítható "fogság" szövegrészeket.

2. Mivelhogy az említett törvényi szabályozások az Ftvr. általános hatályát nem érintették, az Alkotmánybíróságnak állást kellett foglalnia a jogszabály egésze alkotmányosságát illetően.

Téves az az indítványozói vélemény, mely az Ftvr.-t - a hatályos alkotmányszöveg fogalmazását használva - olyan törvénynek minősíti, melynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Az Alkotmánybíróság már a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában megállapította, hogy "ott, ahol az Alkotmány valamely alapjogról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatát írja elő, a minősített többség követelménye nem az illető alapjog bármely törvényi szabályozására vonatkozik, hanem csakis az adott alkotmányos rendelkezés közvetlen végrehajtásaként megalkotott törvényre. Ez a törvény az illető alapjog érvényesítésének és védelmének irányát határozza meg. Valamely alapjogról szóló törvényhez minősített többség előírása nem zárja ki, hogy az illető alapjog érvényesítéséhez szükséges részletszabályokat egyszerű többségű törvény határozza meg." (ABH 1993. 49.) Az Alkotmány 40/A. § (1)-(2) bekezdése a fegyveres erőkre, a rendőrségre és a nemzetbiztonsági tevékenységre vonatkozó részletes szabályok elfogadását valóban minősített többséghez köti. A honvédelemről szóló és a rendőrségről szóló idézett törvényeket az Országgyűlés minősített többséggel fogadta el. A fegyveres erők és a fegyveres testületek feladatait, jogállását, hatáskörét, irányítását, jogállamisági garanciákkal körülbástyázott - akár kényszerítő - intézkedési lehetőségeit, az intézkedésekkel érintettek jogorvoslati rendjét, a haza katonai, az ország közbiztonsága és belső rendje védelmének feltételrendszerét ugyanis biztonságos módon kívánta meghatározni. Ezen alapvető - az egész társadalomra kiható - követelményekhez képest a fegyveres szervek hivatásos tagjai szolgálati viszonyainak (kinevezés, előléptetés, várakozási idő, vezénylés, fegyelmi és anyagi felelősség, panaszjog, nyugdíjjogosultság, stb.) szabályozása - minősített szavazati többséghez nem kötött, részletkérdéseket szabályozó - törvényalkotási feladatnak tekintendő. Ugyanúgy, ahogy az Alkotmány, a Munka Törvénykönyve, a köztisztviselők jogállásáról és a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvény elfogadására sem ír elő kétharmados többséget.

A fenti érvek alapján az Alkotmánybíróság az Ftvr. "teljes terjedelme" alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítványt elutasította.

3. Pontatlanul, kiterjesztően és tévesen értelmezi az indítványozó az Ftvr. panaszjogra vonatkozó 34. §-ának rendelkezéseit.

Ha a hivatásos állomány tagja jogának megsértése, illetőleg előljárói jogtalanság miatt panasszal él, ténylegesen jogorvoslatot vesz igénybe. A panaszjog intézménye nem más, mint az illetékes miniszter által megállapított eljárási rend alapján biztosított, testületen belüli jogorvoslati lehetőség. S ez a jogorvoslati forma nem is kizárólagos. Akkor lehet igénybe venni, ha jogszabály eltérően nem rendelkezik. Az eltérések pedig éppen a jelentősebb jogsértések esetére engedik meg a testületen kívüli jogorvoslat lehetőségét. Így pl. a belügyminiszter 11/1992. (VIII. 3.) BM rendelete - több belügyi szervvel együtt - a rendőrség hivatásos állományú tagjainak a szolgálati jogviszonyból keletkező munkaügyi vitáira a Munka Törvénykönyve 194-202. §-ainak alkalmazását - köztük a bíróság által elbírálandó munkaügyi jogvita kezdeményezését - tette lehetővé.

A panaszjog gyakorlatilag az operatív, mérlegelési jogkörben hozott és szolgálati parancsokban megnyilvánuló döntések elleni jogorvoslat feltételeit és rendjét szabályozza. Az elöljárók szolgálati utasításaival, vezénylési, áthelyezési intézkedéseivel, leszerelési stb. döntéseivel szemben alkalmazható s rendszerint csak a testületen belül érvényesíthető jogorvoslati lehetőség pedig azért sem alkotmányellenes, mert - ahogy ezt már az Alkotmánybíróság az 578/B/1992. AB határozatában kifejtette - "a fegyveres erők és a fegyveres testületek hivatásos tagjainak szolgálati viszonya tartalmából következik, hogy a hivatásos állomány tagja - önként vállalt élethivatása alapján - feladatkörét szolgálati parancsok és - a polgári foglalkozású személyekre irányadó jogszabályokhoz képest szigorúbb jogi normák keretei között teljesíti." (ABH 1993. 591.)

A panasszal megtámadható döntések nem is tekinthetők hatósági határozatoknak. A panaszjogi előírások nem ütköznek tehát az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslati rendelkezésekkel, ezért az Alkotmánybíróság az Ftvr. 34. § alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt is elutasította. Ugyanezen indokkal elutasította az Alkotmánybíróság az Ut. 117-118. pontja ellen beterjesztett indítványt is. Az Ut. ezen előírásai éppen azt szabályozzák, hogy a panaszt az az elöljáró, akinek intézkedése vagy mulasztása ellen a panasz irányul, ne bírálhassa el, továbbá azt is garantálják, hogy az eljárás egységesen a Szolgálati Szabályzatban meghatározott módon folyjék le, s a szolgálati út betartásával akár a miniszterhez is lehessen fordulni.

4. Az Ftvr. 40. §-ának a szolgálati beosztásból való felfüggesztésre és az illetményhányad visszatartására lehetőséget adó rendelkezései - az Alkotmánybíróság felfogása szerint - nem hozhatók tartalmi összefüggésbe az Alkotmánynak az ártatlanság vélelmét deklaráló 57. § (2) bekezdésével. A legfeljebb három havi felfüggesztés és ezen időre terjedően legfeljebb ötven százalékos illetménycsökkentés lehetősége sem nem helyettesíti, sem nem előlegezi meg a bírósági vagy a súlyos fegyelemsértési ügyben hozható elöljárói határozatot. A felfüggesztés - és az ehhez kapcsolható illetményvisszatartás - ideiglenes óvintézkedés. Meghozatalának feltétele, hogy a szolgálati helytől való távoltartást a cselekmény súlya és jellege indokolttá tegye. Hasonló - vagy még szigorúbb - felfüggesztési és illetményvisszatartási megoldásokat tartalmaznak az 1992. évben vagy azt követően kiadott, a munkaviszonyokra vonatkozó törvények is. (Így pl. a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvénynek a fegyelmi és kártérítési felelősség szabályait megállapító IV. fejezete, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény III. fejezete, vagy pl. az ügyészség szolgálati viszonyáról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvénynek a fegyelmi felelősségről rendelkező X. fejezete szintén tartalmazza a felfüggesztés és meghatározott illetményhányad visszatartásának jogintézményét.) Ahogyan még a büntetőeljárási kényszer-intézkedések (az őrizetbe vétel, az előzetes letartóztatás stb.) sem tekinthetők - noha azok bírósági ítélet nélkül is a szabadság ideiglenes megvonásával járnak - az ártatlanság vélelme megsértésének, hanem csak meghatározott indokok alapján történő közérdekű óvintézkedésnek, ugyanúgy az Ftvr. 40. § (1)-(2) bekezdésében foglalt előírások sem prejudikálják az eljárás alá vont hivatásos állományú tag bűnösségét vagy súlyos fegyelemsértésben való elmarasztalását. Ezért az Alkotmánybíróság az Ftvr. 40. § (1)-(2) bekezdése alkotmányellenességére vonatkozó indítványt is elutasította.

5. A hivatásos állomány tagjainak házasságkötésével kapcsolatban felmerült alkotmányellenesség problémáját az Alkotmánybíróság 22/1992. (IV. 10.) AB határozata már elbírálta (ABH 1992. 122.). A határozat ugyanis megsemmisítette az anyakönyvekről, a házasságkötési eljárásról és a névviselésről szóló 1982. évi 17. törvényerejű rendelet 15. § (3) bekezdését, amely szerint a fegyveres erők, a fegyveres testültek, a tűzoltóság hivatásos, valamint a fegyveres erők továbbszolgáló állományába tartozó házasulónak a házasságkötést megelőző eljárásban az anyakönyvvezető előtt igazolnia kellett, hogy a házasságkötéséhez az illetékes parancsnok engedélyt adott, és az abban megszabott idő még nem telt el. E megsemmisítéssel egyrészt érvényesíthetetlenné, másrészt idejét múlttá vált az Ut. 63. és 65. pontjában kikötött az a parancsnoki házasságkötési engedély, melynek tartalmát a leendő házastárs feddhetetlensége határozta meg.

Az egyes törvények és törvényerejű rendeletek hatályon kívül helyezéséről és módosításáról szóló 1990. évi XXII. törvény 40. §-a ugyanis 1990. március 15. napjával hatályon kívül helyezte az Ftvr. 18. § (2) bekezdését, kimondván, hogy "Ahol jogszabály jogosultság feltételeként a feddhetetlen előéletet kívánja meg, a törvény hatályba lépésével egyidejűleg ez a feltétel hatályát veszti." A tartalmát vesztett utasítás bár nem tekinthető élő irányítási eszköznek, formailag azonban hatályos, ezért az engedély kérésére vagy kiadására esetleg sor kerülhet.

Az Alkotmánybíróság absztrakt normakontrollra irányuló hatásköre csak azon jogszabályoknak és az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek vizsgálatára terjed ki, amelyek az elbírálás időpontjában hatályosak. Az Ftvr. kifogásolt rendelkezése e feltételnek már nem felel meg, ezért az Ftvr. 18. § (2) bekezdése vonatkozásában az eljárást az Alkotmánybíróság megszüntette, az értelmét vesztett, de formálisan még hatályban lévő Ut. alkotmányellenes 63. és 65. pontját pedig a jogbiztonság érdekében megsemmisítette.

6. Az Ftvr. 35. § (2) bekezdésének eredeti szövege szerint a hivatásos állománynak azt a tagját, aki a szolgálati viszonyával kapcsolatos kötelezettségét vétkesen megszegte, fegyelmi fenyítésként fogsággal is lehetett sújtani. A fogságfenyítés bírósági felülvizsgálatáról szóló 1994. évi XCIII. törvény 10. § (1) bekezdése az Ftvr.-nek ezt a rendelkezését 1995. február 15. napjával hatályon kívül helyezte. Erre való tekintettel az Alkotmánybíróság az Ftvr. 35. § (2) bekezdésének vizsgálatára vonatkozó eljárást is megszüntette.

Budapest, 1995. szeptember 12.

Dr. Sólyom László s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Szabó András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Zlinszky János s. k.,

alkotmánybíró