750/B/2002. AB határozat
a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény 15. § -a, 42. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések alkotmányellenessége utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a bírált jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény 15. §-a, 42. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény (a továbbiakban: Bjt.) 15. §-a, 42. § (1) bekezdése és 44 §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint a támadott rendelkezések sértik a hatalmi ágak elválasztásának elvét, mivel lehetővé teszik, hogy az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (a továbbiakban: OIT) a bírákat az Igazságügyi Minisztériumba is beossza. Az indítványozó úgy vélte, hogy ily módon "a bírói karból rekrutálódó igazságügy-minisztériumi vezetői állomány nem tudja ellátni maradéktalanul a bírói szféra külső kontrollját, elfogulatlan elemzését ... Az Igazságügyi Minisztérium így nem tudja megfelelően teljesíteni feladatait a végrehajtás és a törvényhozás felé..."
Az Alkotmánybíróság főtitkárának hiánypótlásra irányuló felhívására előterjesztett kérelmében az indítványozó - a Bjt. 44. §-ának alkotmányossági vizsgálatát mar kérve - arra is utalt, hogy beadványával "a bírói hatalom tagjainak a végrehajtó hatalomban való megjelenését" szeretné megszüntetni.
Az Alkotmánybíróság felkérésére az indítványról kifejtette álláspontját az igazságügy-miniszter.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi előírásokra alapozta.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
Az Alkotmány 45. § (1) bekezdése a következőket állapítja meg: "A Magyar Köztársaságban az igazságszolgáltatást a Magyar Köztársaság Legfelsőbb Bírósága, az ítélőtáblák, a Fővárosi Bíróság és a megyei bíróságok, valamint a helyi és a munkaügyi bíróságok gyakorolják".
Az Alkotmány 50. § (3) bekezdése így rendelkezik: "A bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alárendelve. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak". Az 50. § (4) bekezdése kimondja: "A bíróságok igazgatását az Országos Igazságszolgáltatási Tanács végzi, az igazgatásban bírói önkormányzati szervek is közreműködnek".
A Bjt. 15. §-a előírja: "A bírót - hozzájárulásával - az OIT a Legfelsőbb Bíróság elnökének javaslatára a Legfelsőbb Bíróságra, az OIT Hivatalába (a továbbiakban: Hivatal), illetőleg az igazságügyminiszterrel egyetértésben az Igazságügyi Minisztériumba is beoszthatja".
A Bjt. 42-43. §-ai az Igazságügyi Minisztériumba beosztott bíró jogállására vonatkozó szabályozást tartalmaznak.
"42. § (1) A bírót az Igazságügyi Minisztériumba a jogszabályok előkészítésében történő részvéte], kegyelmi ügyek intézése vagy az igazságügyminiszter OIT tagságával kapcsolatos feladatai ellátása céljából lehet beosztani.
(2) Az Igazságügyi Minisztériumba beosztott bíró megtartja bírói tisztségét, de nem ítélkezhet, és javadalmazására a bíróra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni.
(3) A határozott időre kinevezett bíró az Igazságügyi Minisztériumba nem osztható be.
43. § (1) A bíró köteles a vezetői intézkedéseket, utasításokat teljesíteni, érvényesülésüket elősegíteni.
(2) Az Igazságügyi Minisztériumba beosztott bíró jogállására a 21-38. §-ok rendelkezéseit megfelelően alkalmazni kell".
III.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítvány a következők miatt nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság a hatalommegosztás elvét több határozatában értelmezte. A 31/1990. (XII. 18.) AB határozatában a hatalmi ágak elválasztásának elvét "a magyar államszervezet legfontosabb szervezeti és működési alapelvének" ismerte el. (ABH 1990, 136, 137.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint: "a hatalmi ágak elválasztása nem jelenti egyszersmind a hatalmi ágak korlátozhatatlanságát. A demokratikus államszervezetnek ugyanis épp az a lényege, hogy a különböző hatalmi ágak egymás korlátaiként is jelentkeznek. Ekként pl. a bírói hatalomnak is vannak a végrehajtó hatalmat korlátozó jogosítványai és megfordítva". [53/1991. (X. 31.) AB határozat, ABH 1991, 266, 268.]
A 28/1995. (V. 19.) AB határozatban a hatalmi ágak közötti közjogi viszonyt értelmezve mondta ki, hogy a hatalommegosztás nem jelent egyben merev szervi különválasztást: "...nem pusztán annyit jelent, hogy az egyik hatalmi ág nem vonhatja el a másik jogosítványait, hanem azt is jelenti: a demokratikus jogállamban korlátlan és korlátozhatatlan hatalom nincs, s ennek érdekében bizonyos hatalmi ágak szükségképpen korlátozzák más hatalmi ágak jogosítványait". (ABH 1995 138, 142.)
2. Az Alkotmánybíróság számos alkalommal hangsúlyozta, hogy a bírói hatalmi ág kitüntetett helyet foglal el az államszervezetben, és az is "állandó és következetes álláspontja, hogy az Alkotmány 50. §-ának (3) bekezdése alapján a minden külső befolyásolástól független bírói ítélkezés feltétel nélküli követelmény, és lényegében abszolút alkotmányos védelem alatt áll." [Így 53/1991. (X. 31.) AB határozat, ABH 1991, 266, 267.; 38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 261.; 17/1994. (III. 29.) AB határozat, ABH 1994, 84, 86.; 45/1994. (X. 21.) AB határozat, ABH 1994, 254, 356.; 627/B/1993. AB határozat, ABH 1997, 767 769 legutóbb a 13/2002. (III. 20.) AB határozat, ABH 2002, 85, 96.]
Az Alkotmánybíróság a 19/1999. (VI. 25.) AB határozatában a bírói hatalom korlátait vizsgálta, és ennek során arra a következtetésre jutott, hogy a bírói hatalom sem korlátlan: a bírói hatalom korlátait a törvények jelentik, melyeket a jogalkotónak az alkotmányos keretek között, az Alkotmánynak megfelelően kell megalkotnia. Ahogy az Alkotmánybíróság megfogalmazta: "ez azonban természetesen nem jelenti a bírói hatalom korlátlanságát. Maga az Alkotmány fogalmazza meg az ítélkezési tevékenység törvényi alávetettségét, mint a bírói függetlenség alkotmányos korlátját. A bírói függetlenség egyedi aspektusában tehát a bíró szervezeti és státusbeli szabadságának garanciáját jelenti, annak érdekében, hogy az egyedi ügyekben a jogviták eldöntése és a jogsérelmek orvoslása tárgyában hozott kötelező erejű és végrehajtható döntését mindenféle befolyásolástól mentesen, a törvények, illetve általában a jogszabályok alapján, belső meggyőződése szerint hozza meg". (ABH 1999, 150, 153.)
3. Az Alkotmánybíróság a "beosztott bíró" intézményének sajátosságait érintő indítványt már vizsgált a 954/B/1997. AB határozatában. E döntésében - az OIT Hivatalába beosztott bírák és az ítélkező bírák, valamint a beosztott bírák és az OIT Hivatalának más alkalmazottai vonatkozásában érvényesülő, eltérő tartalmú rendelkezések alkotmányossága megítélésénél - felhívta a figyelmet a következőkre: "A rendelkezéseknél nem önmagában a bírói kinevezés fennállása a csoportképző ismérv, hanem az adott bíró jogállása, tevékenysége. Nem alkotmánysértő az, ha az OIT mint a bíróságok igazgatásának központi feladatait ellátó igazgatási szerv Hivatalába beosztott bíróra más rendelkezések érvényesülnek, mint a többi bíróra, ezek között az ítélkező bírákra. [...] Nem következik a jogállamhoz tartozó jogbiztonság vagy a bírói függetlenség elvéből sem az, hogy a támadott jogszabályokban bevezetett javadalmazásra való jogosultság kezdő időpontját az OIT Hivatalába beosztott bíró és a többi bíró, illetve az OIT Hivatalának alkalmazottai és a többi igazságügyi alkalmazott tekintetében azonosan kellett volna meghatározni". (ABH 2001, 947, 951-952.)
4. Az Alkotmánybíróság minden eddigi, a bíróságoknak más hatalmi ágakkal való viszonyával foglalkozó határozatában elvi jelleggel mutatott rá, hogy a bírói függetlenség biztosítékai az ítélkezési tevékenységhez kapcsolódnak. Ahogy az első, ezt a kérdést vizsgáló határozata fogalmazott: "A bírói hatalom tehát - amelyhez a bírói függetlenség kapcsolódik - döntően az ítélkezésben ölt testet." [53/1991. (X. 31.) AB határozat, ABH 1991, 266, 267.]
Az Alkotmánybíróság a 38/1993. (VI. 11.) AB határozatában tovább vizsgálva ezt a kérdést úgy foglalt állást, hogy "a további, státuszbeli és szervezeti garanciák is a független ítélkezéshez szükségesek... Mivel a bírónak mindenkitől - más bíráktól is - függetlennek kell lennie, függetlenségét hasonló garanciákkal kell biztosítani az elvileg hasonló igazgatási befolyásolás ellen, származzék az akár a bírósági szervezeten belülről, akár azon kívülről". [ABH 1993, 256, 261.]
A bírót - hozzájárulása esetén - a Bjt. 42. § előbbiekben már idézett (1) bekezdésének megfelelően, az Igazságügyi Minisztériumba a jogszabályok előkészítésében való részvétel, a kegyelmi ügyek intézése, vagy az igazságügy-miniszter OIT-tagságával kapcsolatos feladatai ellátására lehet beosztani.
A Bjt. 42. § (2) bekezdése kimondja, hogy "az Igazságügyi Minisztériumba beosztott bíró megtartja bírói tisztségét, de nem ítélkezhet". A beosztott bírák által ellátandó feladatok köréből tehát kifejezett törvényi tiltásra hiányzik az a tevékenység, amely a bírói hatalom lényegét jelenti. Az Igazságügyi Minisztériumba beosztott bírónak a jogszabály-előkészítésben végzett tevékenysége a Kormány, illetve az Országgyűlés jogalkotó munkájához kapcsolódik, de az ebben való részvétel nem tekinthető a végrehajtó hatalom működésébe való beavatkozásnak, sem a hatalmi ágak egyensúlyát sértő megnyilvánulásnak, A bíró ugyanis - s a Bjt. 43. § (2) bekezdésében foglalt utaló szabály szerint ez a Bjt. 22. § (2) bekezdésében megállapított tilalom az Igazságügyi Minisztériumba beosztott bíróra is vonatkozik - nem lehet a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvény hatálya alá tartozó vezető, azaz miniszter, politikai és közigazgatási államtitkár, valamint helyettes államtitkár sem. A beosztott bírák tehát csak ügyintézői (döntés-előkészítő és végrehajtó) feladatokat láthatnak el az Igazságügyi Minisztérium szervezeti rendszerében.
Ez a megállapítás a kegyelmi ügyek intézésére is vonatkozik; a kegyelmezés jogát ugyanis - az Alkotmány 30/A. § k) pontjának megfelelően - a köztársasági elnök gyakorolja, a beosztott bíró a miniszteri előterjesztés előkészítésében működik közre. A beosztott bíró az igazságügy-miniszternek az OIT tagsággal kapcsolatos feladatai körében is előkészítő-ügyintéző jellegű tevékenységet végez. Nem helytálló tehát az az indítványozói állítás, miszerint az Igazságügyi Minisztériumban vezetői állományt képeznek a bírák, s a vázoltak alapján az a hivatkozás sem megalapozott, hogy a beosztott bírónak a bírói szféra kontrollját kell megvalósítania. A beosztott bíró intézménye nem a bírói hatalom képviseletét jelenti, hanem e hatalmi ágtól elválasztottan, speciális szakismeretek érvényesítését, felhasználását a Bjt. 42. § (1) bekezdésében meghatározott tevékenységi körökben.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a Bjt.-nek az Igazságügyi Minisztériumba beosztott bíró jogállására vonatkozó rendelkezései nem eredményezik a hatalmi ágak elválasztása alkotmányos elvének sérelmét.
5. Az indítványozó a Bjt. 15. §-ának azt a rendelkezését is támadta, miszerint a bírót - az Igazságügyi Minisztériumon kívül - a Legfelsőbb Bíróságra és az OIT Hivatalába is be lehet osztani.
Az OIT Hivatalába beosztott bíró jogállásáról a Bjt. 39-41. §-a rendelkezik. E bírák tekintetében - ha törvény eltérően nem rendelkezik - a munkáltatói jogkört a Hivatal vezetője gyakorolja. A bíró hivatali tevékenysége során köteles végrehajtani az OIT és a Hivatal vezetőinek intézkedéseit, utasításait. A Hivatalba beosztott bírák azért nem ítélkezhetnek, mert a vezetői intézkedések végrehajtására vonatkozó kötelezettségük összeegyeztethetetlen a bírói függetlenséggel (Határozott időre kinevezett bíró azért nem osztható be a Hivatalba, mert még nem rendelkezik az igazgatási munkához szükséges bírói gyakorlattal.) A Hivatalba beosztott bíró jogosult a hivatali munkája színvonalas ellátásához szükséges és a korábbi bírói ügyszak szerinti beosztását érintő térítésmentes képzésre, amelyen köteles részt venni. Ez a szabályozás azt kívánja biztosítani, hogy a beosztott bíró vissza tudjon térni az ítélkezéshez.
A Legfelsőbb Bíróságra - a Bjt. 45. § (1) bekezdése szerint - a jogegységi határozatok előkészítésével kapcsolatos feladatok ellátására lehet beosztani a bírót aki szintén nem ítélkezhet. Ennek indoka az, hogy a jogegységi határozatok előkészítésének feladata és a legmagasabb szintű bírói fórum hatáskörébe tartozó ügyek eldöntése nem azonos jellegű feladatok.
Mivel az indítvány az OIT Hivatalába és a Legfelsőbb Bíróságra beosztott bíró jogállására vonatkozó szabályozást illetően érdemi alkotmányossági kifogást nem fogalmazott meg, ezért ebben a vonatkozásban az Alkotmánybíróság a további vizsgálatot mellőzte.
A vázoltakra tekintettel az Alkotmánybíróság a Bjt. 15. §-a, 42. § (1) bekezdése és 44. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Budapest, 2004. február 10.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró