954/B/1997. AB határozat
a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény 3. § (1) bekezdés g) pontja és 131. § (1)-(2) bekezdése, továbbá az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény 125. § (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény 3. § (1) bekezdés g) pontja és 131. § (1)-(2) bekezdése, továbbá az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény 125. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény (a továbbiakban: Bjt.) 3. § (1) bekezdés f) pontja, 131. § (2) bekezdése valamint az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény (a továbbiakban: Tv.) 125. § (2) bekezdése egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára. Az indítványokat tartalmi azonosságukra tekintettel az Alkotmánybíróság egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
Az indítványozók egy része szerint a jogállamhoz tartozó jogbiztonságot [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] sérti és hátrányos megkülönböztetést [Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés] valósított meg a jogalkotó akkor, amikor a Bjt. 3. § (1) bekezdés f) pontjában a bíróvá válás új feltételeként szabta - a törvény hatálybalépésekor (1997. október 1.) már fogalmazóvá kinevezett személyek esetében is -, hogy egy évig titkárként kell működniük. Ezzel összefüggésben állították a Bjt. hatálybaléptető rendelkezése, a 131. § (1) bekezdése alkotmányellenességét is. Ügyészek esetében ugyanakkor az 1997. október 1-je előtt kinevezett fogalmazóknál nem feltétel az egyéves titkári működés.
Más indítványozók azt kifogásolják, hogy a Bjt. 131. § (2) bekezdése és a Tv. 125. § (2) bekezdése rendelkezései az Országos Igazságszolgáltatási Tanács (a továbbiakban: OIT) Hivatalába beosztott bírót és az OIT Hivatalába beosztott alkalmazottakat javadalmazásuk meghatározásánál előnyben részesítette. E személyek ugyanis már 1998. február 1-jétől, míg más bírák és más igazságügyi alkalmazottak csupán 1998. július 1-jétől jogosultak a bevezetett javadalmazásra. Hivatkoztak az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 50. § (3) bekezdése és 70/A. §-ának sérelmére.
2. A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXVI. törvény 93. § (1) bekezdése a Bjt. 3. §-ának (1) bekezdése f) pontja megjelölését g) pontra változtatta 2001. július 1-jétől.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítványokban hivatkozott és érintett szabályai az alábbiak:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. (...)
50. § (3) A bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alárendelve. A bírák nem lehetnek tagjai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathatnak.
(4) A bíróságok igazgatását az Országos Igazságszolgáltatási Tanács végzi, az igazgatásban bírói önkormányzati szervek is közreműködnek. (...)
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
2. A támadott és az érintett jogszabályok a következőképpen rendelkeznek:
a) A Bjt. szerint:
"3. § (1) A Magyar Köztársaságban bíróvá az nevezhető ki, aki (...)
g) legalább egy évig bírósági vagy ügyészségi titkárként, illetve korábban alkotmánybíróként, bíróként, katonai bíróként, ügyészként, közjegyzőként, ügyvédként, jogtanácsosként működött, vagy a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény hatálya alá tartozó központi közigazgatási szervnél közigazgatási, illetve jogi szakvizsgához kötött munkakörben dolgozott. (...)
131. § (1) E törvény a (2) bekezdésben foglalt kivétellel 1997. október l-jén lép hatályba.
(2) A törvényben meghatározott javadalmazásra az OIT Hivatalába beosztott bíró 1998. február 1. napjától, a többi bíró és az ülnök 1998. július 1. napjától jogosult."
b) Az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvénynek (a továbbiakban: Üsztv.) - az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény módosításáról szóló 1997. évi LXXI. törvény 7. § (1) és (3) bekezdésével módosított, továbbá az Országos Ítélőtábla székhelyének és illetékességi területének megállapításáról, valamint az igazságszolgáltatás működését érintő egyes törvények módosításáról szóló 1999. évi CX. törvény 150. § (2) bekezdésével megállapított - szabályai szerint:
"14. § (1) Ügyésszé azt a büntetlen előéletű, választójoggal rendelkező magyar állampolgárt lehet kinevezni, illetőleg legfőbb ügyésszé megválasztani, akinek egyetemi jogi végzettsége van, és külön jogszabály szerint jogi szakvizsgával rendelkezik. A katonai ügyészi kinevezés további feltétele, hogy a kinevezendő személy a Magyar Honvédség hivatásos állományú tisztje legyen. (...)
(5) A legfőbb ügyész - az (1) bekezdésben foglalt feltételeken túl - azt a személyt nevezheti ki ügyésszé, aki legalább egy évig ügyészségi titkárként, bírósági titkárként vagy alkotmánybíróként, ügyészként, bíróként, katonai bíróként, közjegyzőként, ügyvédként, jogtanácsosként működött, vagy a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény hatálya alá tartozó központi közigazgatási szervnél közigazgatási, illetve jogi szakvizsgához kötött munkakörben dolgozott. (...)"
Az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény módosításáról szóló 1997. évi LXXI. törvény hatálybaléptető és átmeneti rendelkezései szerint:
"68. § (1) E törvény nem érinti a hatálybalépésekor fennálló legfőbb ügyészi megbízatás és a hatálybalépése előtt történt kinevezések érvényességét.
(2) Az e törvény hatálybalépése előtt kinevezett ügyészségi fogalmazó két év joggyakorlatot köteles teljesíteni és ügyészi kinevezésének nem feltétele a titkári működés."
c) A Tv. szerint:
"125. § (1) E törvény - a (2) bekezdésben foglalt kivételtől eltekintve -1997. október l-jén lép hatályba.
(2) A törvényben meghatározott javadalmazásra az OIT Hivatalának az alkalmazottai 1998. február 1. napjától, az egyéb igazságügyi alkalmazottak 1998. július 1. napjától jogosultak.
126. § Az e törvény hatálybalépése előtt kinevezett bírósági fogalmazó joggyakorlatának teljesítésére és időtartamára az e törvény hatálybalépése előtt hatályos jogszabályokat kell alkalmazni."
III.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogbiztonság és a szerzett jog alkotmányos védelme nem értelmezhető akként, hogy a múltban keletkezett jogviszonyokat soha nem lehet alkotmányos szabályozásokkal megváltoztatni (515/B/1997. AB határozat, ABH 1998. 976., 977.).
Az Alkotmánybíróság 40/1997. (VII. 1.) AB határozata olyan rendelkezések alkotmányellenességét vizsgálta, amelyek - a jövőre nézve - megszüntették azt a kivételes lehetőséget, hogy a csak középfokú szakképesítéssel rendelkező személyek, az egyébként mindig is felsőfokú végzettséghez kötött építéstervezési tevékenységet, lényegesen korlátozott körben, külön engedély alapján gyakorolhassák. E határozat szerint "indokolt esetben az állam szigoríthatja, akár többször is, valamely foglalkozásba kerülés feltételeit. E szigorítások azonban szintén nem állíthatnak objektív korlátot, a szigorított feltételek teljesítése elvileg továbbra is nyitva kell, hogy álljon mindenki előtt" (ABH 1997. 282., 285.).
A jelen esetben az indítványozók valamely foglalkozásba kerülés szabályainak módosulását kifogásolják. A szabály a bírói kinevezésre váró személyek tekintetében állít fel új, teljesíthető feltételt. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint "egyetlen, a bírói kinevezés feltételeinek megfelelő személynek sincs alanyi joga a bírói kinevezésre, a határozatlan időre szóló és kivételes védelmet jelentő jogállás, a bírói tisztséggel járó jogok és kötelezettségek elnyerésére" [38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993. 256., 270.]. A bíróvá válás feltételeinek meghatározása - az alkotmányos keretek között - a jogalkotóra tartozik.
Mindebből következik, hogy a Bjt. 3. § (1) bekezdés g) pontja nem sérti a jogbiztonságot. Az állam szigoríthatja a bíróvá válás, a bírói tisztséggel járó jogok és kötelezettségek elnyerése feltételeit; a jelen esetben a szigorított feltételek teljesítése elvileg mindenki előtt nyitva áll. Nem sérti a jogbiztonságot a Bjt. 131. § (1) bekezdése sem, mert ez a szabály csupán a Bjt. hatálybalépéséről szól; a törvényhozónak nem volt kötelessége a kifejtettek szerint, hogy átmeneti szabályt alkosson a hatálybalépése előtt kinevezett bírósági fogalmazók bíróvá válására. Az Alkotmánybíróság ebben a körben az indítványokat elutasította.
2. Az indítványoknak az Alkotmány 70/A. §-ára történt hivatkozásával összefüggésben az Alkotmánybíróság 33/1990. (XII. 26.) AB határozata értelmében alkotmányellenesen hátrányos megkülönböztetés csupán az azonos szabályozási koncepcióba tartozó személyek csoportján belül merülhet fel (ABH 1990. 191.). Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata szerint a hátrányos megkülönböztetés vizsgálatakor abban a kérdésben kell állást foglalni, hogy az azonos csoporton belüli jogalanyok közötti különbségtétel indokolt-e. "Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során (...) akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990. 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990. 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992. 280-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994. 203. stb.]." [30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997. 130., 138.].
Az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény 14. §-ának - az 1997. évi LXXI. törvény 7. § (3) bekezdésével kiegészített - (5) bekezdése értelmében az ügyészi kinevezés egyik feltétele, hogy a jelölt legalább egy évig ügyészségi titkárként működjön. Az 1997. évi LXXI. törvény 68. § (2) bekezdése szerint a törvény hatálybalépése előtt kinevezett ügyészségi fogalmazó két év joggyakorlatot köteles teljesíteni és ügyészi kinevezésének nem feltétele a titkári működés.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy ez a különbségtétel, amelyben az indítványozók diszkriminációt vélnek felismerni, nem azonos csoporton belüli személyek között merül fel. Az ügyészségi és bírósági fogalmazók, az ügyészi és a bírói kinevezésre váró személyek (az ügyészek és a bírák eltérő jogállására, a reájuk vonatkozó különböző, sajátos rendelkezésekre is figyelemmel) nem tartoznak azonos szabályozási körbe, ezért a kifogásolt szabályozás tekintetében diszkrimináció sem állapítható meg.
3. Az indítványokban kifogásolt egyes rendelkezések [a Bjt. 131. § (2) bekezdése és a Tv. 125. § (2) bekezdése] a jogszabályokban bevezetett javadalmazásra való jogosultság kezdő időpontja tekintetében eltérő előírást tartalmaznak; a törvényben előírt javadalmazásra az OIT Hivatalába beosztott bíró és az OIT Hivatalának alkalmazottai már 1998. február 1. napjától jogosultak voltak, míg a többi bíró és igazságügyi alkalmazott csupán öt hónappal később, 1998. július 1. napjától. Ezt a rendelkezést az indítványozók az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, az 50. § (3) bekezdésébe és az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütközőnek és ezért alkotmányellenesnek ítélték.
Az OIT - az Alkotmány 50. § (4) bekezdése értelmében - a bíróságok igazgatását végzi. Ezzel szemben a bíróságok feladata - az Alkotmány 50. § (1) bekezdése értelmében - ettől eltérő: a bíróságok védik és biztosítják az alkotmányos rendet, az állampolgárok jogait és törvényes érdekeit, büntetik a bűncselekmények elkövetőit. Az OIT és a bíróságok eltérő jellegét tehát az Alkotmány maga határozza meg.
Az Alkotmány alapján a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 34. § (1) bekezdése kimondja, hogy az OIT a bíróságok igazgatásának központi feladatait látja el, és felügyeletet gyakorol az ítélőtábla és a megyei bíróság elnökének igazgatási tevékenysége felett. A (3) bekezdés szerint az OIT irányítása alatt Hivatal működik.
A Bszi. 55. § (1)-(2) bekezdése értelmében a Hivatal készíti elő az OIT üléseit és gondoskodik határozatainak végrehajtásáról, valamint az OIT működésével kapcsolatos ügyviteli feladatokat látja el. A Hivatal vezeti a bírák központi személyi nyilvántartását.
A rendelkezéseknél nem önmagában a bírói kinevezés fennállása a csoportképző ismérv, hanem az adott bíró jogállása, tevékenysége. Nem alkotmánysértő az, ha az OIT mint a bíróságok igazgatásának központi feladatait ellátó igazgatási szerv Hivatalába beosztott bíróra más rendelkezések érvényesülnek, mint a többi bíróra, ezek között az ítélkező bírákra.
Az idézett szabályok értelmében az OLT Hivatalába beosztott bíró jogállása, tevékenysége eltér a többi bíró jogállásától, ugyanígy az OTT Hivatalának alkalmazottai és az egyéb igazságügyi alkalmazottak jogállása, tevékenysége is egymástól eltérő.
A 881/B/1991. AB határozat szerint a hátrányos megkülönböztetés tilalma azt jelenti, hogy az állam az azonos típusú jogviszonyokon belül az alanyi jogok elosztását illetően - kellő súlyú alkotmányos indok hiányában - nem különböztethet az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében írt szempontok szerint. Nem minősül azonban megengedhetetlen megkülönböztetésnek, ha a jogi szabályozás eltérő jogalanyi körre vonatkozóan állapít meg eltérő rendelkezéseket (ABH 1992. 474., 477.). A jogalanyok közötti megkülönböztetés pedig - az Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint - akkor tekinthető alkotmányellenesnek, ha a jogalkotó az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között tett önkényesen, ésszerű indok nélkül különbséget (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992. 592., 593.).
Mindebből következik, hogy a nem azonos jogállású és tevékenységű személyek között a kifogásolt különbségtétel nem minősíthető diszkriminatívnak. Nem következik a jogállamhoz tartozó jogbiztonság vagy a bírói függetlenség elvéből sem az, hogy a támadott jogszabályokban bevezetett javadalmazásra való jogosultság kezdő időpontját az OIT Hivatalába beosztott bíró és a többi bíró, illetve az OIT Hivatalának alkalmazottai és a többi igazságügyi alkalmazott tekintetében azonosan kellett volna meghatározni.
Az Alkotmánybíróság tehát megállapította, hogy a Tv. 125. § (2) bekezdése és a Bjt. 131. § (2) bekezdése nem ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével és 50. § (3) bekezdésével, nem sérti az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését sem.
Minderre figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítványokat elutasította.
Budapest, 2001. november 19.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
előadó alkotmánybíró