Hoffmann István - 37/1994. (VI. 24.) AB határozat - Önkormányzati tulajdon

Az Alkotmányból csak az következik, hogy az államnak az önkormányzati tulajdont létre kell hoznia, továbbá, hogy meg kell teremtenie az önkormányzatok vagyoni létalapját, a működésükhöz indokolt vagyoni feltételeket. Az ehhez szükséges vagyoni kört az állam törvényhozói és tulajdonosi szabadsága alapján maga határozza meg.

Az önkormányzati tulajdon határozatban az AB - a korábbi határozataiban [4/1993. (II. 12.) AB határozat; 64/1993. (XII. 22.) AB határozat] megfogalmazott általános tételeket követve - általánosságban rögzítette, hogy a helyi önkormányzatok tulajdonának meghatározása körében a törvényhozás jelentős szabadsággal rendelkezik. Az Alkotmányból csak az következik, hogy az önkormányzatok a működésükhöz szükséges tulajdonnal rendelkezzenek és a már megszerzett tulajdon - az önkormányzatok állami szervi jellegére figyelemmel az alapjogi tulajdonvédelemnél alacsonyabb szintű - védelemben részesüljön. A határozat az önkormányzati tulajdon főbb kereteinek kijelölése mellett abban a tekintetben is meghatározó volt, hogy rögzítette, az Alkotmány és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) általános rendelkezéseiből - amely szerint az AB védi az önkormányzatok jogait - külön, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvényben (régi Abtv.) meghatározott hatásköri szabály nélkül nem vezethető le alkotmánybírósági döntésre vonatkozó hatáskör, az AB kizárólagosan a régi Abtv.-ben meghatározott keretek között járhat el.

1. ELŐZMÉNYEK

A modern magyar önkormányzati rendszer, a rendi korszak előzményeire tekintettel, az önkormányzatok - törvényhatóságok (vármegyék, törvényhatósági jogú

- 335/336 -

városok, székesfőváros, 1886-ig egyéb törvényhatóságok) és községek (1930-ig rendezett tanácsú városok, majd megyei városok, valamint nagyközségek, kisközségek) - tulajdonjogát elismerte, azt az önkormányzatok autonómiája részének tekintette.

A szocialista állam kialakulásával az 1949-es Alkotmány megszüntette a korábbi önkormányzatokat, annak 30. § (1) bekezdése a - községi, városi kerületi, városi, járási és megyei - tanácsokat az államhatalom helyi szerveiként határozta meg. Autonómiájuk megszűnésével az önálló törvényhatósági és községi vagyon is megszűnt, az az állami vagyonba olvadt. Az egységes állami vagyon koncepciójára tekintettel a helyi tanácsokról szóló 1950. évi I. törvény (I. Tt.), a tanácsokról szóló 1954. évi X. törvény (II. Tt.), valamint a tanácsokról szóló 1971. évi I. törvény (III. Tt.) nem rendelkezett a tanácsok vagyonáról.

Az I. Tt. az egységes államhatalmi felfogáshoz kötődően rögzítette, hogy a tanácsok a helyi jellegű gazdasági vállalatok munkáját irányítják és ellenőrzik, a II. Tt. pedig már lehetővé tette, hogy a tanácsok a helyi szükségletek kielégítésére vállalatokat hozzanak létre. Jóllehet a szocialista Alkotmány 1972-es novellája révén a helyi tanácsok helyi államhatalmi szervként történő alkotmányos nevesítése megszűnt, az alkotmányreformhoz kötődően, még azt megelőzően kiadott III. Tt. pedig a tanácsok államigazgatási szervi intézményesítése mellett elismerte - az adott rendszerben nehezen értelmezhető - önkormányzati jellegüket is, azonban a tanácsok a reform után sem rendelkeztek elkülönült vagyonnal. A III. Tt. 10. § (1) bekezdése a tanács fejlesztési és közszolgáltatási hatásköreit rögzítette.

Figyelemmel a szocialista államszervezetre és gazdasági rendszerre, ezek a feladatok a közép- és nyugat-európai demokráciák önkormányzati szolgáltatási funkcióinál jóval szélesebbek voltak. A tanácsi gazdaságirányítás körében a jogtudomány azt emelte ki, hogy a tanácsok a helyi ipari jellegű gazdasági feladatok ellátásáért felelősek. Helyi ipari jellegűnek azokat a gazdasági feladatokat és tevékenységeket tekintették, amelyek nagyrészt helyi munkaerőt foglalkoztattak, helyi nyersanyag és energiabázisra épültek, helyi árualapra termeltek. Ide sorolták a helyi szükségleteket kielégítő kis- és középüzemeket is. A III. Tt. 10. § (1) bekezdés e) pontja a helyi gazdaságirányításhoz és széles értelemben vett helyi közszolgáltatási feladatok ellátásához kapcsolódóan elismerte a tanácsok vállalat- és intézményalapítási jogosultságát. A fenti szabályozáshoz igazodóan az állami vállalatokról szóló 1977. évi VI. törvény (Vt.) 7. § (1) bekezdése alapján állami

- 336/337 -

vállalatot a tanács is alapíthatott. A tanács által alapított vállalat tulajdonosa nem a tanács, hanem az állam volt. A Vt. VII. fejezete sajátos állami vállalattípusként nevesítette a közüzemi vállalatokat, amelyek a "közszükségleteket kielégítő alapvető szolgáltatásokat" biztosították folyamatos jelleggel. Ezek körét a Minisztertanács rendeletben határozta meg, és részükre az alapító - tanácsi alapítású állami vállalat esetén a tanács - szolgáltatási kötelezettséget írhatott elő.

A szocialista gazdaság, társadalmi és politikai rendszer összeomlását követő rendszerváltás során fontos célkitűzésként jelent meg a helyi önkormányzati rendszer kiépítése. Ennek kereteit eredetileg a tanácsrendszer önkormányzativá alakításával kívánták megvalósítani. Az önkormányzati autonómia azonban nehezen képzelhető el önálló önkormányzati tulajdon nélkül, ezért már az Alkotmányt módosító 1989. évi XXXI. törvény is elismerte - az Alkotmány módosított 12. § (2) bekezdésével - az önkormányzatok tulajdonát. 1990-ben végül előbb az Alkotmánynak az 1990. évi LXIII. törvény által, majd az Ötv. módosításával létrejött az önkormányzati rendszer. Az Alkotmány 44/A. § b) pontja önkormányzati alapjogként rögzítette az önkormányzatok tulajdonhoz való jogát. Az önkormányzati tulajdonnal kapcsolatban a korabeli szakirodalom is kiemelte, hogy az elkülönült önkormányzati tulajdon létrehozásának a célja a helyi közösségek autonómiájának erősítése, az államtól a helyi közösségekhez történő telepítése volt, valamint az, hogy az önkormányzatok feladataiként meghatározott közszolgáltatások ellátásához szükséges vagyont az adott szolgáltatásért közjogilag felelős szervezet tulajdonába adják. A tanácsrendszer önkormányzati rendszerré alakításának így az egyik kulcsfontosságú eleme volt az elkülönült önkormányzati tulajdon kialakítása.

Az önkormányzati tulajdont az Ötv. IX. fejezete rendezte általános jelleggel, azonban az önkormányzati tulajdon kialakításához szükséges kérdéseket az Ötv. záró rendelkezései között szereplő 107. § határozta meg. Az Ötv. 107. §-a az önkormányzati tulajdonnak az állami tulajdonból való kialakítása során kettős rendszert alkalmazott. Egyes vagyonelemek a törvény erejénél fogva a helyi önkormányzatok tulajdonába kerültek. A vagyonelemek másik része azonban a külön törvényben meghatározandó eljárást követően, az ún. vagyonátadó bizottságok hatósági döntésével került az önkormányzatok tulajdonába. A vagyonátadó bizottságok jogállását, eljárását, az átadandó vagyonelemek körét, az Ötv. rendelkezéseire figyelemmel, egy külön törvény, az egyes állami tulajdonban levő vagyontárgyak önkormányzati tulajdonba adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény (az ún. vagyon-törvény, a továbbiakban: Övt.) határozta meg. Az Övt. is kiemelte, hogy a vagyonátadó bizottság döntése hatósági határozatnak minősül, így a 32/1990. (XII. 22.) AB határozat döntésére, az 1991. évi XXVI. törvény rendelkezéseire tekintettel azokat bíróságok felülvizsgálhatták.

- 337/338 -

A vagyonátadás folyamatát nehezítette, hogy az önkormányzati tulajdon kialakítása a rendszerváltás első időszakában történt, amely időszakban "az állami tulajdon reformja még csak a kezdetén tartott". A vagyonátadó bizottságok működésének megkezdése mellett ugyanis folyamatosan zajlott az állami tulajdon magánosítása, a privatizáció is. Az állami tulajdon lebontása során több lehetséges megoldás merült fel - reprivatizáció, lakossági, munkavállalói és menedzsment-tulajdon, intézményi tulajdon és készpénzes privatizálás -, amelyek közül többnek az alkalmazására sor került, ám meghatározóvá a készpénzes privatizáció vált. A privatizáció folyamatában 1992-ben elkülönítették egymástól a tartós állami tulajdonban tartandó vagyont és a privatizálandó, ún. időlegesen állami tulajdonban levő vagyont. Az időlegesen állami tulajdonban levő vagyon értékesítéséről, hasznosításáról és védelméről szóló 1992. évi LXIV. törvény (Priv. tv.) szabályozta ennek a vagyonnak az értékesítését. A Priv. tv. - figyelemmel a szocializmusban a tanácsoknak a helyi gazdaságban betöltött kiemelt szerepére - számos tanácsi vállalat privatizációját rendelte el. A privatizáció mellett folyamatban levő önkormányzati vagyonátadás így szükségszerűen súrlódásokkal és jogvitákkal járt. Az önkormányzatok az új közigazgatási rendszerben széles körben váltak felelőssé a közszolgáltatások megszervezéséért, amelyhez kötődően számos vagyonelemet önkormányzati tulajdonba adtak.