792/B/1998. AB határozat
a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 102. § (11) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 102. § (11) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Kotv.) 102. § (10) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte. Támadott rendelkezésként a Kotv. 102. §-ának teljes (10) bekezdését jelölte ugyan meg, tartalmában azonban csak a helyi kisebbségi önkormányzatnak, illetve az országos kisebbségi önkormányzatnak a helyi önkormányzat fenntartásában működő kisebbségi intézmények költségvetésének meghatározásáról és módosításáról szóló döntéshez kapcsolódó egyetértési jogát kifogásolta, a vélt alkotmányellenesség indokait csupán a 102. § (10) bekezdés b) pontja tekintetében fejtette ki, s ennek a rendelkezésnek kezdeményezte a visszamenőleges hatályú megsemmisítését.
Az indítványozó álláspontja szerint a helyi önkormányzat döntési kompetenciájába tartozó költségvetés meghatározásának tárgyában a kisebbségi önkormányzatok számára biztosított egyetértési jog korlátozza a helyi önkormányzatoknak az önálló döntéshozatalhoz való, az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában rögzített alapjogát. Önkormányzati alapjog korlátozásához pedig kétharmados többségű törvény szükséges.
Érvelése szerint a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 10. § (1) bekezdése alapján a költségvetés megállapítása, illetve a rendeletalkotás a képviselő-testület át nem ruházható hatáskörébe tartozik. A kisebbségi intézmények költségvetésének meghatározása, illetve módosítása pedig része a helyi önkormányzat költségvetésének. Amennyiben a kisebbségi önkormányzat adott kérdésben egyet nem értését fejezi ki, ezzel mintegy vétójogot gyakorol, s ezzel az önkormányzat egész költségvetési rendeletének elfogadását akadályozza meg. Ez pedig - az indítványozó álláspontja szerint - "sérti az Alkotmánynak az önkormányzati alapjogokra vonatkozó rendelkezéseit, amely szerint a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz, illetőleg feladatkörében rendeletet alkot, amely korlátjaként az Alkotmány csupán azt állítja fel, hogy az nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal."
Az indítványozó hivatkozik az Alkotmány 44/C. §-ára, amely szerint az önkormányzatok alapjogai csak kétharmados szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók. Mivel szerinte sem az Ötv., sem pedig a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: Nektv.) nem tartalmaz a kifogásolt egyetértési joghoz hasonló korlátozást, alkotmányellenes az önkormányzatok alapjogainak az egyszerű többséggel elfogadott Kotv.-vel történő korlátozása.
Az indítvány benyújtását követően a Kotv. módosításáról szóló 2003. évi LXI. törvény (a továbbiakban: Kotvm.) 70. § (3) bekezdése - 2003. szeptember 1-jei hatállyal - a Kotv. 102. §-át egy új (10) bekezdéssel egészítette ki, s az eredeti (10) bekezdés számozását (11) bekezdésre változtatta.
A Kotvm. 70. § (4) bekezdése - ugyancsak 2003. szeptember 1-jei hatállyal - módosította a Kotv. 102. § - új számozás szerinti - (11) bekezdésének felvezető részét, illetve e) pontját.
A Kotvm. 70. § (5) bekezdése pedig a 102. §-t - egy új (12) bekezdéssel egészítette ki, amely az egyetértési jog gyakorlásának részletszabályait tartalmazza.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó által kifogásolt rendelkezést (a helyi önkormányzatok fenntartásában működő kisebbségi nevelési-oktatási intézmények költségvetéséről szóló döntésekhez kapcsolódó egyetértési jog intézményét) a módosított Kotv. továbbra is tartalmazza, ezért az indítványozott alkotmányossági vizsgálatot az elbíráláskor hatályos rendelkezésre nézve lefolytatta.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi előírások alapján hozta meg:
1. Alkotmány:
"44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,"
"44/C. § A helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai."
2. Ötv.:
"1. § (3) A helyi önkormányzat - a törvény keretei között - önállóan szabályozhatja, illetőleg egyedi ügyekben szabadon igazgathatja a feladat- és hatáskörébe tartozó helyi közügyeket. Döntését az Alkotmánybíróság, illetve bíróság és kizárólag jogszabálysértés esetén bírálhatja felül."
"1. § (6) A helyi önkormányzat a törvény keretei között:
a) ...
b) önkormányzati tulajdonával önállóan rendelkezik, bevételeivel önállóan gazdálkodik, az önként vállalt és a kötelező önkormányzati feladatok ellátásáról egységes költségvetéséből gondoskodik. ..."
"10. § (1) A képviselő-testület hatásköréből nem ruházható át:
a) a rendeletalkotás;
b) - c) ...
d) a gazdasági program, a költségvetés megállapítása, ..."
3. Nektv.:
"29. § (1) A helyi közoktatás, a helyi média, a helyi hagyományápolás és kultúra, valamint a kollektív nyelvhasználat kérdéskörében a kisebbségi lakosságot e minőségében érintő települési önkormányzati rendeletet a képviselő-testület csak az e lakosságot képviselő helyi kisebbségi önkormányzat egyetértésével alkothatja meg.
(2) A kisebbségi intézmények vezetőinek kinevezéséhez, illetőleg a kisebbséghez tartozók képzésére is kiterjedő települési önkormányzati döntéshez az érintett helyi kisebbségi önkormányzat egyetértése szükséges. Helyi kisebbségi önkormányzat hiányában a kisebbség helyi szószólója, illetőleg ennek hiányában az adott kisebbség helyi egyesületének véleménye szükséges.
(3) Az egyetértési, illetőleg a véleményezési jog jogosultja az (1) és (2) bekezdésben meghatározott megkeresés közlésétől, illetve kézhezvételétől számított 30 napon belül nyilatkozik. A határidő elmulasztása jogvesztő."
4. A Kotv. kifogásolt rendelkezésének az indítvány elbírálásakor hatályos szövege:
"102. § (11) A fenntartó helyi önkormányzat, az alapító okirata szerint nemzeti, etnikai kisebbségi óvodai nevelésben, iskolai nevelésben és oktatásban, kollégiumi nevelésben közreműködő nevelési-oktatási intézmény, továbbá az érintett gyermekek, tanulók ellátásában közreműködő pedagógiai szakszolgálatot ellátó intézmény
a) ...
b) költségvetésének meghatározásához és módosításához,
c)-e)
beszerzi az érintett helyi kisebbségi önkormányzat, térségi és országos feladatot ellátó közoktatási intézmény esetén az országos kisebbségi önkormányzat egyetértését. Kisebbségi oktatási intézményben [121. § (6) bek.] - az előzőekben meghatározott munkamegosztás szerint - be kell szerezni a kisebbségi önkormányzat egyetértését a vezető megbízása és megbízásának megszüntetése előtt is."
A Kotv. 102. §-ába a Kotvm. által 2003. szeptember 1-jei hatállyal beiktatott új rendelkezés:
"102. § (12) A (11) bekezdésben meghatározott ügyekben - a fenntartó megkeresésétől számított - harminc napon belül kell nyilatkozni. A határidőt egy alkalommal további harminc nappal meg lehet hosszabbítani. A meghosszabbított határidő elmulasztása jogvesztő. Ha a kisebbségi önkormányzat az egyetértését nem adta meg, és további tizenöt napon belül az érdekeltek közötti egyeztetés nem vezetett eredményre, kilenc tagból álló bizottságot kell létrehozni. A bizottságba három-három tagot delegál a kisebbségi önkormányzat, az, akinek az egyetértési jog megadásához érdeke fűződik, továbbá az e törvény 98. §-ának (1) bekezdésében szabályozott Országos Kisebbségi Bizottság. Az Országos Kisebbségi Bizottság az Országos szakértői névjegyzékben szereplő szakértők közül választhatja ki a jelölteket (a továbbiakban: jelölt tagok). A bizottság maga határozza meg működésének rendjét, azzal a megkötéssel, hogy döntését egyszerű szótöbbséggel hozza. A döntés az egyetértést pótolja. A bizottság működési költsége azt terheli, akinek az egyetértés megszerzéséhez érdeke fűződik. A jelölt tagokat - az Országos szakértői névjegyzékben szereplő szakértőkre vonatkozó rendelkezések szerint - díjazás illeti meg, melynek összegét az Országos Kisebbségi Bizottság határozza meg, és az fizeti, akinek az egyetértés megszerzéséhez érdeke fűződik."
III.
Az indítvány az alábbiak szerint nem megalapozott.
1. Az indítványozó az önkormányzati autonómia részét képező alapvető hatásköri jogok egyikének, a helyi önkormányzat önálló döntéshozatali jogának sérelmét állítja. A támadott rendelkezés alkotmányellenességének bizonyítására az Alkotmány 44/C. §-ára hivatkozik, amelynek értelmében az önkormányzati alapjogok csak kétharmados többséggel elfogadott törvényben korlátozhatók.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában vizsgálta az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok jogi természetét [pl. 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27, 29.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 68-73.; 57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 331.; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 390, 396.; 56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996 204, 207.; 48/2001. (XI. 22.) AB határozat, ABH 2001, 330, 333-341.]. E határozataiban megállapította, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-testületek számára biztosított olyan hatáskörcsoportok, amelyek a helyi önkormányzás körében az önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik. Az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető autonómia azonban nem feltétlen és korlátozhatatlan. Az alapjogok szabályozása elsősorban a kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára. A törvényhozót az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok annyiban korlátozzák, hogy azokat nem vonhatja el, nem állapíthat meg olyan mértékű korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati alapjog tartalmának kiüresedéséhez, tényleges elvonásához vezetnek.
Az Alkotmánybíróság a 4/1993. (II. 12.) AB határozatában értelmezte az önkormányzati alapjogok korlátozásával kapcsolatosan a minősített többség követelményét. E határozatában a következőket állapította meg:
"Az "alapjog korlátozása" nem külön minősített többséget kívánó törvényhozási tárgy az önkormányzati alapjogok vonatkozásában sem, vagyis nem hasonlítható az Alkotmányban külön megnevezett, egy alapjog szabályozásán belül kétharmados törvényt igénylő törvényhozási tárgyakhoz. Mind az "alapjogról szóló", mind a külön megnevezett tárgyakat szabályozó, minősített többséget kívánó törvényekre vonatkozik ugyanis a szabály, hogy az alapjogok korlátozása csakis kétharmados többséggel történhet, ha az alapjogot is kétharmados többségű törvény szabályozza. Ez abból következik, hogy kétharmados törvényt egyszerű többségű törvény nem módosíthat azáltal, hogy azzal ellentétesen rendelkezik. E tekintetben tehát az Alkotmány 44/C. § második mondata értelmező szabály: a helyi önkormányzatokról szóló törvénnyel ellentétes, az alapjogokat ahhoz képest korlátozó törvényt kell minősített többséggel elfogadni.
Az az értelmezés, amely szerint az önkormányzati alapjogok bárminő korlátozásához kétharmados törvény szükséges, csak akkor lenne helytálló, ha ezekre az alapjogokra vonatkozó minden szabályt szintén csak minősített többséggel lehetne megalkotni. Az Alkotmánybíróság azonban nem követi azt az értelmezést, hogy az adott alapjog maga a minősített törvényhozás tárgya, azaz minden vonatkozása csakis így szabályozható. Ellenkezőleg: éppen az önkormányzati jogokról szóló határozatokban bontotta ki az Alkotmánybíróság azt az álláspontját, hogy az önkormányzatok nem minden joga tartozik az önkormányzatokról szóló kétharmados törvényre, s még az alapjogoknak sem minden korlátozása igényel minősített többséget."
"Az "önkormányzatok alapjogainak korlátozásához" előírt kétharmados szavazatarány értelemszerűen nem vonatkozhat minden törvényre, amelynek alkalmazása arra vezet, hogy az önkormányzatok alapjogai valamely vonatkozásban korlátozást szenvednek. A jogok egymást kölcsönösen korlátozva érvényesülnek. Az önkormányzatoknak és alapjogaiknak az Alkotmány e tekintetben nem biztosít kivételezett helyzetet." (ABH 1993, 48, 69-71.)
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint nem vonatkozik a kétharmadosság feltétele a kifejezetten önkormányzati alapjogokra vonatkozó törvényekre sem, ha olyan alapjogot érintenek, amelyről az Alkotmány 44/A. §-a tartalmazza, hogy "törvény keretei között" gyakorolhatók. Nem kell kétharmados többség azokhoz a törvényekhez sem, amelyeket az önkormányzatokról szóló kétharmados törvény felhatalmazása alapján, annak további kifejtéseként alkotnak.
A Kotv. 102. § (11) bekezdése azokat a képviselő-testületi döntéseket sorolja fel, amelyekhez a kisebbségi önkormányzat egyetértési joga kapcsolódik. Ezek közül az indítványozó a költségvetés elfogadásához és módosításához szükséges egyetértési jogot kifogásolja. Az egyetértési jog tartalmát tekintve arra ad lehetőséget, hogy a kisebbségi önkormányzatok bekapcsolódhassanak a kisebbséghez tartozók nevelését, oktatását érintő döntések meghozatalának folyamatába. A hazai joggyakorlatban - ahogyan arra a 47/1991. (IX. 24.) AB határozat is rámutatott - a döntésalkotásban való részvétel több formája ismert. Ezek egyike az egyetértési jog, amely sem a döntési joggal rendelkező, sem az egyetértési jog címzettje számára nem biztosít önálló döntési lehetőséget. Konszenzus hiányában nem kerülhet sor érvényes döntés megalkotására. (ABH 1991, 378, 380.)
Kétségtelen tény, hogy a támadott egyetértési jog korlátozza a képviselő-testület önálló döntéshozatali jogát. Nem helytálló azonban az indítványozónak az az érvelése, hogy erre sem az Ötv., sem a Nektv. nem ad felhatalmazást. Magát az egyetértési jogot ugyanis az Alkotmány 68. § (5) bekezdésének megfelelően kétharmados szavazati aránnyal elfogadott Nektv. 29. § (2) bekezdése állapítja meg. A Kotv. kifogásolt szabálya - a Nektv. felhatalmazása alapján - ennek az egyetértési jognak csupán a részletszabályait, az egyes konkrét eseteit tartalmazza.
Tekintettel arra, hogy kétharmados törvénnyel az önkormányzati alapjogok is korlátozhatók, s magát az egyetértési jogot a Nektv. írja elő, az egyszerű többséggel elfogadott Kotv. kifogásolt rendelkezése pedig a Nektv. előírásán alapuló, annak további kifejtéseként értelmezhető, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kotv. 102. § (11) bekezdés b) pontja a kétharmadosság hiánya miatt, az indítványozó által megjelölt formai okból nem alkotmányellenes.
2. Az Alkotmánybíróság ezek után a Kotv. 102. § (11) bekezdés b) pontjának tartalmi alkotmányossági vizsgálatát végezte el. Az indítványozó álláspontja szerint a kisebbségi önkormányzatnak a helyi önkormányzat fenntartásában működő kisebbségi nevelési és oktatási, továbbá pedagógiai szakszolgálatot ellátó intézmények költségvetésének meghatározásához és módosításához kapcsolódó egyetértési joga megakadályozhatja a települési önkormányzat költségvetési rendeletének megalkotását. Az Alkotmánybíróság ezért azt vizsgálta, hogy a kifogásolt egyetértési jog nem jelenti-e egy önkormányzati alapjog olyan mértékű korlátozását, amely már az adott alapjog tartalmának kiüresedéséhez, tényleges elvonásához, vagy gyakorlásának ellehetetlenüléséhez vezethet.
Az egyetértési jog kétségtelenül erős korlátot jelent a döntéshozatali folyamatban, és a költségvetési rendelet elfogadása során együttműködésre készteti a helyi és a kisebbségi önkormányzatot. Szükség esetén többszöri egyeztetéssel, a különböző érdekek kölcsönös figyelembevételével egyetértésre kell jutniuk ahhoz, hogy a költségvetésről szóló rendelet megalkotható legyen. Az egyetértési jog gyakorlása adott esetben a kisebbségi érdekeket sértő döntések meghozatalának megakadályozására is alkalmas eszköz lehet. A másik oldalról viszont a települési önkormányzatnak fontos érdeke fűződik ahhoz, hogy költségvetési rendeletének elfogadása ne húzódjon el beláthatatlanul hosszú ideig, és az egyetértési jog - adott esetben visszaélésszerű - gyakorlása ne korlátozhassa aránytalanul a helyi önkormányzáshoz való jogának, illetve azon belül önálló döntéshozatali jogának gyakorlását.
Az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a költségvetés elfogadásához, illetve módosításához kapcsolódó egyetértési jog nem korlátozza olyan mértékben a helyi önkormányzat Önálló döntéshez fűződő alapjogát, hogy az végső soron annak kiüresedéséhez, és ezen keresztül az önkormányzat működésképtelenségéhez vezetne. Arra az esetre ugyanis, ha a kisebbségi önkormányzat valamely döntéshez nem adja meg az egyetértését, a Kotvm. a Kotv. 102. §-ába illesztett (12) bekezdésében egy olyan egyeztető fórum felállítását írja elő és olyan garanciális jellegű eljárási szabályokat ad, amelyek mind azt a célt szolgálják, hogy a mindkét fél számára elfogadható döntés belátható időn belül megszülessen. Ezzel az új rendelkezéssel gyakorlatilag minimálisra csökken annak a veszélye, hogy a költségvetésről szóló döntés meghozatalának hiánya az önkormányzatok működésében zavarokat okozzon. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 76-78. §-ai pedig részletesen rendelkeznek arról, hogy miként folyjon az önkormányzati gazdálkodás abban az átmeneti időszakban, ameddig nincsen elfogadott költségvetés.
E rendelkezések alkalmazása következtében az egyetértési jog hiánya nem idézheti elő az önkormányzat működésképtelenségét. Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy a kifogásolt rendelkezés tartalmában sem alkotmányellenes, s ennek megfelelően a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Budapest, 2004. január 19.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró