963/E/1998. AB határozat

az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 8. § (3) és (4) bekezdésével kapcsolatos, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatáról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 8. § (3) és (4) bekezdésével kapcsolatos, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása iránt előterjesztett indítványt elutasítja.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó az Alkotmánybírósághoz intézett és utóbb kiegészített beadványában annak megállapítását kezdeményezte, hogy az Országgyűlés - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében, 7. §-ában, 32/A. § (4) és (6) bekezdésében, továbbá a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 3. § a) pontjában foglaltak alapján - mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést valósított meg azáltal, hogy az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (továbbiakban: Abtv.) 8. § (3) és (4) bekezdései nem rendelkeznek arról, hogy az alkotmánybírák utódjuk megválasztásáig viseljék tisztségüket. Megállapítása szerint az Abtv. 8. § (4) bekezdése csak arról rendelkezik, hogy az Alkotmánybíróság új tagját az elődje megbízási idejének lejártát megelőző három hónapon belül kell megválasztani, de arra nem ad garanciát, hogy az Alkotmánybíróság működőképessége, tizenegy taggal történő zavartalan működése akkor is fennmaradjon, ha az Alkotmánybíróság új tagjának megválasztása nem történik meg.

Az indítványozó kifogásolta, hogy az Abtv. szabályozása nincs összhangban a nemzetközi jog általánosan elismert szabályaival. Hivatkozott az 1998. évi XLII. törvénnyel kihirdetett, az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Egyezmény tizenegyedik jegyzőkönyvének (a továbbiakban: Egyezmény) 23. cikkére, amely az Emberi Jogok Európai Bírósága bíráinak hivatali ideje kapcsán kimondja, hogy a bírák utódjuk megválasztásáig viselik tisztségüket, és hivatali idejük lejárta után is eljárnak a már folyamatban lévő ügyeikben.

II.

1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezései a következők:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját.

(2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."

"32/A. § (1) Az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát, illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat.

(2) Az Alkotmánybíróság alkotmányellenesség megállapítása esetén megsemmisíti a törvényeket és más jogszabályokat.

(3) Az Alkotmánybíróság eljárását törvényben meghatározott esetekben bárki kezdeményezheti.

(4) Az Alkotmánybíróság tizenegy tagját az Országgyűlés választja. Az Alkotmánybíróság tagjaira az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjainak egy-egy tagjából álló jelölőbizottság tesz javaslatot. Az Alkotmánybíróság tagjainak megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

(5) Az Alkotmánybíróság tagjai nem lehetnek tagjai a pártnak és az Alkotmánybíróság hatásköréből adódó feladatokon kívül politikai tevékenységet nem folytathatnak.

(6) Az Alkotmánybíróság szervezetéről és működéséről szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."

2. A Jat.-nak az indítványban hivatkozott 3. § a) pontja szerint a társadalmi rendre vonatkozóan törvényben kell szabályozni különösen "az Alkotmányban felsorolt állami szervek működését".

3. Az Abtv.-nek az indítvánnyal kapcsolatos rendelkezései:

"8. § (3) Az Alkotmánybíróság tagja kilenc évre kerül megválasztásra. Az Alkotmánybíróság tagja egyszer újraválasztható.

(4) Az Alkotmánybíróság új tagját az elődje megbízási idejének lejártát megelőző három hónapon belül kell megválasztani. Ha az Országgyűlést előzőleg feloszlatták, a választást az újonnan megválasztott Országgyűlés alakuló ülését követő egy hónapon belül kell megtartani."

"15. § (1) Az Alkotmánybíróságban betöltött tagság megszűnik:

a) a 70. életév betöltésével;

b) a megbízatási időtartam [8. § (3) bek.] leteltével;

c) halállal;

d) lemondással;

e) összeférhetetlenség megállapításával;

f) felmentéssel;

g) kizárással."

"16. § (1) Ha az Alkotmánybíróság tagjának megbízatása a 15. § (1) bekezdésének a)-b) pontja alapján szűnik meg, az Alkotmánybíróság új tagját a 8. § (4) bekezdésében foglaltaknak megfelelően kell megválasztani. A megbízatás megszűnésének a 15. § (1) bekezdés c)-g) pontjában szabályozott eseteiben a megüresedett helyet két hónapon belül kell betölteni.

(2) A megüresedett hely betöltésére az 5-11. §-ban foglaltak az irányadók."

"25. § (1) Az Alkotmánybíróság teljes ülésben, vagy háromtagú tanácsban jár el."

"30. § (3) A teljes ülés akkor határozatképes, ha azon legalább az Alkotmánybíróság nyolc tagja, köztük az elnök vagy akadályoztatása esetén a helyettes elnök jelen van."

III.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő.

Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990. 83., 86.] Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak. [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992. 227., 231.]

Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992. 204.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik. [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995. 108., 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997. 122., 128.] A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul. [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999. 52., 57.]

Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítható akkor is, ha a jogalkotó nem megfelelő tartalommal szabályozott és ezáltal alkotmányellenes helyzet állt elő. [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998. 132., 138.]

Az Alkotmánybíróság mindezekre figyelemmel vizsgálta, hogy az indítványban foglaltak alapján fennáll-e a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség.

2. Az Alkotmány 32/A. § (4) bekezdése értelmében az Alkotmány határozza meg az Alkotmánybíróság tagjainak létszámát, az alkotmánybírók jelölésének és megválasztásának módját.

Az Alkotmány rögzíti, hogy az Alkotmánybíróság tizenegy tagból áll, tehát mint testület, ilyen létszámban működik.

Az Alkotmánybíróság tagjait az Országgyűlés választja, tagjaira az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjainak egy-egy tagjából álló jelölőbizottság tesz javaslatot, megválasztásukhoz pedig az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Az Alkotmány e rendelkezéseiből következik, hogy az Alkotmánybíróság tagjainak jelölése és megválasztása az Országgyűlésben képviselt pártok széles konszenzusán és nagyfokú kompromisszumkészségén alapul.

Az Alkotmány az Alkotmánybíróság tagjainak megbízatásáról, annak időtartamáról, a megbízatás megszűnésének eseteiről, s ehhez igazodóan az új tagok megválasztásának időpontjáról nem rendelkezik.

Az Alkotmány 32/A. § (6) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján az Alkotmányban nem szabályozott kérdésekben az Alkotmánybíróság szervezetéről és működéséről szóló külön törvény, az Abtv. állapítja meg az Alkotmánybíróságra vonatkozó részletes szabályokat.

3. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján elsőként azt vizsgálta, hogy a törvényalkotó a vitatott kérdésben az Alkotmány felhatalmazásából eredő jogalkotói kötelezettségének eleget tett-e.

Az Abtv. 8. § (4) bekezdése előírja, hogy az Alkotmánybíróság új tagját az elődje megbízási idejének lejártát megelőző három hónapon belül kell megválasztani. Az Abtv. 16. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság tagjának megbízatása a 70. életév betöltésével vagy a megbízatási időtartam leteltével szűnik meg, akkor az új tagot az elődje megbízási idejének lejártát megelőző három hónapon belül kell megválasztani. Ha pedig a megbízatás halállal, lemondással, összeférhetetlenség megállapításával, felmentéssel vagy kizárással szűnik meg, a megüresedett helyet két hónapon belül kell betölteni.

Az Abtv. előbbi rendelkezéseiből megállapítható, hogy a törvény az alkotmánybírói megbízatás megszűnésének valamennyi esetében szabályozza az új bíró meghatározott időben való megválasztását.

4. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta, hogy az Abtv. ismertetett szabályozása tekintetében az indítványban kifejtettek szerint fennáll-e olyan alkotmányellenes helyzet, amelynek alapján - az Alkotmánybíróság ismertetett döntéseire is figyelemmel - mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség állapítható meg.

4.1. Az indítvány szerint az Abtv. szabályozásával kapcsolatos alkotmányellenesség elsődlegesen az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiság, az abból folyó jogbiztonság követelményének sérelme miatt áll fenn.

Az Alkotmánybíróság több korábbi döntésében hangsúlyozta: a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket. [56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991. 454., 456.] Az Alkotmánybíróság gyakorlatában e jogállamiságból fakadó alkotmányos követelményt következetesen érvényesítette a közhatalommal rendelkező szervek működésére vonatkozóan általában [pl. 8/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992. 51.; 36/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992. 207.], és nevesítve az egyes alkotmányos szervekre, közöttük az Országgyűlésre és a köztársasági elnökre is. [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999. 52., 61.]

Az Alkotmánybíróság számos határozatában megállapította, hogy a jogállam alapvető, nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A 9/1992. (I. 30.) AB határozatában kifejtette, hogy "a jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó -kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára.

Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is." (ABH 1992. 59., 65.)

4.2. Az Alkotmány meghatározza az Alkotmánybíróság létszámát, a jelölés és a választás módját, valamint a bírák megválasztásához szükséges minősített többséget, működéséről azonban nem rendelkezik. Az Alkotmánybíróság működésének szabályait az Abtv. állapítja meg, beleértve az alkotmánybírói tisztség megszűnésének taxatíve felsorolt eseteit, és az új bírák megválasztásának határidejét is.

Az Abtv. alapján az Alkotmánybíróság teljes ülésben vagy háromtagú tanácsban jár el és látja el a hatáskörébe utalt feladatait. Az Abtv. 30. § (1) bekezdés szerint az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozó alapvető, legfontosabb ügyekben a teljes ülés jár el. Amennyiben tehát a bírói helyek betöltetlensége folytán a teljes ülés tartósan határozatképtelenné válik, ez az Alkotmánybíróság működésképtelenségét eredményezi.

Az Abtv. 30. § (3) bekezdése alapján a teljes ülés akkor határozatképes, ha azon legalább az Alkotmánybíróság nyolc tagja, köztük az elnök vagy akadályoztatása esetén a helyettes elnök jelen van. E rendelkezésből az következik, hogy az Alkotmánybíróság nyolc taggal is működőképes abban a kivételes esetben is, ha ideiglenesen három bírói hely nincs betöltve, vagy a bíró ideiglenesen, neki fel nem róható valamely okból (pl. betegség) tartósan nem képes eleget tenni a megbízatásából eredő feladatainak. A jelen ügy kapcsán tehát azt kellett vizsgálni, hogy az ilyen kivételes helyzet az Abtv.-nek az új bírói helyek betöltésére irányadó szabályozásának hiányosságai miatt bekövetkezhet-e.

Az Abtv.-nek a fentiekben már elemzett rendelkezései értelmében a bírói megbízatás megszűnésének leginkább előforduló, előrelátható és tervezhető két esetében (a 70. életév betöltése és a megbízatási időtartam letelte) a megbízási idő lejártát megelőző három hónapon belül új bírót kell választani. Amennyiben az Országgyűlés az Abtv.-ben előírt kötelezettségének időben eleget tesz, az Alkotmánybíróság teljes létszámban való folyamatos működése az említett megszűnési okok bekövetkezése esetén biztosított. A bírói megbízatás megszűnésének kivételes, előre nem tervezhető eseteiben (halál, lemondás, összeférhetetlenség, felmentés és kizárás) pedig az Abtv. alapján az új bírót a megbízatás megszűnését követő két hónapon belül kell megválasztani. Ezekben az esetekben a bírói helyek két hónapig tartó betöltetlensége állhat fenn, ha az Országgyűlés a törvényben előírt kötelezettségét teljesíti.

A fentiek alapján megállapítható, hogy az Abtv. tartalmazza a megüresedett bírói helyek meghatározott időben történő betöltésére vonatkozó - a különböző megszűnési okokra is tekintettel lévő - szabályokat. Az Abtv. e szabályai az Alkotmánybíróság testületi működésének folyamatosságát abban az esetben biztosítják, amennyiben az Országgyűlés a törvényben előírt időben a jelölési és választási kötelezettségének eleget tesz.

Az Alkotmánybíróságnak az indítvány által feltételezett működésképtelensége csak abban a kivételes esetben következhetne be, ha az Országgyűlés több bírói hely megüresedése esetén az Alkotmányban előírt kötelezettségének nem tenne eleget. Ez azonban nem az Abtv. szabályozási hiányossága, hanem az Országgyűlés eseti jogalkalmazási mulasztása miatt történhetne meg.

4.3. Az Alkotmánybíróság összetételét, a bírók jelölését és választását az Alkotmány szabályozza. Amennyiben az alkotmányi szabályozás hiányosnak lenne tekinthető, az akkor sem képezheti alkotmánybírósági felülvizsgálat tárgyát. Az Alkotmánybíróság ugyanis - amint azt több döntésében is kifejtette - az Alkotmány rendelkezéseit nem vizsgálhatja felül. [23/1994. (IV. 29.) AB végzés, ABH 1994. 375., 376.; 293/B/1994. AB végzés, ABH 1994. 862.]

Ezért az Alkotmánybíróság az indítvány keretei között a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség kérdését csak a bíróvá választás időtartamával, a bíró újraválaszthatóságával és az új bíró megválasztásának idejével kapcsolatban vizsgálhatta.

4.4. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Abtv. 8. § (3) és (4) bekezdésével összefüggésben, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét, s ezáltal mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet nem állapított meg. Az Abtv.-nek a megüresedett bírói helyek betöltésére vonatkozó előírásai tartalmazzák azokat az elégséges garanciákat, amelyek a működőképességet biztosíthatják, tartalmukban tehát kielégítőek, és megfelelnek az ismertetett jogbiztonsági követelményeknek is, ezért alkotmányellenesség nem áll fenn.

4.5. Az Alkotmánybíróság végül megállapította, hogy az Abtv. kifogásolt szabályozásával összefüggésben az Alkotmány 7. §-ában foglalt rendelkezések sérelme sem áll fenn, mert az indítványozó által hivatkozott Egyezmény és az Abtv. szabályozása között semmilyen alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nincs.

Az Abtv. szabályozása nem ellentétes a Jat. idézett 3. § a) pontjában foglalt előírással sem, mert ez a rendelkezés nem a szabályozás tartalmára, hanem annak formájára vonatkozik.

5. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Abtv.-nek az alkotmánybírák megválasztásának szabályozásával összefüggésben előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.

6. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban szükségesnek tartja megjegyezni a következőket:

Az Alkotmánybíróság a demokratikus jogállam egyik alapvető intézménye. Jelentőségét mutatja, hogy az alkotmánybírákat az Országgyűlés választja, megválasztásukhoz minősített többségű szavazati arány szükséges, s az alkotmánybírákat az Országgyűlés sem hívhatja vissza. Legfontosabb feladatát képezi a jogszabályok alkotmányosságának felülvizsgálata. Az Alkotmány 19/B. § (6) bekezdése alapján az Alkotmánybíróság működése még rendkívüli állapot idején sem korlátozható. Ezért az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére tekintettel kiemelkedő alkotmányos jelentősége van az Alkotmánybíróság folyamatos, akadálytalan működésének, a bírói helyek betöltésének és a határozatképesség fennmaradásának.

Az Alkotmány és az Abtv. rendelkezései mindenkire, valamennyi jogalkalmazóra, így az Országgyűlésre is kötelezőek. Ezért az Országgyűlés alkotmányos kötelessége és felelőssége, hogy késedelem és mulasztás nélkül teljesítse mindazokat a feladatokat, amelyeket az alkotmánybírák megválasztásával kapcsolatban az Alkotmány és az Abtv. a hatáskörébe utal.

Budapest, 2001. március 27.

Dr. Németh János s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Czúcz Ottó s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bihart Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró