A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsának határozata [Jpe.I.60.019/2022/9.]

jogegységi panasz elutasításáról

Az ügy száma: Jpe.I.60.019/2022/9.

Az I. rendű felperes: az I. rendű felperes neve (az I. rendű felperes címe)

A II. rendű felperes: a II. rendű felperes neve (a II. rendű felperes címe)

A III. rendű felperes: a III. rendű felperes neve (a III. rendű felperes címe)

A felperesek képviselője: DLA Piper Posztl, Nemescsói, Győrfi-Tóth és Társai Ügyvédi Iroda (a felperesek képviselőjének címe, eljáró ügyvéd: dr. Marosi Zoltán)

Az alperes: Gazdasági Versenyhivatal (az alperes címe)

Az alperes képviselője: dr. Ay Zoltán Nándor kamarai jogtanácsos

A per tárgya: versenyjogi ügyben indult jogvita

A jogegységi panaszt benyújtó fél: az alperes

A jogegységi panasszal támadott határozat száma: Kfv.III.37.053/2022/2. számú végzés

Rendelkező rész

A Kúria az alperes jogegységi panaszát elutasítja.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

A jogegységi panasz alapjául szolgáló tényállás

[1] Az alperes 2015. november 24-én indított versenyfelügyeleti eljárása eredményeként 2018. december 19-én kelt határozatában megállapította, hogy a felperesi vállalkozások a tisztességtelen piaci magatartás és versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) 11. §-ába ütköző magatartást folytattak 2012 és 2014 között egyes, több település önkormányzatai által kiírt közbeszerzési eljárásokkal összefüggésben. Az alperes a jogsértésre tekintettel valamennyi felperessel szemben a Tpvt. 78. §-a szerinti, maximális összegű bírságot szabott ki.

[2] Megállapította, hogy az ügyintézési határidő 2018. január 9-én [helyesen: január 19-én] járt le, amelyet az ügy bonyolultsága és összetettsége miatt túllépett, az eljárás elhúzódását azonban nem tekintette enyhítő körülményként figyelembe vehető tényezőnek. E körben hivatkozott a Legfelsőbb Bíróság Kfv.II.37.291/2009/29. számú ítéletére, amely szerint a jogsértés súlya szempontjából nincs jelentősége annak, hogy a számonkérésre mikor került sor, az idő múlásával összefüggésben annak van relevanciája, hogy az ügy érdemi eldöntésére az kihatással volt-e. Megítélése szerint jelen esetben e feltétel nem teljesült, mivel a határidő túllépésének az ügy érdemi eldöntésére nem volt kihatása.

[3] A felperesek az alperes határozata ellen keresettel éltek, amelyet az elsőfokú bíróság elutasított. A bíróság a közigazgatási perrendtartástól szóló 2017. évi I. törvény (a továbbiakban: Kp.) 43. § (1) bekezdésére hivatkozással rámutatott, hogy az eljárás elhúzódása miatt a felperesek a keresetváltoztatási tilalomba ütköző jogi alapon kérték a bírság teljes mellőzését, mivel a keresetlevélben csak a bírság csökkentését megalapozó körülményként jelölték meg az ügyintézési határidő túllépését. A fentiekre tekintettel az ezzel kapcsolatos előadásuk a perben nem volt értékelhető.

[4] A Kúria a Kf.VI.39.085/2021/5. számú másodfokú részítéletével (a továbbiakban: a Kúria Részítélete) az elsőfokú ítéletet a felperesekkel szemben kiszabott versenyfelügyeleti bírságra, illetve a perköltség és az illeték viselésére vonatkozó rendelkezések tekintetében hatályon kívül helyezte és az elsőfokú bíróságot e körben új eljárásra és új határozat hozatalára utasította, egyebekben az elsőfokú bíróság ítéletét helybenhagyta.

[5] A megismételt eljárásban elsőfokon eljárt Fővárosi Törvényszék a 104.K.702.939/2021/10. számú ítéletével megállapította, hogy a kereset részben, a megismételt elsőfokú eljárásban vizsgálni rendelt körben alapos. Az elsőfokú bíróság vizsgálta, hogy sérül-e a tisztességes eljáráshoz való jog arra tekintettel, hogy a 2012-2014. évek közötti időszakban történt események vizsgálatára 2015. november 24. napján indított versenyfelügyeleti eljárás a meghosszabbított ügyintézési határidőt 11 hónappal túllépve, 2018. december 19-én zárult le.

[6] Az elsőfokú bíróság szerint alappal hivatkoztak a felperesek - többek között - arra, hogy amire 2018. október 19-én az alperes előzetes álláspontjáról értesültek, védekezési lehetőségük az eltelt időre tekintettel jelentősen korlátozódott. Az ügyintézési határidő túllépése érdemben kihatott a védekezési joguk gyakorlására, mivel a hatóság által megállapított tényállással szemben őket terhelte a bizonyítási kötelezettség mind a közigazgatási eljárásban, mind az azt követő közigazgatási perben. Az elsőfokú bíróság e körben jelentőséget tulajdonított a felperesek azon előadásának is, miszerint adatbázisaik, levelezéseik, írásos dokumentumaik egy része 2018-ra már nem volt fellelhető, valamint az a személy, akinek tanúkénti meghallgatását indítványozták volna, 2018 augusztusában elhunyt, ami szintén korlátozta védekezési lehetőségüket.

[7] Az elsőfokú bíróság összegzése szerint a bírság összegszerűsége szempontjából is az I. és II. rendű felperesekre nézve hátrányos következménnyel járt az észszerű határidőn belüli ügyintézéshez való jog sérelme.

[8] Az alperes az elsőfokú bíróság 104.K.702.939/2021/10. számú jogerős döntése ellen felülvizsgálati kérelmet nyújtott be. Hangsúlyozta, hogy az elsőfokú bíróság ítélete az ügyintézési határidő túllépésére vonatkozó joggyakorlattal ellentétes: eltér a Kúria Részítéletétől, valamint a Kúria Kf.IV.38.020/2019/9. számú ítéletében foglaltaktól, illetve tévesen értelmezi az Alkotmánybíróság vonatkozó döntéseit.

A Kúria jogegységi panasszal támadott határozata

[9] A Kúria a Kfv.III.37.053/2022/2. számú - a Kfv.III.37.053/2022/5. számú végzéssel kijavított -végzésében az alperes felülvizsgálati kérelmének befogadását megtagadta. A Kúria vizsgálta az alperes által megjelölt befogadási okokat, de a felülvizsgálati kérelem befogadását sem a Kp. 118. § (1) bekezdés a) pont ad) alpontja, sem a Kp. 118. § (1) bekezdés b) pontja alapján nem találta indokoltnak. Ez utóbbi tekintetében a Kúria utalt arra, hogy a Kp. 117. § (4) bekezdés második mondata alapján a 118. § (1) bekezdés b) pontja szerinti ok esetében meg kell jelölni azt a közzétett kúriai határozatot és annak azt a részét, amelytől a felülvizsgálni kért határozat jogkérdésben eltér. Az alperes felülvizsgálati kérelmében e körben egyrészt a Kúria Részítéletére, másrészt a Kf.IV.38.020/2019/9. számú ítéletre hivatkozott. A Kúria a befogadást megtagadó végzésében megállapította, hogy az alperes által felhívott Kfv.IV.38.020/2019/9. számú [helyesen: Kf.IV.38.020/2019/9. számú] kúriai ügy tényállása eltér a jelen ügyétől, mivel ott az ügyintézési határidő túllépése nem volt megállapítható.

[10] A Kúria hangsúlyozta, hogy az elsőfokú bíróság a megismételt eljárása során a Kúria Részítéletében foglalt, rá nézve kötelező iránymutatások tükrében hozta meg ítéletét. Döntése a Kf.IV.38.020/2019/9. számú ítéletben foglaltakkal sem volt ellentétes, az abba foglalt kritériumokat is szem előtt tartva jutott arra a következtetésre, hogy e konkrét ügyben a felperesekre jogszerűen nem szabható ki versenyfelügyeleti bírság. A Kúria nem mérlegelheti felül az elsőfokú bíróság döntését. Az, hogy az elsőfokú bíróság mérlegelése során e következtetésre jutott, és ez az alperes számára kedvezőtlen, önmagában nem alapozza meg a felülvizsgálati kérelem Kp. 118. § (1) bekezdés b) pontja alapján történő befogadását. A fentieken kívül az alperes nem hivatkozott a Kúria által közzétett, releváns határozatra, a Kúriának pedig nincs tudomása olyan egyéb döntésről, amely indokolta volna a befogadást.

[11] A Kúria ezt meghaladóan a felülvizsgálati kérelmet - figyelemmel a Kp. 117. § (4) bekezdés utolsó mondatára, amelynek értelmében a fél által megjelölt befogadási okhoz a bíróság nincs kötve - más okból sem találta befogadhatónak. A felperes felülvizsgálati kérelme felsőbírósági iránymutatást igénylő kérdést nem vet fel, ezért a Kúria a rendkívüli jogorvoslati eljárásnak minősülő felülvizsgálati eljárás lefolytatására nem látott indokot.

A jogegységi panasz

[12] Az alperes a Kúria ítéletével szemben jogegységi panaszt nyújtott be. Az ügyben eljáró Jogegységi Panasz Tanács megállapította, hogy a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 41/C. § (6) bekezdésében foglalt feltételek nem állnak fenn, ezért a jogegységi panaszt befogadta.

[13] Az alperes panaszában kérte a Jogegységi Panasz Tanácsot, hogy a Bszi. 41/D. § (2) bekezdése alapján a panasszal támadott határozatot helyezze hatályon kívül, és a Kúriát a felülvizsgálati eljárás lefolytatására utasítsa, figyelemmel arra, hogy a felülvizsgálati kérelem befogadását megtagadó kúriai végzés a Bírósági Határozatok Gyűjteményében (a továbbiakban: BHGY) közzétett Kf.IV.38.020/2019/9. számú ítéletétől jogkérdésben eltér, ezen eltérésre pedig a Fővárosi Törvényszék ítéletével szembeni felülvizsgálati kérelmében már hivatkozott, a Kúria azonban az eltéréssel okozott jogsértést nem orvosolta.

[14] A panaszos kifejtette, hogy a Kúria a támadott végzésében tévesen állapította meg azt, hogy a Kf.IV.38.020/2019/9. számú ún. Unilever ügyet eltérő tényállása miatt nem lehet figyelembe venni arra hivatkozva, hogy ott nem volt megállapítható az ügyintézési határidő túllépése. A panaszos szerint az észszerű ügyintézéshez való jog sérelmének megállapíthatósága szempontjából az ügyintézési határidő megtartottságának nincs perdöntő jelentősége sem a Kúria, sem pedig az Alkotmánybíróság joggyakorlata alapján. E körben hivatkozott a 25/2020. (XII. 2.) AB határozatra.

[15] A panaszos szerint ténykérdés, hogy a Kf.IV.38.020/2019/9. számú ügyben a Kúria helytállónak ítélte, hogy "[a]z elsőfokú bíróság azt rögzítette az ítéletében, hogy az ügyintézési határidő túllépése - a perben tett nyilatkozatokra is figyelemmel - nem volt megállapítható", míg a jelen jogegységi panasz alapját képező ügyben az ügyintézési határidő túllépését maga a panaszos állapította meg, ugyanakkor az ügyintézési határidő túllépése, illetve megtartottsága a Kf.IV.38.020/2019/9. számú ítélet tartalma és alkalmazhatósága szempontjából nem releváns körülmény, így a Kúria hivatkozása az eltérés jelentőségére alaptalan.

[16] Utalt arra, hogy a jogegységi panasz alapját képező közigazgatási jogvita és a Kf.IV.38.020/2019/9. számú ügy közötti párhuzamot nem az ügyintézési határidő megtartottságában látta megvalósulni, hanem abban, hogy az ügyintézési határidő túllépése esetén milyen vizsgálati szempontok mentén ítélhető meg az észszerűség kérdése, milyen mélységben szükséges a felperesnek igazolnia az őt ezzel összefüggésben ért jogsérelmet, és ha volt jogsérelem, annak megállapíthatóságához milyen jogkövetkezmény társulhat.

[17] A panaszos szerint a Kúria a Kf.IV.38.020/2019/9. ügyben hozott ítéletében mind a fennálló joggyakorlatra, mind arra a körülményre figyelemmel volt, hogy a védekezési jog olyan súlyú sérelme, amely az egész ügy érdemére kihat, vagyis amely sérelem hiánya eltérő tartalmú érdemi döntést eredményezett volna, a határozat teljes egészében történő hatályon kívül helyezését indokolja. Nem állhat fenn olyan eset, amikor a védekezési jog ilyetén sérelme mellett a jogsértés megállapítása megalapozott marad, ugyanakkor jogkövetkezmény mégsem alkalmazható, hiszen ez a jogértelmezés egy olyan helyzetet eredményez, amelyben nem áll fenn tényleges különbség az ügy érdemére kiható jogsérelem és az ügy érdemét nem érintő jogsérelmek eredményei között.

[18] Utalt a panaszos arra is, hogy a Fővárosi Törvényszék által jelen ügyben alkalmazott mérce, vagyis az, hogy a jogsérelem a szankcionálási jog elenyészését eredményezi, sem a közzétett kúriai ítéletben, sem más ítéletben nem jelent meg, annak alapját a 25/2020. (XII. 2.) AB határozat teremtette meg. Jelen ügyben az Alkotmánybíróság 25/2020. (XII. 2.) AB határozatával bevezetett koncepció differenciálás nélküli alkalmazása oda vezet, hogy a Fővárosi Törvényszék látszólagos érdeksérelmeket orvosol az észszerű idő sérelme esetén. Ez azonban a bizonyítási szint erodálódásához és aszimmetriájához vezet, mert míg a közérdek érvényesítése érdekében a versenyhatóságnak kifejezetten magas bizonyítási sztenderdeknek kell megfelelnie, addig a jogsértő vállalkozások nem releváns érvekre hivatkozással is mentesülhetnek a valós jogkövetkezmények alól. A panaszos szerint a Fővárosi Törvényszék - a Kf.IV.38.020/2019/9. számú ítélet alapján - akkor járt volna el helyesen, ha a felperes által állított jogsérelem súlyához igazodik, hiszen az a teljes hatályon kívül helyezés elmaradása alapján nyilvánvalóan nem hatott ki az ügy érdemére, nem a szankcionálási jog elenyészését állapítja meg, csupán bírságcsökkentést alkalmaz.

[19] A jogegységi panasz arra is kitért, hogy a Fővárosi Törvényszék által elfogadott jogsérelmek ellentétesek az EU joggyakorlatával.

Az ellenérdekű fél nyilatkozata

[20] A felperes nyilatkozatában kifejtette, hogy a Kúria Kf.IV.38.020/2019/9. számú ítélete és a támadott Kfv.III.37.053/2022/2. számú végzés között nem áll fenn ügyazonosság. Más-más tényállás alapján születtek e döntések, az ügyintézési határidő elmulasztásának problémája és az ügyek észszerű határidőn belül történő befejezésének kérdése is más-más aspektusból került vizsgálat alá. Jogkérdésben való eltérés sem állapítható meg a két döntés között, mivel a bírság alkalmazásának mellőzése, vagy a határidő túllépése miatti bírságcsökkentés sem azonos a két ügyben.

[21] A felperes rámutatott arra, hogy a jogegységi panasz végeredményben arra a kérdésre irányul, hogy a törvényszéki ítélet (amelynek felülvizsgálatát kérték a Kúriától) jogszerűen semmisíthette-e meg a felperesre kiszabott bírságot, ezt azonban a Kúria panasszal támadott döntése nem is érinti.

[22] A felperes kifejtette azon álláspontját is, hogy ha még ügyazonosság is lenne, a jogkérdésben való eltérés nem állapítható meg, a kúriai döntések, és a törvényszéki ítélet a jogegységi panaszban jelölt módon nem térnek el egymástól.

[23] A felperes végül utalt arra, hogy a jogegységi panasz számos eleme irreleváns a jogegységi eljárásban, olyan megfogalmazásokat tartalmaz, mintha "a GVH Határozat tárgyában hozott Törvényszéki ítélet felülbírálatára és felülvizsgálatára irányulna egyfajta 'harmadfokként' ". Nem a jogegységi panasz eljárás tárgya a törvényszéki ítélet felülvizsgálata, ehhez képest a panaszos ezzel kapcsolatban fejti ki részletes érveit.

A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsának döntése és annak jogi indokai

[24] A Kúria elsőként arra mutat rá, hogy jogegységi panasz eljárásban nem az alkotmánybírósági határozatokkal való ellentétet vizsgálja. Az alkotmánybírósági határozatokban kifejtett alkotmányos jogoktól és elvektől való eltérés önmagában történő - a vonatkozó jogszabály-értelmezés közbejötte nélküli - vizsgálata nem lehet a jogegységi panasz eljárás tárgya, az nem a Kúria, hanem az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. A Jogegységi Panasz Tanács több döntésében hangsúlyozta, hogy a panaszos által megjelölt alaptörvényi rendelkezések és felhozott alapjogi érvek, amelyek jobbára tartalmuk szerint alkotmányjogi panasznak minősíthetők, nem lehetnek jogegységi panasz eljárás tárgya, ezekben a kérdésekben a Jogegységi Panasz Tanácsnak nincs módja, hatásköre eljárni. A Kúria jogértelmezésének alaptörvényi megfelelősége alkotmányjogi panasz tárgya lehet. (Jpe.I.60.002/2021/7., Jpe.I.60.011/2021/3., legutóbb Jpe.II.60.010/2022/4. Indokolás [15])

[25] A fentiek alapján a panaszosnak a 25/2020. (XII. 2.) AB határozattal kapcsolatos érveit a Kúria jelen eljárásban nem tudta értékelni.

[26] A panaszos számos érvvel ismertette álláspontját a megismételt eljárásban meghozott Fővárosi Törvényszék 104.K.702.939/2021/10. számú ítéletének törvényességével szemben. E körben megállapítható, hogy a jogegységi panasz eljárásban a Kúria nem az alsóbb fokú bíróságok döntéseinek a Kúria döntéseitől való eltérését vizsgálja. Így jelen eljárásban - ahogy a felperes nyilatkozatában kifejtette - nem vizsgálhatja a Kúria a Fővárosi Törvényszék ítéletét. Ebben az eljárásban súlytalan az összes olyan panaszosi érv, amely azt fejti ki, hogy a Fővárosi Törvényszék ítélete miért nem jogszerű. Az alsóbb fokú bíróságok ítéletei jogszerűségének bevonása a jogegységi panasz eljárásba azt eredményezné, hogy ez úton meg lehetne kerülni a felülvizsgálati eljárást, amely nyilvánvalóan a jogegységi panasz céljától funkció-idegen.

[27] Jelen eljárás tárgya, hogy a Kfv.III.37.053/2022/2. számú végzés jogkérdésben eltér-e a Kf.IV.38.020/2019/9. számú ítélettől. Mivel a Kúria Kfv.III.37.053/2022/2. számú végzése a felülvizsgálati kérelem befogadása megtagadásáról döntött, ezért a Kúria jelen eljárásban elsőként azt vizsgálta meg, hogy a befogadás megtagadása tárgyában a Kf.IV.38.020/2019/9. számú másodfokú ítélet lehet-e referencia-határozat.

[28] A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsa már több döntésében rámutatott, hogy a jogegység fogalmát az egyes eljárási törvények nem definiálják, a Bszi. jogegységi eljárásra és jogegységi panasz eljárásra vonatkozó rendelkezéseiből, annak egyes eseteire vonható le - negatív oldalról - következtetés, melynek értelmében a jogegység hiányát a korábbi döntéstől való indokolatlan eltérés okozza. A jogegység követelménye tehát sohasem absztrakt, hanem mindig konkrét ügyekhez, jogértelmezéshez köthető, az csak meghatározott és megjelölt bírói döntések tekintetében merülhet fel. Sem a Bszi., sem más jogszabályok nem rendelkeznek a jogegység alapvető feltételéről, a döntések jogi egybevethetőségéről. A jogegység leggyakrabban anyagi jogi kérdés, mivel azt kell biztosítani, hogy a bíróságok hasonló ügyeket ugyanolyan tartalommal döntsenek el. A jogegység követelményén belül tehát az az elvárás, hogy ugyanazon jogkérdést felvető ügyekben (ügyazonosság) a jogértelmezés is azonos legyen. Ha nincs meg az ügyek közötti azonosság, mert eltérő hátterűek a bírói döntések, akkor sem jogilag, sem tágabb értelemben nem értelmezhető a jogegység. (Jpe.I.60.002/2021/7. Indokolás [19])

[29] A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsának a jogegységi panaszok elbírálása során körvonalazódik az a gyakorlata, amely szerint a felülvizsgálati kérelem befogadását megtagadó kúriai döntés adott esetben nemcsak a befogadhatósági okok értelmezése tekintetében lehet vizsgálat tárgya. A Jpe.II.60.019/2021/18. számú határozatban a Kúria Jogegységi Panasz tanácsa érdemi vizsgálat keretében utasította el a felperes és az alperes külön-külön benyújtott felülvizsgálati kérelmének befogadását megtagadó döntés elleni jogegységi panaszt. A Jpe.I.60.029/2021/9. számú határozat szintén érdemi vizsgálat tárgyává tette a felülvizsgálati kérelem befogadását megtagadó döntést. Mindkét Jpe. határozat közös vonása, hogy a befogadást megtagadó döntést nemcsak a befogadási okok értelmezése körében vetette össze más kúriai határozattal, továbbá közös vonásnak tekinthető - s ez a jogegységi panasz eljárás sajátosságából is ered -, hogy mindkét ügyben a Kp. 118. § (1) bekezdés b) pontja szerinti befogadási ok körében történt a vizsgálat. A Kp. e rendelkezése értelmében a Kúria a felülvizsgálati kérelmet akkor fogadja be, ha a Kúria közzétett határozatától jogkérdésben való eltérés miatt indokolt.

[30] A fentiek alapján megállapítható, hogy amennyiben a Kúria a befogadást a Kp. 118. § (1) bekezdés b) pontja alapján meg is tagadta, úgy az erről szóló végzés összevethető más, valamely érdemi (elvi) kérdésekben is állást foglaló kúriai határozattal.

[31] Jelen ügyben továbbá megállapítható, hogy a Kúria a Kf.IV.38.020/2019/9. számú ügyben fellebbezés alapján, mint másodfokú bíróság járt el, így értelemszerűen ehhez az eljáráshoz nem társul befogadási eljárás, míg a Kfv.III.37.053/2022/2. számú ügyben a Kúria felülvizsgálati eljárás keretében hozott végzést. További kérdésként merül fel, hogy bár a Kp. 118. § (1) bekezdésének szabályai a fellebbezési eljárásban nem alkalmazhatók, azonban egy felülvizsgálati kérelmet megtagadó döntés összevethető-e jogegységi panasz eljárásban egy fellebbezés alapján meghozott döntéssel.

[32] A Bszi. 41/B. § (1) bekezdése a Bírósági Határozatok Gyűjteményében közzétett kúriai határozat tekintetében teszi lehetővé a jogegységi panasz eljárást, a Bszi. nem tesz különbséget a tekintetben, hogy a Kúria mely hatáskörében járt el. Így mivel mind a fellebbezés során meghozott másodfokú határozatot, mind pedig a felülvizsgálati kérelmet megtagadó döntést közzé kell tenni a Bírósági Határozatok Gyűjteményében, az összevethetőségnek megvan a törvényi alapja még akkor is, ha az eljárások más-más fázisában hozza meg a Kúria a másodfokú és a felülvizsgálati kérelem elbírálása során a határozatot, akkor is, ha ez utóbbinál már a jogerős döntést követő rendkívüli jogorvoslati eljárási szakról van szó. A jogegységi panasz eljárás során a Kúria a különböző jogértelmezéseket veti egybe, így a különböző hatáskörökben és eljárási szakaszokban (azaz a jogerős és a jogerő utáni eljárásokban) meghozott döntés is lehet vizsgálat tárgya.

[33] Jelen ügyben a felülvizsgálati kérelem befogadását megtagadó döntés és a nem felülvizsgálati eljárás során meghozott határozat, azaz a két szempont kombinációja együtt merül fel, azonban a fent kifejtettek alapján ez nem képezi eljárási akadályát a felülvizsgálati kérelem befogadását megtagadó döntés jogegységi panasz eljárás keretében történő vizsgálatának.

[34] A Jogegységi Panasz Tanács ezt követően az ügyazonosság (összevethetőség) kérdését vizsgálta meg. A Kúria ez irányú gyakorlata szerint a jogegység követelménye megköveteli annak vizsgálatát, hogy mikor áll fenn az ügyek (bírói döntések) közötti azonosság. Az ügyazonosság több tényező által befolyásolt, összetett jogfogalom, amelyet mindig esetről esetre kell vizsgálni. Ennek során szigorúan kell venni az összehasonlított bírói döntésekben az alkalmazott anyagi jogszabály egyezőségét (hatály, normatartalom) és a jogértelmezés szempontjából releváns tények lényegi hasonlóságát, továbbá közigazgatási perben - a kérelemhez kötöttség és a közigazgatási ügy tárgya által meghatározott vizsgálat miatt - a hatósági, a kereseti és a felülvizsgálati kérelem ténybeli és jogi azonosságot befolyásoló elemeit. A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsa több esetben rámutatott, hogy nincs ügyazonosság: eltérő anyagi jogi hátterű, azonos anyagi jogi háttér mellett eltérő kérelmet tartalmazó, vagy azonos anyagi jogi háttér mellett eltérő tényállású közigazgatási ügyek és annak alapján indult közigazgatási jogviták között. Alappal kérdőjelezhető meg az ügyazonosság továbbá: azonos anyagi jogi háttér mellett eltérő kereseti vagy eltérő felülvizsgálati érvelés esetén. (Jpe.I.60.002/2021/7. Indokolás [20]-[21])

[35] A jelen eljárás tárgyát képező Kfv.III.37.053/2022/2. számú ügyben a Kúria az alábbi tényállás alapján tagadta meg a befogadást. A Fővárosi Törvényszék megismételt eljárásban azt vizsgálta, hogy az alperes eljárása az ügyintézési határidő megtartottsága szempontjából megfelelt-e a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog és annak részjogosítványa, az észszerű határidőn belüli ügyintézéshez fűződő jog követelményeinek. Megállapította, hogy a hatóság a 2017. március 9. napja és 2018. augusztus 1. napja között eltelt, mintegy 17 hónapban érdemi eljárási cselekményt nem foganatosított. A hatóság ugyan 2017. május 10. napján az eljárási határidőt meghosszabbította, amely azonban 2018. január 19. napján - a korábbihoz hasonlóan - érdemi eljárási cselekmények nélkül, szintén eltelt. Az alperesnek a vizsgálati jelentés 2017. március 9-i elkészültétől számítva a határidő meghosszabbítása révén több mint 10 hónap állt rendelkezésére az eljárás ügyintézési határidőn belüli lezárására, amely teljes egészében intézkedés és eredmény nélkül telt el. Az ügyben csak 2018. augusztus 1-jétől kezdve történtek ismét érdemi eljárási cselekmények, amelyet ettől az időponttól számítva mintegy 4 hónap alatt, 2018. december 19-én sikerült lezárnia a hatóságnak. Az eljárás lefolytatását összességében értékelve megállapította, hogy amennyiben az alperes észszerű időben megtette volna a szükséges érdemi intézkedéseket, a törvényben előírt - meghosszabbított - ügyintézési határidőn belül meghozható lett volna az eljárást lezáró határozat. Az elsőfokú bíróság nem értékelte az alperes javára az ügyintézési határidő lejártát követően foganatosított eljárási cselekményeket (az engedékenységi kérelem elbírálását, az egyezségi kísérletet, az egyezségi tárgyalást, az üzleti titok kezelését), mivel annak ellenére, hogy valóban a felperesek érdekeit szolgálták, azokra csak jelentős késedelemmel, 2018. augusztus 1-jét követően került sor. Az alperes továbbá nyilatkozatában nem hivatkozott olyan eljárási akadályra, amely gátolta volna ezen eljárási cselekményeknek a meghosszabbított törvényi határidőben - 2017. március 9. és 2018. január 19. között - történő megtételében. Mindezekre tekintettel megállapította, hogy az ügyintézési határidő jelentős - 334 nappal történő - túllépése a felperesek vonatkozásban a perbeli esetben olyan jogsérelmet okozott, amely ténylegesen bekövetkezett joghátrányként értékelendő a bírság kiszabásának mérlegelésekor.

[36] A Kúria a Kfv.III.37.053/2022/2. számú ügyben - a befogadás megtagadása körében -figyelembe vette azt is, hogy az elsőfokú bíróság a megismételt eljárása során a Kúria Részítéletében foglalt, rá nézve kötelező iránymutatások tükrében hozta meg ítéletét. Kifejezetten utalt a Kúria arra, hogy a Fővárosi Törvényszék döntése a Kf.IV.38.020/2019/9. számú ítéletben foglaltakkal sem volt ellentétes, az ott taglalt kritériumokat is szem előtt tartva jutott arra a következtetésre, hogy e konkrét ügyben a felperesekre jogszerűen nem szabható ki versenyfelügyeleti bírság. A Kúria a befogadást megtagadó döntésben kitért arra is, hogy nem mérlegelheti felül az elsőfokú bíróság döntését.

[37] A Kf.IV.38.020/2019/9. számú ún. Unilever ügy tényállása szerint az ügyintézési határidő túllépése a rendelkezésre álló adatok alapján nem volt egyértelműen megállapítható. A Kúria úgy ítélte meg, hogy az elsőfokú bíróság helytállóan nem folytatott e körben további bizonyítást arra hivatkozással, hogy még amennyiben az alperesi határidő-túllépés megállapítható is lett volna, a felperes nem bizonyított olyan konkrét, ügyféli jogait alapvetően sértő alperesi cselekményt, amely a tisztességes hatósági eljáráshoz való jog sérelmét igazolta volna.

[38] A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsának az ügyazonossággal kapcsolatos gyakorlata bár a tényállások összehasonlíthatóságát, a jogértelmezés szempontjából releváns tények lényegi hasonlóságát megköveteli, de ezt szélesebb kontextusba értelmezi. A tényálláshasonlóságnak a felmerült (vélten vagy valósan ütköző) elvi kérdések, a jogkérdések összevethetősége szempontjából kell fennállnia. Ezért már az idézett Jpe.I.60.002/2021/7. számú határozat is utalt arra, hogy közigazgatási perben - a kérelemhez kötöttség és a közigazgatási ügy tárgya által meghatározott vizsgálat miatt - a hatósági, a kereseti és a felülvizsgálati kérelem ténybeli és jogi azonosságot befolyásoló elemeit is figyelembe kell venni az ügyazonosság megítélésénél.

[39] E fenti összefüggés alapján megállapítható, hogy mind a Kfv.III.37.053/2022/2. számú ügy, mind a Kf.IV.38.020/2019/9. számú ügy, amelynek tárgya versenyfelügyeleti eljárás volt foglalkozott az ügyintézési határidő túllépésének jogkövetkezményeivel a szankcionáló közigazgatási határozatok esetén. Az alperes állítása szerint a Tpvt. hatálya alá tartozó eljárásokban az eljárási határidő esetleges túllépése nem eredményezi a szankcionálási jogkör elenyészését, hovatovább nem minősül minden ügyben az ügy érdemére kiható érdemi szabálysértésnek, illetve az ügyintézési határidő túllépése nem teszi automatikusan észszerűtlenné az alperes ügyintézési idejét. Fölmerült a beadványok alapján az is, hogy az alperes eljárására irányadó határidő nem anyagi jogi, így annak eltelte nem eredményezheti a szankciókiszabási jog elenyészését.

[40] A fentiek alapján a Kúria Jogegységi Panasz Tanácsa úgy ítélte meg, hogy a jelen eljárásban a jogegységi panasszal támadott határozat és az alperes által jelölt referenciahatározat között fennáll az összevethetőség, ezért a panasszal érdemben foglalkozott.

[41] A Kúria a gyakorlatában a versenyfelügyeleti eljárásokban az ügyintézési határidő túllépését - a jelen ügyben egymással szembe állított határozatokan túl - több döntésében vizsgálta. E vizsgálatok eredményeként a Kúria - az adott tényálláshoz igazodóan - részben eltérően ítélte meg az ügyintézési határidő túllépését [lásd például a Kfv.VI.38.108/2016/26. számú hatályában fenntartó döntést és az Alkotmánybíróság 5/2017. (III. 10.) AB határozatát követően erre hivatkozva meghozott Kf.II.37.959/2018/14. számú ún. Alcufer ítéletet], részben olyan döntést hozott, amelyben korábban előre nem látott szempontokat bontott ki (lásd például a Kfv.IV.37.759/2021. számú ítélet az ügyek észszerű határidőn belül való befejezése és az ügyintézési határidő betartása közötti viszonyt illetően). Erre tekintettel a Kúria jelen jogegységi panasz eljárásban - a konkrét ügy eldöntését megelőzően - szükségesnek tartotta áttekinteni saját gyakorlatát az ügyek észszerű határidőn belül történő befejezéséhez kapcsolódó követelményeket szempontjából.

[42] Az ügyintézési határidők hatóság általi megtartásának kötelezettsége egyrészt abból fakad, hogy a jogalkalmazó szervek a jogalkotó által meghatározott előírást betartsák (kötelesek a jogalkotó által meghatározott határidőn belül döntést hozni), másrészt abból, hogy ha a fél köteles az eljárási határidők pontos betartására - akár a jogvesztés terhe mellett - , akkor a féllel szemben álló hatóságtól is elvárható - akár a fegyveregyenlőség alapján is -, hogy a rá irányadó határidőn belül az eljárási cselekményeket foganatosítsa, illetve határidőn belül eldöntse az ügyet. Tehát a jogalkotó által meghatározott határozathozatali és szankcióalkalmazási határidő elmulasztásának hátrányát a mulasztó, jogszabályi kötelezettségüket határidőben nem teljesítő hatóságok, ne pedig az ügyfelek viseljék.

[43] Az ügyintézési határidők hatóság általi túllépésének vizsgálata azonban több tényező együttes figyelembevételét igényli, a jogkövetkezmény bíróság általi megítélése számos körülménytől függ. Függ a közigazgatási szankció karakterétől, az adott hatósági eljárás sajátosságaitól, az elmulasztott határidő jogi természetétől és egyéb jellemzőitől.

[44] A versenyfelügyeleti eljárás büntetőjogi karakterrel rendelkezik, ezért ezen eljárásokban a határidők megtartásánál és a bírság-büntetés mint represszív szankció alkalmazásánál ezt figyelembe kell venni.

[45] Bírságszankcióknál alapvető kérdés, hogy a hatóság anyagi jogi vagy eljárási határidőt lépett-e túl, a következők szerint:

[46] Anyagi jogi határidő túllépése esetén a bírságszankció kiszabásának lehetősége általában elenyészik [lásd például a csatornabírságról szóló 5/2017. (III. 10.) AB határozatot]. A közigazgatási hatóság számára a szankcióalkalmazás lehetőségének elenyészése nem jogvesztés, hanem egy lehetőség megszűnése. Az eljárási határidők elmulasztása azonban nem jár együtt automatikusan a szankcionálási lehetőség elenyészésével, de az észszerű határidőn belüli ügyintézéshez való jog ezt is keretek közé szorítja. Az eljárási határidők meg nem tartása esetén elsősorban a bírságcsökkentés arányossága válik az értelmezés tárgyává [lásd például az adóbírságról szóló 25/2020. (XII. 2.) AB határozatot] azzal, hogy az ügy összes körülménye alapján előfordulhat olyan eset, amikor a határidő túllépése nem hat ki az ügy érdemére, a szankcionálás nem enyészik el, de nem is válik korlátozottá. Más a helyzet ha az eljárási határidő meg nem tartásán túl további eljárási szabályok megsértése is fönnáll.

[47] Jelentősége van továbbá annak, hogy keletkezett-e konkrét hátránya a félnek abból, ha a hatóság a határidőt túllépte. Állandónak mondható kúriai gyakorlat szerint az ügy érdemére kiható eljárási szabálysértés az ügyintézési határidő túllépése akkor, ha a határidő-túllépés következtében a közigazgatási szerv olyan új jogszabályt alkalmaz, amely az ügyfélre hátrányosabb (pl.: Kfv.IV.35.068/2014/6.). Szintén kihat az ügy érdemére az az esetkör, amikor a hatóság határidőtúllépése miatt a fél bizonyítási lehetősége elnehezül (pl. dokumentumok már nem lelhetők fel, a tanú meghal stb.), vagy egyéb módon jelent hátrányt a fél számára. Tehát eljárási határidők esetén sem kizárt, hogy elenyészik a bírság kiszabásának lehetősége, ha a határidő túllépése miatt a fél eljárási pozíciója gyengül.

[48] Mind az anyagi jogi, mind az eljárási határidők túllépése tekintetében értékelni kell azt a körülményt is, amikor a fél közrehatása miatt lépi túl a hatóság az eljárási határidőt, azaz, ha a fél együttműködési kötelezettségének megszegése miatt nem tud hozni a hatóság megfelelő határidőben döntést. Az együttműködési kötelezettséget a hatóság is megszegheti, az ebből adódó ügyintézési határidő túllépés a másik oldalon szintén értékelendő, például ha a hatóság a jogszabályban foglalt lehetőségével élve meghosszabbítja az ügyintézési határidőt, de ennek tartalma alatt megfelelő indok nélkül eljárási cselekményt nem végez, s ez vezet később a határidő-túllépéshez.

[49] Az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése értelmében "[m]indenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a hatóságok részrehajlás nélkül, tisztességes módon és észszerű határidőn belül intézzék." Az alkotmánybírósági értelmezés szerint az Alaptörvényben foglalt a hatósági eljárások észszerű határidőn belüli befejezésének követelménye és a jogszabályokban foglalt ügyintézési határidők betartásának előírása nem teljesen fedi le egymást (lásd például a 25/2020. (XII. 2.) AB határozatot, Indokolás [37], vagy a 3458/2020. (XII. 14.) AB végzést, Indokolás [14]). Ez azt jelenti, hogy pusztán az eljárási határidő megsértése miatt - mivel a törvény szerinti eljárási határidő nem azonosítható mechanikusan az alapjog szerinti észszerű határidővel - nem biztos, hogy sérül az Alaptörvény XXIV. cikk (1) bekezdése, de kivételesen azt is jelentheti, hogy az ügyintézési határidők betartása mellett - a különböző határidőhosszabbítások, vagy a határidőbe be nem számítandó indokolatlan eljárási cselekmények elrendelése miatt - az ügyek észszerű határidőn belül való befejezésének alkotmányos előírása sérül (versenyfelügyeleti eljárás tekintetében lásd a Kúria Kfv.IV.37.759/2021. számú ítéletét).

[50] Mindezeket követően a Kúria jelen ügyben a következőképpen ítélte meg a jogegységi panasszal támadott és a hivatkozott referenciahatározat közötti viszonyt.

[51] A Kúria Kfv.III.37.053/2022/2. számú végzése az alperes felülvizsgálati kérelmének befogadását megtagadta. Hivatkozott a jogegységi panasz eljárásban megjelölt Kf.IV.38.020/2019. számú ügy tényállására - s az alperes felülvizsgálati kérelmében foglaltakkal szemben - úgy ítélte meg, hogy az ügyintézési határidő túllépése szempontjából a két ügy eltér egymástól. Idézte a [42] bekezdésében a Kf.IV.38.020/2019/9. számú ítélet azon szövegrészét, amely szerint "A tisztességes ügyintézéshez való jog magában foglalja az eljárás észszerű időn belül történő befejezésének követelményét is. Az eljárás időtartamának észszerű jellegét minden ügy egyedi körülményei, többek között a jogvitának az érdekelt számára fennálló fontossága (a jogvita tétje), az ügy összetettsége, a felperes és a hatáskörrel rendelkező hatóság viselkedése alapján kell értékelni. A szóban forgó ügyre vonatkozóan - mivel - a felperes ezen összefüggéseket nem mutatta be, konkrét jogsérelmet az ügyintézési határidő esetleges túllépésével összefüggésben nem igazolt, ezért az ügyintézési határidő megtartottságára vonatkozó további bizonyítás felvételének nem volt helye. Az elsőfokú bíróság az alperes állításával ellentétben nem tett olyan megállapítást, mely szerint az ügyintézési határidő túllépése a felperest mentesíthetné a jogsértésért megállapított felelősség alól, az a szankcionálási jog elenyészését jelenthetné. [Indokolás 33]"

[52] A Kúria a Kfv.III.37.053/2022/2. számú végzésben összevetette az ügyintézési határidő túllépése miatti jogkövetkezményeket a Kf.IV.38.020/2019/9. számú ítélet állításaival, s arra a következtetésre jutott, hogy azzal nem ellentétes az elsőfokú bíróság azon következtetése, amely szerint e konkrét ügyben a felperesekre jogszerűen nem szabható ki versenyfelügyeleti bírság. Mindezek miatt a Kúria - s azt is figyelembe véve, hogy felülvizsgálati eljárásban egyébként nem mérlegelheti felül az elsőfokú bíróság döntését - a befogadást megtagadta.

[53] A Kúria Kf.IV.38.020/2019/9. számú ítéletében az elsőfokú bíróság ítéletét helybenhagyta és elfogadta az elsőfokú bíróság azon megállapítását, hogy az ügyintézési határidő túllépése a rendelkezésre álló adatok alapján nem volt egyértelműen megállapítható. Ezzel szemben a Kfv.III.37.053/2022/2. számú ügy alapjául szolgáló elsőfokú bíróság által feltárt tények szerint a hatóság 17 hónapon keresztül eljárási cselekményt nem végzett, a határidőt meghosszabbította, de érdemi intézkedésre csak ezt követően került sor, a határidő túllépése miatt a tényállás tisztázásához szükséges iratok, dokumentumok nem voltak fellelhetők, egy fontos tanú elhalálozott, összességében a hatóság az ügyintézési határidőt 334 nappal túllépte. Mindezen körülmények vezettek ahhoz, hogy az elsőfokú bíróság a bírság alkalmazására nem látott lehetőséget. Tehát az ügyben nemcsak az eljárási határidők túllépése, hanem az ügyfél eljárási pozíciójának a határidő-túllépés miatti gyengülése vezetett a szankcionálási lehetőség elenyészéséhez.

[54] A fentiek alapján a Jogegységi Panasz Tanács úgy ítélte meg, hogy a Kúria a Kfv.III.37.053/2022/2. számú ügyben, a referenciahatározatot nem sértő módon tagadta meg az alperes felülvizsgálati kérelmének befogadását, a Kúria közzétett Kf.IV.38.020/2019/9. számú határozatától jogkérdésben való eltérés az ügyben nem állapítható meg.

[55] Mindezek alapján a Kúria a jogegységi panaszt a Bszi. 41/D. § (3) bekezdése alapján elutasította.

Elvi tartalom

Ha az eljáró hatóság az ügyintézési határidőt túllépi, az ezzel összefüggő jogkövetkezményeket az határozza meg, hogy a hatóság anyagi jogi vagy eljárási határidőt lépett-e túl. Anyagi jogi határidő túllépése esetén a bírságszankció kiszabásának lehetősége - jogszabály eltérő rendelkezése hiányában - elenyészik. Az eljárási határidők elmulasztása azonban nem jár együtt automatikusan a szankcionálási lehetőség elenyészésével, ilyenkor a határidő túllépésének mértékétől, annak tisztességes ügyintézésre gyakorolt hatásától függ, hogy a bírság szankció mellőzhető-e, a bírság összege mérsékelhető-e, avagy az nincs hatással a bírságra mint jogkövetkezmény alkalmazására.

Záró rész

[56] A Kúria Jogegységi Panasz Tanácsa a jogegységi panaszt a Bszi. 41/C. § (8) bekezdése alapján tárgyaláson kívül bírálta el.

[57] A jogegységi panasz eljárásban állam által viselendő költség nem merült fel, az ellenérdekelt fél a jogegységi panasz eljárásra költséget nem igényelt. A jogegységi panaszt benyújtó alperes az Itv. 5. § (1) bekezdés c) pontja - és nyilatkozata alapján - személyes illetékmentességben részesül. Mindezekre tekintettel ezekről a kérdésekről a Kúriának rendelkeznie nem kellett.

[58] A határozat ellen sem a Bszi., sem más jogszabály nem biztosít jogorvoslatot.

Budapest, 2022. november 21.

Dr. Varga Zs. András s. k.,

a tanács elnöke,

Dr. Balogh Zsolt s. k.,

előadó bíró,

Dr. Bartal Géza s. k.,

bíró,

Dr. Bartkó Levente s. k.,

bíró,

Dr. Csák Zsolt s. k.,

bíró,

Dr. Darák Péter s. k.,

bíró,

Dr. Domonyai Alexa s. k.,

bíró,

Dr. Döme Attila s. k.,

bíró,

Dr. Dzsula Marianna s. k.,

bíró,

Dr. Farkas Attila s. k.,

bíró,

Dr. Varga Zs. András s. k.,

a tanács elnöke az aláírásban akadályozott Dr. Fekete Ildikó bíró helyett,

Dr. Hajnal Péter s. k.,

bíró,

Dr. Harangozó Attila s. k.,

bíró,

Dr. Harter Mária s. k.,

bíró,

Dr. Kovács András s. k.,

bíró,

Dr. Kovács Zsuzsanna s. k.,

bíró,

Dr. Kurucz Krisztina s. k.,

bíró,

Nyírőné dr. Kiss Ildikó s. k.,

bíró,

Dr. Tánczos Rita s. k.,

bíró