Az alkotmányjogi panasz kézikönyve (HVG-ORAC, 290 B/5 oldal, 2015)

Kiadással kapcsolatos információk

Szerkesztette:

BITSKEY BOTOND ÉS TÖRÖK BERNÁT

A kézirat lezárva: 2014. december

Szakmailag lektorálta:

KLICSU LÁSZLÓ

A kötet szerzői:

BITSKEY BOTOND: II. és III. fejezet

BODNÁR ESZTER: I. fejezet

CSINK LÓRÁNT: V. fejezet

FRÖHLICH JOHANNA: III. fejezet

KÖBLÖS ADÉL: II. fejezet

MAROSI ILDIKÓ: V. fejezet

GÁRDOS-OROSZ FRUZSINA: III. fejezet

RAJOS KRISZTINA: II. és III. fejezet

SONNEVEND PÁL: I. fejezet

TÖRÖK BERNÁT: I. fejezet

A kiadó számára minden jog fenntartva. Jelen könyvet, illetve annak részleteit tilos reprodukálni, adatrendszerben tárolni, bármely formában vagy eszközzel - elektronikus, fényképészeti úton vagy módon - a kiadó engedélye nélkül közölni.

ISBN 978-963-258-279-5

Budapest, 2015

A HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft. kiadása

Felelős kiadó: dr. Frank Ádám, a kft. ügyvezetője

Internet: www.hvgorac.hu • E-mail: info@hvgorac.hu

Felelős szerkesztő: dr. Gábor Zsolt

Tipográfia és műszaki szerkesztés: Harkai Éva

Szedés: HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft.

Előszó

Az elmúlt évek nagy közjogi változásai között az Alkotmánybíróságra vonatkozó új szabályozás megszületése volt az egyik legtöbbet elemzett és vitatott kérdés. Hazai és nemzetközi, szakmai és politikai viták egyaránt érintették és érintik a magyar alkotmánybíráskodás kereteinek módosulását. Nem vitás, hogy az Alkotmánybíróság életében 2012. január 1-jén új korszak kezdődött. Az Alaptörvény hatálybalépésével maga az alkotmányszöveg is megváltozott, az Alkotmánybíróság működése pedig jelentősen átalakult. Noha a testület alapvető feladata, alkotmányos küldetése nem változott, és az Alkotmánybíróság továbbra is az alaptörvény legfőbb védelmezője, az alkotmányosság védelmét új hatásköri rendben, új eljárásokban kell ellátnia. Az 1989-es megalakulást követő huszonkét év alkotmánybíráskodásának páratlan jogállami teljesítményét látva különösen is érthető volt, hogy az újfajta működéshez kötődő várakozásokról és félelmekről ez esetben a szokásosnál is élénkebb diskurzus és vita zajlott (teszem hozzá: zajlik még ma is).

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989-es törvény a "jogállami forradalom" egyik fontos intézményeként rendkívül szélesre tárta a törvények utólagos alkotmányossági vizsgálatának indítványozási lehetőségét, és a "köz érdekében" egyéni érintettségtől függetlenül mindenkinek biztosította az absztrakt normakontroll kezdeményezésének jogát. Az alkotmánybírósági munkában azonban nagyon hamar jelentkezett és az évek előrehaladtával egyre fájóbbá vált annak hiánya, hogy az actio popularis mellett az Alkotmánybíróság nem rendelkezik kellő eszközökkel az egyéni alapjogi sérelmek hatékony orvoslására. Szemben azzal az elterjedt nézettel, mely szerint a magyar Alkotmánybíróság páratlanul széles hatásköri (és ezzel hatalmi) potenciált kapott a kezébe, mindig is azt az értékelést tartottam helytállónak, hogy az Alkotmánybíróság hatásköre 1989-ben féloldalas lett: az egyéni jogvédelem indokolatlan mértékben háttérbe szorult az elvont normakontrollal szemben. Huszonkét éven át egy korlátozott jelentőségű alkotmányjogi panasz létezett Magyarországon, amellyel

- 11/12 -

kapcsolatban sokan kiemelték, hogy tulajdonképpen nem több mint egyedi ügyben alkalmazott normakontroll. Való igaz, hogy az intézmény rendkívül korlátozott alapjogvédelmet jelentett, jogorvoslati jellege háttérbe szorult, és csupán a jogszabályok alkotmányellenességére koncentrált, az egyéb közhatalmi aktusok által előidézett alapjogsérelem hatáskörén kívül maradt. Voltak, akik ezért hatósugarát bővíteni szerették volna, mások ebben a csökevényes formájában egyenesen fölöslegesnek ítélték. Maga az Alkotmánybíróság az előbbi körbe tartozott, és a 2010/11-es alkotmányozás folyamán az alkotmányjogi panasz jelentős átalakítását szorgalmazta.

Az Alkotmánybíróságra vonatkozó új szabályozás felkarolta ezeket a kezdeményezéseket, és a törvényhozás aktusain túlra is kibővítette az alkotmányjogi panaszok körét. Az alkotmányjogi panasz jogintézményének átalakítása, azon belül is az ún. valódi, azaz a bírói döntésben foglalt jogértelmezés alkotmányossági felülvizsgálatára irányuló panasz bevezetése hordozza magában azt a lehetőséget, hogy az Alkotmánybíróság tevékenységében a féloldalasság után új egyensúly jöjjön létre. Ebben az új egyensúlyban az Alkotmánybíróság az absztrakt normakontroll mellett a bírói döntések alkotmányossági felülvizsgálatával az egyének jogait sértő egyedi aktusokat is kontrollálja, és biztosítja az alapjogi relevanciával bíró jogszabályok, jogterületek alkotmánykonform értelmezését. Az új egyensúly nem azt jelenti, hogy az új hatásköri rendben elvész az alkotmánybíráskodás jellegadó tevékenysége, a normakontroll, hanem azt, hogy a jogvédelemnek az egyedi jogalkalmazói aktusok megsemmisítésében megjelenő új formája újabb távlatokat nyitott a testület előtt. A normakontroll elsősorban a jogrend harmóniáját, alkotmányosságát állítja helyre, a panasz viszont minden esetben konkrét alapjogi kérdést dönt el.

A nemzetközi tapasztalatok ismeretében egyértelmű volt, hogy az új jogintézmény beüzemelése több évet is igényelni fog, amely során az alkotmánybíráknak nagy szakértelemmel kell kidolgozniuk e hatáskör sikeres működtetésének kereteit: egyfelől tiszteletben kell tartaniuk a rendes bíróságok szakmai függetlenségét, hiszen az Alkotmánybíróság nem válhat az igazságszolgáltatás újabb fellebbviteli fórumává, másfelől azonban érzékenyen rá kell találniuk az igazi alapjogi

- 12/13 -

összefüggésekre, hogy azokban hatékony jogvédelmet nyújtsanak. Az alkotmányjogi panasz átalakítása után három esztendővel már mindenképpen érdemes volt rendszerszerűen is feldolgozni, hogy miként alakította ki az Alkotmánybíróság az új hatáskör gyakorlati működtetésének kereteit, milyen értelmezésekkel keltette életre az új típusú jogvédelem jogszabályi feltételeit. Sőt nemcsak érdemes, hanem szükségszerű is volt elvégezni ezt a munkát, hiszen a bírói döntések alkotmányossági felülvizsgálata minden eddiginél szervesebben kapcsolta be az Alkotmánybíróságot a mindennapi jogéletbe, így a jogkeresők számára a korábbinál is megkerülhetetlenebbé vált joggyakorlatának pontos ismerete.

Meggyőződésem, hogy az alkotmányjogi panasz gyakorlati működését részletesen bemutató jelen kézikönyv alapvető jelentőségű szakirodalmat jelent mind a hazai alkotmányvédelem iránt elkötelezettek, mind pedig a jogélet milliónyi ügyében alkotmányos megoldásra törekvő gyakorló jogászok és jogkeresők számára.

Budapest, 2015. február 15.

Paczolay Péter,

az Alkotmánybíróság elnöke

- 13-14/15 -

A szerkesztők előszava

Az Alkotmányjogi panasz kézikönyve című kötet elsősorban ahhoz kíván hozzájárulni, hogy a 2012-ben az alapjogvédelem egyik legfontosabb hazai eszközévé vált jogintézmény valóban betölthesse rendeltetését. Ennek érdekében a kötet legfontosabb célja, hogy segítsen eligazodni az alkotmányjogi panasz eljárási szabályai, valamint az indítványok formai és tartalmi követelményei között. Ezek ismerete ugyanis nélkülözhetetlen ahhoz, hogy az indítványozók jogsérelmük orvoslására sikeresen ki tudják használni az alkotmányjogi panaszban rejlő lehetőségeket.

Az alkotmányjogi panasz csakis akkor tudja betölteni alapjogvédelmi rendeltetését, ha a benyújtott indítványok alkalmasak arra, hogy érdemi vizsgálatot követően a felmerült sérelmek alkotmánybírósági orvoslására vezessenek. Ehhez elengedhetetlenül szükséges, hogy a testülethez fordulók ismerjék és kövessék a panaszok benyújtásának törvényi szabályait és a hozzájuk kapcsolódó joggyakorlatot, ellenkező esetben mégoly megalapozottnak gondolt beadványaik sem juthatnak túl a befogadási eljárás szűrőjén. Ez a kézikönyv éppen arra vállalkozik, hogy az Alkotmánybíróság elmúlt három évének vonatkozó esetjogát feldolgozva hozzásegítse az alkotmányos jogaikat keresőket ahhoz, ami az alkotmányjogi panasz sikeres működésének első nélkülözhetetlen feltétele: olyan panasz elkészítéséhez és benyújtásához, amely az Alkotmánybíróság érdemi alapjogi döntésére vezet.

Az első évek gyakorlati tapasztalatai azt mutatják, hogy az alkotmányjogi panaszok nagy hányada hiánypótlásra szorul, és nagyon sok esetben még azt követően sem alkalmas érdemi elbírálásra. Könyvünkkel e téren kívánunk segítséget nyújtani a jogkereső közönség számára. A Szerzőkkel együtt ezért elsősorban arra helyeztük a hangsúlyt, hogy az általános és különös eljárási szabályok és a befogadással kapcsolatos gyakorlat szisztematikus, átfogó ismertetésével, konkrét ügyekre vonatkozó hivatkozásokkal, a lehetséges jogkövetkezmények áttekintésével, továbbá tárgymutatóval egy köny-

- 15/16 -

nyen forgatható kézikönyvet adjunk a gyakorló jogászok, ügyvédek, jogvédők kezébe.

Kötetünkben 2014 végéig követtük az ítélkezést; ekkorra az Alkotmánybíróság már megválaszolta az indítványkezelés és a befogadás során érvényesülő szempontrendszert illető legfontosabb kérdéseket. Mire a könyv az Olvasó kezébe kerül, újabb döntések is születtek, ezek jelentős módosulást egyelőre nem hoztak a panaszok befogadását illetően.

A kötetben nem foglalkozunk az alkotmányjogi panaszok érdemi elbírálása során érvényesülő alapjogi gyakorlattal, az egyes alapvető jogok tartalmára, korlátozhatóságára vonatkozó mércékkel. Ugyanakkor szükségesnek tartottuk, hogy az alkotmányjogi panasz intézményét belehelyezzük az alkotmányos és nemzetközi alapjogi jogérvényesítés szélesebb összefüggésrendszerébe.

Reméljük, hogy a kötetünk - az alkotmányjogi panasz eljárási szabályainak, az indítványok formai és tartalmi követelményeinek, valamint a tágabb összefüggések ismertetésével - hozzájárul ahhoz, hogy az alkotmányjogi panasz immár bevett és minél hatékonyabb jogérvényesítő eszközzé váljon Magyarországon.

a szerkesztők

- 16/17 -

Rövidítések jegyzéke

ABH - Az Alkotmánybíróság Határozatai (éves kötetek)

Abtv. - Az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény

régi Abtv. - Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény

Ajbt. - Az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény

Alaptörvény - Magyarország Alaptörvénye

Alkotmány - A Magyar Köztársaságról Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény

Be. - A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény

Régi Be. - A büntetőeljárásról szóló 1973. évi I. törvény

Bjt. - A bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 2011. évi CLXII. törvény

Bszi. - A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény

Btk. - A Büntető Törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény

régi Btk. - A Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény

Egyezmény - Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény

Ehtv. - A lelkiismereti és vallásszabadság jogáról, valamint az egyházak, vallásfelekezetek és vallási közösségek jogállásáról szóló 2011. évi CCVI. törvény

EJEB - Emberi Jogok Európai Bírósága

Jat. - A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény

Ket. - A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól 2004. évi CXL. törvény

Mötv. - A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény

NAV - Nemzeti Adó- és Vámhivatal

- 17/18 -

Nsztv. - A népszavazás kezdeményezéséről, az európai polgári kezdeményezésről, valamint a népszavazási eljárásról szóló 2013. évi CCXXXVIII. törvény

OBH - Országos Bírósági Hivatal

OVB - Országos Választási Bizottság

Pp. - A polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény

Szabstv. - A szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény

Ügyrend - Az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló 1001/2013. (II. 27.) AB Tü. határozat

Ve. - a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény

- 18/19 -

I. Az alkotmányjogi panasz - intézménytörténet és nemzetközi kitekintés

1. Az alkotmányjogi panasz fogalma és funkciói

1. Az alkotmányjogi panasznak sokféle formája alakult ki a világban. E fejezetben alkotmányjogi panasz alatt az alapjogaiban sérelmet szenvedett egyén vagy szervezet által benyújtott, az alkotmánybíróság eljárásának megindítására szolgáló eszközt értjük, amely valamely egyedi vagy normatív állami aktus ellen irányul, és adott esetben az aktus alkotmányellenességének megállapításához, valamint a benyújtó egyéni jogsérelmének orvoslásához vezethet.[1]

2. Az alkotmányjogi panasz alapvetően alapjogsérelem esetén igénybe vehető eszköz. Alapjogok alatt olyan morális jogosultságokat értünk, amelyeket nem az állam ad, hanem születésüktől fogva megilleti az embereket, az állam pedig ezeket alkotmányba foglalásukkal elismeri, tiszteletben tartja és védelemben részesíti. Azok az alapjogok, amelyeknek természete ezt lehetővé teszi, a jogi személyeket is megillethetik. Az alkotmányjogi panasz indítványozói egyének vagy szervezetek lehetnek, tehát ez az eszköz az alkotmánybírósághoz fordulás útját nyitja meg nem állami szereplők részére, ezzel közvetlenül kapcsolatot teremtve az alkotmány és az alkotmány alá vetettek között. A benyújtás feltétele valamilyen érintettség, tehát az, hogy az alapjogsérelem az adott személyt vagy szervezetet érje. A panasz tárgya valamilyen állami cselekmény vagy mulasztás lehet, a törvényhozó, végrehajtó vagy igazságszolgáltatási hatalmi ágba tartozó szerv egyedi vagy normatív aktusa. Az alkotmányjogi panasz az alkotmánybíráskodás eszköze, mely kizárólag a centralizált alkotmánybíráskodási modellben jut szerephez. Végül az alkotmányjogi panasz

- 19/20 -

a támadott aktus megsemmisítésére, illetve az egyéni alapjogsérelem orvoslására irányulhat. A konkrét szabályozási megoldások ettől az általános meghatározástól azonban természetesen differenciáltabb képet rajzolnak fel.

3. Az alkotmányjogi panasz mint jogintézmény lényegének bemutatásához két elméleti irányból kell közelítenünk, és ezek egymásra vetítése adhat választ az alkotmányjogi panasz funkcióira vonatkozó kérdésekre is. E két irány egyrészt az alkotmánybíráskodás megjelenése és modelljei, másrészt az alapjogvédelem igénye.

4. Az alkotmánybíráskodás a közjog viszonylag új intézménye. Megjelenése az írott, a legmagasabb norma rangját elnyerő alkotmányok megalkotásának szükségszerű következménye: ahhoz, hogy az írott alkotmány és a valóság közötti különbség a lehető legkisebb legyen, az alkotmány védelme elengedhetetlen. Az alkotmány védelmét elláthatja valamely állami szerv, például a parlament vagy valamely parlamenti bizottság, szűk értelemben pedig az alkotmány védelme a bíróság vagy egy külön erre a célra létrehozott alkotmánybíróság feladata.[2] Függetlensége és ennélfogva a hatékonyabb védelemre való alkalmassága miatt a bírói (rendesbírósági avagy alkotmánybírósági) védelem terjedt el a mai alkotmányos rendszerekben.

5. Az alkotmány bírói védelmének első lépéseként az 1803. évi Marbury v. Madison ügyet szokás említeni, amelyben az Amerikai Egyesült Államok Legfelső Bírósága kinyilvánította, hogy az alkotmánnyal ellentétes törvény semmis, és ennek megállapítására a bíróságoknak hatásköre van. Ezzel megteremtette a judicial review intézményét, amely az alkotmánybíráskodás amerikai modelljének alapja lett. Ennek lényege, hogy valamennyi bíróság jogosult az alkotmányossági felülvizsgálatra, az alkotmányossági kérdések az egyedi jogvitákban merülnek fel, és a bíróság döntése főszabály szerint csak a jogvitában részt vett felekre hat ki, csak a precedensrendszer logikáján keresztül gyakorol szélesebb hatást. Az alkotmánybíráskodás ebben a decentralizált rendszerben nem tér el a rendesbíráskodástól, minden jogvitában ugyanazok a bíróságok, lényegében ugyanolyan feltételek mellett hoznak ítéletet.

- 20/21 -

6. Az alkotmánybíráskodás európai modelljének eszmei atyja Hans Kelsen alkotmányjogász. A modell lényege, hogy centralizált, tehát az alkotmánybíráskodást egy független, önálló szervre bízzák, amely az alkotmányossági jogviták eldöntésében monopóliummal rendelkezik. A rendesbíróságok nem járhatnak el az alkotmánybíróságnak fenntartott ügyekben. Az alkotmánybíróság kívül áll a bírói szervezetrendszeren, tagjai nem a bírósági szervezetrendszerben működő bírák, hanem választott vagy kinevezett személyek. Az alkotmánybíróság fogalmi eleme, hogy valóban bíráskodik, azaz jogerősen dönt, és határozatai erga omnes megsemmisítést eredményeznek. Szintén fogalmi ismérv, hogy az alkotmánybíróságnak joga van a törvényhozó hatalom aktusait is felülvizsgálni és megsemmisíteni - ez a legfontosabb hatásköre. A felülvizsgálat formája lehet absztrakt vagy konkrét, az már országonként változó, hogy melyik hatáskör hangsúlyosabb a gyakorlatban.[3] Emellett az alkotmánybíróságok több más hatáskört is elláthatnak, így elsősorban állambíráskodást, közigazgatási bíráskodást, hatásköri bíráskodást, választási bíráskodást.

7. Az európai modell alaptípusában tehát az alkotmánybíróságok az alkotmány őrei, az alkotmányosság kikényszerítői, melyeknek legfontosabb feladata a jogrendszer alkotmánnyal való összhangjának megteremtése. Az absztrakt normakontroll révén az alkotmánybíróság azonban csak közvetetten és eshetőlegesen védi az alapjogokat. Az eredeti kelseni modell az idők során sokat változott, mert egyre inkább erősödött az igény, hogy az alkotmánybíróság alapjogvédelmi tevékenységet is végezzen. Először a német alkotmánybíróságnál, később azonban egyre több alkotmánybíróságnál már megjelent az alkotmányjogi panaszok elbírálására vonatkozó hatáskör.

8. Az alkotmányjogi panasz intézményének megértéséhez szükséges másik szempont az alapjogvédelem szükségessége. Az alapjogok léte illuzórikussá válna, ha nem léteznének olyan intézmények, amelyek az alapjogok védelmét biztosítanák, amelyekhez az egyén alapjogának sérelmével keletkezett alapjogi igényével fordulhatna.

9. Az alapjogvédelem alapvető intézményei a rendesbíróságok. A decentralizált alkotmánybíráskodási modell esetén az alapjogok védel-

- 21/22 -

mét kizárólag a rendesbíróságok látják el. A centralizált alkotmánybíráskodási modellben a rendesbíróságok mellett ugyanakkor az alkotmánybíróság is kap alapjogvédelmi hatásköröket, melyek közül a legjelentősebb az alkotmányjogi panaszok elbírálására vonatkozó hatáskör. A centralizált alkotmánybíráskodás rendszerében ugyanis a rendesbíróságok a normák alkotmányosságának felülvizsgálatára nincsenek felhatalmazva, csak az előttük fekvő egyedi aktus (közigazgatási határozat vagy alsóbb fokú bírósági ítélet) alkotmányossági aspektusait vizsgálhatják. Ezért az alkotmányjogi panasz egy többletgaranciát jelent, hiszen egyrészt azt biztosítja, hogy az alkotmányellenes jogszabályok akkor is az alkotmánybíróság elé kerülhessenek, és alkotmányellenességük esetén kikerüljenek a jogrendszerből, ha a bíró az alkotmányjogi problémát nem észlelte. Ha pedig az alapjogsérelmet nem a norma, hanem annak alkalmazása okozza, az alkotmányjogi panasz lehetőséget adhat arra, hogy az alkotmánybíróság ezeknek az állami aktusoknak, bírósági döntéseknek az alkotmányosságát vizsgálja felül. Ezáltal nemcsak a törvényhozó és végrehajtó, hanem az igazságszolgáltatási hatalmi ág is az alkotmánybíróság ellenőrzése alá kerül, tehát az alkotmány szupremáciájának kikényszerítése valamennyi közhatalmat gyakorló szervvel szemben lehetővé válik.

10. Az alkotmányjogi panasz a fentiek alapján több ponton összekapcsolódik az alapjogi bíráskodással. Egyrészt funkcionálisan kiegészíti azt, hiszen az alkotmánybíróság olyankor is eljárhat, ha egy norma okozza az alapjogsérelmet, mely normát a rendesbíróság nem tudná megsemmisíteni. Másrészt az alkotmányjogi panasz alapján hozott döntésében az alkotmánybíróság megsemmisítheti a bírói döntést, és egyben követendő iránymutatást adhat a rendesbíróságnak, hogy az adott, illetve későbbi hasonló alapjogi ügyekben hogyan járjon el. Ezzel nemcsak az adott ügy kimenetelére van hatással, hanem általában képes arra, hogy az alapjogi bíráskodás minőségét javítsa. Az alkotmányjogi panasz azonban - részben a fent kifejtett, az alkotmánybíróságok funkciójából eredő sajátosságok miatt is - kizárólag lehetséges további korrekciós mechanizmus, amely kiegészítő szerepet tölt be az alapjogvédelemben: az elsődlegesen a rendesbíróságok feladata, amelyek valamennyi alapjogsérelem esetén rendelkezésre kell hogy álljanak. Az alkotmánybíróság még az alapjogi ügyekben

- 22/23 -

sem veheti át a rendesbíróságok szerepét: a nem alkotmányjogi jelentőségű kérdések (mint amilyen a tényállás megállapítása és minősítése, a bizonyítás eredményének megállapítása) a konkrét jogvitát eldöntő rendesbíróságok kezében maradnak. Az alkotmánybíróság még a bírói döntést felülvizsgáló alkotmányjogi panasz esetén is csak a döntés megsemmisítésére jogosult, annak konkrét ügyre vonatkozó következményeit a rendesbíróságoknak kell levonniuk.

11. Az alkotmánybíróságoknak ugyanakkor nem az alkotmányjogi panasz az egyetlen eszköze az alapjogvédelemre: közvetve több, elsődlegesen a normakontrollra irányuló hatáskörükön keresztül végezhetnek alapjogvédelmi tevékenységet. Az előzetes absztrakt normakontroll kezdeményezése rendszerint közjogi tisztségviselőknek és szerveknek van fenntartva, és célja az, hogy az alkotmánnyal ellentétes norma már ne is válhasson a jogrendszer részévé, ne fejthessen ki joghatást. Ez közvetve alapjogokat védhet, hiszen az alapjogi jogsérelemre már a norma hatályosulása és alkalmazhatósága hiányában nem kerülhet sor. Az utólagos absztrakt normakontroll szintén rendszerint állami szereplők kezdeményezésére induló eljárás, és eredménye a norma megsemmisítése lehet, amely közvetve kihathat az alapjogokra, mivel az alkotmányellenes normát a megsemmisítés után nem lehet alkalmazni. E funkción erősíthet az, ha az alkotmánybíróságnak lehetősége van a norma visszamenőleges megsemmisítésére, ez ugyanis kihathat az alkotmányellenes normán alapuló döntésekre is, amelyek semmissége az egyén jogsérelmét orvosolhatja. Kivételesen egyes országokban lehetőség van arra, hogy az egyének is utólagos absztrakt normakontrollt kezdeményezhessenek. Az actio popularis esetén a szabályozás nem kíván meg érintettséget az indítványozó részéről, nem kell egyedi ügyének lennie, lényegében a köz érdekében jár el, amikor az alkotmánybírósághoz fordul, ennek megfelelően az eljárás jogkövetkezményei rá nem feltétlenül hatnak ki. Az alkotmányjogi panasz és az actio popularis rendszerint kizárja egymást, néhány országban azonban párhuzamosan működik. Az actio popularis a normák ellen irányul, így erősebb az objektív jogvédelmi funkciója, az alkotmányjogi panasz pedig egyedi aktusok ellen, és elsősorban szubjektív jogvédelmi eszköz. Abban az esetben, ha az alkotmányjogi panasz a normák ellen is irányulhat, az alkot-

- 23/24 -

mánybíróság eljárása során elszakad a konkrét ügytől, nem befolyásolják annak körülményei, hanem a normát attól függetlenül, absztrakt módon vizsgálja. Az alkotmányjogi panasz végül kapcsolódik a konkrét utólagos normakontroll intézményéhez is. Ez utóbbi arra szolgál, hogy ha a bíró az előtte fekvő ügyben a norma alkotmányellenességét észleli, akkor - az ügyet felfüggesztve - az alkotmánybírósághoz forduljon, amely a norma alkotmánnyal való összhangjának felülvizsgálatát elvégezve azt megsemmisítheti, így az adott ügyben már nem alkalmazható. A jogvédelmet teljessé teszi az alkotmányjogi panasz, mivel az abban az esetben is igénybe vehető, ha a bíró nem észleli az alkotmányellenességet.

12. Az alkotmányjogi panasz a kialakulásának két gyökeréből következően is kettős funkcióval rendelkezik. Egyrészt egy szubjektív jogvédelmi eszköz, amely az egyén alapjogsérelmének orvoslására irányul. Az egyénnek tehát nemcsak alapjogai vannak, hanem rendelkezésére állnak intézmények is azok megvalósítására, védelmére és érvényesítésére. Erre szolgál az alkotmányjogi panasz is, amely egy eljárási garancia az alanyi alapjogok kikényszerítésére. Ebben különbözik majdnem minden más alkotmánybírósági eljárástól, amelyek általában a jogrend integritását hivatottak biztosítani, de közvetlenül nem biztosítanak jogvédelmet az egyénnek. A többi eljárásban az alapjogvédelem egy lehetséges következmény, az alkotmányjogi panasz - különösen annak a bírói döntés elleni formája esetén - azonban az eljárás célja és értelme lehet.[4]

13. Ugyanakkor az alkotmányjogi panasznak van egy ettől tágabb, objektív alapjogvédelmi funkciója is, amely túlmutat a panaszos konkrét egyedi ügyén: az alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz elbírálásán keresztül az alapjogok tartalmát konkretizálja, értelmezi, ezzel fejleszti az alkotmányjogot, az alapjogok tiszteletben tartására nevel.[5] Ezzel tehát nemcsak a szubjektív jogosultságok biztosítását és érvényesítését szolgálja, hanem az objektív alkotmányos-

- 24/25 -

ság fenntartását, értelmezését és továbbfejlesztését is.[6] Az eljárásnak nemcsak utólagosan kell ellenőriznie és a jogsérelmet reparálnia, hanem a jogrendet helyreállítania és a jövőre nézve világos iránymutatást adnia.[7]

14. Az, hogy melyik országban melyik funkció kerül előtérbe, a konkrét szabályozás és az adott alkotmánybíróság gyakorlatának függvénye, valamint hatással van rá az alkotmánybírósághoz érkező, különböző típusú alkotmányjogi panaszok aránya, mennyisége és minősége is.[8] A különböző típusú alkotmányjogi panaszok esetén ugyanis különböző arányban jelennek meg ezek a funkciók. A legerősebb a szubjektív jogvédelmi funkció a bírói döntések ellen irányuló panasznál: itt a panasz elsődleges célja, hogy az alkotmánysértő bírói döntést az alkotmánybíróság megsemmisítse. Még itt is fellelhető azonban az objektív funkció mint másodlagos hatás, hiszen a megsemmisítő döntésben foglalt alkotmányjogi érvelés meghatározó lesz a további bírósági döntések tartalmára, formalizált kötőerő nélkül is. A norma ellen irányuló alkotmányjogi panaszok esetén sokkal erősebb az objektív jogvédelmi funkció. Még ha a panaszos a saját ügyét viszi is az alkotmánybíróság elé, valójában az egész közösség nevében lép fel, és az eljárás eredménye is a jogrend helyreállítása lesz. Csak másodlagos következmény, hogy az indítványozó - mintegy fáradozásai jutalmaként - a saját ügyében orvoslást talál jogsérelmére - vagy legalábbis megnyílik számára ehhez az út, mivel a konkrét ügy elbírálása rendszerint nem az alkotmánybíróság, hanem a rendesbíróságok hatáskörébe tartozik.

15. Általánosnak tekinthető, hogy az alkotmányjogi panasz nem tartozik a rendes jogorvoslatok közé, hanem egy különleges jogvédelmi eszköz. Az alkotmánybíróság funkciójából is következik, hogy nem válhat "szuperbírósággá"; az alkotmányjogi panasz nem használható arra, hogy a bírósági döntést az alkotmánybíróság mintegy magasabb fokú bíróságként felülvizsgáljon. A szuperbíróság jellegének elkerülését, az alkotmányjogi panasz intézményének az alkotmánybíróság funkciójá-

- 25/26 -

val összhangban álló alkalmazását és végső soron az alkotmánybíráskodás hatékonyságát többféle szabályozási eszköz biztosíthatja.

16. Egyrészt ilyen eszköz az alkotmányjogi panasz szubszidiárius jellege, azaz amennyiben rendelkezésre áll valamilyen rendesbíróság előtt igénybe vehető jogorvoslati eszköz, akkor azt ki kell meríteni az alkotmánybírósághoz fordulás előtt. Ennek oka, hogy elsősorban a rendesbíróságok hivatottak az alapjogvédelmet biztosítani, az alkotmánybíróság alapjogvédelmi funkciója ehhez képest kiegészítő jellegű.[9]

17. Másrészt rendszerint az alkotmánybírósági törvények egy befogadási vagy szűrőeljárást tartalmaznak, amely mérlegelési jogot biztosít az alkotmánybíróságnak arra nézve, hogy mely alkotmányjogi panaszt kell érdemben elbírálnia. E szűrés arra szolgál, hogy az alkotmánybíróság az alapjogok általános érvényesülése szempontjából jelentős ügyekre tudjon koncentrálni, és ezeken keresztül tudja fejleszteni a joggyakorlatot, megállapítani az alapjogi teszteket, alkotmányos követelményeket. Alkotmányjogi panaszeljárás csak alapjogok sérelme esetén indítható, ennél azonban a szűrés tovább megy: az alkotmánybíróság csak azokban az ügyekben jár el érdemben, amelyek valamilyen alapvető alkotmányjogi kérdést vetnek fel. Országonként eltérő a szabályozás és a gyakorlat abban, hogy ennek a "speciális alkotmányjognak" mik a jellemzői, hol vannak a határai. Elhatároló ismérv lehet, ha az ügy valamilyen általánosabb alkotmányjogi kérdést vet fel, vagy ha a panaszos az alkotmányjogi panasz elbírálása nélkül jelentős alapjogi sérelmet szenvedne. Ha ilyen körülmény nem merül fel, akkor nem foglalkozik az alkotmánybíróság általában olyan kérdésekkel, amelyek kizárólag a rendesbíróság jogalkalmazási hibáját panaszolják. A befogadási eljárás intézményesítése az objektív jogvédelmi funkciót erősíti, egyben azonban a szubjektív jogvédelmi funkció, az egyén alapjogának védelme ellen hathat, hiszen az alkotmánybíróság a szűrőeljárás következtében nem minden alapjogsérelmet képes orvosolni.

- 26/27 -

18. Végül a "szuperbírósági" jelleg ellen hat az is, hogy az alkotmánybíróság rendszerint csak az alkotmányjogi kérdésben dönt, az egyedi vagy normatív aktust megsemmisítve, de a konkrét ügy elbírálása a rendesbíróság feladata marad.

19. Az alkotmányjogi panasz lényegének jobb megértéséhez hasznos lehet áttekinteni, hogy milyen formában jelenik meg más európai államok gyakorlatában, valamint hogyan alakult ki ez a jogintézmény a magyar jogban, ezért a következő két részben ezekkel a kérdésekkel foglalkozunk. Végül áttekintjük az alkotmányjogi panasz összefüggéseit egy nagyon hasonló, ám nemzetközi alapjogvédelmi intézménnyel, az Emberi Jogok Európai Bíróságához benyújtható kérelemmel, illetve vizsgáljuk a Bíróság és az Alkotmánybíróság gyakorlatának kapcsolódási pontjait.

2. Az alkotmányjogi panasz más európai államokban

20. Az európai alkotmánybíráskodás elvi megalapozása és gyakorlati kezdetei Hans Kelsenre és az 1920-ban létrehozott osztrák alkotmánybíróságra nyúlnak vissza, mai meghatározó modellje azonban a német szövetségi alkotmánybíróság lett. A német alkotmánybíróság újdonsága az volt, hogy egyesítette a normakontrollt az alapjogok egyéni védelmével, amire az alkotmányjogi panasz szolgált. Hasonlóan kaptak egyéni jogvédelmet ellátó funkciót az ún. második generációs alkotmánybíróságok, így Spanyolország és Portugália alkotmánybíróságai. Az alkotmánybíróságok harmadik generációjánál, melyek a kommunista rendszerek bukása után alakultak ki, a kelseni ideához való visszatérést figyelhetjük meg, és eredetileg csak kivételesen fordul elő önálló hatáskörként az egyéni szabadságjogok közvetlen védelme. Ennek magyarázata a szocialista jogrendszerekben gyökerezhet, a szocialista jogi gondolkodás számára ugyanis elfogadhatóbb volt a normakontroll, amit a túlszabályozásból fakadó ellentmondások kiküszöbölésének szükségességével magyaráztak.[10]

- 27/28 -

Ma már azonban ezen országok alkotmánybíróságai között is több olyan van, mely ellát egyéni jogvédelmet.

21. Az Európa Tanács országai közül ma Magyarországon kívül Albánia, Andorra, Ausztria, Azerbajdzsán, Ciprus, Csehország, Grúzia, Horvátország, Lengyelország, Liechtenstein, Macedónia, Málta, Moldova, Montenegró, Németország, Oroszország, Portugália, Spanyolország, Svájc, Szlovákia, Szlovénia és Ukrajna alkotmánybírósága rendelkezik alkotmányjogi panasz - vagy ahhoz nagyon hasonló jogintézmény - elbírálására hatáskörrel.[11] Az alábbiakban a legfontosabb szabályozási modelleket mutatjuk be, kiemelve a németországi szabályozást és gyakorlatot, amely a magyar megoldásra a legnagyobb hatással volt.

22. Az 1920-ban létrehozott osztrák alkotmánybíróság sokáig - a kelseni modell mintájaként - nem rendelkezett alapjogvédelmi hatáskörökkel. Csak 1975 óta van lehetőség arra, hogy magánszemélyek az alkotmánybírósághoz forduljanak. Ennek keretében azonban nem hagyományos alkotmányjogi panaszról, hanem egy különleges közigazgatási jogorvoslatról van szó. Az indítvány a közigazgatási bíróság döntése ellen irányulhat, ha az indítványozónak valamely alkotmányban garantált joga sérült, vagy ha a jogsérelme egy törvényellenes alacsonyabb szintű jogszabály vagy alkotmányellenes törvény alkalmazása folytán következett be. Indítványozásra csak a rendesbírósági jogorvoslatok kimerítése után kerülhet sor.[12] Az indítványt a tudomásszerzéstől számított hat héten belül kell benyújtani. Ha az alkotmánybíróság megállapítja a jogsértést, a támadott döntést megsemmisíti. A jogsértő állapot helyreállítása a közigazgatási bíróság feladata.

23. A Német Szövetségi Köztársaságban az alkotmányjogi panasz jogintézményét 1951-ben vezették be, és 1969-ben került a szabályozás alkotmányi szintre. A német alaptörvény szerint az alkotmánybíróság dönt az alkotmányjogi panaszról, amelyet bárki benyújthat, azt állítva, hogy a közhatalom megsértette valamely alapjogát vagy alap-

- 28/29 -

joghoz hasonlító jogát.[13] A védett jogok köre az alkotmány rendelkezései alapján pontosan megállapítható, és nemcsak az alapjogok tartoznak ide, hanem az ún. alapjogokhoz hasonlító jogok (grundrechtsgleiche Rechte) is, mint amilyen az ellenállási jog, a választójog vagy a tisztességes bírósági eljárással kapcsolatos jogok. Alkotmányjogi panaszt az nyújthat be, akinek ezen jogai sérültek, legalábbis állítása szerint. Ebből következik, hogy a panasz benyújtójának alapjogi jogképességgel kell rendelkeznie. Az alapjogi jogképesség azt jelenti, hogy a panasz benyújtója az adott alapjognak az alanya lehet.[14] Elsősorban a természetes személyek tartoznak ide, de meghatározott alapjogok alanyai lehetnek a jogi személyek is. A panasz feltétele tehát az érintettség, amelyre vonatkozóan az alkotmánybíróság egy hármas követelményrendszert dolgozott ki: az érintettségnek személyesnek, azonnalinak és közvetlennek kell lennie.[15] A személyesség azt jelenti, hogy a panaszosnak a saját alapjogai sérülnek, azaz a panaszos a kifogásolt egyedi döntésnek vagy a normának a címzetti körébe tartozik. Az azonnali érintettség az aktuális, azaz azonnal észlelt, valóban releváns, és a csak esetleg bekövetkező joghatás különbségére vezethető vissza. A csak a jövőbeli lehetőségként fennálló joghatások alapvetően nem aktuálisak. A jövőben bekövetkező jogsérelem akkor tekinthető aktuálisnak, ha a címzettjének a hozzáállását, magatartását, döntéseit is befolyásolja már. A közvetlen érintettség követelménye csak a norma elleni közvetlen panaszoknál játszik szerepet, és akkor teljesül, ha az alapjogot érintő joghatás mindenféle végrehajtási aktus, bírói döntés nélkül bekövetkezik. Az alkotmányjogi panaszt a sérelmezett aktus kibocsátásától számított egy hónapon belül lehet benyújtani. Törvény vagy más olyan aktus esetén, amellyel szemben nem áll rendelkezésre jogorvoslat, a határidő egy év, és a hatálybalépéssel kezdődik. A panasz benyújtására a rendes jogorvoslati lehetőségek kimerítését követően van lehetőség.[16]

- 29/30 -

24. A német Szövetségi Alkotmánybíróság a jogorvoslatok kimerítésének követelményét kiszélesítette a szubszidiaritás elvének bevezetésével. Eszerint a panasz benyújtásának a feltétele, hogy a panaszosnak minden olyan intézkedést meg kell tennie, amely a jogsértés megszüntetéséhez vagy megakadályozásához vezethet. Ezenkívül az alkotmánybíróság a rendesbíróságok és az alkotmánybíróság közötti feladatmegosztásra támaszkodik, miszerint az előbbiek feladata a tényállás megállapítása és értékelése, valamint az alkotmány alatti jogszabályok értelmezése. Ugyancsak elsősorban a rendesbíróságok kötelesek az alapjogokat védeni, az alkotmányjogi panasz csak akkor megengedhető, ha az alapjogsérelmet ott nem lehetett vagy nem lehetett volna elhárítani.[17] Bizonyos esetekben azonban lehetőség van a szubszidiaritás elvének áttörésére. Az alkotmánybíróság a jogorvoslatok kimerítését megelőzően azonnal dönthet az alkotmányjogi panaszról, ha a panasz közérdekkel bír, vagy a panaszos súlyos és elkerülhetetlen sérelmet szenvedne a jogorvoslatok kimerítése esetén.[18]

25. A Szövetségi Alkotmánybíróság kezdetektől fennálló túlterheltsége miatt vezette be a jogalkotó a befogadhatósági eljárást. Az alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt akkor fogadja be, ha alapvető alkotmányjogi jelentőséggel bír vagy alkalmas a panaszolt alapjog érvényesítésére. Idetartozik az az eset is, ha a panaszos az ügy érdemi elbírálása nélkül különösen súlyos sérelmet szenvedne.[19] A személyes sérelem tehát nem döntő kritériuma a befogadhatóságnak, az alkotmánybíróság gyakorlata azonban az, hogy a különösen nagy sérelem elszenvedése esetén a panaszokat mindig befogadja. Szintén az alkotmánybíróság tehermentesítését szolgálja az a szabály, amely szerint a visszautasításról szóló döntést a törvény szerint nem kell indokolni.[20] A befogadást követő érdemi döntésében az alkotmánybíró-

- 30/31 -

ság megállapítja, hogy mely cselekmény vagy mulasztás az alkotmány mely rendelkezését sértette. Kimondhatja azt is, hogy az aktus minden további megismétlése alkotmánysértő. Ha az alkotmánybíróság az aktust alkotmányellenesnek találja, megsemmisíti, illetve ha a panasz kivételesen a jogorvoslati lehetőségek kimerítése előtt fogadta be, az ügyet a hatáskörrel rendelkező bíróság elé utalja.

26. Különös jelentősége van a törvények elleni alkotmányjogi panasznak, mivel az akkor is lehetőséget ad a közhatalom alkotmánybírósági kontrolljára, amikor a rendesbíróság jogvédelmi eszközei nem érhetőek el. A törvényt támadó sikeres alkotmányjogi panasz jogkövetkezménye is a megsemmisítés, illetve ebben az esetben az absztrakt és konkrét normakontrollra vonatkozó jogkövetkezmények alkalmazandóak.[21]

27. A német alkotmánybíróság gyakorlata szerint az alkotmányjogi panasz nem tartozik a jogorvoslati rendszerhez, nem a bírósági eljárási törvények értelmében vett jogorvoslati eszköz, hanem egy kivételes jogvédelmi eszköz, aminek nincsen felfüggesztő hatálya, tehát nem érinti automatikusan a megtámadott ítélet jogerejét. Az alkotmánybíróság tehát nem kíván szuperrevíziós fokká válni, nem vizsgálja, hogy a törvényeket megfelelően alkalmazták-e a konkrét esetben. Az eljárás tárgya az érintett (az indítványozó) alapvető jogainak sérelme.

28. A spanyol alkotmány szerint az alkotmánybíróság absztrakt módon a jogszabályok alkotmányosságát kizárólag néhány közjogi tisztségviselő indítványa alapján vizsgálja. Lehetőséget biztosít azonban arra a szabályozás, hogy egyének a bírósági döntések ellen alkotmányjogi panaszt nyújtsanak be az alkotmányban meghatározott egyes jogaik és szabadságaik védelme érdekében.[22] Kizárólag a klasszikus alapjogok és alapszabadságok tartoznak ide, nem áll nyitva az alkotmányjogi panasz a polgári jogok, valamint a gazdasági és szociális jogok sérelme esetén - e jogok sérelmét a rendesbíróságok orvosolhatják. Alkotmányjogi panaszt nyújthat be az ombudsman és az ügyészség is, ebben az esetben az alkotmánybíróságnak tájékoztatnia kell minden lehetséges érintettet, akiről tudomása van, és a hi-

- 31/32 -

vatalos lapban közzé kell tenni egy tájékoztatást a panaszról, hogy az érintettek tudomást szerezzenek róla.[23] Az alkotmányjogi panasz szubszidiárius eljárás: az alapjogok rendesbíróságok által történő megsértésére elsődlegesen a bíróságok előtt kell hivatkozni, és csak akkor lehet alkotmányjogi panasszal élni, ha a rendesbíróságok előtt az alapjogi védelem meghiúsul, és valamennyi jogorvoslati lehetőséget kimerítették. Alkotmányjogi panasszal a bírósági döntések és a bíróságok mulasztása is támadható, és nemcsak a jogerős döntések, hanem a közbenső, nem ügydöntő aktusok is.[24]

29. Az alkotmánybíróság akkor fogadja be az alkotmányjogi panaszt, ha indokolt az alkotmánybíróság döntése az ügy "különös alkotmányjogi jelentősége" miatt. Ez akkor áll fenn, ha a konkrét ügy hozzájárul az alkotmány értelmezéséhez, alkalmazásához, ezek hatékonyságához, vagy az alapjogok tartalmának vagy terjedelmének meghatározásához.[25] Ha az alkotmánybíróság a döntést alkotmányellenesnek találja, megsemmisítheti a döntést, de a rendesbíróságoknak kell orvosolniuk az alapjogi jogsérelmet. A panasz tehát közvetlenül nem irányulhat törvények ellen. Ha azonban az eljáró tanács úgy véli, hogy törvény alkotmányellenessége áll fenn, a teljes ülés elé utalja ennek eldöntését. Ez az eljárás azonban független az alapügytől, indítványozója nem a panaszos, hanem inkább hivatalbóli eljárásnak tekinthető.

30. Egészen sajátos jogintézményként működik az alkotmányjogi panasz a portugál jogrendszerben. A portugál rendesbíróságok vizsgálhatják, hogy az alkalmazandó jogszabály alkotmányos-e, és ha alkotmányellenesnek találják, nem alkalmazhatják.[26] Ez a döntés megtámadható az alkotmánybíróságnál. Az ügyészség vagy az eljárásban részt vevő fél által benyújtható indítvány tehát a bírói döntést támadja, amely egy jogszabályt alkotmányellenesség miatt nem alkalmazott, vagy egy jogszabályt annak ellenére alkalmazott, hogy az alkotmánybíróság már alkotmányellenesnek minősítette. Ez utóbbi esetben indítványnak csak akkor van helye, ha valamennyi bírósági

- 32/33 -

jogorvoslatot kimerítették. Ha az alkotmánybíróság megalapozottnak találja az indítványt, a döntés megváltoztatását rendeli el. A döntést hozó rendesbíróságnak az alkotmánybíróság döntése alapján kell eljárnia. Ha az alkotmánybíróság elutasítja az indítványt, az eredeti döntés jogerőssé válik. Az alkotmánybíróság döntésének nincsen általános kötőereje, csak az alapul fekvő ügyben kötelező. Ha az alkotmánybíróság három ügyben alkotmányellenesnek találja ugyanazt a rendelkezést, lehetővé válik az absztrakt normakontroll kezdeményezése, amit általában az ügyészség tesz meg ebben az esetben, és az így hozott döntés már erga omnes hatályú lesz.[27]

31. Szlovéniában természetes személyek és jogi személyek kétféleképpen kezdeményezhetik az alkotmánybíróság eljárását: utólagos normakontrollal vagy alkotmányjogi panasszal. Utólagos normakontrollt elsősorban közjogi tisztségviselők nyújthatnak be törvény vagy más jogszabály ellen, de bárki más is kérelmezheti, aki jogi érdekét igazolja. A jogi érdek igazoltnak tekintendő, ha a jogszabály közvetlenül befolyásolja az egyén jogait, jogi érdekeit vagy jogi helyzetét. A határidő egy év, amely a hatálybalépéstől vagy onnantól számít, amikor a kérelmező tudomást szerez a sérelmes következményekről. Ha az alkotmánybíróság a jogszabályt alkotmányellenesnek találja, részben vagy egészben megsemmisíti. Ezenfelül ha az egyént jogsérelem érte, az alkotmányellenes jogszabály alapján hozott egyedi döntés módosítását vagy megsemmisítését kérheti a döntést hozó szervtől. E kérelem benyújtására az egyén az alkotmánybíróság döntésétől számított három hónapon belül jogosult. Alkotmányjogi panaszt emberi jog vagy alapvető szabadság megsértése miatt lehet benyújtani valamely egyedi aktus ellen, amellyel az állami szervek, az önkormányzati hatóságok vagy a közhatalom gyakorlói a természetes személy vagy jogi személy jogairól, kötelezettségeiről vagy jogosultságairól döntöttek. Alkotmányjogi panaszt az érintett mellett az ombudsman is benyújthat olyan ügyben, amiben vizsgálatot folytatott. Az alkotmányjogi panasz benyújtásának a feltétele a rendes és rendkívüli jogorvoslati lehetőségek kimerítése. Kivételesen az alkotmánybíróság elbírál olyan alkotmányjogi panaszokat is, amelynél

- 33/34 -

nem merítették ki a jogorvoslatokat, ha az állított jogsérelem nyilvánvaló, és az aktus végrehajtása a panaszosra nézve helyrehozhatatlan következményekkel járna. A panasz befogadásához az szükséges, hogy az emberi jog vagy alapvető szabadság sérelmének súlyos következménye legyen a panaszosra nézve, vagy a panasz olyan jelentős alkotmányos kérdést vessen fel, amely a konkrét egyedi ügyön túlmutat. Ha a panasz megalapozott, az alkotmánybíróság megsemmisíti a támadott egyedi aktust, és amennyiben szükséges, az egyedi aktus alapján már bekövetkezett jogsérelem orvoslásához vagy amennyiben a jog vagy szabadság természete megköveteli, és elegendő információ áll rendelkezésére, dönt a vitatott jogról vagy szabadságról. Ha az alkotmányjogi panasz elbírálása közben az alkotmánybíróság azt észleli, hogy egy törvény vagy más jogszabály alkotmányellenes lehet, erre is kiterjeszti vizsgálatát, és azt az utólagos absztrakt normakontroll szabályai alapján bírálja el.[28]

32. Horvátországban egymás mellett működik az absztrakt normakontrollra irányuló actio popularis és az alkotmányjogi panasz jogintézménye. Alkotmányjogi panaszt bárki benyújthat, aki szerint egy állami szerv, helyi vagy regionális önkormányzati szerv, vagy közhatalmat gyakorló jogi személy, amely a jogairól vagy kötelezettségeiről, büntetőügyben gyanúról vagy vádról döntött, egyedi aktusával megsértette emberi jogát vagy alapvető szabadságát. Ha létezik jogorvoslat az alapvető jog sérelmének orvoslására, akkor azt ki kell meríteni az alkotmányjogi panasz benyújtása előtt. Az alkotmánybíróság akkor is befogadhatja az alkotmányjogi panaszt, ha az alapügyben a rendesbíróság nem döntött ésszerű határidőn belül, vagy ha az egyedi aktus súlyosan sérti az alkotmányos jogokat, és nyilvánvaló, hogy súlyos és helyrehozhatatlan következményekkel járna, ha az alkotmánybíróság nem járna el. Az első esetben az alkotmánybíróság határidőt határoz meg a bíróságnak az eljárás befejezésére, illetve kártérítést ítélhet meg a panaszosnak. A sikeres alkotmányjogi panasz alapján az alkotmánybíróság megsemmisíti az alkotmánysértő egyedi döntést, és a döntéshozót új eljárásra utasíthatja.[29]

- 34/35 -

33. Csehországban alkotmányjogi panaszt az a természetes vagy jogi személy nyújthat be, aki azt állítja, hogy az ügyében hozott jogerős bírósági döntés vagy állami hatóság intézkedése alapvető jogát vagy szabadságát sérti. A panaszt két hónappal a döntés után lehet benyújtani, a jogorvoslati lehetőségek kimerítése után. Ha nincs biztosítva jogorvoslati út a panaszos részére, akkor a határidő a jogsérelemről való tudomásszerzéstől számít, de a panasz legkésőbb egy évvel a jogsérelem bekövetkezte után nyújtható be. Ha az alkotmánybíróság a döntést alkotmányellenesnek találja, megsemmisíti, vagy megtiltja a további jogsértést és elrendeli a jogsérelem előtti állapot helyreállítását.[30] A törvény nem biztosít az alkotmánybíróságnak mérlegelési jogot a panasz befogadhatóságát illetően.[31] Az alkotmányjogi panasz benyújtója támadhatja valamely jogszabály alkotmányellenességét vagy magasabb szintű jogszabályba ütközését is. Ebben az esetben az alkotmánybíróság eljárásának jogkövetkezménye a törvény vagy más jogszabály teljes vagy részbeni megsemmisítése. Büntetőügyekben újra kell indítani az eljárást, ha az alkotmányellenes jogszabály alapján hozott döntést még nem hajtották végre. Az alkotmányellenes jogszabályon alapuló egyéb hatályos döntések érintetlenek maradnak, de az ilyen döntésekből eredő jogok és kötelezettségek nem kényszeríthetőek ki.[32]

34. Összefoglalva megállapítható a nemzetközi példákból, hogy az alkotmányjogi panasz fő funkciója a fentiek alapján az igazságszolgáltatási és/vagy törvényhozó hatalmi ág alkotmányos kontroll alá helyezése, attól függően, hogy az alkotmányjogi panasz tárgya milyen aktus lehet: csak közigazgatási, illetve bírói döntések, vagy törvények és más jogszabályok is. A panasz benyújtása érintettséghez kötött, egyes országokban ez kiegészül a jogszabályok alkotmányellenességének állítása vonatkozásában az actio popularis intézményével, amit bárki kezdeményezhet az érintettség igazolása nélkül. Az alkotmányjogi panasz benyújtására rendszerint rövid határidőt írnak elő a jogszabályok, emellett tartalmi szűrőmechanizmusok biztosít-

- 35/36 -

ják a testületek túlterheltségének, valamint szuperbírósági jellegének elkerülését. A sikeres alkotmányjogi panasz jogkövetkezménye rendszerint a támadott aktus megsemmisítése, ezenfelül a legtöbb országban a rendesbíróságok látják el az alkotmánybíróság döntése alapján az egyéni jogsérelmek orvoslását. Összességében tehát az alkotmányjogi panasz mindenhol kettős funkcióval rendelkezik: egyszerre szolgál az egyéni alapjogok védelmére, és van egy ettől szélesebb, objektív funkciója, amely az alkotmányos rend helyreállítására irányul.

3. Az alkotmányjogi panasz magyarországi története

35. Az 1989 novemberében elfogadott régi Abtv. az alkotmányjogi panasznak kizárólag a norma ellen irányuló változatát tartalmazta. Az alkotmányjogi panaszra vonatkozó rendelkezések a törvényben változatlanok maradtak egészen az Abtv. hatályon kívül helyezéséig.

36. Az Alkotmány nem tartalmazta részletesen az alkotmánybírósági hatáskörök rendelkezéseit, ezért a szövegében nem szerepelt az alkotmányjogi panasz intézménye sem. A hatásköröket a régi Abtv. sorolta fel. Ezek körében, az 1. § d) pontja szerint, az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik "az Alkotmányban biztosított jogok megsértése miatt benyújtott alkotmányjogi panasz elbírálása".

37. Az Alkotmánybíróság egyes eljárásainak indítványozására jogosultakról rendelkező 21. § (4) bekezdése az alkotmányjogi panasz eljárást abba a körbe vonta, amelyet bárki indítványozhat. Ugyanakkor ez a "bárki" - a jogintézmény lényegéből adódóan - nem azonos az utólagos absztrakt normakontroll kezdeményezői körével. Az actio popularis sajátosságával (ti. a konkrét egyéni érdekeltség követelményének hiányával) szemben alkotmányjogi panasszal az alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt az fordulhat "az alkotmánybírósághoz, akinek a jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva" (régi Abtv. 48. §).

- 36/37 -

38. Az alkotmányjogi panasz benyújtásának feltétele tehát az volt, hogy az indítványozó alapjoga sérüljön. A testület e feltétel tekintetében nem volt következetes. Néha az alapjogsérelmet mintegy "beleértette" a norma alkotmányellenességébe, azaz ha a jogszabály alkotmányba ütközött, és azt az indítványozó ügyében alkalmazták, akkor ez önmagában megalapozta az alapjogsérelmet. Máskor azonban elutasította azokat az indítványokat, amelyek csak a jogállamiság elvének megsértését panaszolták, vagy nem alapjogi rendelkezés, hanem kizárólag az alkotmányban foglalt valamely alapelv, érték vagy más jog sérelmére hivatkoztak.[33]

39. Az alkotmányjogi panasz alapján folytatott alkotmánybírósági eljárás jogkövetkezményei megegyeztek az alkotmányellenesség utólagos absztrakt vizsgálatának jogkövetkezményeivel: az alkotmányellenessé nyilvánított jogszabályt az Alkotmánybíróság megsemmisítette, ami főszabály szerint azzal járt, hogy a jogszabály a határozat közzétételének napján hatályát vesztette, és a közzététel napjától kezdve nem lehetett alkalmazni. A megsemmisítés tehát általában nem érintette a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat és a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket. Az alkotmányjogi panaszok elbírálása kapcsán azonban éppen a főszabálytól eltérést engedő 43. § (3) bekezdése érdemel kiemelést, mely szerint az Alkotmánybíróság más időpontban is meghatározhatta az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését és konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha azt a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolta.

40. Az alkotmányjogi panasz intézményi kereteit és a panaszeljárás részletes szabályait e jogszabályi kereteken belül az Alkotmánybíróság gyakorlata alakította ki.

- 37/38 -

3.1. Az alkotmányjogi panasz jellege

41. A régi Abtv. tehát kizárólag abban az esetben tette lehetővé alkotmányjogi panasz benyújtását, ha az indítványozó jogsérelme alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be. Az alkotmánybírósági vizsgálat tárgya tehát - az absztrakt utólagos normakontrollhoz hasonlóan - ebben az esetben is egy jogszabály (jogszabályi rendelkezés) volt, nem pedig valamely egyedi jogalkalmazói (bírói, hatósági) aktus.

42. Az alkotmányjogi panasz tehát az alkotmányellenes, vagy legalábbis annak tartott jogszabály ellen irányulhatott. Az Alkotmánybíróság azonban a jogszabály fogalmát nem formálisan értelmezte, hanem bizonyos esetekben nem jogszabályi formában megjelenő aktusokat is vizsgálat alá vont, máskor formálisan jogszabálynak minősülő aktusok vizsgálatát nem végezte el. Az elsőre példa az alkotmánybírósági vizsgálat kiterjesztése a jogegységi határozatra.[34] Nem vizsgálta viszont az Alkotmánybíróság például a normatív formába foglalt egyedi döntéseket.[35] Kivételesen az Alkotmánybíróság állami irányítás egyéb jogi eszközét (a mai értelemben vett közjogi szervezetszabályozó eszközt) is vizsgált, ha az alkotmányjogi panasz éppen azt kifogásolta, hogy - a jogalkotási törvényt megsértve - a norma a polgárokra is kötelező rendelkezést tartalmazott.[36] Alkotmányjogi panasz elbírálásakor az Alkotmánybíróság már hatályon kívül helyezett jogszabályt is vizsgálat alá vont, ha a panaszos jogsérelme a már hatályát vesztett alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be.[37] Az Alkotmánybíróság ugyanakkor több esetben következetesen kizárta, hogy alkotmányjogi panasz hatáskörben mu-

- 38/39 -

lasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet vizsgáljon.[38] Ez azonban csak az általános szabály, a testület néha kivételt tett, bár kimondta: "ezt az ítélkezési gyakorlatot nem érinti, hogy egyes ügyekben az adott ügy speciális körülményeire tekintettel az Alkotmánybíróság eltérő álláspontra helyezkedett".[39] Az alkotmányjogi panasz benyújtásának további feltétele az volt, hogy az alkotmányellenes jogszabályt alkalmazzák a megelőző eljárásban. Azaz nem elég valamely jogszabály alkotmányellenességére hivatkozni, hanem azt kell igazolni, hogy az adott jogszabályt a bíróság vagy hatóság az eljárásában alkalmazta, és a jogsérelem ennek az alkotmányellenes jogszabálynak az alkalmazása folytán következett be. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a vizsgálatot megalapozta az is, ha a határozat egészét figyelembe véve megállapítható volt, hogy egy rendelkezést a hatóság vagy bíróság úgy alkalmazott, hogy nem említette paragrafusszám szerint.[40]

43. Az Alkotmánybíróság kezdettől fogva törekedett a panaszeljárás sajátosságainak megragadására. Az 57/1991. (XI. 8.) AB határozat az alkotmányjogi panasz intézményét az alábbiak szerint értelmezte: "A [régi] Abtv. 48. § (1) bekezdése szerint [...] az alkotmányjogi panasz jogorvoslat. Ez következik egyrészt abból, hogy a törvény a jogintézményt »panasz«-nak nevezi, másrészt, hogy azt az »egyéb jogorvoslati lehetőségek« kimerítése után, vagy »más jogorvoslati lehetőség hiányában«, vagyis további, illetőleg végső jogorvoslatként biztosítja a jogosult számára. Az indítványozónak tehát alanyi joga van arra, hogy az Alkotmánybíróság konkrét ügyében eljárjon és határozatot hozzon. [...] Az alkotmányjogi panasz intézményét ez a jogorvoslati funkció különbözteti meg az utólagos normakontrolltól. Az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása miatti konkrét jogsérelem orvosolhatóságának a hiányában ugyanis az alkotmányjogi panasz nemcsak funkcióját vesztené el, de azt a sajátosságát is, amely a [régi] Abtv. 21. § (2) bekezdése alapján bárki által indítványozható utólagos normakontrollhoz képest a jogintézményben megnyilvánul.

- 39/40 -

Az indítványozó szempontjából is csak akkor van értelme az Alkotmányban biztosított jogok megsértése miatti panasznak, ha az Alkotmánybíróság eljárása folytán jogsérelme orvosolhatóvá válik" (ABH 1991, 272, 281-282.).

44. Az alkotmányjogi panasz jogorvoslati funkcióját és sajátosságát hangsúlyozó értelmezést az Alkotmánybíróság ezután több határozatában is kifejtette [pl. a 65/1992. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1992, 291.], a 23/1998. (VI. 9.) AB határozatban pedig tovább erősítette, és hozzátette, hogy minden jogorvoslatnak, így az alkotmányjogi panasznak is lényegi, immanens eleme a jogorvoslás lehetősége, azaz a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát (ABH 1998, 182, 186.). Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz jogorvoslati funkcióját olyannyira a jogintézmény lényegi vonásának tekintette, hogy okafogyottság miatt megszüntette az eljárását akkor, amikor a döntése nem lett volna hatással a jogerősen lezárt ügyre (898/D/1999. AB végzés, ABH 2007, 2640.).

45. A későbbi gyakorlatban meghatározó jelentőségű 442/D/2000. AB végzés ugyanakkor a jogorvoslati jog korlátozottságára következtetett. Az Alkotmánybíróság e döntése a panasz kettős jellegét hangsúlyozta, vagyis azt, hogy a panasz egyszerre tartalmaz utólagos normakontrollra és jogszabály konkrét esetben történő alkalmazásának kizárására irányuló indítványt. A testület ebből azt a következtetést vonta le, hogy e kérelmek elbírálására kizárólag egyazon eljárás keretein belül keríthet sort (ABH 2003, 1843, 1845.).

46. Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz intézményét érintő átfogó megállapításokat tett akkor is, amikor annak alkotmányosságát vizsgálta, hogy a régi Abtv. a panasz benyújtására csak a konkrét ügyben alkalmazott jogszabállyal szemben adott lehetőséget, de a jogalkalmazói döntések felülvizsgálatát nem tette lehetővé. A 277/D/1995. AB határozat az Alkotmánybíróság Alkotmányban foglalt feladatmeghatározásával összhangban állónak találta a szabályozást, és kifejtette, hogy nem állapítható meg olyan alkotmányos kötelezettség, miszerint az alkotmányjogi panaszok alapján a bírósági határozatok felülvizsgálata is a testület feladata lenne. A határozat ugyanakkor hangsúlyozta: "Mindez azonban nem jelenti azt, hogy a normakontrollra irányuló funkciójának teljesítése során, mintegy an-

- 40/41 -

nak következményeként az Alkotmánybíróságnak ne lenne lehetősége - közvetett módon - a konkrét jogsérelmek orvoslására is." Mindemellett a testület arra is rámutatott, hogy annak sem lenne akadálya, ha a törvényhozó a konkrét jogalkalmazói döntések felülvizsgálatára is lehetőséget biztosítana (ABH 2001, 780, 788-790.) Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panasz intézményét értelmező döntéseiben tehát következetesen utalt a panasz jogorvoslati funkciójára, de egyben rögzítette hatáskörének a jogintézmény jellegzetességeiből eredő korlátait is.

47. A régi Abtv. 48. § (1) bekezdése alapján alkotmányjogi panasszal csak az fordulhatott az Alkotmánybírósághoz, aki az egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nem volt számára biztosítva. Mindez azonban nem járt azzal, hogy a rendkívüli jogorvoslati eljárások során alkalmazott jogszabályok miatt bekövetkezett jogsérelmek nem juthattak az Alkotmánybíróság elé. A 41/1998. (X. 2.) AB határozat ugyanis a régi Abtv. 48. §-ára vonatkozó alkotmányos követelményként kimondta, hogy ha a panaszolt alapjogsérelem nem a rendes, hanem a rendkívüli jogorvoslati eljárásban következett be, akkor az alkotmányjogi panasz benyújtásának határidejét a rendkívüli jogorvoslati eljárásban hozott, vagy - ha új eljárásra és új határozat hozatalára kerül sor - az elrendelt új eljárás során született jogerős határozat kézbesítésétől kell számítani (ABH 1998, 306.).

48. Nagy jelentőséggel bírt az ítélkezési gyakorlat abban a kérdésben is, hogy az alkotmányjogi panasz milyen típusú döntéseket követően nyújtható be. A kérdésben összefoglaló jellegű megállapításokat tevő 1492/B/2007. AB végzés szerint az alkotmányjogi panaszt csak az érdemi döntést követően lehet benyújtani. A végzés szerint azonban az Alkotmánybíróság esetről esetre ítéli meg, hogy a jogerős határozat a tartalma - azaz a tárgya és az érintettekre gyakorolt hatása - alapján olyan érdemi határozatnak tekinthető-e, amellyel szemben helye van panasznak, másrészt az alkotmányjogi panasz főszabályként az ügydöntő határozatokkal szemben terjeszthető elő (ABH 2008, 3614.). Ez alól azonban a gyakorlat több kivételt is tett. Az egyik legfontosabb ezek között az, hogy az Alkotmánybíróság a büntetőeljárási kényszerintézkedéseket olyan nem ügydöntő, érdemi határozatoknak tekintette,

- 41/42 -

amelyek az állampolgárok alkotmányos alapjogait érintik, ezért az alkotmányjogi panasz benyújtását már a büntetőeljárás folyamán lehetővé tette [715/D/1994. AB határozat, ABH 1997, 584.; megerősítve pl.: 43/1998. (X. 9.) AB határozat, ABH 1998, 313.].