84/B/2001. AB határozat

A tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 1. § (1) bekezdése és 21. § h) pontja alkotmányellenességéről

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 1. § (1) bekezdése és 21. § h) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

Indokolás

I.

Az indítványozók a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) 1. §-a és 21. § h) pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezték. Álláspontjuk szerint "a Tpvt. 1. §-a ellentétes az Alkotmány 2. §-ában meghatározott demokratikus jogállamiság követelményével, mivel a törvény személyi és tárgyi hatályát hiányosan, ésszerűtlenül, kellő differenciálás nélkül, egészében véve így a jogbiztonságot sértve állapítja meg (...)". Sérelmezik, hogy a törvény ezen szakaszából hiányzik a közfeladatot ellátó szervezetek végső soron talán piaci hatású, de akár ingyenes jellegű és veszteségesen finanszírozandó műveletének lehetősége. A Tpvt. 21. § h) pontja pedig érvelésük szerint egyrészt a jogállamiság követelményét sérti azzal, hogy "objektív megítélésű", a tisztességtelen és a felróható magatartást jogilag nem verifikálj a, és a kimentést lehetővé nem tevő objektív felelősséget keletkezteti. Másrészt ütközik az Alkotmánynak az önkormányzati jogokat rögzítő 44/A. és 44/C. §-ába is. Érvelésük szerint a Tpvt. 21. § h) pontjában foglalt rendelkezés "kellő garanciák nélkül próbálja modellezni a felfaló ár, illetve rabló ár tényállását, olyan esetekre is vonatkoztatva - sőt prognosztizálva -, amikor ez egy közjogi testületnél kizárt vagy megakadályozható".

Az indítvány indokolásának konkrét alapját a Gazdasági Versenytanács Vj-57/2000/24. határozata (a továbbiakban: GVh.) képezi, amely gazdasági erőfölénnyel való visszaélésre, ezen belül a Tpvt. 21. § h) pontjában meghatározott tilalmazott magatartásra hivatkozással elmarasztalta egy városi önkormányzat polgármesteri hivatalát. Az elmarasztalás hátterében az állt, hogy az önkormányzat a helyi közügyekkel kapcsolatos tájékoztatási kötelezettségének úgy kívánt eleget tenni, hogy 1990 óta helyi újságot adott ki, amelyhez 1998-től a lakosság ingyenesen juthatott hozzá. 1999-ben ugyanezen a földrajzi piacon megjelent egy hasonló profilú havi közéleti lap, amelynek a kiadója a GVh. megállapítása szerint versenytársává vált az önkormányzati újság kiadójának, és ez utóbbi az önkormányzat pénzügyi erejére támaszkodva tanúsította a Tpvt. 21. § h) pontját sértő magatartást, amelyet a GVh. elmarasztalt.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvánnyal támadott egyik jogszabályhely - a Tpvt. 1. §-a - számozását a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1998. évi LVII. törvény módosításáról szóló 2003. évi XXXI. törvény 1. §-a 2004. május 1-jei hatállyal - a normatartalom érintetlenül hagyása mellett - 1. § (1) bekezdésére változtatta. Az Alkotmánybíróság ezért a Tpvt. jelenleg hatályos 1. § (1) bekezdése alkotmányossági vizsgálatát végezte el.

Az Alkotmánybíróság beszerezte az igazságügyminiszter véleményét.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"44/A. § (1) A helyi képviselő-testület:

a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,

b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat,

c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban ré sze sül,

d) törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét,

e) törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét,

f) önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat,

g) a helyi közösséget érintő közügyekben kezdeményezéssel fordulhat a döntésre jogosult szervhez,

h) szabadon társulhat más helyi képviselő-testülettel, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek.

(2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

"44/C. § A helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai."

2. A Tpvt. indítvánnyal támadott rendelkezései: "1. § (1) E törvény hatálya kiterjed a természetes és a jogi személynek, valamint a jogi személyiség nélküli gazdasági társaságnak - ideértve a külföldi székhelyű vállalkozás magyarországi fióktelepét is a VI. fejezetben szabályozott magatartások kivételével - (a továbbiakban az előzőek együtt: vállalkozás) a Magyar Köztársaság területén tanúsított piaci magatartására, kivéve, ha törvény eltérően rendelkezik. E törvény hatálya alá tartozik továbbá - a II-III. fejezetekben szabályozott magatartások kivételével - a vállalkozás külföldön tanúsított piaci magatartása is, ha annak hatása a Magyar Köztársaság területén érvényesülhet."

"21. § Tilos a gazdasági erőfölénnyel visszaélni, így különösen:

(... )

h) a versenytársaknak az érintett piacról való kiszorítására vagy a piacra lépésük akadályozására alkalmas, nem a versenytársakéhoz viszonyított nagyobb hatékonyságon alapuló, túlzottan alacsony árakat alkalmazni;

(...)"

III.

Az indítvány nem megalapozott.

1. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy megállapítható-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelme amiatt, hogy a Tpvt. 1. § (1) bekezdése az indítványozók állítása szerint "[n]em elégíti ki a világos, egyértelmű, határozott, a korrekt és az inkorrekt magatartást elválasztó jogi normativitás követelményeit".

Az Alkotmánybíróság már a 9/1992. (I. 30.) AB határozatában megállapította: A jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó - kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. (ABH 1992, 59, 65.)

A 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon (ABH 1992, 135, 142.).

Az 1160/B/1992. AB határozatában az Alkotmánybíróság tovább pontosította a normatartalommal szemben fennálló alkotmányos követelményeket: "a jogszabályok rögzített nyelvi formában jelennek meg. A nyelvi megfogalmazás fogalmai, kifejezései mindig általánosak. Így adott esetben mindig kérdéses lehet, hogy a konkrét történeti tényállás a jogi normában szereplő fogalom körébe tartozik-e. (...) Ha egy jogszabály tényállása túl részletező, túl szűk, túlságosan eseti, az megköti a jogalkalmazót és megakadályozza, megnehezíti, hogy a jogszabály az életviszonyok szabályozásában betöltse szerepét. Ha pedig egy jogszabály törvényi tényállása túl elvont, túl általános, akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazó belátása szerint kiterjeszthető vagy leszűkíthető. Az ilyen szabály lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre, a különböző jogalkalmazók eltérő gyakorlatára, a jogegység hiányára. Ez csorbítja a jogbiztonságot." (ABH 1993, 607, 608.).

Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint alkotmányellenessé csak az a szabály nyilvánítható, amely értelmezhetetlen voltánál fogva teremt jogbizonytalanságot, mert hatását tekintve nem kiszámítható és címzettjei számára előre nem látható. [vö.: 36/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 222, 232.; 42/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 299, 301.].

Önmagában nem sérti a jogbiztonságot az, ha a jogszabály a jogalkalmazás során értelmezésre szorul és esetenként az értelmezés problémamegoldó, alkotó jellege kerül előtérbe. Társadalmi-gazdasági viszonyok változása új jogszabály alkotását teheti szükségessé, új jogszabálynál az értelmezési művelet más korábbi jogszabályértelmezésekre kevésbé támaszkodhat, rutinná válásához megfelelő idő kell [31/2003. (VI. 4.) AB határozat, ABH 2003, 352, 365.].

Jelen esetben az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Tpvt. 1. § (1) bekezdése olyan módon határozza meg a törvény hatályát, hogy a tárgyi hatályt megalapozó piaci magatartás tanúsítója tartozik a törvény hatálya alá. A törvényi meghatározásból megállapíthatóan, más törvény eltérő rendelkezése hiányában, a törvény alanyi hatálya kiterjed mindenkire, illetve minden szervezetre, aki, vagy amely piaci magatartást tanúsít vagy tanúsíthat, amelyre ezt követően a Tpvt. a "vállalkozás" gyűjtőfogalmat használja. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a konkrét esetben nem sérti a jogbiztonságot az, hogy a törvény hatályát a jogalkotó inkább keretjellegűen, generálklauzulákkal, nem túl részletezően határozta meg [3/2006. (II. 8.) AB határozat, ABH, 2006, 65, 83.] a hatályos versenyjogunkat jellemző ágazat- és szektorsemlegesség szellemében. Emellett ez a jogi rendelkezés fenntartja annak a lehetőségét, hogy külön törvény olyan magatartásra kötelezze vagy hatalmazza fel a vállalkozásokat, amelyek egyébként - ilyen külön törvényi rendelkezés hiányában - versenyjogi jogsértést valósítanának meg. Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint nem alkotmányellenes tehát, hogy a törvény személyi hatályára annak tárgyi hatálya az irányadó, továbbá, hogy a megtámadott jogi rendelkezés - a megfelelően általános, absztrakt volta mellett - is alkalmas arra, hogy a Tpvt. többi jogi előírása a jogalkalmazásban érvényesüljön. Csak a jogalkalmazás számára eleve értelmezhetetlen jogszabály sérti a jogbiztonságot [vö.: 36/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 222, 227-228.].

Ez a széles értelmezésre lehetőséget adó szabályozás összhangban van az EK szerződés 81.-82. cikkeiben foglalt versenyjogi szabályozással. Az Európai Bíróság esetjoga meghatározta a "vállalkozás" és a "gazdasági tevékenység" fogalmát, az ezzel kapcsolatos gyakorlatát legutóbb röviden a C-49/07 sz. Motosykletistiki Omospondia Ellados NPID (MOTOE) és Elliniko Dimosio ügyben 2008. július 1-jén hozott ítélet foglalja össze:

"21. Ha a Szerződés nem is határozza meg a vállalkozás fogalmát, a Bíróság már többször megállapította, hogy vállalkozásnak minősül minden gazdasági tevékenységet folytató jogalany, függetlenül jogállásától és finanszírozási módjától (lásd a C-41/90. sz., Höfner és Elser ügyben 1991. április 23-án hozott ítélet [EBHT 1991., I-1979. o.] 21. pontját és a C-264/01., C-306/01., C-354/01. és C-355/01. sz., AOK Bundesverband és társai egyesített ügyekben 2004. március 16-án hozott ítélet [EBHT 2004., I-2493. o.] 46. pontját).

22. E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy minden olyan tevékenység gazdasági tevékenységnek minősül, amely áruk vagy szolgáltatások adott piacon történő kínálatával jár (lásd kül önösen a C-35/96. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 1998. június 18-án hozott ítélet [EBHT 1998., I-3851. o.] 36. pontját, és a C-180/98-C-184/98. sz., Pavlov és társai ügyben 2000. szeptember 12-én hozott ítél et [EBHT 2000., I-6451. o.] 75. pontját)."

Az Alkotmánybíróság ezért a Tpvt.-nek annak hatályát meghatározó 1. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

2. Az indítványozók szerint azzal, hogy a Tpvt. 21. § h) pontja objektív alapú megítélésre, jövőbeni magatartáson ("akadályozásra alkalmas") alapuló objektív felelősség megállapítására és ezen magatartás szankcionálására szolgáltathat alapot, ugyancsak a jogbiztonságot sértőnek, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközőnek minősül.

A Tpvt. kimondja a gazdasági erőfölénnyel való visszaélés általános tilalmát, és a 21. §-ában felsorolja - nem ta-xatív jelleggel - annak jellegzetes eseteit. Egyértelműen megállapítható a jogalkotó azon szándéka, hogy a felsorolt magatartási tényállások tilos volta a tényállást megvalósító piaci szereplő szándékának, felróhatóságának vizsgálata nélkül kerüljön megállapításra. A motivációtól függő -és a Tpvt. által tilosnak minősített - tisztességtelen versenycselekményeket a Tpvt. II. fejezete (3-7. §-a) tartalmazza. Az Alkotmánybíróság a Tpvt. 1. § (1) bekezdésének alkotmányossági vizsgálata során jelen határozatban kifejtett gyakorlatára hivatkozva megállapítja: az, hogy a gazdasági erőfölénnyel való visszaélésnek a Tpvt. 21. § h) pontjában meghatározott tilos magatartási tényállás, nem ütközik a jogbiztonság követelményébe, így nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.

3. Az indítványban foglaltaknak megfelelően az Alkotmánybíróság elvégezte a Tpvt. 21. § h) pontjában foglalt rendelkezés és az Alkotmány 44/A. és 44/C. §-a közötti összefüggésnek a vizsgálatát. Megállapította, hogy a sérelmezett jogszabály és az Alkotmánynak az önkormányzati alapjogokat meghatározó 44/A. §-a, illetve az Alkotmánynak a helyi önkormányzati törvény elfogadásáról rendelkező 44/C. §-a között alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nincs. Megjegyzi az Alkotmánybíróság, hogy a Tpvt. hatálya csak akkor terjed ki magatartásával piaci hatást kiváltó, közfeladatot ellátó szervcsoportra, ha törvény másképpen nem rendelkezik.

Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi. [698/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 716-717.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 201.; 720/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 1005, 1007.; 380/D/1999. AB határozat, ABH 2004, 1306, 1313-1314.] Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította.

Budapest, 2008. szeptember 16.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László s. k.,

alkotmánybíró