27/1997. (IV. 25.) AB határozat

Budapest Főváros XI. Kerülete Önkormányzatának az önkormányzat tulajdonában lévő lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítésének szabályairól szóló 23/1994. (VI. 27.) rendelete felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírások felülvizsgálatára irányuló kezdeményezés tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros XI. Kerülete Önkormányzatának az önkormányzat tulajdonában lévő lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítésének szabályairól szóló 23/1994. (VI. 27.) rendelete 3. § (3) bekezdése, 13. §-a, 18. § (3) bekezdése, 22. § (2) bekezdés c) pontja, 23. §-a, valamint a 29. § (3) és (4) bekezdése alkotmányellenes, ezért ezeket a rendelkezéseket megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalának vezetője - mivel a jogelőd köztársasági megbízott által a törvényességi ellenőrzés körében kibocsátott törvényességi felhívásnak a XI. kerületi önkormányzat nem tett eleget - Budapest Főváros XI. Kerülete Önkormányzatának az önkormányzat tulajdonában lévő lakások és nem lakás céljára szolgáló helyiségek elidegenítésének szabályairól szóló 23/1994. (VI. 27.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 3. § (3) bekezdése, 13. § (1) és (2) bekezdése, 18. § (3) bekezdése, 22. § (2) bekezdés c) pontja, 23. § (2) és (4) bekezdése és a 29. § (4) bekezdése törvényellenességének megállapítását kezdeményezte.

Az indítványozó álláspontja szerint a sérelmezett rendelkezések a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Lt.), illetve a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) előírásai sérelmével szabályozzák az önkormányzati tulajdonban lévő lakások és helyiségek értékesítésének feltételeit.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkre alapozta:

Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint "a helyi önkormányzat feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal". A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy "a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot".

Az Lt. több tárgykörben is kötelezettséget, illetve rendeletalkotási felhatalmazást állapít meg a helyi önkormányzat számára.

1. Az Ör. 3. § (1) bekezdése a következőkettartalmazza:

"Az önkormányzat tulajdonában álló lakásokat:

a) a törvényben szabályozott vételi jog;

b) a rendeletben szabályozott vásárlásra történő felajánlás;

c) a törvényben előírt elővásárlási jog;

d) a törvényben biztosított elővásárlási jog;

e) pályázat;

f) a képviselő-testület engedélyével kötött megállapodás;

g) a tulajdonjog gazdasági társaság rendelkezésre bocsátása alapján lehet elidegeníteni."

E § (3) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az (1) bekezdés f) és g) pontja esetében a képviselő-testület "az elidegenítésről hozott döntése során meghatározza az elidegenítés feltételeit is".

Az Lt. 54. § (3) bekezdése alapján "az önkormányzat rendeletében határozza meg az e törvény alapján vételi, illetőleg elővásárlási joggal nem érintett lakások eladásának feltételeit".

Az Alkotmánybíróság már több döntésében, elvi jelleggel a 21/1993. (IV. 2.) AB határozatban hangsúlyozta, hogy a jogállamiság alkotmányos elvéhez kapcsolódó jogbiztonság "az államtól, a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek és a norma címzettjei számára is értelmezhetőek és követhetőek legyenek. A jogbiztonság e szempontjainak súlyos megsértése egyben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság sérelmét jelenti." (ABH 1993, 172, 180.)

Az Ör. támadott rendelkezése nem felelt meg ennek az alkotmányos követelménynek és ellentétes az Lt. 54. § (3) bekezdése idézett előírásával is, mivel a normatív - rendeleti formában meghatározott - szabályozás hiányában a képviselő-testület egyedi döntésére bízta a lakások bizonyos köre elidegenítése feltételeinek meghatározását.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ör. 3. § (3) bekezdését törvényellenesnek nyilvánította és megsemmisítette.

2. Az Ör. 12. § (1) bekezdése szerint "az állam tulajdonából az önkormányzat tulajdonába került és a törvényben biztosított vételi joggal nem érintett, vagy a vételi jog jogosultja által meg nem vásárolt lakást - az eladásra való kijelölése esetén - az elővásárlási jog jogosultjának [Tv. 49. § (1) bekezdés] kell vételre felajánlani".

Az Lt. említett 49. §-a a következőket tartalmazza:

"(1) Az állam tulajdonából az önkormányzat tulajdonába került önkormányzati, illetőleg az állami lakásra, más személyt megelőző elővásárlási jog illeti meg

a) a bérlőt;

b) a bérlőtársakat egyenlő arányban;

c) a társbérlőt az általa kizárólagosan használt - a 45. § (2) bekezdésének figyelembevételével meghatározott - lakóterület arányában;

d) az a)-c) pontban felsoroltak hozzájárulásával, azok egyenes ági rokonát, valamint örökbe fogadott gyermekét.

(2) Az (1) bekezdésben említett jog illeti meg azt is, aki vételi jogával az e törvényben megállapított határidőben nem élt."

Az Ör.-nek az indítványban sérelmezett 13. §-a így rendelkezik:

"(1) Az ajánlat közlésekor kérni kell a vásárlásra jogosult nyilatkozatát arról, hogyha vásárlási jogával nem él, a lakás harmadik személy részére történő eladását megelőzően kívánja-e elővásárlási jogát gyakorolni.

(2) Ha a bérlő a törvényben biztosított elővásárlási jogát nem kívánja gyakorolni, de a lakás vételi joggal is érintett volt, a bérlő nyilatkozatát arra nézve is kérni kell, hogy:

a) a vételi jog gyakorlására megállapított határidő elteltétől számított 5 éven belül;

b) nyugdíjas esetében a szerződés fennállása alatt hozzájárul-e a lakás harmadik személy részére történő elidegenítéséhez."

Az Lt. 1. § (3) bekezdésének megfelelően "az e törvényben nem szabályozott kérdésekben ... a Ptk. rendelkezései az irányadóak. Az Lt.-ben alapított elővásárlási jog a Ptk. 373. §-ában foglalt rendelkezések alapján arra kötelezi a tulajdonost, hogy a lakás értékesítése esetén erre irányuló szándékát a jogosulttal közölje. E § (2) bekezdésének első mondata előírja: "Ha az elővásárlási jogosult a tulajdonoshoz intézett nyilatkozatában az ajánlat tartalmát magáévá teszi, a szerződés közöttük létrejön." Az elővásárlási jog tehát lehetőséget biztosít a bérlő részére, hogy a lakás kívül álló vevő részére történő elidegenítését a lakás megvásárlásával megakadályozza. Amennyiben viszont az elővásárlási jog jogosultja nem kívánja megvásárolni a lakást, a tulajdonos önkormányzat szabadon értékesítheti azt kívülálló vevő részére.

Az elővásárlási jog gyakorlásának fontos garanciális eleme, hogy a vételi ajánlatot minden alkalommal és teljes terjedelmében kell közölni a jogosulttal. Az olyan tartalmú szabályozás, amely az ajánlat megismertetésekor arra nézve nyilatkoztatja a jogosultat, hogy a későbbiekben, "a lakás harmadik személy részére történő eladását megelőzően" kíván-e élni elővásárlási jogával, e jog érdemi gyakorlását akadályozza, illetve veszélyezteti.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör. 13. § (1) bekezdését, valamint - az e rendelkezéssel való szoros tartalmi összefüggése miatt e § (2) bekezdését is - törvényellenesnek minősítette és megsemmisítette.

3. Az Ör. 18. §-a az önkormányzati tulajdonban lévő lakások vételárának mértékéről rendelkezik. E § (3) bekezdése a következőket tartalmazza: "Azokban az épületekben, ahol az önkormányzat 1994. március 31-e előtt a lakások egy részét eladta és a vételár százalékát már meghatározta, az e rendelet szerinti elidegenítés esetén a vételár mértékét a korábbi szabályok szerint kell megállapítani."

A lakásprivatizációra vonatkozó "korábbi" szabályozást az állami tulajdonban álló házingatlanok elidegenítésének szabályozásáról szóló 32/1969. (IX. 30.) Korm. rendelet és a végrehajtására kiadott 16/1969. (IX. 30.) ÉVM-MÉM-PM együttes rendelet tartalmazta, amelyeket az Lt. 1. sz. melléklete IV. fejezetének z) pontja 1994. március 31. napjával hatályon kívül helyezett, azzal, hogy rendelkezéseiket az azok alapján megkötött szerződésekre kell továbbra is alkalmazni.

Az Lt. 52. §-a a lakás vételárát illetően ezt írja elő:

"(1) Az önkormányzati és az állami lakás vételárát - ha a lakást az e törvény alapján arra jogosult vásárolja meg - a hasonló adottságú lakások helyi forgalmi értéke alapján, különösen

a) az épület településen belüli fekvése,

b) az épületben lévő lakások száma, az épülethez tartozó földterület, a közös használatra szolgáló helyiségek és a közös használatra szolgáló területek nagysága,

c) az épület felszereltsége, műszaki állapota, építése, a felújítás óta eltelt idő,

d) a lakás alapterülete és komfortfokozata,

e) a lakottság ténye

figyelembevételével kell megállapítani.

(2) A vételár megállapításakor a forgalmi értékből le kell vonni a bérlőnek a lakásra fordított és meg nem térített értéknövelő beruházásainak az értékét."

Az Lt. 54. § (1) bekezdés a) pontja pedig a helyi önkormányzatot hatalmazza fel arra, hogy rendeletben határozza meg "az e törvény alapján vételi, illetőleg elővásárlási joggal érintett lakások eladása esetén a lakás vételárának mértékét".

Az idézett rendelkezések alapján tehát - amint erre a 427/H/1995. AB határozat már felhívta a figyelmet - az önkormányzatnak törvényi felhatalmazása van arra, hogy az Lt. idézett 52. §-ában meghatározott és más, azokhoz kapcsolódó körülmények figyelembevételével - rendeletében - meghatározza a vételár mértékét, majd az elidegenítési eljárás során egyedi döntéssel a vételárat". (ABH 1995, 947, 950.)

Az Lt. és az Ör. említett rendelkezései összevetése alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az önkormányzatnak az 1994. március 31-e után megkötött adásvételi szerződésekre az Lt. keretei között alkotott rendeletében kell szabályoznia a vételár mértékét, függetlenül attól a körülménytől, hogy valamely épületben a lakások értékesítése már a jelzett időpontot megelőzően megkezdődött.

Az 1994. március 31-ét határidőként megállapító törvényi rendelkezés ugyanis az Lt. 93. § (1) bekezdésében foglaltakból következik, miszerint "e törvény felhatalmazása alapján az önkormányzat képviselő-testülete úgy köteles rendeletét megalkotni, hogy ... az önkormányzati lakás (helyiség) elidegenítésére vonatkozó rendelete 1994. március 31. napján lépjen hatályba". Az Lt.-ben meghatározott garanciális követelménynek tekinthető tehát, hogy 1994. március 31-ét követően az önkormányzat az Lt.-ben foglaltaknak megfelelően rendelkezzék a lakások értékesítéséről, így a vételármérték megállapításáról.

Mivel az Ör. 18. § (3) bekezdése nem felelt meg ennek a törvényi követelménynek, ezért az Alkotmánybíróság alkotmányellenessé nyilvánításáról és megsemmisítéséről határozott.

4. Az Ör. 22. § (2) bekezdés c) pontja úgy rendelkezik, hogy a helyiséget akkor lehet eladásra kijelölni, ha "műemlék épületben lévő helyiség esetében a miniszter írásban hozzájárul az elidegenítéshez".

Az Lt. 55. § (4) bekezdésének megfelelően "a műemléképületben lévő lakást vagy helyiséget a műemléki hatóság hozzájárulásával, a külön jogszabály rendelkezéseinek figyelembevételével lehet elidegeníteni".

Az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény (a továbbiakban: Étv.) 20. §-a előírja, hogy a műemlékeket hatósági védelemben kell részesíteni. Az Étv. végrehajtására kiadott 30/1964. (XII. 2.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 10. § (1) bekezdésének megfelelően "a műemlék, műemlék jellegű és városképi jelentőségű ingatlanokkal kapcsolatban az építésügyi igazgatási (hatósági) feladatokat

a) első fokon: az Országos Műemlékvédelmi Hivatal (OMvH) Műemlékfelügyeleti Igazgatósága;

b) másodfokon: az Országos Műemlékvédelmi Hivatal elnöke gyakorolja".

A Vhr. 12. § (2) bekezdése kizárólag az állami tulajdonú műemlékek eladásához kívánja meg a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter hozzájárulását.

Az említett rendelkezések összevetéséből kitűnik, hogy az Ör. 22. § (2) bekezdés c) pontja az Lt. és a Vhr. sérelmével írta elő az önkormányzati tulajdonú műemléképületben lévő helyiség értékesítése feltételeként a miniszter írásos hozzájárulásának beszerzését. A vázoltak alapján az Alkotmánybíróság ezt a rendelkezést is alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette.

5. Az Ör.-nek "a bérlő vásárlási joga és az elővásárlási jog gyakorlása" című 23. §-a az önkormányzati tulajdonban lévő nem lakás céljára szolgáló helyiségek értékesítésének feltételeiről rendelkezik.

Az Ör. 23. § (1) bekezdése szerint: "Az eladásra kijelölt helyiséget az elővásárlási jog gyakorlására jogosult bérlőnek kell vételre felajánlani. A helyiségre a volt tulajdonosnak elővásárlási joga van, ennek gyakorlását a bérlőt megelőzően biztosítani kell."

A 23. § indítványozó által sérelmezett (2) és (4) bekezdése a következőket tartalmazza:

"(2) Az ajánlat közlésekor kérni kell a vásárlásra jogosult bérlő nyilatkozatát arról, hogyha vásárlási jogával nem él, a helyiség harmadik személy részére történő eladását megelőzően kívánja-e elővásárlási jogát gyakorolni."

"(4) Ha a bérlő a vásárlásra felajánlott helyiséget nem veszi meg és a helyiség megvételére harmadik személy tesz ajánlatot, az általa felajánlott vételárat az elővásárlási jog jogosultjával közölni kell, kivéve, ha a bérlő, illetve a volt tulajdonos a (3) bekezdésben tett nyilatkozata alapján elővásárlási jogával nem kíván élni."

A 23. § (6) bekezdése pedig így rendelkezik:

"Az elővásárlási joggal érintett helyiséget harmadik személynek akkor lehet eladni, ha a bérlő (bérlőtársak), illetve a volt tulajdonos a harmadik személy által felajánlott vételáron nem él elővásárlási jogával."

Az Ör. idézett rendelkezéseiből kitűnik, hogy azok az önkormányzat tulajdonában lévő helyiségekre nézve - a reprivatizáció lehetőségét biztosítva - elővásárlási jogot alapítottak a volt tulajdonos javára.

Az Lt. 58. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően "ha a törvény másként nem rendelkezik, az állam tulajdonából az önkormányzat tulajdonába került helyiségre a bérlőt (bérlőtársat) elővásárlási jog illeti meg".

Az Alkotmánybíróság már több döntésében, elvi jelleggel a 21/1995. (III. 28.) AB határozatban hívta fel a figyelmet arra, hogy az Lt. "sem a vételi jog, sem az elővásárlási jog jogosultjai körének e törvényitől eltérő szabályozására nem ad felhatalmazást az önkormányzatnak". (ABH 1995, 476, 479.) Az Lt. és az Ör. összevetéséből kitűnik, hogy az Ör. a törvényben foglaltaktól eltérően rendelkezett az elővásárlásra jogosultakról. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az idézett rendelkezések összefüggéseire tekintettel az Ör. felülvizsgálatát a helyiségekre fennálló elővásárlási jogot szabályozó 23. § egészére kiterjesztette, és a vázoltak alapján e rendelkezést teljes terjedelmében megsemmisítette.

6. Az indítványozó az Ör. 29. § (4) bekezdését is támadta. E rendelkezés szerint "az adásvételi szerződésben azt is rögzíteni kell, hogy amennyiben az eladó a szerződéstől eláll, úgy a vevő köteles a lakás bérleti díjának megfelelő használati díjat fizetni".

Az Ör.-ben foglalt összefüggések miatt az Alkotmánybíróság eljárását a 29. § (3) bekezdésére is kiterjesztette. Ez a szabályozás a következőket tartalmazza:

"Az adásvételi szerződésben ki kell kötni, hogyha a vevő a részletet az esedékességkor nem vagy kisebb összegben fizeti meg, és a tartozása a havi részlet háromszorosát meghaladja, akkor az eladó:

a) a részletfizetésre adott kedvezményt megvonhatja és a vételárhátralék egy összegben válik esedékessé;

b) a szerződéstől elállhat."

6.1. Az Lt. 53. § (1) bekezdése a következő, az önkormányzati rendeletalkotás számára kötelező tartalmi előírást fogalmazza meg:

"(1) Ha a lakást az e törvény alapján az arra jogosult vásárolja meg, részére - kérelmére - legalább huszonöt évi részletfizetési kedvezményt kell adni. Ha a jogosult kéri, a szerződés megkötésekor a megállapított vételár legfeljebb tíz százalékának egy összegben való megfizetése köthető ki. Az első vételárrészlet befizetése után fennmaradó hátralékra a havonta fizetendő részleteket egyenlő mértékben kell megállapítani."

Az Lt. 54. § (1) bekezdése pedig az önkormányzati tulajdonban lévő lakások elidegenítésével kapcsolatosan több tárgykörben rendeletalkotásra hatalmazza fel az önkormányzatot. E rendelkezés szerint "önkormányzati rendeletben kell meghatározni az e törvény alapján vételi, illetve elővásárlási joggal érintett lakások eladása esetén ... a lakás vételárának mértékét, ... a szerződés megkötésekor fizetendő vételárrészlet mértékét, ... a részletfizetés időtartamát, ... a vételárengedmény, illetőleg a vételárhátralék megfizetésére adott engedmény feltételeit és mértékét".

Az idézett rendelkezésekből kitűnik, hogy az önkormányzat az Lt. szerinti jogosult vevő számára részletfizetési kedvezményt, árengedményt, illetve a vételárnak a szerződésben vállalt határidő lejárta előtti befizetése esetén ún. vételárhátralék-engedményt köteles biztosítani. Az önkormányzat viszont jogosult arra, hogy e kedvezmények, illetve engedmények feltételeit rendeletében meghatározza. Az Lt. e feltételek kereteit, jellegét nem állapítja meg. Az önkormányzat azonban - amint erre az Alkotmánybíróság a hasonló tartalmú rendeleti előírások felülvizsgálata során, így a 48/1996. (X. 22.) AB határozat ban már rámutatott - nem szabhat rendeletében olyan feltételt, amely az Lt. kötelező erejű, általános érvényű rendelkezéseivel ellentétes. (ABH 1996, 334.)

A vázoltak alapján az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Ör. 29. § (3) bekezdés a) pontja az Lt.-ben foglaltaktól eltérően rendelkezett a jogosult vevőt megillető részletfizetési kedvezmény megvonásáról.

6.2. Az Ör. 29. § (3) bekezdés b) pontja és a (4) bekezdés az önkormányzat mint eladó elállási jogát szabályozza. Az elállásról a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 320. § (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik: "Aki szerződésnél vagy jogszabálynál fogva elállásra jogosult, e jogát a másik félhez intézett nyilatkozattal gyakorolja. Az elállás a szerződést felbontja." A jogszabály fogalmát a Ptk. alkalmazásában a 685. § a) pontja határozza meg. Eszerint "jogszabály: a törvény, a kormányrendelet, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között az önkormányzati rendelet, a 19. § (1) bekezdés c) pontja, a 29. § (3) bekezdése, a 200. § (2) bekezdése, a 231. § (3) bekezdése, a 301. § (4) bekezdése, a 434. § (3)-(4) bekezdése, az 523. § (2) bekezdése és az 528. § (3) bekezdése tekintetében viszont valamennyi jogszabály".

Az idézettekből kitűnik, hogy az elállás jogának szabályozását illetően az önkormányzati rendelet csak törvény felhatalmazása alapján, annak keretei között minősül jogszabálynak. Az Lt., illetve más törvényi rendelkezés azonban nem hatalmazta fel az önkormányzatot arra, hogy rendeletében az önkormányzat mint a lakás eladója javára elállási jogot alapítson.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör. 29. § (3) és (4) bekezdését törvénysértőnek minősítette és a rendelkező részben foglaltak szerint megsemmisítette.

Dr. Ádám Antal s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 372/H/1995/4.