318/B/2006. AB határozat

a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény egyes rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálata tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény 32. § (1) bekezdése, illetve az (1) bekezdés d)-e) pontjai, valamint a 32. § (4) és (5) bekezdések alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény végrehajtásáról szóló 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet 22. § (3) bekezdése, valamint (8)-(10) bekezdései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszünteti.

Indokolás

I.

1. Az indítványozók alapvetően a gyógyszer, illetve a gyógyászati segédeszköz támogatással történő rendelésre jogosító szerződés megkötésére vonatkozó törvényi feltételeket támadták. Ennek keretében a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény (a továbbiakban: Ebtv.) 32. § (1) bekezdése, valamint (3)-(5) bekezdésének, illetve a kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény végrehajtásáról szóló 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 22. § (3) bekezdése, valamint (8)-(10) bekezdései alkotmányellenességének kimondását és megsemmisítését kezdeményezték.

1.1. Az Ebtv. 32. § (1) bekezdésében, valamint (4)-(5) bekezdéseiben foglalt jogszabályi rendelkezéseket a jogállamiságból fakadó jogbiztonság elvébe ütközőnek tartották, amiatt, hogy azok tartalmazzák a "külön jogszabályban" kitételt. Ugyanebből az okból kifolyólag támadták a Vhr. 22. § (3) bekezdésének azon részét, amely a gyógyászati segédeszköz támogatással történő rendelése vonatkozásában a "statim", "cito" és "periculum in mord" kifejezéseket tartalmazták. Az indítványozók álláspontja szerint "sérti a jogbiztonság követelményét, ha a törvény által előírt három követelményből kettőt kormányrendeleti szintű jogszabály határoz meg", illetve a fenti kifejezések használata sérti az egyértelműség és a világosság követelményeit is.

1.2. Az indítványozók az Alkotmány 70/A. §-ában meghatározott diszkrimináció tilalmába ütközőnek tartották az Ebtv. 32. § (3) bekezdését, valamint a Vhr. 22. § (3), valamint (8)-(10) bekezdéseit.

Indítványuk szerint az Ebtv. 32. § (3) bekezdése és a Vhr. 22. § (3) bekezdése alapján az az orvos, aki gyógyszer vagy gyógyászati segédeszköz ismertető tevékenység végzésére irányuló jogviszonyban áll, illetve gyógyszer vagy gyógyászati segédeszköz gyártó, forgalmazó, nagykereskedő felett jelentős befolyást biztosító tulajdoni hányaddal rendelkezik, kizárólag olyan gyógyszerek rendelésére jogosult, amelyek alkalmazására a beteg életveszélyes vagy kritikus állapota miatt azonnali szükség van. Álláspontjuk szerint az orvosi tevékenységnek, illetve gyógyításnak szerves részét képezi a receptfelírási jogosultság, amely teljes mértékben ellehetetlenül a magánpraxist folytatóknak a támadott rendelkezések következtében. Véleményük szerint az orvosok homogén csoportján belül a jogalkotó önkényes megkülönböztetést valósított meg az olyan orvosokkal szemben, akik gyógyszer vagy gyógyászati segédeszköz ismertető tevékenység végzésére irányuló jogviszonyban állnak, illetve gyógyszer vagy gyógyászati segédeszköz gyártó, forgalmazó, nagykereskedő felett jelentős befolyást biztosító tulajdoni hányaddal rendelkeznek.

Ugyancsak a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközőnek tartották a Vhr. 22. § (8)-(10) bekezdéseit, azon az alapon, hogy a nem finanszírozott egészségügyi szolgáltatók vonatkozásában a finanszírozott egészségügyi szolgáltatókhoz képest indokolatlanul terhesebb adatszolgáltatási és adminisztratív kötelezettségek teljesítését írta elő.

Az Alkotmánybíróság kikérte a nemzeti erőforrás miniszterének, illetve a Magyar Orvosi Kamara elnökének véleményét.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."

2. Az Ebtv.-nek az indítvány benyújtásakor hatályos, támadott rendelkezései:

"32. § (1) A nem finanszírozott egészségügyi szolgáltató orvosával a MEP - külön jogszabályban foglaltak szerint - gyógyszer, illetve gyógyászati segédeszköz támogatással történő rendelésre jogosító szerződést köt, amennyiben az orvos

a) külön jogszabályban foglaltak szerint gyógyszer, illetve gyógyászati segédeszköz rendelésére jogosult,

b) a szerződés megkötését kezdeményezi, és

c) a külön jogszabályban a szerződéskötés feltételéül meghatározott kötelezettségének eleget tesz,

feltéve, hogy amennyiben az orvost támogatással történő rendelésre jogosító korábbi szerződés a 37. § (5) és (7) bekezdése alapján került felmondásra, a 37. § (5) bekezdése esetében a felmondástól számított egy év, a 37. § (7) bekezdése esetében a felmondástól számított két év már eltelt.

(...)

(3) A támogatással történő rendelésre jogosító szerződés mellékletét képezi az orvos arra vonatkozó nyilatkozata, hogy áll-e gyógyszer vagy gyógyászati segédeszköz ismertető tevékenység végzésére irányuló jogviszonyban gyógyszer vagy gyógyászati segédeszköz gyártóval, forgalmazóval, nagykereskedővel, illetve rendelkezik-e a gyógyszer vagy gyógyászati segédeszköz gyártó, forgalmazó, nagykereskedő felett jelentős befolyást biztosító tulajdoni hányaddal. A gyógyszer vagy gyógyászati segédeszköz ismertető tevékenység végzésére irányuló jogviszonyban álló, vagy jelentős befolyást biztosító tulajdoni hányaddal rendelkező orvos kizárólag külön jogszabályban foglalt esetben jogosult gyógyszer, illetve gyógyászati segédeszköz rendelésére.

(4) A MEP a külön jogszabályban meghatározottak figyelembevételével gyógyászati ellátás támogatással történő rendelésére jogosító szerződést köt az orvossal, amennyiben az orvos megfelel az (1) bekezdés b)-c) pontjában foglalt feltételeknek és külön jogszabályban foglaltak szerint gyógyászati ellátás rendelésére jogosult.

(5) A MEP külön jogszabályban foglaltak szerint gyógyszer, gyógyászati segédeszköz saját maga vagy a Polgári Törvénykönyv (a továbbiakban: Ptk.) szerinti hozzátartozója részére (pro família) támogatással történő rendelésére jogosító szerződést köt az orvossal, amennyiben az orvos megfelel az (1) bekezdésben foglalt feltételeknek."

3. Az Ebtv.-nek az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezései:

"32. § (1) A nem finanszírozott egészségügyi szolgáltató orvosával az egészségbiztosító - külön jogszabályban foglaltak szerint - gyógyszer, illetve gyógyászati segédeszköz támogatással történő rendelésére jogosító szerződést köt, amennyiben az orvos

a) a külön jogszabályban foglaltak szerint gyógyszer, illetve gyógyászati segédeszköz rendelésére jogosult,

b) a szerződés megkötését kezdeményezi,

c) a szerződéskötés feltételéül a külön jogszabályban meghatározott kötelezettségének eleget tesz,

d) nem áll gyógyszer- vagy gyógyászatisegédeszközgyártóval, -forgalmazóval, -nagykereskedővel gyógyszervagy gyógyászatisegédeszköz-ismertető tevékenység végzésére irányuló jogviszonyban,

e) nem rendelkezik gyógyszer- vagy gyógyászatisegédeszköz-gyártó, -forgalmazó, -nagykereskedő vagy gyógyszertárat, illetve gyógyászatisegédeszköz-szaküzletet működtető gazdasági társaságban ötven százalékot meghaladó tulajdoni hányaddal, és

f) gyógyszer- vagy gyógyászatisegédeszköz-gyártó, -forgalmazó, -nagykereskedő vagy gyógyszertárat, illetve gyógyászatisegédeszköz-szaküzletet működtető gazdasági társaságnak nem vezető tisztségviselője.

(...)

(3) A támogatással történő rendelésre jogosító szerződésben meg kell határozni

a) az orvos szakorvosi szakképesítését,

b) azokat a jogcímeket, amelyek alapján az orvos támogatással történő rendelésre válik jogosulttá,

c) a szerződés hatályát, a módosítására és felmondására vonatkozó rendelkezéseket, a szerződés megszegése esetén követendő eljárást, ideértve a szerződésszegésen alapuló igények érvényesítési rendjét is,

d) gyógyszer, gyógyászati segédeszköz, valamint gyógyászati ellátás árhoz nyújtott támogatással történő rendeléséhez alkalmazott számítógépes rendszer minősítéséről szóló jóváhagyást.

(5) Az egészségbiztosító a külön jogszabályban meghatározottak figyelembevételével gyógyászati ellátás támogatással történő rendelésére jogosító szerződést köt az or-vostal, amennyiben az orvos megfelel az (1) bekezdés b)-c) pontjában foglalt feltételeknek és külön jogszabályban foglaltak szerint gyógyászati ellátás rendelésére jogosult.

(6) Az egészségbiztosító külön jogszabályban foglaltak szerint gyógyszer, gyógyászati segédeszköz saját maga vagy a Polgári Törvénykönyv (a továbbiakban: Ptk.) szerinti hozzátartozója részére (pro família) támogatással történő rendelésére jogosító szerződést köt az orvossal, amennyiben az orvos megfelel az (1) bekezdésben foglalt feltételeknek."

4. A Vhr.-nek az indítvány benyújtásakor hatályos, kifogásolt rendelkezései:

"22. § (3) A gyógyszer vagy gyógyászati segédeszköz gyártóval, forgalmazóval, nagykereskedővel gyógyszer vagy gyógyászati segédeszköz ismertető tevékenység végzésére irányuló jogviszonyban álló, illetve gyógyszer vagy gyógyászati segédeszköz gyártó, forgalmazó, nagykereskedő felett jelentős befolyást biztosító tulajdoni hányaddal rendelkező orvossal az Ebtv. 32. §-ának (1) bekezdése alapján gyógyászati segédeszköz támogatással történő rendelésére nem köthető szerződés, gyógyszer esetében pedig kizárólag "statim", "cito" vagy "periculum in mora" jelzés feltüntetésével történő rendelésre jogosító szerződés köthető.

(...)

(8) Az Ebtv. 32. §-ának (1) bekezdése szerinti nem finanszírozott egészségügyi szolgáltató orvosának, továbbá az Ebtv. 32. §-ának (5) bekezdése szerinti pro família rendelésre jogosult orvosnak támogatással történő gyógyszer és gyógyászati segédeszköz általános és különleges jogcímen történő rendelés esetén nyilvántartást kell vezetni, amelyben az orvosnak fel kell tüntetnie a beteg diagnózisát és az ahhoz kapcsolódó támogatással rendelt gyógyszert és gyógyászati segédeszközt, annak mennyiségét, a rendelés jogcímét és keltét, továbbá a beteg taj-számát és a vény sorszámát.

(9) Az Ebtv. 32. §-ának (1) bekezdése szerinti nem finanszírozott egészségügyi szolgáltató orvosának a (8) bekezdés szerinti adatokat havonta, az ellátást követő hónap 10. napjáig kell elektronikus formában, kísérőjegyzékkel együtt megküldeni a szolgáltatás teljesítési helye szerinti illetékes MEP részére.

(10) A (8) bekezdésben foglalt nyilvántartási és a (9) bekezdésben foglalt adatszolgáltatási kötelezettség teljesítése a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok orvosai vonatkozásában az Országos Egészségbiztosítási Pénztárral - a nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény alapján - kötött külön megállapodás szerint történik."

III.

Az indítvány nem megalapozott.

1.1. Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy az Ebtv. támadott rendelkezéseit módosították, illetve hatályon kívül helyezték.

Az indítványozók azon kifogását, amely a támadott rendelkezésekben használt "külön jogszabályban" kifejezések használatára irányult, a jogszabályi változások érdemben nem érintették, így erre vonatkozóan az Alkotmánybíróság a hatályos jogszabályok - vagyis az Ebtv. 32. § (1) bekezdésének a) és c) pontjai, valamint (5)-(6) bekezdései - alapján lefolytatta az érdemi vizsgálatot.

Az egyes egészségügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2009. évi CLIV. törvény 19. § (1) bekezdése az Ebtv. 32. § (1) bekezdését oly módon módosította, hogy az Ebtv. 32. § (3) bekezdésében foglaltakat részben az (1) bekezdésbe helyezte át. A 2010. január 1. napjától hatályos módosítás következtében az indítványozók által még az Ebtv. 32. § (3) bekezdésében kifogásolt jogszabályi rendelkezések így átkerültek az Ebtv. 32. § (1) bekezdésének d)-e) pontjaiba. Mivel az indítványozók által támadott rendelkezések érdemét és a felvetett alkotmányossági kérdést e módosítás ugyancsak nem érintette, ezért az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálatot a jelenleg hatályos jogszabályi rendelkezésekre tekintettel folytatta le.

1.2. A Vhr. támadott rendelkezéseit a jogalkotó az indítvány benyújtását követően hatályon kívül helyezte. A kötelező egészségbiztosítás ellátásairól szóló 1997. évi LXXXIII. törvény végrehajtásáról szóló 217/1997. (XII. 1.) Korm. rendelet és a térítési díj ellenében igénybe vehető egyes egészségügyi szolgáltatások térítési díjáról szóló 284/1997. (XII. 23.) Korm. rendelet módosításáról szóló 336/2010. (XII. 30.) Korm. rendelet 15. § g) pontja a Vhr. 22. § (3) és (10) bekezdéseit 2011. január 1. napjával hatályon kívül helyezte. Ezen kívül a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény módosításáról szóló 2008. évi CXI. törvény hatályba lépésével, valamint a belső piaci szolgáltatásokról szóló 2006/123/EK irányelv átültetésével összefüggésben egyes kormányrendeletek módosításáról és hatályon kívül helyezéséről szóló 182/2009. (IX. 10.) Korm. rendelet 130. §-a a Vhr. 22. § (8)-(9) bekezdés ei t 2009. október 1. napjával hatályon kívül helyezte.

Az Alkotmánybíróság hatáskörébe főszabályként csak hatályos jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tartozik. Hatályon kívül helyezett, illetve módosított jogszabályi rendelkezés alkotmányosságának vizsgálatára az Alkotmánybíróság hatásköre csak akkor terjed ki, ha annak alkalmazhatósága az eldöntendő kérdés (335/B/1990. AB végzés, ABH 1990, 261.). A konkrét normakontroll két esetében, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 38. § (1) bekezdése alapján benyújtott bírói kezdeményezés, és a 48. §-a szerint előterjesztett alkotmányjogi panasz alapján az Alkotmánybíróság már nem hatályos rendelkezés alkotmányellenességét is vizsgálhatja. A jelen indítvány azonban nem az Abtv. 38. §-a, illetve 48. §-a szerinti kérelem. Az Alkotmánybíróság ezért - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3., a továbbiakban: Ügyrend) 31. § a) pontjára figyelemmel - a Vhr. 22. § (3) bekezdése, valamint (8)-(10) bekezdései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában az eljárást megszüntette.

2. A hatályos Ebtv. 32. § (1) bekezdésének d)-e) pontjaiban foglalt rendelkezések szerint a nem finanszírozott egészségügyi szolgáltató orvosával az egészségbiztosító gyógyszer, illetve gyógyászati segédeszköz rendelésére jogosító szerződést csak akkor köthet, ha az orvos nem áll gyógyszer- vagy gyógyászatisegédeszköz-gyártóval, -forgalmazóval, -nagykereskedővel gyógyszer- vagy gyógyászatisegédeszköz-ismertető tevékenység végzésére irányuló jogviszonyban; illetve nem rendelkezik gyógyszervagy gyógyászatisegédeszköz-gyártó, -forgalmazó, -nagykereskedő vagy gyógyszertárat, illetve gyógyászatisegédeszköz-szaküzletet működtető gazdasági társaságban ötven százalékot meghaladó tulajdoni hányaddal. Az indítványozók e rendelkezéseket azon az alapon támadták, hogy mivel a receptírás az orvosi tevékenység nélkülözhetetlen része, e jogosultság nélkül a magánpraxis folytatása ellehetetlenül. A receptírási jogosultság ilyen mértékű korlátozása álláspontjuk szerint alapos indok nélküli, hátrányos megkülönböztetést jelent az orvosok homogén csoportján belül.

Az Alkotmánybíróság az 1217/B/2007. AB határozatban (ABK 2011. április, 357.; a továbbiakban: Abh.) lefolytatta az Ebtv. 32. § (1) bekezdése d)-e) pontjainak az Alkotmány 70/B. §-ával, illetve 9. § (2) bekezdésével való összhangjának vizsgálatára irányuló eljárást, amelynek során nem állapított meg alkotmányellenességet. Ennek kapcsán az Alkotmánybíróság korábbi határozataira támaszkodva állást foglalt többek között az összeférhetetlenségi szabályok alkotmányosságát és indokoltságát illetően is. Bár a jelenlegi ügyben az indítványozók nem a foglalkozás szabad megválasztásához való jogra és a vállalkozáshoz való jogra hivatkozva támadták az Ebtv. 32. § (1) bekezdésének d)-e) pontjait, az Alkotmánybíróság a jelen határozata meghozatalakor is támaszkodott az ebben foglalt megállapításokra.

2.1. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt diszkrimináció tilalom tartalmát több határozatában kifejtette.

A 9/1990. (IV. 25.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy "[a] megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként (egyenlő méltóságú személyként) kell kezelnie, az az az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni." (ABH 1990, 46, 48.)

Az Alkotmánybíróság kimondta azt is, hogy "[a] jogegyenlőség lényege, hogy az állam, mint közhatalom, s mint jogalkotó köteles egyenlő elbánást biztosítani a területén tartózkodó minden személy számára. Ebben az összefüggésben nem tehet különbséget közöttük faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerint.

Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt tilalom nem csak az emberi, illetve az alapvető állampolgári jogokra irányadó, hanem e tilalom - amennyiben a különbségtétel sérti az emberi méltósághoz való jogot - kiterjed az egész jogrendszerre, ide értve azokat a jogokat is, amelyek nem tartoznak az emberi jogok, illetőleg az alapvető állampolgári jogok közé.

A jogegyenlőség nem jelenti a természetes személyeknek a jogon kívüli szempontok szerinti egyenlőségét is. Az ember, mint a társadalom tagja hivatása, képzettsége, kereseti viszonyai stb. szerint különbözhet és ténylegesen különbözik is más emberektől.

Az állam joga, - s egyben bizonyos körben kötelezettsége is -, hogy a jogalkotás során figyelembe vegye az emberek között ténylegesen meglévő különbségeket. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése ugyanis nem bármifajta különbségtételt tilt, - egy ilyen általános tilalom összeegyeztethetetlen lenne a jog rendeltetésével - hanem csupán az emberi méltósághoz való jogot sértő megkülönböztetéseket." [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281-282.]

Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezi. Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány e rendelkezése csak azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti olyan alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést tiltja, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem az emberi vagy az alapvető állampolgári jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott megkülönböztetési tilalom nem jelenti azt, hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként, egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie, azaz az emberi méltóság jogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203-204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138-140.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 342-344. stb.]

2.2. Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a gyógyszer, illetve a gyógyászati segédeszköz támogatással történő rendelésre jogosító szerződés megkötésére vonatkozó törvényi feltételek tekintetében az orvosok homogén csoportnak tekinthetők-e.

Az Ebtv. támadott 32. § (1) bekezdésének d)-e) pontjait a biztonságos és gazdaságos gyógyszer- és gyógyászatisegédeszköz-ellátás, valamint a gyógyszerforgalmazás általános szabályairól szóló 2006. évi XCVIII. törvény (a továbbiakban: Gyftv.) 13. §-ában foglalt összeférhetetlenségi szabállyal együtt kell értelmezni. Ezek alapján összeférhetetlen az ismertetési tevékenységgel, "ha az ismertető személy - ide nem értve a szerzői jogi védelem alá tartozó tudományos tevékenységet - egészségügyi szolgáltatóval egészségügyi tevékenység végzésére, abban történő közreműködésre jogosító jogviszonyban áll." A Gyftv. 12. § (1) bekezdése szerint "gyógyszer és gyógyászati segédeszköz ismertetése (a továbbiakban: ismertetés) olyan, a gyógyszerekre és gyógyászati segédeszközökre, a gyógyszer összetételére, hatására, illetve a gyógyszer és a gyógyászati segédeszköz alkalmazására vonatkozó kereskedelmi gyakorlat, amely kizárólag a gyógyszerek és gyógyászati segédeszközök rendelésére, használatának betanítására és forgalmazására jogosult egészségügyi szakképesítéssel rendelkezőknek szól, vagy amelyet velük szemben alkalmaznak." Az egészségügyi tevékenység végzésére vagy abban történő közreműködésre vonatkozó jogviszonyokat az egészségügyi tevékenység végzésének egyes kérdéseiről szóló 2003. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Etv.) 7. § (2) bekezdése határozza meg. E szerint "az egészségügyi dolgozó egészségügyi tevékenység végzésére, illetve az abban történő közreműködésre - a rendelkezésre álló lehetőségek között - az alábbi jogviszonyok keretében jogosult: a) szabadfoglalkozás keretében; b) egyéni egészségügyi vállalkozóként; c) társas vállalkozás tagjaként; d) közalkalmazotti jogviszonyban; e) munkaviszonyban; f) közszolgálati jogviszonyban; g) szolgálati jogviszonyban; h) egyházi személyként; i) önkéntes segítőként; j) egyéni cég tagjaként." Az Etv. 4. § a) pontja szerint egészségügyi dolgozónak minősül minden egészségügyi tevékenységet végző természetes személy, aki az általa ellátott egészségügyi tevékenység végzésére jogosító szakképesítéssel rendelkezik, valamint aki nem rendelkezik szakképesítéssel, de közreműködik a szakképesítéssel rendelkező egészségügyi dolgozók által ellátandó feladatokban. A Gyftv. 13. §-ában foglalt szabályozást egyebek mellett az emberi felhasználásra szánt gyógyszerek közösségi kódexéről szóló 2001/84/EK irányelvnek, valamint az emberi felhasználásra szánt gyógyszerek közösségi kódexéről szóló 2001/84/EK irányelve módosításáról szóló 2004/27/EK irányelvnek való megfelelés is indokolta.

A nemzeti erőforrás miniszter által adott szakvélemény szerint a Gyftv. 13. §-a "egységesen minden egészségügyi dolgozó vonatkozásában mondja ki az összeférhetetlenségi szabályt, nem differenciál sem szakképesítés tekintetében, sem pedig a tekintetben, hogy finanszírozott vagy nem finanszírozott egészségügyi szolgáltatóról van szó." A Gyftv. vonatkozó szabálya tehát egy sokkal szélesebb körben határozza meg az összeférhetetlenség esetkörét, hiszen vonatkoztatja azt az Etv.-ben meghatározott összes olyan jogviszonyra, amely egészségügyi tevékenység végzésére, illetve abban való közreműködésre irányul.

Ebben az összefüggésben tehát az általános összeférhetetlenségi szabály a Gyftv. 13. §-ában található, míg annak csupán egy bizonyos alesetét szabályozó rendelkezése található az Ebtv. 32. § (1) bekezdésének d)-e) pontjaiban. Az indítványozók által kifogásolt rendelkezések ugyanis csak azt mondják ki, hogy azok a gyógyszerismertető tevékenység végzésére irányuló jogviszonyban álló személyek, akik a Gyftv. 13. §-a alapján eleve el vannak zárva az egészségügyi tevékenység végzésétől, illetve az abban való közreműködéstől, nem jogosultak támogatással történő gyógyszer vagy gyógyászati segédeszköz rendelésre jogosító szerződés megkötésére sem.

Az Alkotmánybíróság ezek alapján megállapította, hogy a homogén csoportot jelen esetben nem az orvosok, hanem az egészségügyi dolgozók jelentik.

2.3. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta, hogy az Ebtv. 32. § (1) bekezdésének d)-e) pontjaiban foglalt összeférhetetlenségi szabály ellentétes-e a diszkrimináció tilalmát kimondó alkotmányos követelménnyel, azaz önkényesen, ésszerű indok nélkül tesz-e különbséget a gyógyszer- vagy gyógyászatisegédeszköz-ismertető tevékenységet ellátó orvosok és más orvosok között.

Az indítványozó álláspontja szerint a támadott szabály eredményeként az orvosi tevékenységhez szükséges "receptfelírási jogosultság nélkül ellehetetlenül a magánpraxis folytatása".

Az Alkotmánybíróság utal arra, hogy az Ebtv. 32. § (1) bekezdése nem a receptfelírási jogosultságot korlátozza, hanem azokat a feltételeket határozza meg, amelyek fennállása esetén a nem finanszírozott egészségügyi szolgáltató orvosa az egészségbiztosító gyógyszer, illetve gyógyászati segédeszköz támogatással történő rendelésére jogosító szerződést köthet. Ahogy az előzőekben az Alkotmánybíróság már felhívta rá a figyelmet, az egészségügyi dolgozókra - így köztük a nem finanszírozott egészségügyi szolgáltató orvosára is - irányadó általános összeférhetetlenségi szabályt a Gyftv. 13. §-a tartalmazza. Az indítványozó által támadott rendelkezések tehát valójában a gyógyszer, illetve gyógyászati segédeszközök támogatott rendelésének eseteit korlátozzák, nem pedig magát a gyógyszer, illetve gyógyászati segédeszközök rendelését vagy a receptfelírást. A támogatott rendelés korlátozása csupán a Gyftv.-ből egyenesen következő korlátozás, hiszen amennyiben egy gyógyszerismertető tevékenység végzésére irányuló jogviszonyban álló személy a Gyftv. 13. § (3) bekezdése alapján el van zárva az egészségügyi tevékenység végzésétől, illetve az abban való közreműködéstől, úgy nyilvánvalóan vele támogatással történő gyógyszer és gyógyászati segédeszköz rendelésre jogosító szerződés sem köthető, hiszen maga a szerződés alapjául szolgáló jogviszony hiányzik.

Az Abh. az Ebtv. 32. § (1) bekezdése d)-e) pontjainak vizsgálata kapcsán kimondta: "A szabály azt eredményezi, hogy aki egészségügyi tevékenységet folytat, az nem lehet egyszerre gyógyszerismertető is, a kétféle tevékenység tehát kizárja egymást. (...) A támadott összeférhetetlenségi szabály - a miniszteri indokolás szerint is - alapvetően a betegek érdekében a gyógyszerforgalom biztonságát szolgálja. Az Alkotmánybíróság 677/B/1995. AB határozatában rámutatott arra, hogy a gyógyszerforgalom biztonságának garantálása összefüggésben áll az Alkotmány 70/D. §-ában megfogalmazott lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog biztosításával. (ABH 2000, 590, 596.) (.) Miként arra az Alkotmánybíróság a közalkalmazotti jogviszonyban álló orvosok kapcsán a 990/B/2007. AB határozatában utalt, az orvosok speciális helyzetben vannak: az orvosi foglalkozás jellegzetessége ugyanis az orvos és a beteg közötti egyfajta bizalmi viszony (ABH 2008, 2778, 2780.). E megállapítás nem csupán a közalkalmazotti, de bármilyen más jogviszonyban orvosi, illetve egyéb egészségügyi tevékenységet végző személyekre is igaz. Ebben a viszonyban, ahol egészségről és betegségről lévén szó, az érintett személy különösen kiszolgáltatott helyzetben van, kiemelt szerepe van a beteg tényszerű, az egészségügyi dolgozó anyagi érdekeltségétől, független tájékoztatásának. Az államnak lehetősége, sőt felelőssége, hogy jogi rendelkezések előírásával is kizárja azon nem kívánt behatásokat, melyek az emberek legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogának csorbulását eredményezhetik. Mivel a gyógyszerismertetői tevékenység munkaviszony vagy munkavégzésre irányuló egyéb jogviszony keretében folytatható, fennáll a reális veszélye annak, hogy e jogviszony keretében a gyógyszerismertető olyan (munkáltatói) utasítást kap, amely ellentétben áll a beteg fenti érdekeivel." [ABK 2011. április, 357. 361-362.]

Jelen esetben a kifogásolt megkülönböztetés az Abh.-ban kifejtett indokokkal azonos alapon nem tekinthető önkényesnek, hiszen az egyrészt a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog biztosítását, másrészt az orvos és a beteg közti bizalmi viszonyt védi, amely közvetetten ugyancsak az Alkotmány 70/D. §-ában foglalt jog érvényesülését segíti elő.

Az Alkotmánybíróság mindezek alapján megállapította, hogy az Ebtv. 32. § (1) d)-e) pontjaiban foglalt szabályozás nem valósít meg önkényes, ésszerű indokot nélkülöző megkülönböztetést az orvosok között, ezért nem sérti az Alkotmány 70/A. §-át.

3. Az Alkotmánybíróság a következőkben azt vizsgálta, hogy az Ebtv. 32. § (1) bekezdésének a) és c) pontjaiban, valamint (5)-(6) bekezdéseiben található "külön jogszabály" kitétel sérti-e a jogbiztonság elvét.

Az indítványozó álláspontja szerint a szerződéskötéssel kapcsolatos feltételrendszer minden elemét indokolt lenne azonos jogforrási szinten szabályozni, tekintettel arra, hogy azok törvényi szintre emelésének nincsen akadálya, ugyanis nem minősülnek végrehajtási rendelkezéseknek, illetve részletszabályoknak. Mivel e feltételek kizárólag más jogszabályokból ismerhetők meg, ezért a támadott rendelkezések sértik a normavilágosság és az egyértelműség alkotmányos követelményeit.

Az Ebtv. 32. § (1) bekezdésének a) és c) pontjaiban kifogásolt "külön jogszabályban" kitételek az emberi felhasználásra kerülő gyógyszerek rendeléséről és kiadásáról szóló 44/2004. (IV. 28.) ESzCsM rendeletet, a gyógyászati segédeszközök társadalombiztosítási támogatásba történő befogadásáról, támogatással történő rendeléséről, forgalmazásáról, javításáról és kölcsönzéséről szóló 14/2007. (III. 14.) EüM rendeletet, valamint a Vhr. 22. §-át takarják.

Az Alkotmánybíróság számos határozatában megerősítette már az indítványozó által is említett 9/1992. (I. 30.) AB határozatában rögzített elvet, mely szerint a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság, mely az állam és elsősorban a jogalkotó kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. (ABH 1992, 59, 65.) A 8/2003. (III. 14.) AB határozat rendelkező része pedig alkotmányos követelményként rögzítette az alábbiakat:

"Az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményként megállapítja, hogy jogalkotásra csak a jogbiztonság alkotmányos elvének megfelelően kerülhet sor. A jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogalkotás, s ennek részeként a jogszabályok módosítása, hatályba léptetése ésszerű rendben történjék, a módosítások egyértelműen követhetőek és áttekinthetőek legyenek mind a jogalanyok, mind a jogalkalmazó szervek számára." (ABH 2003, 74.) Az idézett határozat indokolása a rendelkező részben foglaltakat a következőképpen bontja ki: "A jogalkotás alkotmányos jogállami követelménye többet jelent tehát, mint a jogalkotással kapcsolatos formális eljárási szabályok betartása. (...) A hatályos jog megismerhetőségének bizonytalansága pedig megnehezíti, ellehetetlenítheti a jogalanyok jogainak érvényesítését, valamint kötelezettségeik teljesítését, s ez már a jogbiztonság alkotmányos követelményét sértheti. Alapvető alkotmányos követelmény tehát, hogy a jogalkotás, ennek részeként a jogszabályok módosítása, az új rendelkezések hatálybalépése követhető legyen mind a jogalkotók és a jogalkalmazók, mind a jogalanyok számára."

(ABH 2003, 74, 86-87.)

"A jogbiztonság a jog viszonylagos stabilitását jelenti, amely azonban nem abszolút." [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 158.] Ezt érintően az Alkotmánybíróság a 1130/B/1990. AB határozatban kifejtette, hogy "[s]em az Alkotmány, sem más jogszabály nem tartalmaz előírásokat arra, hogy a tartalmukat tekintve összekapcsolódó rendelkezések egy jogszabályban, vagy pedig külön-külön önálló normákban jelenjenek meg. A jogállamhoz tartozó jogbiztonság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] követelményéből sem vezethető le annak követelménye, hogy az azonos ágazathoz tartozó törvények fogalom-meghatározásainak egy jogszabályban kellene szerepelnie. Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában már megállapította: A jogbiztonság követelményét önmagában nem sért i az, ha val amely tárgykörre több jogszabály is - és nem egyetlen átfogó - tartalmaz rendelkezéseket."

(ABH 1993, 539, 542.)

Az indítványozó által kifogásolt kifejezések tehát olyan végrehajtási jellegű rendeletek megalkotását, illetve a törvényi szabályozás kereteinek tartalommal való kitöltését teszik lehetővé, amely éppen attól tartja vissza a jogalkotót, hogy a részletszabályok gyakori változása miatt a törvényi szabályok állandó módosítására kényszerüljön. Az indítványozó által kifogásolt, utaló jellegű jogszabályi rendelkezések tehát nem sértik a jogbiztonságot, mert ahhoz a jogalkotó mindenki számára megismerhető módon kapcsolta az Ebtv. vonatkozó szabályainak végrehajtását célzó rendeleteket.

A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az Ebtv. 32. § (1) bekezdése a) valamint c) pontjainak alkotmányellenességére vonatkozó indítványt elutasította.

Budapest, 2011. december 6.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke,

az aláírásban akadályozott

Dr. Bihari Mihály

alkotmánybíró helyett

Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Pokol Béla s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Balsai István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Stumpf István s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Szívós Mária s. k.,

alkotmánybíró