254/B/2001. AB határozat

Szeged Megyei Jogú Város Közgyűlésének az egyes helyi közszolgáltatások ellátásáról szóló 53/1997. (XII. 23.) Kgy. rendelete egyes rendelkezései alkotmányellenességének vizsgálatáról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság Szeged Megyei Jogú Város Közgyűlésének az egyes helyi közszolgáltatások ellátásáról szóló 53/1997. (XII. 23.) Kgy. rendeletének 3. § (3) bekezdés a) pontja, a 3. § (4) bekezdése, valamint a 31. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság Szeged Megyei Jogú Város Közgyűlésének az egyes helyi közszolgáltatások ellátásáról szóló 53/1997. (XII. 23.) Kgy. rendeletének 31. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó - az Alkotmánybíróság hiánypótlási felhívása nyomán kiegészített beadványában - Szeged Megyei Jogú Város Közgyűlésének az egyes helyi közszolgáltatások ellátásáról szóló 53/1997. (XII. 23.) Kgy. rendelete (a továbbiakban: Ör.) egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.

Az Ör. 3. §-át [az indítvány indokolásából megállapíthatóan a 3. § (3) bekezdés a) pontjának rendelkezését] az Alkotmány 9. § (2) bekezdésével ellentétesnek tartja az indítványozó, mert szerinte sérti a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát. Az Ör. előírását azért kifogásolta, mert nem tartalmazza azt a szövegbeli kitételt, hogy a szolgáltató nyilvánosan meghirdetett pályázat útján nyerte el a szolgáltatási tevékenységet. Indítványát az egyes helyi közszolgáltatások kötelező igénybevételéről szóló 1995. évi XLII. törvény (a továbbiakban: Kötv.) 2. § b) pontjára alapozta. A hulladékgazdálkodás tárgykörében kiadott 2000. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hgt.) 55. § (1) bekezdése, valamint az 57. § (4) bekezdése - a hulladékgazdálkodás kérdéseit illetően - 2000. január 1. napjával a Kötv.-t hatályon kívül helyezte.

Az Ör. 3. § (4) bekezdését az indítványozó azért sérelmezte, mert az előírás - szerinte - ellentétes a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 2. § (1) bekezdésével, továbbá a Ptk. 5. § (1) és (2) bekezdéseivel, és - álláspontja szerint - sérti a szerződési szabadság elvét.

Az Ör. 31. § (2) bekezdésével összefüggésben az indítványozó azt állította, hogy ha a szemétszállítási szolgáltatást az ingatlantulajdonosok nem veszik igénybe, akkor a szolgáltatónál nem jelentkezik olyan összegű költség, mintha ténylegesen rendszeresen elszállítanák a szemetet, emiatt aránytalan a szolgáltatás díjának megállapítása, sérelmezi továbbá az Ör. 31. § (3) bekezdését is. Az indítványozó szerint a kifogásolt rendeleti előírások a Ptk. 205. § (4) bekezdésébe, a 209. § (1) bekezdésébe, a 209/B. § (1) bekezdésébe, valamint a 236. § (2) bekezdés c) pontjába ütköznek, hivatkozott továbbá az Alkotmány 8. §-a és 70/I. §-a sérelmére.

II.

Az indítvánnyal érintett jogszabályok:

1. Alkotmány:

"8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.

(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."

"9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."

"70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni."

2. Ptk.:

"2. § (1) A törvény védi a személyek vagyoni és személyhez fűződő jogait, továbbá törvényes érdekeit."

"5. § (1) A törvény tiltja a joggal való visszaélést.

(2) Joggal való visszaélésnek minősül a jog gyakorlása, ha az a jog társadalmi rendeltetésével össze nem férő célra irányul, különösen ha a nemzetgazdaság megkárosítására, a személyek zaklatására, jogaik és törvényes érdekeik csorbítására vagy illetéktelen előnyök szerzésére vezetne."

"205. § (4) A felek a szerződés megkötésénél együttműködni kötelesek, és figyelemmel kell lenniük egymás jogos érdekeire. A szerződéskötést megelőzően is tájékoztatniuk kell egymást a megkötendő szerződést érintő minden lényeges körülményről."

"209. § (1) Ha az általános szerződési feltétel tisztességtelen, a kikötést a sérelmet szenvedő fél megtámadhatja."

"209/B. § (1) Tisztességtelen az általános szerződési feltétel, illetve a gazdálkodó szervezet és a fogyasztó közötti szerződés kikötése, ha a jóhiszeműség követelményének megsértésével a feleknek a szerződésből eredő jogosultságait és kötelezettségeit egyoldalúan és indokolatlanul az egyik fél hátrányára állapítja meg."

"236. § (2) A megtámadási határidő megkezdődik

a)-b) (...)

c) a felek szolgáltatásainak feltűnő aránytalansága vagy tisztességtelen szerződési feltétel [209. § (1) bekezdés és 209/A. §] esetén a sérelmet szenvedő fél teljesítésekor - részletekben történő teljesítésénél az első teljesítéskor -, illetve, ha ő a teljesítéskor kényszerhelyzetben volt, ennek megszűntekor."

"388. § (1) Jogszabály kimondhatja, hogy a szerződés a szolgáltatás igénybevételével jön létre.

(2) A szolgáltató a szerződés megkötését csak jogszabályban meghatározott esetekben tagadhatja meg, illetőleg a szerződés tartalmát csak jogszabályban meghatározott feltételektől teheti függővé.

(3) A szolgáltató a fogyasztóval szemben a teljesítést csak jogszabályban meghatározott esetekben szüneteltetheti, illetőleg korlátozhatja.

(4) A szolgáltató a szerződést csak a jogszabályban meghatározott feltételek esetén mondhatja fel."

3. Az Ör. hatályos rendelkezései:

"3. § (3) Szeged Megyei Jogú Város közigazgatási területén, mint működési területen:

a) a köztisztasági és a települési szilárd hulladék gyűjtésére és elszállítására, valamint a hulladék elhelyezésére irányuló közszolgáltatást a Szegedi Környezetgazdálkodási Közhasznú Társaság (cégjegyzék száma: 06-09-00-3213. Szeged, Városgazda sor 1.);

b) (...) látja el.

(4) A Ptk. 388. §-ában meghatározott esetben a szolgáltatás igénybevételére közüzemi szerződés jön létre, mely tartalmazza a szolgáltatás módját, gyakoriságát, igénybevételének módját és feltételeit, a szerződő felek jogait és kötelezettségeit, különös tekintettel a szolgáltatás díjának megfizetésére."

"31. § (2) A települési szilárd hulladék szervezett gyűjtésére és elszállítására irányuló közszolgáltatásba bevont területen minden ingatlan tulajdonosa, vagy használója köteles a gyűjtőedény térfogatával és az ürítési gyakorisággal arányos díjat fizetni.

Ha az ingatlan tulajdonosa vagy használója a szolgáltatást nem veszi igénybe, akkor is köteles a 2. sz. mellékletben szereplő alapdíj és a 110 literes gyűjtőtartály heti egyszer történő ürítésének díját megfizetni."

Az Ör. hatályon kívül helyezett rendelkezése:

"31. § (3) A nem lakás céljára szolgáló helyiség használója köteles a hulladékszállítási szolgáltatást igénybe venni, a fizetendő díj mértékét a 2. sz. melléklet tartalmazza."

III.

Az indítvány nem megalapozott.

Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi képviselő-testület feladatkörében rendeletet alkothat. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdése kimondja, hogy a képviselő-testület rendeletet alkot a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése a települési önkormányzat kötelező feladatai közé sorolja a helyi közszolgáltatások körében a köztisztaság és településtisztaság biztosítását.

1. A Hgt. 23. § b) pontja úgy rendelkezik, hogy a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg a közszolgáltató megnevezését, illetőleg annak a működési területnek a határait, amelyen belül a közszolgáltató a közszolgáltatást rendszeresen köteles ellátni. A Hgt. 27. § (4) bekezdése pedig előírja, hogy a települési önkormányzat nyilvános pályázatot hirdet meg a törvényben meghatározott közszolgáltatás vagy egyes elemei ellátására.

A Hgt. 59. § (1) bekezdés k) pontja felhatalmazása alapján a hulladékkezelési közszolgáltató kiválasztásáról és a közszolgáltatási szerződésről - összhangban a 27. § (4) bekezdés második mondatában foglaltakkal - a 241/2000. (XII. 23.) Korm. rendelet tartalmaz előírásokat. Ez a jogszabály kimondja, hogy a közszolgáltatás ellátására a közszolgáltatás kiválasztása céljából az önkormányzatnak nyílt hulladékkezelési pályázatot kell meghirdetnie. [1. § (1) bekezdés.] Nem köteles azonban pályázatot kiírni akkor, ha az önkormányzat kötelezettségének más önkormányzat által szervezett (működtetett) közszolgáltatáshoz való csatlakozással tesz eleget, vagy ha az önkormányzat egyedül vagy társulásban többségi önkormányzati tulajdonban lévő gazdálkodó szervezetet hoz létre a közszolgáltatás ellátására. [1. § (3) bekezdés.]

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § b) pontja szerint az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálata.

Az Alkotmánybíróság az Ör. vizsgálata kapcsán is utal arra, hogy az önkormányzati működés jogszerűségének vizsgálata az Ötv. 98. §-a szerint nem az Alkotmánybíróság, hanem a közigazgatási hivatal vezetőjének a feladata. Az Alkotmánybíróság egy korábbi ügyben elvi jelleggel állapította meg, hogy "az Önkormányzati rendeletalkotás eljárási szabályainak megsértéséből adódó törvényellenesség vizsgálatát csak a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti." [30/1999. (X. 13.) AB határozat, ABH 1999, 411.] A közigazgatási hivatal vizsgálja tehát, hogy az önkormányzat betartotta-e a rendeletalkotás eljárási szabályait, így konkrétan azt is, hogy a közszolgáltató kiválasztása során nem sértette-e a jogszabályi előírásokat. A közigazgatási hivatal az adott ügyben alkotmánybírósági eljárást az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján nem kezdeményezett. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság részleteiben nem vizsgálta a közszolgáltató kiválasztása során követett egyedi jogalkalmazói eljárás jogszerűségét.

1.1. A jelen eljárásban az Alkotmánybíróság elsőként az Ör.-nek az Alkotmány 9. §-ába ütközése alkotmányossági kontrollját végezte el.

A települési önkormányzat - főszabályként - a hulladékkezelési közszolgáltatás ellátására, a közszolgáltató kiválasztása végett pályázatot köteles meghirdetni, azonban a települési önkormányzat rendelete normaszövegének nem törvényben előírt, nélkülözhetetlenül kötelező eleme annak szövegszerű feltüntetése, hogy a szolgáltató kiválasztása pályázat alapján, illetőleg a pályázat alóli felmentési lehetőséget nyújtó törvényi rendelkezések szerint történt. A támadott rendelkezés csupán az indítványozó által sérelmezett rendeleti szövegrész hiánya miatt nem hozható alkotmányjogilag értékelhető összefüggésbe az Alkotmány 9. § (2) bekezdésének a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát deklaráló követelményével. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványnak az Ör. 3. § (3) bekezdés a) pontját érintő részét elutasította.

1.2. A Hgt. 23. § c) pontja úgy rendelkezik, hogy a települési önkormányzat képviselő-testülete önkormányzati rendeletben állapítja meg a közszolgáltatás ellátásának rendjét és módját, a közszolgáltató és az ingatlantulajdonos ezzel összefüggő jogait és kötelezettségeit, továbbá a szolgáltatásra vonatkozó szerződés egyes tartalmi elemeit, a 23. § d) pontja értelmében pedig a közszolgáltatás keretében kötött szerződés létrejöttének módját is.

Az ismertetett törvényi rendelkezésekkel összhangban állapította meg az Ör. 3. § (2) bekezdése, hogy a települési szilárd és folyékony hulladék szervezett gyűjtésére és elszállítására irányuló közszolgáltatás igénybevétele Szeged Megyei Jogú Város közigazgatási területén kötelező.

Az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében említett piacgazdaság lényegi eleme a szerződési szabadság. [13/1990. (VI. 18.) AB határozat, ABH 1990, 54, 55.] A szerződési szabadság - amelyet az Alkotmánybíróság önálló alkotmányos jognak tekint - érvényesül abban az általános szabályban, amelyet a Ptk. 200. § (1) bekezdése rögzít. Eszerint a szerződés tartalmát a felek szabadon állapíthatják meg. A Ptk. 226. § (1) bekezdése lehetőséget teremt az állami beavatkozásra, amikor úgy rendelkezik: jogszabály meghatározhatja a szerződés egyes tartalmi elemeit. A Ptk. 685. § a) pontja szerint e törvény alkalmazásában jogszabály a törvény, a kormányrendelet, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet.

A jelen ügyben megállapítható, hogy a Ptk. 685. § a) pontja értelmében a Hgt. 23. §-a adott felhatalmazást a települési önkormányzat képviselő-testületének a rendeletalkotásra. Szeged Megyei Jogú Város Közgyűlése tehát az Ör.-t az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján a feladatkörében alkotta meg. Az Ör. 3. § (4) bekezdése a Ptk. 2. § (I) bekezdését, az 5. § (1) és (2) bekezdéseit, továbbá a szerződési szabadsághoz fűződő alkotmányos jogot nem sérti. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e részében is elutasította.

2. Az Ör. 31, § (2) bekezdése kihangsúlyozza, hogy a települési szilárd hulladék szervezett gyűjtésére és elszállítására irányuló közszolgáltatásba bevont területen minden ingatlan tulajdonosa vagy használója a gyűjtőedény térfogatával és az ürítési gyakorisággal arányos díjat köteles fizetni. Arra az esetre pedig, ha az ingatlan tulajdonosa vagy használója a szolgáltatást nem veszi igénybe, a rendelet 2. sz. mellékletében szereplő alapdíj és a 110 literes gyűjtőtartály heti egyszer történő ürítési díjának a megfizetése a kötelező. Az Ör. 32. § (2) bekezdése szerint az ingatlantulajdonos akkor mentesül a díjfizetési kötelezettség alól, ha legalább 30 nappal a kívánt időpont előtt írásban kéri a szolgáltatótól a háztartási hulladékkal kapcsolatos kötelező közszolgáltatás szüneteltetését távolléti idejére, illetőleg ha legalább 30 napig megszakítás nélkül nem tartózkodik ingatlanán, és az ingatlant más sem használja.

2.1. Az Alkotmánybíróság hasonló ügyben hozott 48/2000. (XII. 18.) AB határozatában már megállapította, hogy "a szerződött űrtartalmú szeméttároló edénynek a gyűjtési gyakoriságon alapuló szolgáltatási díja okkal vélelmezhetően a szolgáitatás és az ellenszolgáltatás tényleges egyenértékűségének érvényesüléséhez vezet. (...) Mivel a tárolóedények űrtartalma és a szemétszállítás gyakorisága a kibocsátott szemét tényleges mennyiségét tükröző normaszámítási mód, az erre alapított szolgáltatási díjmegállapítás tehát a szolgáltatás és az ellenszolgáltatás arányosságát tükrözi." (ABH 2000, 484, 489.)

Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában leszögezte azt is: "Az esetenként előforduló, a szerződött mennyiségnél kevesebb szemét kibocsátása miatt, vagy »üres« gyűjtőedény alapján kifizetett szolgáltatási díj a szolgáltatás és ellenszolgáltatás aránytalanságát nem vonja maga után, mivel a szolgáltató ilyen esetekben is megjelenik és költségei merülnek fel. Figyelembe kell venni azt is, hogy az egyedi mérések alapján történő szemétszállítás technikailag nem megoldható, vagy csak magas költségráfordítással biztosítható. Ha az ingatlanon rendszeresen kevesebb szemét keletkezik, akkor kisebb mértékű vagy kevesebb számú gyűjtőedény választásával a szerződés módosítható. Nem életszerű azonban az, hogy a tulajdonos az ingatlan használata során rendszeresen, egyáltalán nem bocsát ki hulladékot, ezért - a környezetvédelmi és közegészségügyi érdekekre is tekintettel - a legkisebb méretű gyűjtőedény kötelező igénybevételének előírása a szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyenértékűsége elvének sérelmét az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem idézi elő." (506/B/2001. AB határozat, ABK 2002. március, 156, 157-158.)

Az Alkotmánybíróság a fentieken túl azt is megállapította, hogy az Ör. 31. § (2) bekezdésének rendelkezései, továbbá a Ptk. 205. § (4) bekezdése, a 209. § (1) bekezdése, a 209/B. § (1) bekezdése, a 236. § (1) bekezdése c) pontja egymással összefüggésbe nem hozhatóak. Az Alkotmánybíróság megállapította továbbá azt is, hogy az Ör. 31. § (2) bekezdése alapjogot érintő rendelkezést nem tartalmaz, ezért nem ellentétes az Alkotmány 8. § (1) és (2) bekezdésében foglaltakkal, figyelemmel az e határozat indokolása 1. pontjában már kifejtettekre is. Az Alkotmánybíróság ezért az indítvány e részét elutasította.

2.2. Az Alkotmány 70/1. §-a alapján minden állampolgár köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. Ez a rendelkezés állampolgári kötelezettségként fogalmazza meg a közteherviselés elvét. Az Alkotmány maga nem határozza meg a közteher fogalmát, de az Alkotmánybíróság 821/B/1990. AB határozata szerint köztehernek minősülnek "az állam javára előírható közbefizetések, amelyek az állam gazdasági tevékenységének, intézményei működtetésének fedezetét szolgálják, vagyis az állam bevételi forrását jelentik." (ABH 1994, 481, 486.) Közjogi jellegű bevételnek, köztehernek minősül tehát az adó, a vám, az illeték és a jövedék. Nem sorolható tehát a közterhek közé a kötelezően igénybe veendő közszolgáltatás díja, amelyről az Ör. 31. § (2) bekezdése rendelkezik.

Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az Ör. 31. § (2) bekezdésének az Alkotmány 70/1. §-ába ütközését állító indítványrészt is elutasította.

3. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 31. § (3) bekezdését az Ör. módosításáról szóló 44/1998. (XII. 30.) Kgy. r. 3. §-a hatályon kívül helyezte. Az Alkotmánybíróság a hatályát vesztett jogszabály alkotmányosságát csak az Abtv. 38. §-a szerinti bírói kezdeményezés vagy a 48. §-ában foglalt alkotmányjogi panasz esetében vizsgálja. Mivel a jelen ügyben sem bírói kezdeményezésre, sem alkotmányjogi panasz benyújtására nem került sor, és az indítvány az Abtv. 1. § b) pontja szerinti utólagos normakontrollra irányult, ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 31. § (3) bekezdése tekintetében az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 31. § a) pontja értelmében az eljárást megszüntette.

Budapest, 2003. február 26.

Dr. Bihari Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró