604/B/2009. AB határozat
a "Civitas Fortissima"-Balassagyarmat, a legbátrabb városról szóló 2005. évi XXXIX. törvény és a "Communitas Fortissima"-Kercaszomora legbátrabb faluról szóló 2008. évi LXIV. törvény alkotmányossági vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a "Civitas Fortissima"-Balassagyarmat, a legbátrabb városról szóló 2005. évi XXXIX. törvénynek és a "Communitas Fortissima"-Kercaszomora legbátrabb faluról szóló 2008. évi LXIV. törvénynek az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés f) pontja alapján fennálló alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a "Civitas Fortissima"-Balassagyarmat, a legbátrabb városról szóló 2005. évi XXXIX. törvénynek és a "Communitas Fortissima"-Ker-caszomor a legbátrabb faluról szóló 2008. évi LXIV. törvénynek az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján fennálló alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó a "Civitas Fortissima"-Balassagyar-mat, a legbátrabb városról szóló 2005. évi XXXIX. törvény (a továbbikban: CFB tv.) és a "Communitas Fortissi-ma"-Kercaszomor a legbátrabb faluról szóló 2008. évi LXIV. törvény (a továbbikban: CFK tv.) alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére terjesztett elő indítványt az Alkotmánybírósághoz. Érvelése szerint a támadott törvények sértik az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének f) pontját, mivel az itt szabályozott, a helyi képviselő-testületet megillető "jogosítványok" a képviselő-testület kizárólagos jogosítványai; az önkormányzati jelképeket más szerv nem módosíthatja és nem egészítheti ki.
Az indítványozó "ugyanezen indokok miatt" ellentétesnek tekintette a kifogásolt törvényeket a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 1. § (6) bekezdés a) pontjával és 10. § (1) bekezdés c) pontjával, valamint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2. §-ával és 17. §-ával is.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság alkotmányi rendelkezésével is ellentétesnek ítélte a támadott törvényeket az indítványozó, mivel "nem volt előrelátható, kiszámítható, hogy milyen rendező elv alapján, milyen eljárási rend alkalmazásával" lehet a törvényekben megjelölt címeket elnyerni. Az indítványozó érvelése alátámasztására az Alkotmánybíróság több korábbi, a normavilágosság követelményét vizsgáló határozatára is hivatkozott.
Az indítványozó szerint a "népnyelvben" előfordul egy-egy település valamilyen jelzővel való felruházása, azonban ennek normában való rögzítése számára nem fogadható el. Utalt arra, hogy a "történelem idősíkjában sajnos számos magyar településnek kellett csapásokat elszenvedni, és kellett az ott lakóknak akár életüket, vérüket áldozva is harcolni." Így nem vitatva Kercaszomor lakóinak az 1920. évi fegyveres felkelésben tanúsított bátor magatartását, amit példamutatónak és emlékezetre méltónak tart, mindez véleménye szerint nem jelenti azt, hogy "Magyarország bármelyik másik településén nem folyt hősi áldozatokat követő harc", illetve hogy az országgyűlésnek ne lett volna "egyéb jogszerű eszköze" megemlékezni "a Kercaszomorban tanúsított hősi tettekről."
Az indítványozó szerint a támadott törvények megalkotásával "jogbiztonságot sértő helyzet" alakult ki, mivel ha a négyévente megtartott önkormányzati választások során változik a képviselő-testület összetétele, és az új összetételű képviselő testület "egy más kinézetű, tartalmú, formájú jelképet alkot, amin nem szerepel a jelszó", akkor ellentétbe kerül a kifogásolt törvényekkel. Ha a képviselő-testület betartja a vitatott törvényi rendelkezéseket, akkor csak az azokban foglalt "jelszóval bíró jelképet" alkothat, míg a többi önkormányzat "tetszése szerint alkothat jelképet".
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:
(...)
f) önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat,
(...)"
2. A CFB tv. indítvánnyal támadott rendelkezései:
"Civitas Fortissima" - Balassagyarmat, a legbátrabb városról
Az Országgyűlés fejet hajt Balassagyarmat lakóinak és védőinek az 1919-es támadás idején a város hősies védelmében tanúsított bátor magatartása előtt, ezért az alábbi törvényt alkotja:
1. § Az Országgyűlés Balassagyarmat védőinek tántoríthatatlan bátorságát örök emlékezetül törvénybe iktatja.
2. § Az Országgyűlés Balassagyarmat városnak a "Leg-bátrabb Város" ("Civitas Fortissima") címet adományozza.
3. § Balassagyarmat város címere a "Civitas Fortissi-ma" jelszóval egészül ki.
4. § Ez a törvény a kihirdetését követő 8. napon lép hatályba."
3. A CFK tv. indítvánnyal támadott rendelkezései:
"Communitas Fortissima" - Kercaszomor a legbátrabb faluról
Az Országgyűlés fejet hajt Kercaszomor lakóinak, a falujuk Magyarországhoz tartozása érdekében indított, 1920-as fegyveres felkelésben tanúsított bátor magatartása előtt, ezért az alábbi törvényt alkotja:
1. § Az Országgyűlés Kercaszomor védőinek tántoríthatatlan bátorságát - örök emlékezetül - törvénybe iktatja.
2. § Az Országgyűlés Kercaszomor községnek a "Leg-bátrabb falu" ("Communitas Fortissima") címet adományozza.
3. § Kercaszomor község címere a "Communitas Fortis-sima" jelszóval egészül ki.
4. § Ez a törvény a kihirdetést követő 8. napon lép hatályba."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
Az Alkotmánybíróság elsőként az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének f) pontja alkotmányellenességét állító indítványt bírálta el. Az indítványozó a támadott törvényeket azért tekintette ellentétesnek az Alkotmány említett rendelkezésével, mert az véleménye szerint olyan, a helyi képviselő-testületet megillető "jogosítványt" szabályoz, amely azt kizárólagosan illeti meg, és amelyet más szervvel ("pl. Országgyűlés") együttesen nem gyakorolhat. Érvelése szerint a helyi képviselő-testület által megalkotott önkormányzati jelképeket más szerv nem módosíthatja, nem egészítheti ki.
Az önkormányzati alapjogokat az Alkotmány 44/A. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság már több korábbi határozatában [pl. 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48.; 57/1994. (IX. 17.) AB határozat, ABH 1994,316.] vizsgálta az önkormányzati alapjogok természetét, elemezte azok sajátosságait. Az említett határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-testület számára biztosított olyan hatáskörcsoportok, amelyek a helyi önkormányzás körében az önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik.
Az Alkotmánybíróság a hivatkozott határozataiban arra is rámutatott továbbá, hogy az önkormányzatokat az egyes önkormányzati alapjogok körében megillető autonómia nem feltétlen és korlátozhatatlan. Az alapjogok alkotmányi szabályozása elsősorban a Kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára. A törvényhozót az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok annyiban korlátozzák, hogy azokat nem vonhatja el, nem állapíthat meg olyan mértékű korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati alapjog tartalmának kiüresedéséhez, tényleges elvonásához vezetnek.
Az Alkotmánybíróság a 18/1993. (III. 19.) AB határozatban kifejtette, hogy az önkormányzati alapjogokat csak törvény korlátozhatja, a lényeges tartalom érintése nélkül. A lényeges tartalom akkor sérül, ha a törvényi korlátozás eredményeként az önkormányzati alapjog tartalma kiüresedik. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésével meghatározott hatáskörcsoportok, önkormányzati alapjogok egy, az állam közhatalmi szervezeti rendszerén belül elhelyezkedő, az Alkotmányban szabályozott szervtípus autonómiáját hivatottak garantálni.
Az Alkotmánybíróság az 56/1996. (XII. 12.) AB határozatában megállapította, hogy az önkormányzati alapjogokat az Alkotmány nem részesíti a XII. fejezetben szabályozott - az egyén autonómiájának alkotmányos garanciáit jelentő - alapvető jogokat megillető, azokkal azonos alapjogi védelemben. Ebből következően az önkormányzati alapjogok korlátozásával szemben nem alkotmányossági követelmény az, hogy arra valamely alkotmányos jog érvényesítése, illetve alkotmányos cél elérése érdekében szükségszerűen és azzal arányosan kerüljön sor. (ABH 1996, 204, 207.)
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés f) pontja értelmében a helyi képviselő-testület önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat. Az Ötv. 1. § (6) bekezdésének a) pontja - mintegy megismételve az Alkotmány idézett rendelkezését - rögzíti, hogy a helyi önkormányzat a törvény keretei között önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat. Az Ötv. 10. § (1) bekezdésének c) pontja alapján az önkormányzati jelképek meghatározása és azok használatának a szabályozása a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörébe tartozik.
Az Alkotmány és az Ötv. hivatkozott rendelkezései egyaránt a helyi önkormányzat (ennek képviselő-testülete) által alkotott önkormányzati jelképekről, illetve az általa alapított helyi kitüntetésekről és elismerő címekről rendelkeznek. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének f) pontjában foglalt önkormányzati alapjog (hatáskör) nem terjed ki az önkormányzat által más szervektől kapott kitüntetésekre és címekre, mivel ezekről nem az önkormányzat, hanem az arra jogosult szerv dönt.
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés f) pontjának első fordulata önkormányzati alapjogként szabályozza az önkormányzati jelképek helyi képviselő-testület általi megalkotását. Ez az önkormányzati alapjog - csakúgy, mint az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében felsorolt többi alapjog - törvényi keretek között és nem korlátozhatatlanul illeti meg az önkormányzatot. Az Alkotmánybíróság idézett gyakorlata értelmében az önkormányzati alapjogok korlátozására az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés az irányadó, ebből következően az önkormányzati alapjog lényeges tartalmának a sérelme (az ebből következő alkotmányellenesség) akkor állapítható meg, ha a törvényi korlátozás eredményeként az önkormányzati alapjog tartalma kiüresedik.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a támadott törvényi rendelkezésekben található (CFB tv. és CFK tv. 2. §-ai) elismerő cím Országgyűlés általi - ad hoc törvényben foglalt - adományozása, az indítványozó által kifejtett indokok alapján nem hozható alkotmányjogilag értékelhető kapcsolatba az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének f) pontjában foglalt, a helyi képviselő-testületet megillető önkormányzati jelkép alkotására, valamint helyi kitüntetés és elismerő cím alapítására vonatkozó önkormányzati alapjoggal. Az említett törvények azon rendelkezései (CFB tv. és CFK tv. 3. §-ai), amelyek az adományozott címnek megfelelő jelszóval egészítik ki az érintett települések címerét, nem eredményezik az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének f) pontjában foglalt önkormányzati alapjog alkotmányellenes korlátozását, nem üresítik ki annak tartalmát. Az, hogy Balassagyarmat város címere kiegészül a "Civitas Fortissima" jelszóval, illetve, hogy Kercaszomor község címere kiegészül a "Communitas Fortissima" jelszóval, nem vonja el az érintett települések helyi képviselő-testületeinek azon önkormányzati alapjogát, hogy a település címerét megalkossák, és azt a későbbiekben módosíthassák. Az, hogy az érintett települések címerébe a kifogásolt törvények beemelik - az Országgyűlés által adományozott elismerő címek latin nyelvű megfelelőjével egyező - jelszavakat, nem tekinthetők a helyi képviselő-testület önkormányzati jelkép alkotására vonatkozó önkormányzati alapjoga korlátozásának sem, mivel a támadott törvények megalkotására az érintett települések kezdeményezése alapján került sor, és azok olyan elismerő címeket iktattak törvénybe, amelyeket az érintett településeknek korábban más szerv/szervezet adományozott, és ezeket korábban is használhatták.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a magyar jogtörténeti hagyományok alapján az Országgyűlés diszkrecionális döntése az, hogy az Alkotmány értékrendjével összhangban álló ún. emléktörvény megalkotásával jelentős történelmi esemény vagy személy emlékét törvénybe iktassa, összefoglalva abban az említett eseményt vagy a személy tevékenységét (életútját), és megindokolva annak jelentőségét. Az indítvánnyal támadott CFB és CFK tv.-ek ilyen sajátos szabályozási tárgyú - kötelező magatartási szabályt is tartalmazó - ún. emléktörvények; a preambulumuk tartalmazza azt a történelmi eseményt, amelynek emléket állítanak. Mindkét törvény azonos felépítésű, a preambulumot követően négy paragrafusból áll. Az 1. § rendelkezik a történelmi esemény törvénybe iktatásáról, a 2. § az elismerő cím "adományozásáról", a 3. § az érintett település címerébe helyezi el az "adományozott" elismerő cím latin nyelvű jelszavát, míg a 4. § a törvény hatályba lépésének az időpontjáról rendelkezik. A kifogásolt törvények megalkotása az Országgyűlés szabad mérlegelésén nyugvó döntésén alapult, azok nem az önkormányzat által alapított jelképre, nem a jelkép alapítását biztosító önkormányzati alapjogra vonatkoznak. A támadott emléktörvények megalkotásával a törvényalkotó nem korlátozta az említett önkormányzati alapjogot, hanem épp ellenkezőleg, kifejezve tiszteletét és megbecsülését a településekkel szemben, azok kezdeményezésére törvénybe iktatta címereiknek a támadott törvényekben foglalt jelszóval való kiegészülését. A kifogásolt törvények speciális szabályozási tárgya tehát fogalmilag is kizárja az indítványozó által felhívott önkormányzati alapjog sérelmének a megállapíthatóságát.
Az indítványozó az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság, az ennek részét képező jogbiztonság követelményével is ellentétesnek ítélte a támadott törvényeket. Az indítvány nem tartalmazza ugyanakkor az állított alkotmányellenesség indokait. Az indítványozó nem fejtette ki azt, hogy a támadott törvények a jogállamiság alkotmányi rendelkezéséből az Alkotmánybíróság által levezetett jogbiztonság tartalmi elemei közül konkrétan mely tartalmi elemet és milyen indokkal sértik.
Az indítványozó által a normavilágosság alkotmányi követelményére vonatkozó korábbi alkotmánybírósági határozatokból kiemelt indokolási részek önmagukban nem pótolják az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 22. § (2) bekezdésében foglalt, a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölésére vonatkozó törvényi kötelezettséget. Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata értelmében nem elegendő az Alkotmány egyes rendelkezéseire hivatkozni, az indítványban meg kell indokolni, hogy az Alkotmány egyes felhívott rendelkezéseit a megsemmisíteni kért jogszabály miért és mennyiben sérti (472/B/2000. AB végzés, ABH 2001, 1655.; 494/B/2002. AB végzés, ABH 2002, 1783, 1784.).
Az Alkotmánybíróság megjegyzi továbbá, hogy az indítványozó által az indítványban megfogalmazott kérdések, az ezekben utalásszerűen megjelenő - általa állított -szabályozási hiányosságok, továbbá "a jogbiztonságot sértő helyzetre" történő hivatkozás szintén nem pótolja az absztrakt utólagos normakontroll hatáskörben előterjesztett indítvány fent említett hiányosságát.
A kifejtettekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 29. § d) pontja alapján az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmére alapított indítványt visszautasította.
Az indítványozó a támadott törvények szabályozását ellentétesnek ítélte az Ötv. és a Jat. indítványban felhívott rendelkezéseivel is. Az azonos jogforrási szinten elhelyezkedő jogszabályok (törvények) állított ellentétét azonban érdemben nem indokolta, továbbá nem fejtette ki azt sem, hogy az álláspontja szerint mely alkotmányi rendelkezés sérelmét idézi elő. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy már több korábbi határozatában rögzítette azt, hogy meghatározott életviszonyok, illetőleg tényállások ellentétes -vagy az értelmezéstől függően ellentétes - törvényi rendezése csak akkor jelent alkotmányellenességet, ha az egyben az Alkotmány valamely rendelkezésének a sérelmével is együtt jár, vagyis, ha az ellentétes tartalmú szabályozás anyagi alkotmányellenességhez vezet. [35/1991. (VI. 20.) AB határozat, ABH 1991, 175, 176., 1383/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 585, 586., 2043/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 543, 544-545.] Ezért az állított ellentét indokainak a kifejtése mellett is az indítvány tartalmi elbírálásának további feltételét képezte volna az Alkotmány sérelmet szenvedett rendelkezésének a megjelölése és az állított alkotmányellenesség indokainak a megjelölése.
Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítvány említett részét nem találta önálló és tartalmi elbírálásra alkalmas indítványnak, ezért annak elbírálását mellőzte.
Budapest, 2010. június 22.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró