22/B/2003. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány, valamint alkotmányjogi panasz tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány, valamint alkotmányjogi panasz tárgyában - dr. Balogh Elemér, dr. Paczolay Péter és dr. Trócsányi László alkotmánybírák különvéleményével - meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a fegyveres erők hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 289. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a fegyveres erők hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 289. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt visszautasítja.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybírósághoz magánszemély felhatalmazott jogi képviselője útján indítványt, majd nem sokkal később - lényegileg azzal egyező tartalommal - alkotmányjogi panaszt nyújtott be a fegyveres erők hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) 289. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére. Egyúttal kérte, hogy a "döntés hatályát az Alkotmánybíróság terjessze ki" az alapeljárásban, illetőleg a perújítás nyomán indult eljárásban egyedi ügyében hozott bírósági döntésekre.
A támadott rendelkezés szerint a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagja a minősítését bíróság előtt nem támadhatja meg. Az indítványozó úgy véli, hogy ez a rendelkezés sérti az emberi méltósághoz való jogot [Alkotmány 54. § (1) bekezdés], a bírósághoz, illetőleg a jogorvoslathoz való jogot [57. § (1) és (5) bekezdés], a jó hírnévhez való jogot [59. § (1) bekezdés], továbbá a munkához való jogot [70/B. § (1) bekezdés]. Érvelésében előadta, hogy a rendelkezés alkalmas a személyi képességektől történő megfosztásra; nem vezethető le az Alkotmányból a jogorvoslat kizárásának lehetősége; az alkalmatlan minősítés a későbbiekben megalapozatlan értékítéletre vezet; a megalapozatlan minősítés megfosztja attól, hogy végzettsége és képzettsége szerint végezhessen munkát.
Az Alkotmánybíróság főtitkára felhívta az indítványozó figyelmét arra, hogy alkotmányjogi panasza elkésettnek tekinthető, így érdemi eljárás lefolytatására nincs lehetőség. Egyúttal jelezte, hogy a jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló kérelem érdemi eljárás alapjául szolgálhat.
Az indítványozó jogi képviselője a megkeresésre úgy válaszolt, hogy ügyfele nevében az alkotmányjogi panaszt, míg saját nevében az utólagos normakontroll-kérelmet fenntartja.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései: "54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani."
"57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
[...]
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
"59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog."
"70/B. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához."
2. A Hszt. indítvánnyal támadott rendelkezése: "289. § (2) A polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagja minősítését bíróság előtt nem támadhatja meg."
III.
Az Alkotmánybíróság előkérdésként vizsgálta, hogy az alkotmányjogi panasz benyújtásának törvényi feltételei fennállnak-e.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. § (1) bekezdése szerint az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt alkotmányjogi panasszal fordulhat az Alkotmánybírósághoz az, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetve más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. A (2) bekezdés alapján az alkotmányjogi panaszt írásban, a jogerős határozat kézbesítésétől számított hatvan napon belül kell előterjeszteni az
Alkotmánybíróságnál. Az Alkotmánybíróság gyakorlatának megfelelően az Abtv. 48. § (1) és (2) bekezdésében foglalt törvényi rendelkezéseket (feltételeket) az alkotmányjogi panasz elbírálása során együttesen kell értelmezni, és figyelembe venni. A két rendelkezés egybevetéséből nyilvánvaló, hogy az (1) bekezdés szerinti jogorvoslati lehetőségeken azokat a jogorvoslatokat kell érteni, amelyek az ügy jogerős befejezéséig terjeszthetők elő, vagyis az alkotmányjogi panaszra megállapított határidő számítása szempontjából a rendkívüli jogorvoslatokat figyelmen kívül kell hagyni, a rendkívüli jogorvoslatoknak az alkotmányjogi panasz benyújtására megállapított határidőt meghosszabbító hatálya nincs. [23/1991. (V. 18.) AB végzés, ABH 1991, 361, 362.; 41/1998. (X. 2.), ABH 1998, 306, 309-310.].
Az indítványozó a jelen ügyben - elismerve azt, hogy az alapeljárásban hozott határozatokkal szemben már nem teljesíthető az Abtv. 48. § (2) bekezdésében írt feltétel -azt kérte, hogy az Alkotmánybíróság a perújítási eljárásban hozott végzéseket tekintse irányadónak az alkotmányjogi panasz benyújtására rendelkezésre álló határidő számításakor. Mivel a perújítás rendkívüli jogorvoslat, az Abtv. szerint, illetőleg az Alkotmánybíróság hivatkozott gyakorlata alapján ennek az eljárásnak sincs az alkotmányjogi panasz benyújtására meghatározott határidőt meghosszabbító hatálya. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányjogi panasz elkésett, ezért azt - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 29. § e) pontja alapján -visszautasította.
IV.
Az alkotmányellenesség utólagos vizsgálatára irányuló indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálat keretében mindenekelőtt rámutat: a Hszt. 289. § (2) bekezdésében írt minősítés a közszféra munkajogi szabályozásának olyan eleme, amely általában a törvényben szabályozott pályaelőmenetel, illetőleg pályántartás egyik feltételeként funkcionál. A közszféra munkavállalója ugyanis akkor válik jogosulttá a magasabb besorolásban megnyilvánuló előmenetelre, ha a minősítése legalább "alkalmas" eredményű. Az "alkalmatlan" minősítés pedig maga után vonja vagy vonhatja a pályaelhagyást, vagyis kötelezővé, illetőleg lehetővé teszi azt, hogy a munkáltató egyoldalú jognyilatkozattal megszüntesse az érintett foglalkoztatásra irányuló jogviszonyát. Esetenként előfordulhat, hogy valamely rendkívüli körülmény (áthelyezés, vezetői megbízás, szakmai alkalmatlanság felmerülése) soron kívüli minősítést indukál.
A karrier típusú (zárt) közszolgálati rendszerben tehát sajátos - az előmenetelt és a jogviszony stabilitását elősegítő - funkciója mellett a minősítés azt is szolgálja, hogy az alkalmatlanná váló személyeket kiszűrje a rendszerből. Ez utóbbi elem nem azonos a versenyszféra kötetlenebb munkáltatói felmondási megoldásával, de annyiban mégis hasonló, hogy a munkavállaló képességeivel összefüggő jogviszony-megszüntetéshez kapcsolódik.
Magyarországon nem jött létre egységes, a közszféra egészére kiterjedő munkajogi szabályozás, így értelemszerűen a minősítéssel szemben sincs olyan követelmény, hogy az egyes sui generis törvények azonos rendelkezéseket tartalmazzanak. Az Alkotmánybíróság már többször rámutatott, hogy a munkajogi szabályozás eltérésében mutatkoznak meg azok a különbségek is, amik az egyes jogviszonyokban végzett munkatevékenységek eltérő jellegéből és közegéből fakadnak. Önmagában a munkával kapcsolatos viszonyok jogi szabályozásának különbsége nem jelent diszkriminációt, nem alkotmányellenes. (44/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 574, 575.)
A fentiekhez kapcsolódóan az Alkotmánybíróság megjegyzi: a közszférában a foglalkoztatásra irányuló jogviszony létesítésekor az érintett személy a közszolgálati rendszerre vonatkozó szabályozási tartalom ismeretében dönt arról, hogy a rendszerbe be kíván-e lépni, és ha igen, akkor ezzel együtt a rá irányadó szabályokat is elfogadja.
A jelen ügy szempontjából áttekintve a közszféra foglalkoztatási jogviszonyait szabályozó törvényeket, megállapítható, hogy a minősítésben foglaltak elleni jogorvoslat korlátozott, vagyis csak bizonyos esetkörben lehet bíróság előtt vitatni a munkáltató idevonatkozó megállapításait. Ennek nyilvánvaló ésszerű indoka az, hogy a minősítés a munkáltatói jogkör gyakorlójának, vagy az általa megbízott közvetlen vezetőnek a munkavállalóról, a munkavállaló tevékenységéről szóló értékelése, vagyis olyan szubjektív megnyilvánulás, amely sem önmagában, sem közvetlenül az eredményt megállapító részében nem lehet jogvita tárgya. A jogorvoslat ebből következően a minősítés esetlegesen előforduló bizonyos elemeire szorítkozhat; így az érintett a valótlan, illetőleg a személyiségi jogát sértő megállapításokat vitathatja.
A jelen eljárásban vizsgált rendelkezés - a Hszt. főszabályától (a törvény általános részében meghatározottaktól) eltérően - a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományára vonatkozó speciális szabályok körében nem korlátozza, hanem kizárja a jogorvoslat lehetőségét a minősítés ellen.
2. Az Alkotmánybíróság az 5/1992. (I. 30.) AB határozatában megállapította: "[a]z Alkotmány a jogorvoslat-hoz való jogot az alkotmányos alapjogok között rögzíti. Az, hogy az 57. § (5) bekezdése szerint a jogorvoslati jogot mindenki a törvényekben meghatározottak szerint gyakorolhatja, utalás az eltérő szabályozási lehetőségekre az egyes eljárásokban, arra, hogy a jogorvoslatnak többféle formája lehet. [...] a jogorvoslathoz való jog, mint alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy [...] ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége. Ugyanakkor az ilyen felülvizsgálatot nem biztosító jogorvoslat nem feltétlenül alkotmányellenes a nem érdemi, nem ügydöntő határozatok esetén." (ABH 1992, 27, 31.)
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában tehát a jogorvoslathoz való jog csupán azt a követelményt támasztja - de azt sem abszolút követelményként - a törvényhozóval szemben, hogy az első fokon meghozott érdemi döntésekkel szemben, azt felülvizsgálandó, magasabb fórumhoz lehessen fordulni, illetve hatósági döntésekkel szemben rendelkezésre álljon a bírói út [összefoglaló jelleggel: 42/2004. (XI. 9.) AB határozat, ABH 2004, 551, 572.].
A jelen ügyben nem egy hatósági döntés, hanem munkáltatói aktus ellen zárja ki a törvény a bírósági jogor-voslatot; vagyis az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt követelmény megsértése nem merülhet fel. A Hszt. 297. §-a értelmében egyébként a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagját megilleti a panaszjog, amelynek keretében végső soron a miniszterhez panasszal, illetve fellebbezéssel fordulhat.
Az 57. § (1) bekezdés szerinti bírósághoz való fordulás jogával kapcsolatban az Alkotmánybíróság fontos körülményként értékelte, hogy az "alkalmatlan" minősítés önmagában nem szünteti meg a jogviszonyt, hanem egy további munkáltatói aktus (a jogviszony felmentéssel való megszüntetése) meghozatalát vonja maga után. A Hszt. 56. § (2) bekezdése szerint: "[a] hivatásos állomány tagjának a szolgálati viszonyát felmentéssel meg kell szüntetni, ha
a) minősítése, egészségi, pszichikai vagy fizikai állapota alapján, illetve - ha ez feltétel nemzetbiztonsági szempontból beosztásának ellátására, valamint a 258. § (4) bekezdésben meghatározott okból hivatásos szolgálatra alkalmatlanná vált;" A (8) bekezdés értelmében "[a] munkáltatói jogkört gyakorló elöljáró a felmentést köteles megindokolni. Ebből világosan ki kell tűnnie, hogy a felmentés indoka valós és okszerű."
A Hszt. a bírósági utat a következők szerint nyitja meg az érintettek számára: "196. § (1) A hivatásos állomány tagja a szolgálati viszonyból származó jogvita esetén 30 napon belül keresettel fordulhat a bírósághoz". Ez értelemszerűen irányadó a felmentésre is, amelynek nyomán a Hszt. 197. § (1) bekezdésének megfelelően "[a] bíróság a szolgálati viszonynak felmentéssel történő megszüntetéséről hozott határozatot hatályon kívül helyezi, ha az felmentési tilalomba ütközik, vagy egyébként jogellenes." A felhívott rendelkezésekből kitűnően a Hszt. biztosítja az érdemi döntésekkel szemben a jogorvoslatot (a bírósághoz fordulás lehetőségét). Ez az alkotmányos követelmény ugyanakkor közvetlenül nem vetíthető ki a munkáltató mérlegelési jogkörében hozott döntéseire, így a minősítésre sem.
További fontos körülménynek tekintette az Alkotmánybíróság az eljárásban vizsgált jogviszony sajátos jellegét és tartalmát. A 8/2004. (III. 25.) AB határozatban az Alkotmánybíróság rámutatott: "[a]z Alkotmánybíróság szerint méltányolható nemzetbiztonsági érdek, hogy a szigorú belső konspiráció mellett működő nemzetbiztonsági szolgálatok tevékenységének konkrét tartalma, az eszközök és a módszerek, az együttműködő személyek csak a legszűkebb, körben váljanak ismertté. Minthogy a petíciós jog egyébként sem tekinthető korlátozhatatlan jognak, a Hszt. 297. § (1) bekezdésében szereplő korlátozásnak pedig az Alkotmánybíróság megítélése szerint a nemzetbiztonsági szolgálatok tevékenységének jellegére visszavezethető ésszerű okai vannak, az Alkotmánybíróság a Hszt. 297. § (1) bekezdésének megsemmisítésére irányuló indítványt nem találta megalapozottnak, ezért elutasította." (ABH 2004, 144, 173-174.)] A jelen ügyben is ugyanebben látta a korlátozás indokát az Alkotmánybíróság: a minősítésben foglaltak a lehető legszűkebb körben váljanak ismertté.
Az Alkotmánybíróság a fentiekben kifejtettekre tekintettel megállapította, hogy a Hszt. 289. § (2) bekezdése nem sérti az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdését, ezért az indítványt e tekintetben elutasította.
3. Az indítványozó a Hszt. 289. § (2) bekezdését további alkotmányi rendelkezésekbe ütközőnek is tartotta. Az Alkotmánybíróság - az alább részletezett indokok alapján - az indítványt ezekre nézve is elutasította.
3.1. Az emberi méltósághoz való joggal összefüggésben az indítványozó a személyi képességektől történő megfosztásra hivatkozott. Az indítványozónak ez a meglátása, miszerint a minősítés elleni jogorvoslat hiánya a személyi képességektől való megfosztást eredményezi, nem hozható összefüggésbe az Alkotmány 54. § (1) bekezdésével. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi [54/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 266, 267.; 36/2007. (VI. 6.) AB határozat, ABH 2007, 432, 452.].
3.2. A jó hírnévhez való joggal Összefüggésben az indítványozó arra hivatkozott, hogy a minősítés elleni jogorvoslat hiánya következtében azért sérül ez az alapjog, mert bizonyos társadalmi közegben a megalapozatlan értékítélet nyilvános. A támadott szabályozást a felhívott alkotmányi rendelkezéssel összevetve, megállapítható, hogy a jó-hírnév egyfajta társadalmi közegben való létet feltételez, de ez a feltétel - éppen a minősítés titkossága miatt - a nemzetbiztonsági szolgálatoknál hiányzik. Ezen túlmenően a minősítéssel szembeni jogorvoslat biztosítása önmagában nem zárhatná ki azt, hogy az érintettre nézve ne legyenek kedvezőtlen megállapítások a minősítésben. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a támadott rendelkezés nem sérti az Alkotmány 59. § (1) bekezdését.
3.3. A munkához való joggal összefüggésben az indítványozó - utalva az Alkotmány 59. §-ával kapcsolatban általa kifejtettekre - azt állította, hogy a megalapozatlan minősítés elzárja az érintettet a végzettsége és képzettsége szerinti munkavégzés lehetőségétől. A Hszt. 289. § (2) bekezdése nem a minősítés szabályait (tartalmát, eljárási rendjét, az eredmény megállapítását), hanem a minősítéssel szembeni jogorvoslat kizárását tartalmazza. Ezért az indítvány nem hozható összefüggésbe az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésével. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi [54/1992. (X. 29.) AB határozat, ABH 1992, 266, 267.; 36/2007. (VI. 6.) AB határozat, ABH 2007, 432, 452.].
Budapest, 2009. július 7.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér alkotmánybíró különvéleménye
1. Nem értek egyet a többségi határozat rendelkező részének 1. pontjával. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítania, hogy a Hszt. 289. § (2) bekezdése alkotmányellenes, és azt a határozat kihirdetése napjával meg kellett volna semmisítenie, mert e szabály a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai esetében az Alkotmány 57. § (1) bekezdése által biztosított bírói úthoz való alapjog lényeges tartalmát szükségtelenül korlátozza azzal, hogy a minősítéssel szemben kizárja a bírósághoz fordulás lehetőségét. E megállapításra a minősítés és a felmentés Hszt.-ben foglalt szabályozásának és a rendes bíróság jogértelmezésének elemzése, valamint az Alkotmánybíróság - megítélésem szerint a jelen ügyben irányadónak tekintendő - határozatainak a megállapításai alapján jutottam, az alábbiak szerint.
1.1. A Hszt. szerint a minősítés célja a hivatásos állomány tagja szolgálati teljesítményének megítélése, a teljesítményt befolyásoló ismeretek, képességek, személyiségjegyek értékelése, továbbá az előmenetel elősegítése. A törvény szerint a minősítésben csak kellően alátámasztott, tényeken alapuló megállapítások szerepelhetnek, a minősített alkalmasságának megítélését indokolni kell. Azt, hogy a minősítés megfelel-e a törvényben rögzített követelményeknek, az általános szabály szerint a hivatásos állomány tagja szolgálati panasz benyújtása útján vitathatja, panasza elutasítása esetén pedig a törvény biztosítja a bírósági út lehetőségét. A bíróság az eljárásban a minősítés valótlan vagy személyiségi jogot sértő megállapításait vizsgálhatja felül.
1.2. A minősítés munkajogi jogintézmény, a közszférában dolgozók munkavégzésének különböző, az egyes jogviszony-típusokban kifejtett tevékenységekhez igazodó szempontok szerinti értékelését, a minősített személy szakmai alkalmasságának a megítélését jelenti. A minősítési eljárás lefolytatását a közszféra munkajogi szabályozása kötelezővé teszi az adott pályaútnak a jogviszonyok tartalmának lényeges változásával járó állomásain, illetve ettől függetlenül is - a megfelelő minőségű munkavégzést motiválandó és az alkalmatlanság kiszűrésére -, meghatározott időközönként. Így van ez a Hszt.-nek a közszféra speciális jogviszonyaiban foglalkoztatottakra vonatkozó szabályozásában is.
A minősítés a munkáltató egyoldalú aktusa. Tartalma, végeredménye lényegesen kihat a minősített pályaútjára: előmenetelére és a jogviszony további fenntartására is. A többségi határozat is rögzíti, hogy a jogintézmény a közszféra munkajogi szabályozásának olyan eleme, amely a törvényben szabályozott pálya-előmenetel és a pályán tartás egyik feltétele. A fegyveres szervek hivatásos állományú tagjai közül a polgári nemzetbiztonsági szolgálatoknál szolgálatot teljesítőknek azonban - a többségi álláspont szerint alkotmányos szabály alapján - nincs joguk arra, hogy a pálya-előmenetelüket hátráltató és - közvetve bár, a Hszt. alább bemutatásra kerülő felmentési szabályozásával összefüggésben - a pályájuk elhagyására kényszerítő munkáltatói aktus ellen bírósághoz forduljanak.
Kiemelendőnek tartom, hogy az alkalmatlan minősítés a Hszt. szabályozásában súlyos következménnyel jár: a munkáltató köteles a jogviszonyt felmentéssel megszüntetni. A minősítés alapján hivatásos szolgálata alkalmatlanná válás a Hszt. 56. § (2) bekezdés a) pontja alapján önálló felmentési jogcímet jelent, a felmentés jogszerűségének alátámasztására a bíróság előtt a minősítés szolgál. Az alkalmatlan minősítésen alapuló felmentés tárgyában indított peres eljárásban azonban a bíróság - ahogyan azt az indítványozó által csatolt, saját ügyében hozott, a Legfelsőbb Bíróság TMfv.II. 1/2000/5. szám alatti ítéletének indokolása rögzíti - a Hszt. 289. § (2) bekezdésében foglalt szabályra tekintettel csak azt vizsgálja, hogy a felmentéskor létezett-e olyan tartalmú minősítés, amely a Hszt. 56. § (2) bekezdésének a) pontjában meghatározott felmentési okot megalapozza. Mivel a bíróság a minősítést sem tartalmi, sem eljárási szempontból nem vizsgálhatja, a munkaügyi bíróság tévedett, amikor a minősítésre alapított felmentés jogszerűségével kapcsolatban a minősítési eljárásra vonatkozó rendelkezések megtartását vizsgálta.
A fentiek alapján számomra egyértelmű, hogy az alkalmatlan minősítésre alapított felmentés jogellenességének megállapítása iránti perben nem érdemi a felülvizsgálat: a jelen eljárásban vizsgált Szabály alapján az alkalmatlan minősítésre alapított felmentésnek sem az indoka (valóban alkalmatlan-e a hivatásos szolgálat ellátására a felmentett személy), sem pedig az azt megelőző eljárás bíróság előtt vitássá nem tehető. A polgári nemzetbiztonsági szolgálatoknak nem kell számot adniuk a bíróság előtt arról, hogy a jogviszony - a törvény más rendelkezésein alapuló - lényeges elemeinek alakulására kihatással lévő és a jogviszony egyoldalú felbontására irányuló döntés hátterében álló minősítés nem a minősítő téves ítéletén alapul-e, ténymegállapításai megfelelnek-e a valóságnak, nem sértik-e a minősített személyhez fűződő jogait. Meg kell jegyeznem, hogy az alkalmatlan minősítés miatti felmentés további hátrányos következményeket von maga után: az e címen felmentett személyt csak 30 nap felmentési idő illeti meg (szemben az általános szabályban meghatározott, a jogviszonyban töltött idő hosszától függő 2 és 8 hónap közötti felmentési idővel), egyáltalán nem jár végkielégítés, nem kerülhet sor a szolgálat érdekében az állományba való visszavételre; a megszűnéskor kiadandó igazoláson is szerepel a megszüntetés jogcíme.
Mindezek alapján úgy gondolom, hogy a minősítés, mint a fegyveres szervek és a velük hivatásos szolgálati viszonyt létesítők közötti jogviszony alakulására és egyáltalán annak létére lényeges hatással járó munkáltatói döntés olyan érdemi döntésnek minősül, amely ellen az Alkotmány 57. § (I) bekezdésében biztosított bírói úthoz való jog lehetőségét indokolt biztosítani. Ezen alapvető jog a polgári nemzetbiztonsági szolgálatoknál hivatásos állományú tagjai esetében is csak, akkor korlátozható, ha a korlátozás megfelel az Alkotmánybíróság által kimunkált szükségesség/arányosság kritériumainak.
1.3. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének értelmezése során több határozatában rámutatott arra, hogy az Alkotmány e rendelkezése az eljárási garanciákon túl a bírósághoz fordulás alapjogát foglalja magában. Ezen alapjog tartalmát az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 67.; 59/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 335.; 1/1994. (I. 7.) AB határozat, ABH 1994, 35. AB határozatok]. Az Alkotmánybíróság az 59/1993. (XI. 29.) AB határozatában (ABH 1993, 353.) megállapította, hogy ez az alkotmányi rendelkezés mindenkinek alanyi jogosultságot biztosít ahhoz, hogy jogát független és pártatlan bíróság előtt érvényesítse. Az alapvető jogból következően az államra az a kötelezettség hárul, hogy -egyebek között - a polgári jogok és kötelezettségek (a polgári joginak tekintett jogviták) elbírálására bírói utat biztosítson. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy a bírósághoz fordulás alapvető joga nem csak a beadványok előterjesztésének jogára szorítkozik, hanem a bírósági eljárásban a fel pozícióját biztosítja a személyeknek. A feleknek az Alkotmányban biztosított joguk van arra, hogy a bíróság az eljárásba vitt jogaikat és kötelezettségeiket elbírálja. A bírósághoz fordulás alapjoga - az Alkotmány 8. § (2) bekezdésére figyelemmel-nem jelent korlátozhatatlan alanyi jogot a perindításra. Törvény azonban az alapjog lényeges tartalmát nem korlátozhatja és a korlátozásnak elkerülhetetlenül szükségesnek és az elérni kívánt célhoz képest arányosnak kell lennie." (930/B/1994. AB határozat, ABH 1996, 502, 505.)
Az Alkotmánybíróság a bírósághoz fordulás alapjoga immanens tartalmaként definiálta azt is, hogy a bíróság a perbe vitt jogokat és kötelezettségeket érdemben elbírálhassa. [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263,
272.] Utóbbi követelményt a testület a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatával kapcsolatos érdemi követelményként írta elő, ám generálisan megállapítható, hogy a bíróság csak formalizált eljárás eredményeként meghozott érdemi döntéshozatal lehetősége esetén tölti be az Alkotmány 45. § (1) bekezdésében és az 50. § (2) bekezdésében megfogalmazott közhatalmi szerepét. Hasonló megállapítást tett az Emberi Jogok Európai Bírósága a Benthem v. Hollandia ügyben (1985. október 23., 8848/80), illetve az érdemi bírói felülvizsgálat kapcsán a Kudla v. Lengyelország (2000. október 26., 30210/96.) esetben. Mivel az érdemi döntési kompetencia része a bíróság fogalmának, ezért annak hiánya esetén a bírósághoz fordulás joga kiüresedik.
Az Alkotmánybíróság a minősítéshez több tekintetben hasonló munkajogi jogintézmény, a szolgálati viszonyból származó vétkes kötelezettségszegések miatt hátrányos következmények alkalmazásával járó fegyelmi felelősség szabályozása kapcsán az 51/1998. (XI. 27.) AB határozatában (ABH 1998, 478.) olyan szabályozás alkotmányellenességét állapította meg, amely a fegyveres erők hivatásos állományába tartozó személyek (a büntetés végrehajtási testület tagjainak) fegyelmi ügyeiben kellő súlyú alkotmányos indok nélkül zárta ki a bírói út igénybevételének lehetőségét. Az Alkotmánybíróság e határozatában rögzítette, hogy "[a] munkaügyi jogviták a polgári jogi jogvitákkal rokon jellegűek", amelyekben - mint az egyenlő helyzetben lévő felek közötti jogvitákban-bírói utat kell biztosítani. A bírósághoz fordulás joga az Alkotmány 8. § (2) bekezdése értelmében más alapjogokhoz hasonlóan korlátozható. "A magyar jogrendszerben - az ún. versenyszféra, a közszolgálat, s egyéb területek sajátosságai miatt - a munkavégzésre irányuló jogviszonyokat több törvény eltérő jelleggel szabályozza, valamennyire jellemző azonban, hogy a munkaügyi jogviták tekintetében a bírói út igénybevételének lehetőségét biztosítják. Így van ez a munkaviszonyt, a közszolgálati és közalkalmazotti jogviszonyt, stb. szabályozó törvények esetében (ld. 3/1994. (I. 21.) AB határozat);" Az Alkotmánybíróság szerint a vizsgált esetben semmi nem indokolta azt, hogy a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjai szolgálati jogviszonya tekintetében a bírói út igénybevételére ne nyíljék lehetőség, a korlátozás a bírósághoz fordulás alapvető jogának lényeges tartalmát érintette, ezért nem felelt meg az alkotmányos követelményeknek.
Az Alkotmánybíróság a 8/2004. (III. 25.) AB határozatában (ABH 2004, 144.) szintén fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyával kapcsolatos ügyben döntött: a nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjai elleni fegyelmi és kártérítési felelősség megállapítására irányuló eljárás során az ügyvédi képviseletet korlátozó rendelkezések alkotmányossági vizsgálatát végezte el. E határozatban az igazságos bírói eljáráshoz, valamint a védelemhez való jog [Alkotmány, 57. § (1) és (3) bekezdése] sérelmét állapította meg amiatt, hogy az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt, a vádról való döntéssel szemben megfogalmazott követelmények nem
érvényesülnek olyan eljárásokban, amelyek kimenetele az eljárás alá vont személy számára a büntetőjogi elmarasztaláshoz sok tekintetben hasonló, esetenként súlyosabb következményekkel járhat hivatása továbbfolytatásának lehetőségeit tekintve és a közösség tagjai által személyével kapcsolatban kialakított értékítélet alakulását illetően is. Az Alkotmánybíróság a nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjainak fegyelmi és kártérítési felelőssége vizsgálata során - mellőzve az Alkotmány 57. § (1) bekezdésébe ütközés megállapítását - döntő jelentőségüként értékelte azt, hogy az érintettek ezekben az ügyekben a bíróság előtt nincsenek megfosztva az ügyvédi képviselet lehetőségétől, valamint hogy nincs olyan jogszabályi rendelkezés, amely az ügyekben eljáró bíróságok hatáskörét korlátozná: a bíróságok előtt felvethetők mindazok a kérdések, kifogások vagy ellenérvek, amelyek az érintett személy fegyelmi vagy kártérítési felelőssége szempontjából lényegesek, és lefolytatható mindaz a bizonyítás, melyet a bíróság akár az érdekeltek indítványára, akár hivatalból szükségesnek tart elrendelni. Az Alkotmánybíróság ugyanezen határozatában megállapította azt is: "Az Alkotmánybíróság több korábbi határozatában kifejezésre juttatta azt az álláspontját, hogy a fegyveres szervek megfelelő működése aligha valósítható meg az annak megakadályozására irányuló jogi szabályozás nélkül, hogy a fegyveres szervek tagjai aláássák vagy bomlasszák a testület fegyelmét, ezért a szolgálati rend megtartásához fűződő érdek a fegyveres szerv sajátos függelmi viszonyai között indokolttá tehet csak az e szerveiméi érvényesülő tilalmakat. Mindamellett azonban az alkotmányos alapjogokat a fegyveres szerveiméi szolgálati jogviszonyban állók tekintetében korlátozó törvénynek is meg kell felelnie az alkotmányos követelményelmek: a törvényhozó csak akkor korlátozhat alapjogot, ha másik alapjog, illetve egyéb alkotmányos érték védelme másképpen nem érhető el. Az e célból alkalmazott korlátozásnak továbbá arányban kell állnia az elérni kívánt céllal [22/1992. (IV. 10.) AB határozat, ABH 1992, 122, 123.; 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167,171.]. Ítélkezési gyakorlatában az Emberi Jogok Európai Bírósága is hasonló elveket érvényesít (pl. Engel és társai kontra Hollandia ügy, 1976. június 8-i ítélet, valamint a Vereinigung Demokratischen Soldaten Österreichs és Gubi kontra Ausztria ügy, 1994. december 19-i ítélet)."
2. Az Alkotmánybíróságnak a fenti gyakorlata alapján - az alapjog korlátozásra irányadó szükségesség/arányosság teszt alkalmazásával - elsőként egyértelmű választ kellett volna adnia arra a kérdésre, milyen másik alapjog, alkotmányos érték vagy cél megvalósítása érdekében válik elkerülhetetlenül szükségessé annak kizárása, hogy a polgári nemzetbiztonsági szolgálatoknál hivatásos szolgálatot teljesítő személyek a pálya-előmenetelüket és pályán maradásukat lényegesen befolyásoló döntés ellen bírósághoz fordulhassanak. Ezt követően pedig az arányosság követelményének érvényesülését (az elérni kívánt cél fontossága és az ennek érdekében okozott alapjog-sérelem súlya megfelelő arányban áll egymással), kellett volna bizonyítani.
A jelen ügy elbírálása során figyelemmel kell lenni arra, hogy a nemzetbiztonsági szolgálatokra jellemző a titkos és konspiratív jellegű feladat-meghatározás és teljesítés. Az Alkotmánybíróság a 13/2001. (V. 14.) AB határozatban (ABH 2001, 177.) már kifejtette és későbbi határozataiban [44/2004. (XI. 23.) AB határozat, ABH 2004, 618.; 231/B/2003. AB határozat, ABH 2008. 1949, 1950.] is megerősítette, hogy "a nemzetbiztonsági érdekek védelme alkotmányos cél és állami kötelezettség. Az ország szuverenitása és az alkotmányos rendje a demokratikus jogállam működéséhez nélkülözhetetlen alapértékek. Az ország szuverenitásának érvényre juttatása, politikai, gazdasági és honvédelmi érdekeinek megóvása, a szuverenitást, illetőleg az alkotmányos rendet sértő vagy veszélyeztető tevékenységek felderítése és elhárítása az államnak az Alkotmányból közvetlenül levezethető kötelezettsége [Alkotmány 2. § (2)-(3) bekezdés, 5. §, 35. § (1) bekezdés i) pont, 40/A. §, 48. §, 51. §]."
A jelen ügyben nem látom megállapíthatónak, hogy a minősítés bírói útra "terelése" veszélyeztetné a nemzetbiztonsági szolgálatok működését, az azokhoz kapcsolódó alkotmányos célok, értékek érvényesülését, kötelezettségek teljesítését. E célok megvalósíthatók a közszféra egyéb munkajogi jogviszonyaira jellemző módon, az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt alapjog korlátozása nélkül is. Figyelembe vettem azt is, hogy a minősítésben szereplő tényállítások valós voltának bíróság előtti bizonyítása megkívánná az azok alátámasztására szolgáló konkrét ügyeknek, eljárásoknak és a minősített által ezekben kifejtett tevékenységnek az ismertetését. A bíróságnak azonban a Polgári perrendtartásról szóló 1957. évi III. törvény 5. § (2) bekezdése alapján módjában áll az államtitok, szolgálati titok vagy külön törvényben meghatározott titok nyilvánosságra kerülését megakadályozandó, zárt tárgyalás elrendelésére, az e körbe tartozó információk védelmére garanciális rendelkezéseket tartalmaz továbbá az államtitokról és a szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény is. Ismételten utalok az Alkotmánybíróság 8/2004. (III. 25.) határozatára, amely - a tisztességes eljáráshoz és a védelemhez való jog sérelme kapcsán - állapította meg: nemzetbiztonsági érdek sem indokolhatja a titoktartási kötelezettséggel eljáró ügyvédi képviselet tilalmát a nemzetbiztonsági szolgálatok tagjai ellen folytatott belső fegyelmi és kártérítési eljárásban (a bírósági eljárásban nem érvényesült ilyen tilalom). Döntő jelentőséget tulajdonított az Alkotmánybíróság a titokvédelmi szabályozásnak, amikor az Alkotmány 57. § (1) bekezdésébe ütközőnek ítélte azt, hogy az érintett, akinek jogairól és kötelezettségeiről döntenek, ne ismerhesse meg az ügyében hozott határozat részletes indokait, aminősített irat kezelésére előírt szabályok megtartása mellett.
A támadott szabály megítélésem szerint ebben az esetben is szükségtelenül korlátozza a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok hivatásos állományú tagjainak, az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében biztosított alapvető joga lényeges tartalmát azáltal, hogy kizárja a bírói út igénybevételének lehetőségét a szolgálati viszonyt jelentős mértékben befolyásoló munkáltatói döntés ellen. Ezért a Hszt. 289. § (2) bekezdését az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie.
Budapest, 2009. július 7.
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró