1169/G/2007. AB végzés
Az Alkotmánybíróság az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jogkörében eljáró adatvédelmi biztos az Alkotmány értelmezése tárgyában előterjesztett indítványa alapján meghozta a következő
végzést:
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 18. §-a és 70/D. §-a értelmezésére irányuló indítványt visszautasítja.
Indokolás
I.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jogkörében eljárva az adatvédelmi biztos az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 51. §-ában meghatározott eljárás keretében az Alkotmány 18. §-ának és 70/D. §-ának értelmezését kérte az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 22. § e) pontja alapján.
Az indítványozó azt kezdeményezte, hogy az Alkotmánybíróság az elővigyázatosság és a megelőzés elvére tekintettel értelmezze az Alkotmány 18. és 70/D. §-át a lakosságot érő nem ionizáló sugárzás szabályozásával összefüggésben. Kezdeményezését azzal indokolta, hogy a mobiltelefon-hálózatok bővítéséből eredően a működésüket biztosító bázisállomások elterjedésével járó nem ionizáló sugárzás növekedése aggodalmat kelt az adótornyok közelében élő lakosságban, minthogy - véleménye szerint - a tudomány jelenlegi állása szerint nem bizonyítható egyértelműen, hogy annak hosszú távon nincs egészségkárosító hatása. Az idevonatkozó törvényi és rendeleti szintű szabályozás áttekintését követően hiányolta az olyan országos szabályozást, amely "a lakosság egészségének a védelmében védelmi övezeteket jelölne ki (...)", továbbá kiterjedne a sugárzásnak az esetleges atermikus káros hatásaira is. Mindennek következtetéseként felteszi a kérdést: " (...) megelégedhet-e a jogalkotó azzal a megállapítással, hogy jelenleg (esetleg csak még) "nincs meggyőző bizonyíték arra", hogy a mobiltelefonok használata, az adótornyok sugárzása növelné a rák vagy bármely más betegség kialakulásának a kockázatát?" Utal arra, hogy az EU tagállamaiban egyre elfogadottabbá válik az elővigyázatosság elve, ezzel szemben - értékelése szerint - a magyar jogalkotó elmulasztja annak figyelembevételét. Ezért ez utóbbi elvre és az indítványban nem részletezett megelőzés elvére tekintettel kérte az indítványozó az Alkotmánybíróságtól az Alkotmány 18. és 70/D. §-ának értelmezését a lakosságot érő nem ionizáló sugárzás szabályozásával összefüggésben.
II.
1. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 1. § g) pontjába foglalt hatáskörét már a 31/1990. (XII. 18.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh1.) értelmezte. E szerint: "az Abtv. 1. §-ának g) pontja értelmezésénél is messzemenően figyelembe kell venni a hatalmi ágak megosztásának elvét, amely a magyar államszervezet legfontosabb szervezeti és működési alapelve. Ebből eredően a hivatkozott rendelkezésen alapuló alkotmányértelmezésre kizárólag akkor kerülhet sor, ha az indítvány
- az Abtv. 21. §-ának (6) bekezdésében meghatározott szervek és személyek valamelyikétől származik,
- nem általánosságban, hanem valamely konkrét alkotmányjogi probléma aspektusából kezdeményezi az Alkotmány ugyancsak konkrétan megjelölt rendelkezésének értelmezését (a törvényjavaslat miniszteri indokolásában említett" absztrakt "normakontroll ugyanis csak a konkrét ügy vagy jogszabály hiányát jelenti, nem pedig azt, lehetőség volna valamely alkotmányos rendelkezés teljesen elvont, semmiféle konkrét problémához nem kapcsolódó, s így valójában parttalan értelmezésére),
- az adott alkotmányjogi probléma közvetlenül - más jogszabály közbejötte nélkül - levezethető az Alkotmányból. (Abból eredően ugyani s, hogy az Alkotmány az ország alaptörvénye, közvetett módon bármely jogszabályértelmezési kérdés kapcsolatba hozható az Alkotmánnyal.)" (ABH 1990, 136, 137-138.)
Az Alkotmánybíróság e határozatában azt is megállapította, hogy az Alkotmány értelmezésére vonatkozó hatáskörét megszorítóan kell értelmezni. "Ha ugyanis az Alkotmánybíróság az Abtv. 1. §-ának g) pontjában meghatározott jogkörét kiterjesztve értelmezné, ez könnyen olyan helyzetet idézne elő, hogy az illetékes jogalkotó szervek nem csupán törvények, hanem kormányrendeletek, sőt miniszteri rendeletek megalkotása előtt is" alkotmányértelmezést "kérnének az Alkotmánybíróságtól. Ez pedig óhatatlanul oda vezetne, hogy az Alkotmánybíróság magára vállalná a törvényhozó, sőt a végrehajtó hatalom felelősségét is és - az Alkotmányban rögzített államszervezeti elvekkel szöges ellentétben - egyfajta alkotmánybírósági kormányzás alakulna ki" (ABH 1990, 136, 138.).
2. Az Alkotmánybíróság az Abh1.-ban kifejtettek alapján alakította ki gyakorlatát az Abtv. 1. § g) pontjába foglalt hatáskörének gyakorlására irányuló indítványok befogadását illetően. Az Abh1. követelményeit a jelen ügyben benyújtott indítványra vetítve a következők állapíthatók meg.
2.1. Az Abtv. 21. § (6) bekezdése értelmében az 1. § g) pontja szerinti eljárást indítványozhatják: a) az Országgyűlés vagy annak állandó bizottsága, b) a köztársasági elnök, c) a Kormány vagy annak tagja, d) az Állami Számvevőszék elnöke, e) a Legfelsőbb Bíróság elnöke, f) a legfőbb ügyész. Az Abtv. 21. § (8) bekezdése szerint törvény másokat is feljogosíthat alkotmányértelmezési eljárás indítványozására. Az Obtv. 22. §-ának e) pontja az országgyűlési biztost is feljogosította alkotmányértelmezés kezdeményezésére. Az Obtv. rendelkezik az országgyűlési biztos helyettesítéséről is. ["2. § (3) Ha az országgyűlési biztos akadályoztatva van, vagy e tisztség nincs betöltve, az országgyűlési biztos jogkörét az általa kijelölt, ennek hiányában vagy akadályoztatása esetén a korban legidősebb más külön biztos gyakorolja."] Az indítvány tehát az annak előterjesztésére jogosulttól származik. Megállapítható továbbá, hogy az indítványozó megjelölte az Alkotmány konkrét rendelkezéseit is, amelyeknek értelmezését kérte, az elővigyázatosság és a megelőzés elvére tekintettel a lakosságot érő nem ionizáló sugárzás szabályozásával összefüggésben.
2.2. Az Alkotmánybíróság azt is vizsgálta, hogy az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jogkörében eljáró adatvédelmi biztos indítványa megfelel-e az Alkotmánybíróság absztrakt alkotmányértelmezésével szemben támasztott további követelményeknek, így az indítványban felvetettek konkrét alkotmányjogi problémának tekinthetők-e. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó alapvetően a jogalkotásra tartozó, azzal szembeni - megítélése szerint egyre aktuálisabbá való -elvárások megfogalmazását várja el az általa kezdeményezett alkotmányértelmezéstől.
Az indítvány szerint a meglevő jogszabályok csak részben és nem átfogóan, továbbá a lakosságot érő nem ionizáló sugárzás hosszútávú káros hatása körüli bizonytalanságot az elővigyázatosság elvének figyelmen kívül hagyásával rendezik az általa felvetett problémát.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az indítványozó azon elvárása, hogy az Alkotmány 18. és 70/D. §-ának értelmezésével az Alkotmánybíróság határozza meg, hogy az elővigyázatosság és megelőzés elvéből kifolyólag milyen jogalkotási kötelezettségek következnek a lakosságot érő nem ionizáló sugárzás szabályozásával szemben, túlmutat az Alkotmánybíróság hatáskörén, ezen elvárás teljesítése a jogalkotó feladata. Az indítványozó által megfogalmazott alkotmányjogi probléma az Alkotmányból közvetlenül nem vezethető le.
Az indítványozó utal a lakosságot érő nem ionizáló sugárzás esetleges káros hatásai körüli, ellentétes megállapításokat is felmutató, le nem zárt szakmai vitákra, koncepciókra, amelyek arról tanúskodnak, hogy az indítványozó által felvetett problémák jogi rendezésének - ha ilyen szükséges - több módozata is lehetséges. Az Alkotmánybíróság több döntésében kifejtette, hogy a jogalkotást megelőző alkotmányértelmezések azzal a veszéllyel is fenyegetnek, hogy az Alkotmánybíróság magára vállalja a törvényhozó, sőt a végrehajtó hatalom felelősségét is. Ez pedig a hatalommegosztás elvével ellentétes. (Abh1., ABH 1990, 136, 138.; 996/G/1990. AB határozat, ABH 1993, 533, 534.; 1041/G/1999. AB határozat, ABH 1085, 1087.) Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a 996/G/1990. AB határozatban (ABH, 1993, 533, 534-535., a továbbiakban: Abh2.) külön és konkrétan az Alkotmány 18. §-ába foglalt egészséges környezethez való jog értelmezésére nézve ezeket a megállapításokat a következőképpen fogalmazta meg: "Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint mind az egészséges környezethez való jog definiálása, mind pedig a környezetvédelemmel kapcsolatos állami feladatok felsorolása elvégezhető törvényhozási úton, de egyik sem lehet feladata elvont alkotmányértelmezésnek. A környezetvédelemnek ugyanis -mind elvi alapjait, mind megvalósításának módszereit tekintve - számos koncepciója lehet egyaránt alkotmányos, az ezek közötti választás nem alkotmánybírósági feladat." Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ezek a megállapítások a jelen ügyben is irányadóak.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy mivel az indítvány nem tartalmaz olyan konkrét alkotmányjogi problémát, amely alapján az Abtv. 1. § g) pontja szerinti alkotmányértelmezés elvégezhető lenne, nem állnak fenn az alkotmányértelmezésnek az Alkotmánybíróság által megkövetelt előfeltételei.
Az Abh1. szerint az Alkotmánybíróság absztrakt alkotmányértelmezési hatáskörét megszorítóan kell értelmezni. (ABH 1990, 136, 138.) Az Alkotmánybíróság az e tárgyú indítványok elbírálása során következetesen e követelménynek megfelelő gyakorlatot alakított ki, amelynek megfelelően több esetben is megállapította az alkotmányértelmezés feltételeinek hiányát [lásd: Abh2.; 25/1995. (V. 10.) AB végzés (ABH 1995, 427.); 62/1997. (XII. 5.) AB végzés (ABH 1997, 542.); 652/G/1994. AB határozat, ABH 1998, 574.; 1007/G/1997. AB határozat (ABH 997, 761.); 1041/G/1999. AB végzés (ABH 2000, 1085.), 695/G/2007. AB végzés (ABK 2008, 1058.)].
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt visszautasította.
Budapest, 2009. március 10.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró