1/2004. (II. 12.) AB határozat
alkotmányjogi panasz és jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz és jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonságot, valamint az Alkotmány 13. § (1) bekezdését sértő mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet keletkezett annak következtében, hogy az Országgyűlés a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvényben nem teljeskörűen állapította meg a bányatelek területén fekvő ingatlanok tulajdonosai tulajdonhoz való jogának védelmét szolgáló, a tulajdonkorlátozás arányosságát biztosító garanciális rendelkezéseket.
Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy szabályozási feladatának 2004. december 15-ig tegyen eleget.
2. Az Alkotmánybíróság a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény 26. § (3) és (5) bekezdései, 38. § (1)-(5) bekezdései, valamint a 39. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló alkotmányjogi panaszt és indítványokat elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz öt olyan indítvány érkezett, amely a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Bt.) egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezte. Az Alkotmánybíróság az indítványokat - tartalmi azonosságuk miatt - egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
Egy indítványozó a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Bíróság előtt közigazgatási határozat felülvizsgálata iránt indított perében a 11.P.20.756/2001/12. számú bírósági ítéletet 2001. szeptember 13-án vette át és az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. § (2) bekezdésében meghatározott 60 napon belül, 2001. október 25-én nyújtotta be az Alkotmánybírósághoz alkotmányjogi panaszát. Az alkotmányjogi panaszában az Alkotmány 9. § (1) bekezdésének és a 13. §-ának sérelmére hivatkozással kérte a Bt. 26. § (3) és (5) bekezdése megsemmisítését, mert álláspontja szerint e rendelkezések a tulajdonjoggal való rendelkezést korlátozó bányatelek, mint az ingatlant terhelő jog bejegyzéséhez nem fűznek az ingatlantulajdonos javára kártalanítás érvényesítését szolgáló jogot. Négy indítványozó - jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványaikban - az Alkotmány 13. §-ára való hivatkozással kérte az Alkotmánybíróságtól a Bt. 26. § (3) és (5) bekezdései, a 38. § (2)-(5) bekezdései, valamint a 39. § (1) bekezdése megsemmisítését. A kifogásolt törvényi rendelkezések a bányászati tevékenység során az ingatlan igénybevételével járó tevékenységek kereteit jelentik; az ingatlan tulajdonosának tűrési kötelezettségét, a bányatelek ingatlan-nyilvántartási bejegyzését, a bányavállalkozó használati jogát, a bányaszolgalmat, valamint a bányakárok rendezését szabályozzák.
Az indítványozók álláspontja szerint a támadott törvényi rendelkezések súlyosan sértik az Alkotmánynak a tulajdon védelmére vonatkozó rendelkezéseit azáltal, hogy indokolatlanul tág teret engednek a tulajdonosi jogosultságok korlátozásának, a "bányavállalkozónak olyan jogokat biztosítanak, amelyek csak a tulajdonost illetik meg", illetve a termőföldet terhelő jogként bejegyzett bányatelek alapításához a kötelezett javára nem állapít meg a törvény kártalanítási jogot, holott a bányászatra jogosult javára megállapított jog nyilvánvalóan korlátozza a tulajdonnal való rendelkezést, a termőföld használatát és hasznosítását.
Az egyik indítványozó sérelmezi azt is, hogy bizonyos esetekben az ingatlantulajdonos tudomása nélkül sor kerülhet bányatelek alapítására, tehát a bányakapitányság sem az eljárás megindításáról nem tájékoztatja az ingatlantulajdonost, sem az eljárás során a tárgyalásról nem értesíti. E gyakorlat alapja az indítványozó által szám szerint meg nem hivatkozott, a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény végrehajtásáról szóló 203/1998. (XII. 19.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Vhr.) 12. §-a. Vagyoni jogokat sértőnek tartja továbbá az egyik indítványozó a bányatelek ingatlan-nyilvántartásbeli feltüntetését.
Egy másik indítványozó kérte továbbá, hogy az Alkotmánybíróság a tulajdoni szabályokkal összhangban álló törvényi szabályozás hiányában állapítsa meg a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet és a jogalkotót kötelezze ennek megszüntetésére.
Az indítványozók szerint a Bt., illetve a Vhr. - közvetve - támadott rendelkezései az ingatlan tulajdonosa tulajdonjogának aránytalan korlátozását jelentik, és álláspontjuk szerint ezért alkotmányellenesek. Az Alkotmánybíróság az eljárás során megkereste az indítványokkal kapcsolatos álláspontja megismerése végett a gazdasági minisztert és a Magyar Bányászati Hivatal elnökét.
II.
1. Az Alkotmány indítványokkal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül."
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."
2. A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) indítvánnyal érinteti rendelkezése:
"108. § (1) Az ingatlan tulajdonosa tűrni köteles, hogy az erre külön jogszabályban feljogosított szervek - a szakfeladataik ellátásához szükséges mértékben - az ingatlant időlegesen használják, arra használati jogot szerezzenek, vagy a tulajdonjogát egyébként korlátozzák. Ebben az esetben az ingatlan tulajdonosát az akadályoztatás (korlátozás) mértékének megfelelő kártalanítás illeti meg.
(2) Ha a használat vagy egyéb korlátozás az ingatlan rendeltetésszerű használatát megszünteti vagy jelentős mértékben akadályozza, a tulajdonos az ingatlan megvásárlását, illetőleg kisajátítását kérheti.
(3) A tulajdonjog gyakorlásával kapcsolatos termelési, építésügyi, egészségügyi, vízügyi és egyéb előírásokat külön jogszabályok tartalmazzák."
"171. § (1) Ingatlanra közérdekből a külön jogszabályban feljogosított szervek javára - államigazgatási szerv határozatával - szolgalmat vagy más használati jogot lehet alapítani. A használati jog alapításáért kártalanítás jár.
(2) A használati jog alapításának eseteit, továbbá a kártalanítás szabályait külön jogszabály állapítja meg."
3. A Bt. indítványokkal érintett rendelkezései:
"26. § (3) A bányatelket a bányavállalkozó kérelmére - az érdekelt szakhatóságok hozzájárulása alapján - a bányafelügyelet határozatban állapítja meg. Az eljárás során az érdekelteknek nyilatkozni kell a tájrendezési terv alapjául szolgáló újrahasznosítási célról is. A bányatelek megállapításáról a bányafelügyelet az érdekelteket értesíti és megkeresi az illetékes földhivatalt, a bányateleknek az ingatlan-nyilvántartásba történő bejegyzése végett. Nem kell az ingatlan-nyilvántartásba bejegyeztetni a kőolaj, földgáz (beleértve a széndioxid gázt is) kitermelésére megállapított bányatelket. A bányatelek megállapítása nem minősül a területigénybevétel megkezdésének."
"26. § (5) A bányatelek megállapítása és az ingatlannyilvántartásba történt bejegyzése nem változtatja meg a bányatelekkel lefedett felszíni ingatlanok tulajdonjogát, rendeltetését és használatát."
"38. § (1) Az ingatlan tulajdonosa (kezelője, használója) köteles tűrni, hogy a bányavállalkozó vagy a földtani kutatásra jogosult szervezet az ingatlanon, annak rendeltetésszerű használatát nem akadályozó módon megfigyeléseket, méréseket végezzen, jeleket helyezzen cl, illetve az ingatlan felszíne alatt vagy felett vezetéket létesítsen. A bányavállalkozó, valamint a földtani kutatásra jogosult szervezet e tevékenységével okozott károkat a bányakárokra vonatkozó szabályok szerint köteles megtéríteni.
(2) Az (1) bekezdés szerinti tevékenységnek kell tekinteni a vezetékeknek és tartozékainak esetenkénti ellenőrzését, a fenntartásával és javításával kapcsolatos munkák elvégzését, valamint a szeizmikus robbantást és felvételezést is.
(3) Az ingatlan rendeltetésszerű használatát akadályozó bányászati létesítmények, szállítóvezetékek, a kutatási műveletekhez szükséges berendezések elhelyezése céljára -megállapodás hiányában - a bányavállalkozó az ingatlan használatára az építés, kutatás végzéséhez, annak befejezéséig szolgalom alapítását igényelheti. Az okozott kárt a bányakárokra vonatkozó szabályok szerint kell megtéríteni. Az ingatlan rendeltetésszerű használatát akadályozó bányászati létesítmények és szállítóvezetékek üzemeltetése - beleértve az üzemelés megszüntetésével járó tevékenységet is - időtartamára a bányavállalkozó kártalanítás ellenében szolgalmi jog alapítását igényelheti.
A szolgalom alapján a bányavállalkozó jogosult a tevékenység végzéséhez szükséges mértékben az ingatlan igénybevételére, különösen ellenőrzés, javítás, karbantartás, kapacitás-fenntartás és -bővítés, az üzemelés, a biztonság fenntartása, az üzemzavar megelőzése és elhárítása érdekében szükséges intézkedések végrehajtására.
Az ingatlan igénybevétele során esetenként okozott kárt a bányakárokra vonatkozó szabályok szerint kell megtéríteni. A szolgalom szerinti korlátozással megegyezően kell az ingatlanban keletkezett hátrányt kiegyenlíteni. A szolgalom alapításáról, továbbá a kártalanítás módjáról és mértékéről a bányavállalkozónak az ingatlan tulajdonosával (kezelőjével, használójával) ajánlat megküldésével kell az egyezség létrehozását megkísérelnie. Megegyezés hiányában a szolgalom alapítását és az annak fejében járó kártalanítást a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője állapítja meg. A megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetőjének határozata ellen államigazgatási úton fellebbezésnek helye nincs. A szolgalom alapítását, annak jogalapját és mértékét elrendelő határozat kézhezvételét követő 30 napon belül a kártalanítást sérelmező fél annak megváltoztatását kérheti a bíróságtól. A megállapodáson és a hatósági határozaton alapuló jog a Ptk. 108. § és 171. §-ában, valamint az ingatlan-nyilvántartásról szóló 1997. évi CXLI. törvény 16. §-ának f) pontjában foglalt rendelkezések alkalmazása során azonos megítélés alá esik.
(4) Ha az elhelyezni tervezett bányászati létesítmények az ingatlan rendeltetésszerű használatát megszüntetik vagy jelentős mértékben akadályozzák, továbbá, ha a bányavállalkozónak a bányászati tevékenységhez az ingatlanra tartósan szüksége van, az ingatlan megvásárlását, illetve a kezelő jog megszerzését kezdeményezheti, ennek eredménytelensége esetén a kisajátítását kérheti. Ez a jog az ingatlan tulajdonosát (kezelőjét) is megilleti, ha megítélése szerint az elhelyezett bányászati létesítmény az ingatlan rendeltetésszerű használatát megszüntette vagy súlyosan akadályozza. Az ingatlan tulajdonosa (kezelője) igényét, a létesítmény elhelyezésétől számított 1 éven belül terjesztheti elő.
(5) A koncessziós szerződésben vállalt, vagy engedélyezés esetén szükségessé váló kisajátítással kapcsolatban felmerült kiadásokat (kártalanítás, eljárási költségek stb.) a bányavállalkozó köteles viselni. A kiadások összegét a bányavállalkozó köteles a kisajátítási eljárás lefolytatásával megbízott szervezetnek megelőlegezni. A bányavállalkozót a kisajátított ingatlanon - a bányászati jogosultsága időtartama alatt - megilletik az ingatlan birtoklására és ingyenes használatára vonatkozó jogok."
"39. § (1) A bányatelek határai közt fekvő ingatlant telekalakítás céljára megosztani, vagy azon építkezni az illetékes építésügyi hatóságnak, a bányavállalkozó hozzájárulásával adott engedélyével és az engedélyben megszabott feltételek megtartásával szabad."
4. A Vhr. indítványokkal érintett rendelkezései:
"11. § (6) A bányatelek megállapítási kérelemhez mellékelni kell
a) a bányatelek műszaki leírását;
b) bányatelekkel, illetve bányatelken végzett műveletek hatásával érintett ingatlanok, felszíni és felszín alatti létesítmények, vízfolyások vagy állóvizek meghatározását;
c) a b) pont szerinti ingatlanok tulajdonosainak (kezelőinek) név- és címjegyzékét és az érintett ingatlanok tulajdoni lapjainak 3 hónapnál nem régebbi hiteles másolatát;
d) a fő bányaveszélyek szempontjából való minősítésre vonatkozó javaslatot;
e) a bányatelek térképét;
f) szilárdásvány bányászata esetében a tájrendezési elő-tervet, amelyben közölni kell az érdekelt hatóságok által előzetesen jóváhagyott újrahasznosítási célt."
"11. § (9) Nem kell a (6) bekezdés c) pontjában foglalt adatokat a bányatelek megállapítása iránti kérelemhez mellékelni a kőolaj és földgáz kinyerésére, a föld alatti gáztárolásra, továbbá a geotermikus energia kinyerésére szolgáló bányatelek megállapításához."
"12. § (1) A bányatelek megállapítása végett a bányakapitányság a kérelmező, az érdekelt szakhatóságok, a már meglévő bányatelek jogosultjának, az MGSZ területi hivatala és a települési önkormányzat képviselő-testülete képviselőjének, valamint - a 11. § (9) bekezdésében foglalt kivételekkel - az ingatlantulajdonosok bevonásával tárgyalást tart. A bányakapitányság a bányatelek megállapítása felől az érdekelt szakhatóságok előírásainak, valamint az MGSZ szakvéleményének figyelembevételével határozatot hoz, és ebben meghatározza a bányászattal járó veszélyeztetés elhárításához vagy csökkentéséhez szükséges műszaki intézkedéseket és feltételeket, szilárdásványbányászat esetében az érdekelt hatóságok által előzetesen jóváhagyott újrahasznosítási célt, továbbá a tájrendezési előterv alapján meghatározható követelményeket."
III.
Az indítványok részben megalapozottak.
1. Az Alkotmány 13. § (1) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot." Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a tulajdonjog alapjog, amely azonban nem korlátozhatatlan [21/1990. (X. 4.) AB határozat ABH 1990, 73., 7/1991. (II. 28.) AB határozat ABH 1991,22., 16/1991. (IV. 20.) AB határozat ABH 1991, 58., 28/1991. (VI. 3.) AB határozat ABH 1991,88., 4/1993. (II. 12.) AB határozat IV. 2. d) pont ABH 1993, 71., 64/1993. (XII. 22.) AB határozat ABH 1993, 373.]. Korábbi döntéseiben rámutatott az Alkotmánybíróság arra: "A tulajdon közjogi megterhelésé az alapjogvédelem területén vagy a közhatalmi beavatkozás alkotmányellenességének kimondásához és így az alapul fekvő jogszabály megsemmisítéséhez vezet, vagy a teherviselés alkotmányosságának elismeréséhez, és legfeljebb az állaggarancia értékgaranciával való helyettesítéséhez. Ez utóbbinak az Alkotmányban kifejezetten szabályozott szélső esete a 13. § (2) bekezdésben szabályozott kisajátítás, de az értékgarancia belépésének más esetei is lehetségesek" [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 379.].
A bányászati tevékenység a közérdeket hivatott szolgálni, közelebbről a lakosság energiával és bizonyos építőanyagokkal való ellátását. A közérdek még a legliberálisabb tulajdonfelfogás szerint is lehetővé teszi a tulajdonjog korlátozását; az Alkotmány 8. § (2) bekezdése is - a fentiek szerint - eleve teret enged az alapjogok, és így a tulajdonjog törvényi korlátozásának, amely azonban az alapvető jog lényeges tartalmára nem vonatkozhat. A tulajdon korlátozásához ugyanakkor a közérdek önmagában nem elégséges feltétel, ahogy azt az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatban kifejtette: "Az alapjogi tulajdonvédelem sajátosságai miatt az állami beavatkozás alkotmányossága megítélésének súlypontja, az alkotmánybírósági értékelés voltaképpeni tere a cél és az eszköz, a közérdek és a tulajdonkorlátozás arányosságának megítélése lett. Az alapjog-korlátozás szükségessége, illetve elkerülhetetlensége vizsgálatánál itt eleve figyelembe kell venni, hogy az Alkotmány 13. § (2) bekezdése a kisajátításhoz csupán a 'közérdeket' kívánja meg, azaz,.ha az értékgarancia érvényesül, ennél szigorúbb 'szükségesség' nem alkotmányos követelmény." A korlátozás közérdekűségének vizsgálatával kapcsolatosan az Alkotmánybíróság megfogalmazta azt is, hogy "a törvénnyel érvényesített 'közérdek' alkotmánybírósági vizsgálata ezért nem a törvényhozó választásának feltétlen szükségességére irányul, hanem ... arra kell szorítkoznia, indokolt-e a közérdekre hivatkozás, illetve, hogy a 'közérdekű' megoldás nem sért-e önmagában is valamely más alkotmányos jogot (például a hátrányos megkülönböztetés tilalmát)." [ABH1993, 373, 381-382.]
Ez a korlátozás tehát nem csorbíthatja az érintett alapjog lényegi tartalmát, és nem sérthet más alkotmányos jogot.
2. Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése alapján Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. "Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése vonatkozásában kiemelendőnek tartja az Alkotmánybíróság, hogy az a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogúságáról és egyenlő védelméről szól. Ez a tulajdoni formák egyenjogúságát és egyenlő védelmét, vagyis azt jelenti, hogy a magánszemély magántulajdona vagy a magánvállalkozó magántulajdona a köztulajdonnal egyenrangú és egyenlő védelemben részesül." [73/1992. (XII. 28.) AB határozat, ABH 1992, 306, 307.] A Bt. támadott rendelkezései és az indítványozók által hivatkozott alkotmányi rendelkezés között alkotmányossági összefüggés nem állapítható meg, ezért az Alkotmánybíróság az erre vonatkozó indítványokat e részében elutasította.
3. A bányatelek sajátos jellegű intézmény: esetenként igen nagy kiterjedésű is lehet, akár több ezer ingatlant is érinthet a területe, pl. föld alatti gáztárolás esetén. Ebben az esetben tényleges kitermelési tevékenységet (fúrás, kút-képzés stb.) a bányatelken belül csak néhány ingatlanon végeznek. Az egyes, bányatelken végezhető tevékenységek is sokfélék, előfordul, hogy csak kis töredékét érintik egy ingatlannak, más esetekben viszont nagy kiterjedésűek. A bányatelekké nyilvánításra azért van szükség, hogy a bányavállalkozó tevékenységét tisztázott körülmények között tudja végezni, vagyis ki legyenek jelölve a tevékenysége végzésének földrajzi határai. A tevékenység azonban az előbbiekben leírtak szerint általában semmiben nem befolyásolja a felszíni állapotokat. Éppen ezért a Bt. - indítványokkal támadott - 26. § (5) bekezdése szerint: "A bányatelek alakítása és az ingatlan-nyilvántartásba történt bejegyzése nem változtatja meg a bányatelekkel lefedett felszíni ingatlanok tulajdonjogát, rendeltetését és használatát." Tehát a fennálló állapotok nem változnak, a tulajdonos folytathatja az ingatlanán addig végzett tevékenységét. Ugyanakkor kétségtelen tény, hogy az ingatlannyilvántartásba is bejegyzésre kerülő bányatelek-minősítés esetenként megnehezítheti, vagy akár lehetetlenné is teheti az ingatlan feletti rendelkezést (elidegenítését, megterhelését); ez azonban nem szükségszerű következmény, hiszen értéknövelő hatás is jelentkezhet. Az egyik indítványozó szerint ma már maga az ingatlan-nyilvántartási bejegyzés is sérti a tulajdonhoz való jogot, nézete szerint ott nem lenne szabad feltüntetni, elegendő lenne annak a bányakapitányság nyilvántartásaiba való bejegyzése is. Az ilyen eljárás azonban az ingatlan-nyilvántartás elveivel lenne ellentétes, az mind a nyilvánosság, mind a közhitelesség elvét sértené. A tulajdonjog alkotmányos sérelme önmagában a bányatelekké minősítés ingatlan-nyilvántartásba történő bejegyzésének ténye miatt nem állapítható meg. Kétségtelen, hogy a 39. § szerint a bányatelekké minősítés többek között azzal jár, hogy az ingatlantulajdonos bizonyos új építési tevékenységet az ingatlanán a továbbiakban csak az illetékes bányakapitányság engedélyével és a bányavállalkozó hozzájárulásával kezdhet meg. Ez azonban nem jelenti az ilyen tevékenység teljes tilalmát. Amikor pedig a bányavállalkozó építési tilalom elrendelését kéri, akkor köteles kártalanítást fizetni az érintett ingatlanok tulajdonosainak. Az értékgarancia ebben az esetben tehát megvalósul.
4. A bányászati tevékenység azonban többfajta tűrési kötelezettséget is előír a bányatelek területén fekvő ingatlanok tulajdonosai számára.
A) A "Felszíni ingatlantulajdon korlátozása" cím alatt a 38. § a megfigyeléseket, méréseket, jelek elhelyezését és kutatásokat, valamint az ingatlan felszíne alatt vagy felett vezetékek elhelyezését szabályozza. A Bt. - a Ptk. 108. §-a és 171. §-a alapján - azonban ellentételezi is az ilyen jellegű közérdekű korlátozásokat, hiszen minden esetben, amikor az ingatlan rendeltetésszerű használata valamilyen mértékben akadályozott, vagy a bányászati tevékenység károkat okoz, kártalanítási kötelezettség terheli a bányatelek jogosultját. Ilyen kötelezettséget ír elő a 38. § (1) bekezdés utolsó mondata, amely szerint a rendeltetésszerű használatot nem akadályozó módon végzett megfigyelések, mérések, illetve jelek elhelyezése és vezetékek létesítése során okozott károkat a bányakárokra vonatkozó szabályok szerint kell megtéríteni. Továbbá védi a tulajdonos érdekeit a 38. § (3) bekezdése is, amelynél fogva az ingatlan rendeltetésszerű használatát akadályozó korlátozások (bányászati létesítmények, szállítóvezetékek, kutatási műveletekhez szükséges berendezések elhelyezése) esetén -megállapodás hiányában - a bányavállalkozó kártalanítás ellenében szolgalom alapítását igényelheti. Az ingatlan igénybevétele során esetenként okozott kárt a bányakárokra vonatkozó szabályok szerint kell megtéríteni. A szolgalom szerinti korlátozással megegyezően kell az ingatlanban keletkezett hátrányt kiegyenlíteni. A szolgalom alapításáról, továbbá a kártalanítás módjáról és mértékéről a bányavállalkozónak az ingatlan tulajdonosával (kezelőjével, használójával) ajánlat megküldésével kell az egyezség létrehozását megkísérelnie. Megegyezés hiányában a szolgalom alapítását és az annak fejében járó kártalanítást a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetője állapítja meg. A megyei, fővárosi közigazgatási hivatal vezetőjének határozata ellen államigazgatási úton fellebbezésnek helye nincs. A szolgalom alapítását, annak jogalapját és mértékét elrendelő határozat kézhezvételét követő 30 napon belül a kártalanítást sérelmező fél annak megváltoztatását kérheti a bíróságtól. Még nagyobb korlátozások esetében, tehát ha az elhelyezni tervezett bányászati létesítmények az ingatlan rendeltetésszerű használatát megszüntetik vagy jelentős mértékben akadályozzák, továbbá, ha a bányavállalkozónak a bányászati tevékenységhez az ingatlanra tartósan szüksége van, az ingatlan megvásárlását, illetve a kezelő jog megszerzését kezdeményezheti. Ennek eredménytelensége esetén a kisajátítását kérheti nemcsak a bányavállalkozó, hanem az ingatlan tulajdonosa is, ha megítélése szerint az elhelyezett bányászati létesítmény az ingatlan rendeltetésszerű használatát megszüntette, vagy súlyosan akadályozza. A tulajdonos a létesítmény elhelyezésétől számított egy éven belül kérheti az ingatlan megvásárlását vagy kisajátítását, ez kellő idő arra, hogy megalapozottan tudjon efelől dönteni. Az értékgarancia tehát ezekben az esetekben is megvan. A Bt. 37. §-a pedig a bányavállalkozó által okozott bányakárok megtérítési kötelezettségét írja elő, továbbá a bányászati tevékenységgel okozott egyéb károk megtérítésére a Ptk. rendelkezései az irányadók, és a Bt. 37. § (6) bekezdése alapján az esedékessé vált, de az előírt határidőn belül nem teljesített kártalanítási követelés, továbbá a már kifizetett kártalanítást meghaladó többletkártalanítási igény a bányavállalkozó ellen indított polgári peres eljárás keretében érvényesíthetők.
B) A bányatelek-alakítási eljárással kapcsolatban a Bt. 26. § (3) bekezdése az eljárás fő vonalait határozza meg. Eszerint a bányatelket a bányavállalkozó kérelmére -az érdekelt szakhatóságok hozzájárulása alapján - a bányafelügyelet határozatban állapítja meg. Az eljárás során az érdekelteknek nyilatkozni kell a tájrendezési terv alapjául szolgáló újrahasznosítási célról is. A bányatelek megállapításáról a bányafelügyelet az érdekelteket értesíti és megkeresi az illetékes földhivatalt, a bányateleknek az ingatlan-nyilvántartásba történő bejegyzése végett. Nem kell az ingatlan-nyilvántartásba bejegyeztetni a kőolaj, földgáz (beleértve a széndioxid gázt is) kitermelésére megállapított bányatelket. A bányatelek megállapítása nem minősül a terület-igénybevétel megkezdésének. A részletes eljárási szabályokat a Vhr. 11-12. §-ai tartalmazzák. Ezek alapján az illetékes bányakapitányság eljárása során köteles tárgyalást tartani, amelyre az ingatlantulajdo-nos(oka) t is meg kell idézni. Ugyanakkor - ahogy arra az egyik indítványozó rá is mutatott - bizonyos esetekben az utóbbi kötelezettség nem terheli a bányakapitányságot. Ezeket az eseteket a Vhr. 11. § (9) bekezdése - pontosabban annak az egyébként hibás visszautalása - tartalmazza: nem kell a bányatelekkel, illetve bányatelken végzett műveletek hatásával érintett ingatlanok, felszíni és felszín alatti létesítmények, vízfolyások vagy állóvizek ingatlantulajdonosainak (kezelőinek) név- és címjegyzékét és az érintett ingatlanok tulajdoni lapjainak 3 hónapnál nem régebbi hiteles másolatát a bányatelek megállapítása iránti kérelemhez mellékelni a kőolaj és földgáz kinyerésére, a föld alatti gáztárolásra, továbbá a geotermikus energia kinyerésére szolgáló bányatelek megállapításához. Ilyenkor tehát az ingatlantulajdonos tudta nélkül születhet határozat a bányatelek alakításáról, hiszen a Bt. nem írja elő az ügyfeleknek az eljárás megindításáról való tájékoztatását. A hivatkozott beavatkozások a felszínen nem jelennek meg, másrészt tekintettel a bányatelek olykor igen nagy, akár több ezer ingatlant is érintő kiterjedésére, a tárgyalás megtartása lehetetlen lenne.
Fentiek alapján a Bt. támadott rendelkezései - a Ptk. idézett rendelkezésével együtt vizsgálva - nem vezetnek a tulajdonjog olyan mérvű, ellentételezés nélküli korlátozására, amely alkotmányellenes lenne, ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi panaszt és a jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványoknak a Bt. 26. § (3) és (5) bekezdései, 38. § (1) -(5) bekezdései, valamint a 39. § (1) bekezdésének megsemmisítésére irányuló részeit elutasítja.
5. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. "E törvényi rendelkezés alkalmazása során a két feltételnek - a mulasztásnak és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzetnek - együttesen kell fennállnia." [1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998, 667, 669.]
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.] Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak. [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik. [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113., 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.] A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul. [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57.]
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség akkor is megállapítható, ha a jogalkotó nem megfelelő tartalommal szabályozott és ezáltal alkotmányellenes helyzet állt elő. [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138-139.]
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint - mivel a bányatelekké történő minősítés hosszabb ideig függő helyzetet teremt az ingatlantulajdonos tulajdonosi jogainak gyakorlásában (az ingatlan-nyilvántartásban a tulajdoni lapra bejegyzik, esetlegesen építési korlátozás vagy tilalom elrendelése stb.) - a bányatelekre vonatkozó hatályos előírások nem megfelelően, nem differenciáltan állapítják meg az érintett ingatlanra vonatkozó szabályokat. A Bt. 26. § (5) bekezdése szerint a bányatelek megállapítása és az ingatlan-nyilvántartásba történt bejegyzése nem változtatja meg a bányatelekkel lefedett felszíni ingatlanok tulajdonjogát, rendeltetését és használatát. E törvényi rendelkezés a gyakorlatban a tulajdonjogra vonatkozóan teljeskörűen érvényesül az összes bányatelek vonatkozásában, s a rendeltetésre és a használatra vonatkozóan ugyancsak érvényesül azoknál a bányatelkeknél, amelyeknél a bányászati tevékenység a felszín alatt folyik. Azonban más korlátozást jelent a bányatelekké minősítése azoknak az ingatlanoknak, amelyeken később felszíni műveléssel lehet az ásványokat kitermelni. Az ilyen ingatlanok esetében a bányatelekké nyilvánítás azzal a hatással jár, hogy az ingatlant ki fogják sajátítani, ha a bányaművelést megkezdik. Mivel a jogi szabályozás - a koncesszió, a vezetékjog és a használati jog létesítésének kivételével [Bt. 15. §, 38/C. § (5) bekezdése és 38/D. § (5) bekezdése] - semmiféle határidőt nem állapít meg, hogy milyen határidőn belül kell a bányatelekké nyilvánítás után megkezdeni a bányaművelést, az ilyen bányatelekké nyilvánítás tartósan forgalomképtelenné teheti az ingatlant, hiszen az ingatlan új rendeltetésében érdekeltsége csak a bányavállalkozónak van. A felszíni bányászati tevékenység (kő-, sóder-, lignitkitermelés stb.) esetében a bányatelekkel lefedett felszíni ingatlanok rendeltetése és használata megváltozik. A kialakult gyakorlat szerint a bányatelek bejegyzése az érintett területen azonnali pozitív vagy negatív irányú értékeltolódást idéz elő. Különösen érzékelhető ez, ha figyelembe vesszük a bányavállalkozónak a Bt. 39. §-ában a telekalapítással és az építési tilalom elrendelésével kapcsolatos jogait. A Vhr. 12. § (1) bekezdése alapján a bányatelek megállapítása ügyében tartott tárgyaláson az ingatlantulajdonost meg kell hallgatni, de jogszabályi kötelezettség nincs arra nézve, hogy véleményét a határozathozatalnál figyelembe kell-e venni. Így az ingatlantulajdonos polgári jogi érdekei csak a későbbiekben kérelmére és megelőlegezett költségére érvényesíthetők. Ezekben az esetekben, amíg a kisajátításra nem kerül sor, a bányatelekké nyilvánítás a bányászati tevékenység megkezdésére vonatkozó határidő hiánya miatt - a koncesszió, a vezetékjog és a használati jog kivételével - valóban aránytalan terhet jelent és jogbizonytalanságot eredményez a tulajdonos számára. Megint más hatással bír az idegen ingatlanok tulajdoni viszonyaira a bányatelekké nyilvánítás azokban az esetekben, amikor a bányászati tevékenység semmiféle tulajdont korlátozó beavatkozást nem igényel. (Például a kőolaj- és földgázmező feletti azon ingatlanok, amelyeket csak azért nyilvánítottak bányatelekké, mert a kitermelendő mező felett helyezkednek el, de a kitermelés tőlük jelentős távolságra - esetenként több kilométerrel odébb - folyik.) Ezekben az esetekben pedig aránytalan terhet jelentenek a tulajdonosok számára azok a bányatelekhez fűződő tulajdont korlátozó jogosítványok (az építkezéshez, telekalakításhoz a bányavállalkozó hozzájárulása kell), amelyek a bányavállalkozót megilletik. Vannak olyan bányatelekké nyilvánított ingatlanok is, amelyek esetében a bányaművelés mélyművelést jelent és csak az ingatlantulajdon részleges korlátozását igényli (szolgalmi jog alapítása, építési tilalom elrendelése stb.) Mindezekre tekintettel a jogalkotói mulasztás abban áll, hogy a határidők megállapításának hiányában a Bt. nem teremti meg teljeskörűen a tulajdonvédelem garanciáit. Nem szabályozza továbbá a bányatelek kijelölésének anyagi jogi szabályait, és nem differenciál a bányászati tevékenységek szerint a bányatelki minősítéshez kapcsolódó korlátozások tekintetében. A korlátozó jogosítványok egy része tekintetében (méghozzá a leggyakrabban előforduló jogosítványok esetén) nem szabályozza pontosan, hogy mely esetekben, milyen feltételek mellett élhet a bányavállalkozó a bányatelek határai között fekvő ingatlan tulajdonjogát korlátozó jogosítványaival (mely feltételek esetén tagadhatja meg az építéshez, telekalakításhoz való hozzájárulását, mikor kérheti építési tilalom elrendelését). A bányavállalkozó hozzájárulása az építési és telekalakítási tevékenységekhez egyébként is problematikus. A bányavállalkozónak nem érdeke, hogy az építési tilalom elrendelését kérje, mert akkor a Bt. 39. § (2) bekezdése alapján kártalanítási kötelezettsége van. Sokkal egyszerűbb, ha az építkezéshez nem járul hozzá, mivel ott a Bt. nem mondja ki a kártalanítási kötelezettséget. Ezzel a szabályozással (se feltételek, se kártalanítás) vissza lehet élni. Ha a bányatelekké nyilvánítás magában hordozza a jövőbeni kisajátítás vagy más erőteljes közjogi korlátozás szükségességét, akkor garanciális szabályokra van szükség ahhoz, hogy a bányatelekké minősítés ne jelentsen egy örök időkig szóló függő helyzetet. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott polgári jogi életviszonyokba a bányatelek megállapítására vonatkozó szabályok megalkotásakor, és a bányatelkek eltérő rendeltetésének, használati módjának megfelelő tulajdonosi érdekérvényesítés nem differenciált szabályozásával az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől. Ennek következtében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenes helyzet jött létre, mert a törvényalkotó a Bt.-ben a bányatelek megállapítása során - a bányatelek rendeltetésének és használatának megfelelően - az érintett ingatlantulajdonosok részére a differenciálatlan szabályozás miatt a tulajdonhoz való jog garanciáit az egyes tulajdoni korlátozásokkal szemben teljeskörűen nem biztosította (az eljárásra vonatkozó érdemi nyilatkozattétel, felszíni bányászati tevékenységre alapított bányatelek esetén azonnali kártérítési kötelezettség az építési korlátozás vagy tilalom elrendelésének kezdeményezésénél stb.). Ezért az Alkotmánybíróság felhívta az Országgyűlést, hogy szabályozási feladatának 2004. december 15-ig tegyen eleget.
A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 615/B/1994/5.