3/2003. (II. 7.) AB határozat

a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 105. § alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány alapján - dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 105. §-ának "A belügyminiszter döntése ellen jogorvoslatnak nincs helye." szövegrésze alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.

A törvény 105. §-a az alábbi szöveggel marad hatályban:

"105. § A körjegyzőséghez tartozó községeket - ha az érdekeltek nem tudnak megállapodni - a megyei közigazgatási hivatal vezetője jelöli ki. A lakosság érdekeit sértő kijelölés ellen a képviselő-testület a belügyminiszterhez fordulhat."

2. Az. Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 105. §-ával kapcsolatban a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.

3. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 105. §-a konkrét ügyben való alkalmazásának kizárására irányuló indítványt elutasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 105. §-a alkotmányossági felülvizsgálatát és megsemmisítését kérte.

Az indítványban kifejtettek szerint az Ötv. 105. §-a sérti az Alkotmány 44/A. § h) pontját és 44/C. §-át, valamint a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997. évi CXXXV. törvény (a továbbiakban: Ttv.) 2. §-át, amelyek a helyi képviselő-testületek számára csak kétharmados szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozható szabad társulási jogot biztosítanak. Az indítványozó azzal érvel, hogy a végrehajtó hatalom beavatkozása sérti az önkormányzáshoz való egyik alapjog, a szabad önkormányzati társulási jog érvényesülését.

Az indítványozó álláspontja szerint a kifogásolt rendelkezés az Alkotmány 43. § (2) bekezdése sérelmét is előidézi, mert nem teszi lehetővé azt, hogy a belügyminiszter döntése ellen a képviselő-testület a bírósághoz forduljon. A támadott törvényi rendelkezés kapcsán felveti a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet is, mert nézete szerint a jogalkotó elmulasztotta a körjegyzőségi kijelölés szabályainak kimunkálása során "az önkormányzati alapjogok megfelelő védelmi garanciáinak megalkotását".

II.

Az indítvánnyal érintett jogszabályok:

1. Alkotmány:

"43. § (2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat."

"44/A. § (1) A helyi képviselőtestület:

a)-g) ...

h) szabadon társulhat más helyi képviselőtestülettel, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek."

"44/C § A helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai."

2. Ötv.:

"3. § Az önkormányzati jogokat, illetőleg az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlását az Alkotmánybíróság, illetőleg a bíróság védi."

"105. § A körjegyzőséghez tartozó községeket - ha az érdekeltek nem tudnak megállapodni - a megyei közigazgatási hivatal vezetője jelöli ki. A lakosság érdekeit sértő kijelölés ellen a képviselő-testület a belügyminiszterhez fordulhat. A belügyminiszter döntése ellen jogorvoslatnak nincs helye."

3. Ttv.:

"2. § A helyi önkormányzatok képviselő-testületei (a továbbiakban: képviselő-testület) önkéntes és szabad elhatározásukból, egyenjogúságuk tiszteletben tartásával, a kölcsönös előnyök és az arányos teherviselés alapján írásbeli megállapodással hozhatnak létre társulást."

III.

Az indítvány részben megalapozott.

1.1. Az indítványozó az Ötv. 105. §-át azért kifogásolja, mert e rendelkezés harmadik mondata nem teszi lehetővé a belügyminiszter döntése ellen a további jogorvoslat keretében a döntés bíróság előtti megtámadását.

Az Alkotmány 43. § (2) bekezdése értelmében az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül. Jogai védelmében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat. Az Ötv. 3. §-a is kimondja, hogy az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlását az Alkotmánybíróság, illetőleg a bíróság védi.

Ezek a rendelkezések az Alkotmánybíróság és a bíróságok önkormányzati jogok védelmével kapcsolatos hatásköreinek alkotmányi alapját teremtik meg. Az önkormányzati jogok alkotmánybírósági és bírósági védelmére vonatkozó rendelkezések - e jogvédelmi funkció ellátására irányuló - alkotmánybírósági és bírósági hatásköröket megállapító törvényi rendelkezések által nyerik el tartalmukat, tehát az Alkotmány 43. § (2) bekezdése a törvényhozás számára feladatmeghatározó rendelkezés.

Az Ötv. 105. § harmadik mondatában foglalt előírás, amely a belügyminiszter döntése ellen nem biztosít további jogorvoslatot, tehát kizárja a körjegyzőségi kijelölést tartalmazó döntés bíróság előtti megtámadását, az Alkotmány 43. § (2) bekezdését azért sérti, mert megakadályozza a bírósági jogvédelem, mint az önkormányzatokat megillető alapvető jog igénybevételének lehetőségét. A bírói jogvédelmet kizáró rendelkezés lehetetlenné teszi annak a garanciális jellegű alkotmányos követelménynek az érvényesülését, amely az önkormányzati rendszer működési alapelveként határozza meg az önkormányzatok igazságszolgáltatás általi jogvédelmét.

A körjegyzőségnek az érintett önkormányzatok képviselő-testületei által történő és konszenzuson alapuló létrehozása nem vitásan jogszerű magatartás, hiszen törvényi rendelkezésen alapul.

Célszerűségi és egyéb gyakorlati szempontok alapján azonban nem kizárt a megegyezés elmaradása sem, azonban ez azért nem tekinthető jogszerűtlen magatartásnak, mert az önkormányzatok - Alkotmányból eredő alapjoguk alapján - bármely társulás, így a körjegyzőség kérdésében is szabadon dönthetnek.

Más szóval mind a körjegyzőségnek közös megegyezéssel történő létrehozása, mind pedig az ilyen jellegű hozzájárulás megtagadása egyaránt jogszerűnek minősül, és részét képezi az önkormányzati hatáskör jogszerű gyakorlásának.

Mivel azonban a körjegyzőség nemcsak önkormányzati, hanem igen lényeges terjedelemben az állam által átadott államigazgatási feladatokat is ellát, a megállapodás elmaradása esetén a kijelölés államigazgatási szervek által történik, célszerűségi szempontok figyelembevételével. Ez adott esetben sértheti a lakosság érdekeit, illetve eshetőleg szükségtelenül korlátozhatja az önkormányzatok szabad társulási jogát.

Tehát a kijelölés kérdésében jogviták merülhetnek fel, amelyek eldöntése a bíróságra kell hogy tartozzék az Alkotmány 43. § (2) bekezdése értelmében. A bíróság ilyen ügyben vizsgálhatja, hogy jogszerűen gyakorolta-e az önkormányzati hatáskört az illető képviselő-testület, hogy a közigazgatási hivatal, illetve a belügyminiszter a kijelöléssel nem korlátozta-e szükségtelenül a társulási jogot, hogy a kijelölés sértette-e a lakosság érdekeit, stb.

Éppen a jogszerűség bizonyítása érdekében szükséges a bírósági eljárás, de szükség van az önkormányzatok bírói jogvédelmére az államigazgatási, illetve kormányzati szervek esetleg téves vagy alkotmányellenes döntésével szemben is. A bírói eljárás tehát alkotmányos garanciát jelent. Ez felel meg az Alkotmány 43. § (2) bekezdésének, de ezt a bírói kontrollt zárja ki az Ötv. 105. §-ának harmadik mondata.

A kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ötv. 105. § harmadik mondata alkotmányellenes, mert az Alkotmány 43. § (2) bekezdésébe ütközik, ezért azt megsemmisítette.

1.2. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés h) pontjának első fordulata kimondja, hogy a helyi képviselő-testület "szabadon társulhat más helyi képviselő-testülettel". Az Alkotmánybíróság több határozatában elemezte az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott önkormányzati alapjogok tartalmát. Az Alkotmánybíróság egy korábbi megállapítása szerint az önkormányzati alapjogok tartalmába "azok a törvényi rendelkezések értendők, amelyek az alapjogok érvényre juttatása és védelme irányát (koncepcióját) határozzák meg. Az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy az Alkotmány 44/A. §-ában meghatározott alapjogok valójában azok a hatáskörcsoportok, amelyek az önkormányzatok - elsősorban a kormánnyal szembeni - önállóságához elengedhetetlenek. Az Alkotmánybíróság az egyes ügyek sajátosságai szerint döntötte el, hogy az illető önkormányzati alapjog szenved-e koncepcionális sérelmet a különféle törvények tényleges korlátozó hatása miatt." [4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993. 48., 71.]

Az Ötv. 1. § (6) bekezdés c) pontja úgy rendelkezik, hogy a helyi önkormányzat - törvény keretei között - szabadon társulhat más önkormányzattal. Az Ötv. 38. § (1) bekezdése főszabályként valamennyi községnek biztosítja a jogot arra, hogy önálló polgármesteri hivatalt hozzon létre. A 39. § (2) bekezdése ezt a jogot az ezernél kevesebb lakosú község részére is lehetővé teszi, ha az képesítési követelményeknek megfelelő jegyzőt nevez ki. Az Ötv. 38. § (2) bekezdése értelmében a körjegyzőségekhez tartozó községekben a polgármesteri hivatal feladatkörét a körjegyzőség látja el. Az Ötv. 40. § (1) bekezdése előírja, hogy a körjegyzőség alapításáról az érdekelt települések képviselő-testületei állapodnak meg.

Az Alkotmánybíróság a 2099/E/1991. AB határozata értelmében "a helyi önkormányzatok-mint közhatalommal rendelkező szervek - az Alkotmány és az Ötv. előírásai alapján - törvényben megállapított határidők hiányában - kötelesek a jogállamiság követelményének megfelelő szervezeti és működési keretek meghatározására, az önkormányzati tevékenységhez szükséges személyi és hivatali feltételek megteremtésére." (ABH 1992. 550., 552.)

A községi képviselő-testületek kötelesek hivatalt létrehozni az önkormányzati és államigazgatási szakmai feladatok ellátására. A körjegyzőségi kijelölés szükségessége csak akkor merül fel, ha valamely község nem képes sem arra, hogy önálló hivatalt tartson fenn, sem pedig arra, hogy megállapodjon a közös hivatal alapításáról másik önkormányzattal, avagy ezt nem akarja. Egyéb esetben a kijelölésre, mint adminisztratív intézkedésre lehetőség nincs. A kijelölés, mint az állami beavatkozás kivételes eszköze, az igazgatási munkavégzés folyamatosságát, vagyis azt célozza, hogy egyetlen község polgárai se maradjanak közigazgatási szolgáltatás nélkül, a községek közötti együttműködés esetleges hiánya a szakigazgatás működését ne gátolja.

A főszabályhoz képest az Ötv. 105. §-a csupán kisegítő előírást, szubszidiárius szabályt tartalmaz. Törvényen alapuló kivételes - eseti - megoldás tehát az, amikor a körjegyzőséghez tartozó községeket - megegyezésük és az önálló jegyzői kinevezés hiányában - a megyei közigazgatási hivatal vezetője jelöli ki. A lakossági érdekeket sértő kijelölés ellen a képviselő-testület jogorvoslattal a belügyminiszterhez (magasabb fórumhoz) fordulhat.

Az Ötv. vitatott rendelkezése csak a jelzett rendkívüli esetekre szorítkozva (nem pedig általánosságban) korlátozza a képviselő-testület szabad társulás jogát, valamint a szervezet önálló kialakításához való jogát. Ilyen korlátozást az Alkotmány 44/C. §-a értelmében a kétharmados szavazataránnyal elfogadott Ötv. egyébként is megállapíthat. Az ismertetett kivételes korlátozás csak az eseti vitás ügyek megoldását célozza, de nem lehetetleníti el a községi képviselő-testületek társulásalapítási önkormányzati alapjogát. A társulásalapítási szabadság az Ötv. 1. § (6) bekezdés c) pontja, valamint a Ttv. 2. §-a értelmében - törvény keretei között - megvalósulhat.

Ezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ötv. 105. § első és második mondata nem ütközik sem az Alkotmány 44/A. § h) pontjába, sem az Alkotmány 44/C. §-ába, és nem sért; a Ttv. 2. §-át sem.

2. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére. E törvényi rendelkezés alkalmazása során a két feltételnek - a mulasztásnak és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzetnek-együttesen kell fennállnia. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a jogalkotói feladat elmulasztása akkor állapítható meg, ha a jogalkotó jogalkotási kötelezettsége konkrét jogszabályi felhatalmazásból ered, vagy valamely alapvető jog érvényesüléséhez magából az Alkotmányból szükségszerűen következik a jogszabály megalkotásának kényszere. A jogalkotó szerv jogszabályalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles tehát eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel, feltéve, hogy a szabályozást valamely alkotmányos jog érvényesülése vagy biztosítása kényszerítőén megköveteli. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990. 83., 86.]

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogalkotó az Ötv. 105. §-ával összefüggésben a bírói jogvédelem törvényi kizárásával az 1. pontban kifejtettek szerint alkotmányellenes helyzetet idézett elő. Az önkormányzatok szabad társulása önkormányzati alapjogának általános érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciákat azonban a jogalkotó megteremtette, ezért jogalkotói kötelezettséget nem mulasztott. A körjegyzőségi kijelölésre vonatkozó eseti belügyminiszteri döntés elleni bírói út kizárását tartalmazó törvényi rendelkezés alkotmánybírósági megsemmisítésével a jogorvoslathoz való alkotmányos jog érvényesítésére az általános szabályok szerint ezután már mód nyílik.

A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a mulasztás megállapítására irányuló indítványt elutasította.

3. Az indítványozó kérte a sérelmezett rendelkezés konkrét ügyben való alkalmazásának kizárását is. Az Abtv. 43. § (4) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes jogszabály konkrét esetben történő kizárását akkor rendeli el, ha ezt a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. A jelen ügyben a jogbiztonság a kijelölés következtében már működő körjegyzőség tevékenységének stabilizálását kívánja meg, továbbá az eljárást kezdeményező nem igazolt olyan különösen fontos érdeket, amelyet az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes rendelkezés alkalmazásával összefüggésben értelmezhetett volna, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e részében is elutasította.

4. A határozat Magyar Közlönyben történő közzétételének elrendelése az Abtv. 41. §-án alapul.

Dr. Németh János s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Németh János s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke az aláírásban akadályozott dr. Czúcz Ottó alkotmánybíró helyett

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 796/B/2000.

Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye

1. Tekintettel arra, hogy helyi önkormányzat (a "választópolgárok közössége") nem maradhat igazgatási apparátus nélkül (hiszen ennek hiánya egyúttal az önkormányzati működés ellehetetlenülését is eredményezné) megoldást kell találnia a törvényhozónak arra, hogy - az érdekeltek megállapodásának hiányában is - fennmaradjon az önkormányzati képviselő-testületek működőképessége. Ez - a fentiek szerint - a törvényhozó alkotmányos kötelessége is, hiszen igazgatási apparátus (önálló vagy körjegyzőség formájában is lehet ez megszervezve) nélkül nem lenne esély a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézésére, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlására. (Alkotmány 42. §.) Külön kiemelendő, hogy az államigazgatási feladatok folyamatos ellátása is elengedhetetlenné teszi igazgatási szervezet meglétét.

Erre figyelemmel az Ötv. 105. §-ának első mondata, - amely a kijelölésről rendelkezik - nem alkotmányellenes, hanem ellenkezőleg: az Alkotmány által megkövetelt önkormányzati működés előfeltételét teremti meg.

2. Az Ötv. 105. § második mondatában írt jogorvoslati jog hiányával kapcsolatban már kissé árnyaltabb a kép. Jogorvoslatnak ugyanis van helye (a lakosság érdekeit sértő hivatalvezetői kijelölés ellen a képviselő-testület a belügyminiszterhez fordulhat); további jogorvoslati eszköz (a belügyminiszter döntése ellen) azonban már nincs, ennek megfelelően a bírósághoz fordulás jogát [Alkotmány 57. § (1) bekezdés] sem biztosította a törvényhozó. Vajon elegendő-e a jelenlegi egyfokú jogorvoslat, s nem kellene-e megnyitni a bírói utat is?!

A többségi határozat a bírói út meglétét garanciális jelentőségűnek tekintette, ezért az Ötv. 105. § harmadik mondatát megsemmisítette. Kérdés azonban az, ezzel ténylegesen (hatékonyan) elősegít(het)jük-e a "fogadó" önkormányzatok alapjogainak a védelmét?

Álláspontom szerint a bírói út meglétének csak abban az esetben van értelme, ha annak révén biztosítható a hatékony jogi felülvizsgálat, azaz ha általa garantálható a bíróságok egészen gyors döntése is, ugyanis egyedül csak ez teszi lehetővé annak az Alkotmányból fakadó kötelezettségnek a teljesülését, hogy ne maradjon egyetlen települési önkormányzat sem tartósan igazgatási szervezet nélkül. Ha erre nézve nem tud garanciát adni a törvényalkotó, úgy a bírói út lehetővé tételével éppen maga konzervál egy esetleges alkotmányellenes helyzetet (pontosabban szólva: annak állandósulását segítené elő).

Igaz ugyan, hogy (bár nem hatásköri szabályként) az önkormányzati jogok alkotmánybírósági és bírósági védelmét az Alkotmány [43. § (2) bekezdés], illetve törvény garantálja [Ötv. 3. §], ugyanígy megnyitja az utat a törvénysértő önkormányzati határozatok bírósági felülvizsgálata előtt is [Ötv. 99. § (2) bekezdés b) pontja], ebből azonban még nem lehet azt a következtetést levonni, hogy itt (a körjegyzőséghez tartozó községek kijelölésénél) indokolatlan kivételt tett volna a törvényalkotó azzal, hogy kifejezetten kizárja a bírói utat.

Hangsúlyozom: nem vagyok eleve elutasító állásponton atekintetben, hogy biztosítva legyen a bírósághoz fordulás joga is, ugyanakkor kiemelem: a konkrét feladat - a kijelölés - mielőbbi, gyors megoldása alkotmányos érdek, ezért csak az ezt egyértelműen garantáló és bizonyíthatóan elősegítő bírói út megnyitását tartom az indítvánnyal támadott ügyben támogathatónak. A jelen esetben ezért a "kétharmados" Ötv. 105. §-a második mondatában biztosított (ha tetszik: korlátozott) jogorvoslati lehetőséget összhangban állónak látom az Alkotmány 57. § (5) bekezdésének második mondatával, amely szerint: "A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."

Magam egyébként - az indítvánnyal támadott ügyben - nem látom azt a feltétlen garanciát a bírói jogvédelemben, amelyet annak a többségi határozat tulajdonít. Gyakorlatilag ugyanis előre borítékolható a bíróság (fogadó községek keresetét szinte mindig elutasító) ítélete, minthogy rendkívüli módon beszűkül a bíróság által egyáltalán vizsgálható, mérlegelhető körülmények, tények köre. Szinte elképzelni sem tudom, egyáltalán valaha is születhet-e olyan bírói ítélet, amely megsemmisítené a kifejezetten szakmai és törvényességi szempontokon nyugvó megyei közigazgatási hivatalvezető általi kijelölést. (Az pedig szóba sem jöhet, hogy a bíróság más körjegyzőséget jelöljön ki.) Ha pedig ez így van, "hatékony jogorvoslat"-ot jelent-e ez?

3. Az indítványokkal támadott ügyben sokszor történik hivatkozás arra, hogy a körjegyzőséghez besorolt ("kijelölt") település az ún. közös intézmények fenntartása körében milyen adósságokat halmozott fel. Ezért nyomatékosan hangsúlyozom: ennek a kérdésnek (és ténynek) nincs köze ahhoz, miként történik a körjegyzőségekhez tartozó községek kijelölése. (Más dolog persze, hogy a fizetési fegyelemmel kapcsolatos bizalom megrendüléséhez ez adalékul szolgálhat.)

Itt tehát egyedül és kizárólag azt a kérdést kell vizsgálni, éri(érheti)-e a "fogadó" önkormányzatokat bármiféle - alkotmányos jogaikat is érintő - hátrány amiatt, hogy egy új községi önkormányzati képviselő-testületet jelöl ki hozzájuk (a körjegyzőségükhöz) a megyei közigazgatási hivatal vezetője?

Az indítványt benyújtó képviselő-testületek azt állítják, hogy "a jogalkotó elmulasztotta a körjegyzőségi kijelölés szabályainak kimunkálása során az önkormányzati alapjogok megfelelő védelmi garanciáinak megalkotását". (A "védelmi garancia" alatt nemcsak a jogorvoslat értendő!) Vagyis vizsgálatot érdemel, van-e mulasztás, s ha igen, úgy az sérti-e az Alkotmány valamely rendelkezését?

Sem az Ötv. 105. §-a, sem más rendelkezése nem szól arról, milyen módon biztosíthatók a "kibővült" körjegyzőségek működési feltételei. Magától értetődőnek veszi a törvényhozó azt, hogy a meglévő igazgatási apparátus (körjegyzőség) képes (képessé tehető) az új települési önkormányzat ügyeinek fogadására. (A jogalkotó csak arra koncentrál, hogy mielőbb körjegyzőséget találjon az 1000 fő alatti település önkormányzatának: nem jelennek meg sem a személyi, sem a dologi-pénzügyi szempontok.) Ezt az egyedüli szempontot veszi alapul a megyei közigazgatási hivatal vezetője is, aki a kijelölésnél a földrajzi távolságnak, az igénybe vett intézményhálózat elhelyezkedésének tulajdonít - helyesen - meghatározó szerepet. Ehhez képest ő sem vizsgálta-az Ötv. alapján erre nincs is direkt kötelezettsége - azt, vajon a csatlakozással keletkező többletfeladatok ellátására adottak-e, illetőleg megteremthetők-e a tárgyi és személyi feltételek a körjegyzőségen. A törvényhozó erről hallgat, pontosabban szólva a feltételek biztosítását a körjegyzőséghez tartozó képviselőtestületek között kötendő megállapodásra bízza. "A körjegyzőség fenntartásának költségeihez az érdekelt képviselő-testületek - eltérő megállapodás hiányában - a településük lakosságszámának arányában járulnak hozzá."Annak azonban már nem teremtette meg kifejezetten a törvényhozó a hatékony jogi garanciáit, miként rendezendők (rendezhetők) a körjegyzőséghez tartozó képviselőtestületek közötti, megállapodás kapcsán keletkező viták. Előállhat pedig az a helyzet, hogy a megállapodásban foglaltakat tartósan nem teljesítő képviselő-testület helyett a többi (az indítvánnyal vizsgált ügyben: a "kényszer-kijelöléssel" fogadóvá tett) körjegyzőség képviselő-testülete biztosítja a körjegyzőség fenntartásának (vagy a fenntartás egy részének) a költségeit. Ezt a költséghányadot a szóban forgó képviselő-testületeknek más feladataik ellátásához rendelkezésre álló pénzeszközeikből kell elvonniuk és ide átcsoportosítani. Ezzel viszont veszélyeztetik az Alkotmány 42. §-ában írtak teljesítését a saját településükön, amely nem más, mint: "A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása". A kistelepülések - melyek döntő hányada az 1030 ÖNHIKI-s település közé tartozik - esetében olyannyira feszített a költségvetés, hogy ezt a rajtuk kívül keletkezett terhet komoly áldozatok árán képesek csak vállalni. Működésüket, önkormányzati feladataik ellátását mindenesetre nem tudják a korábbi szinten fenntartani, abból kényszerűen "adniuk", "engedniük" kell a nem teljesítő település javára.

A jelen ügyben nincs szó még arról, hogy a kijelölés eredményeként a "fogadó" önkormányzatok képviselőtestületeinek működése is meghiúsulna (220/H/1992. AB határozat), arról azonban igen, hogy Alkotmányban tételezett [42. §; 44. § (1) bekezdése, 44/A. §] feladataik ellátását, azaz zavartalan működésüket tartósan nehezíti, veszélyeztetheti (mindenképpen érzékelhető módon korlátozhatja) az, hogy hatékony jogi eszközök hiányában belátható időn belül ki nem kényszeríthető feltételeket (itt pl. az anyagi-pénzügyieket) saját településük lakosságának terhére - mások helyett - meghatározhatatlan időre maguknak kell átvállalniuk. (Annál is inkább, mivel mind az önkormányzati, mind pedig az államigazgatási feladatokat folyamatosan, megszakítás nélkül el kell látni.)

Következésképpen az Ötv; 105. §-a tekintetében az önkormányzati működés tartós megnehezülését, színvonal csökkenését gátló jogi garanciák hiánya okából megállapíthatónak látom a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet. Másik oldalról nézve: a törvényalkotó nem biztosította a "fogadó" önkormányzatok számára azt, hogy önkormányzati működésük elért szintje változatlan feltételekkel fenntartható legyen. .

A jelen helyzet - elvi alapjait tekintve - összehasonlítható a 15/1998. (V. 8.) AB határozattal elbírált üggyel. Ott az indítványozók községegyesítés megszüntetése tekintetében kérték az Ötv. 52. § (1) bekezdés második mondata alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Álláspontjuk szerint az Ötv. kifogásolt rendelkezése ellentétes az Alkotmány 42. §-ával és 44. § (1) bekezdésével, mert szerintük e rendelkezések minden település számára biztosítják az önkormányzáshoz való jogot. Meglátásuk szerint az általuk vitatott törvényi feltétel teljesítése tekintetében nincs esélyegyenlőség a maradó és az önállóságra törekvő települések között. (ABH 1998. 133.) Ez az esélyegyenlőség a most vizsgált ügyben is megkérdőjelezhető, a fentebb leírtak szerint legalábbis a fogadó önkormányzatok (képviselő-testületek) "működőképességének védelme" felvethető. Márpedig az Ötv. 87. § (1) bekezdése szerint: "Önállósága és működőképességének védelme érdekében kiegészítő támogatás illeti meg az önhibáján kívül hátrányos helyzetben lévő települési önkormányzatot ...". A "működőképesség védelme" - álláspontom szerint - a jelen ügyben is állami (törvényhozói) garanciákkal biztosítandó érték. Az államnak - ha külön pótlólagos támogatást nem is ad - azt hatékony garanciák révén biztosítania kellene, hogy a fogadó települések körjegyzőségének fenntartásához a "belépő" települési önkormányzatra eső költséghányad valóban folyamatosan rendelkezésre álljon. Ez a követelmény minimálisan benne van az "önkormányzat működőképességének a védelmében".

Megjegyzem egyébként: a helyi önkormányzati képviselő-testületek körjegyzőségeinek hatásköre megközelítően 70%-ában "állami hatáskör", s legfeljebb 30%-nyi az, ami kifejezetten és egyértelműen önkormányzati. Úgy is felfoghatjuk tehát a jelenlegi jogi megoldást, hogy az állam a túlsúlyosan állami feladatok (hatáskörök) ellátására kötelezett önkormányzatok között teremt kényszerköteléket, éspedig úgy, hogy a fogadó önkormányzatokat védő garanciák megteremtéséről megfeledkezik. Egészen rövidre fogva: a saját feladatait (is) másokkal (önkormányzatokkal) oldatja meg, s mindeközben nem gondoskodik a fogadó önkormányzatok érdekeinek védelméről. Azaz: az állam előkelő idegenként viselkedik olyan ügyben, amelyben az ellátandó feladatok túlnyomó része éppenhogy állami, nem pedig önkormányzati jellegű.

4. Megjegyzem továbbá: a körjegyzőséghez kijelölés egyirányú utcát jelent a fogadó önkormányzatok számára. Az Ötv. ugyanis csak a körjegyzőséghez "csatlakozásról" és az önkéntes "kiválásról" szól, arra azonban nem teremt lehetőséget, hogy valamely társult önkormányzatot a többiek abból kizárjanak. Mindez még inkább felerősíti azt az igényt, hogy az állam valóban hatékony garanciákat teremtsen a fogadó önkormányzatok zavartalan és folyamatos - elért színvonalon fenntartható - működéséhez.

Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozó semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.). AB határozat, ABH 1992. 204-205.], hanem .. akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik. [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995. 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997. 122. 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998. 132, 138.] -A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul. [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999. 52, 57.]

A 220/H/1992. AB határozathoz képest tehát kétségkívül elmozdulást jelentett volna a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása, amely abból indult volna ki, hogy nemcsak az önkormányzati működés hiányának, kiüresedésének stb., de e működés tartós megnehezülésének, az önkormányzat működése változatlan formában történő fenntartása sérelmének is lehet alkotmányossági relevanciája. Azaz: az alkotmányellenesség megállapításához nem kell mindig és mindenkor megvárnia az Alkotmánybíróságnak azt, amíg ez be is következik, elegendő lehet az is, ha a működés tartós megnehezülése (másik oldalról: a maradó települések "önkormányzati működése védelmének" kötelezettsége) fennáll.

5. A fogadó körjegyzőség kétségkívül hozzájut a kibővüléssel együttjáró normatív támogatáshoz. Ez azonban - a gyakorlat szerint - nem fedezi az összes (s éppen az "integrációval" szoros összefüggésbe hozható) többletkiadásokat. A hiányzó összegek biztosítását a körjegyzőséget alkotó képviselő-testületek közötti megállapodásnak kell felvállalnia, s ez, mint fentebb írtam, igencsak a felek belátására van bízva, s nincs hatékony állami garancia a hiányzó összeg (különbözet) kikényszerítésére.

Erre tekintettel - álláspontom szerint - az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítania a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet.

Végső megoldásként elfogadtam volna egy alkotmányos követelmény megállapítását is. Eszerint: "Az Ötv. 105. §-ában szabályozott, körjegyzőséghez történő kijelölés esetén alkotmányos követelmény a már körjegyzőséghez tartozó települési önkormányzatok tekintetében az Alkotmány 42. §-ában foglalt önkormányzati működés feltételei elért színvonalának fenntartása, melynek hatékony garanciáit az állam köteles megteremteni."

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró