65/B/2008. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény módosításáról szóló 2007. évi CXXIV. törvény 3. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény 6. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény (a továbbiakban: Tft.) 6. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt terjesztett elő kérelmet.
Arra hivatkozott, hogy a kifogásolt rendelkezést a Tft.-be iktató, a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény módosításáról szóló 2007. évi CXXIV. törvény (a továbbiakban: Tft.mód.) 3. §-át a Házszabállyal ellentétes módon fogadta el az Országgyűl és, ezért az az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközik.
A Tft.mód.-ra vonatkozó, a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszter által előterjesztett T/3093. számú törvényjavaslat (a továbbiakban: Törvényjavaslat) eredetileg nem tartalmazta a Tft.mód. 3. §-ában foglalt rendelkezést, melynek értelmében a szervezeti változással, illetve társasági formaváltással, egyesüléssel vagy szétválással létrejött belföldi jogi személy és jogi személyiség nélküli más szervezet a jogelődje - 1994. július 27-ét megelőzően megszerzett - tulajdonát képező termőföld tulajdonjogát megszerezheti. A Törvényjavaslat általános indokolása kifejezetten utalt arra, hogy "[a] törvényjavaslat (a továbbiakban: Javaslat) tartalmilag nem változtatja meg a tulajdonszerzésre és a haszonbérletre vonatkozó szabályokat, beleértve az elővásárlási és előhaszonbérleti jog gyakorlására vonatkozó rendelkezéseket. A Javaslat csupán a földhasználati nyilvántartás vezetésére, mint hatósági nyilvántartásra vonatkozó eljárási szabályok szakmai felülvizsgálatát tartalmazza." A támadott rendelkezés az Országgyűlés Mezőgazdasági bizottságának módosító javaslatára, a részletes vitát követően került bele a Törvényjavaslatba. Ezt az Országgyűlés el is fogadta, annak ellenére, hogy a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) 94. § (3) bekezdése értelmében, ha a benyújtott törvényjavaslat vagy határozati javaslat jogszabály vagy országgyűlési határozat módosítására irányul, akkor a módosító javaslat nem terjedhet ki a jogszabály, illetőleg a határozat módosítással nem érintett részeire, kivéve, ha ez a szabályszerű módosító javaslat tartalma miatt nyilvánvalóan szükséges.
Az indítványozó szerint az eredeti Törvényjavaslat a termőföld tulajdonjogának megszerzésére vonatkozó szabályokat - miként arra a Törvényjavaslat indokolása is utalt - kifejezetten nem érintette, a támadott szabály ezzel szemben a Tft. módosítással nem érintett részeire vonatkozott. A 3. §-ban foglalt rendelkezés beillesztését a Házszabály 94. § (3) bekezdésének utolsó fordulata sem indokolta, azaz a szabályszerű módosító javaslat tartalma miatt erre nem volt nyilvánvalóan szükség. Mindez az indítványozó szerint súlyosan sérti a jogbiztonságot. A Házszabály említett rendelkezésének megsértésével megalkotott törvényi szabály közjogi érvénytelenségben szenved, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállami ság követelményét.
Az indítványozó a Tft. 6. § (4) bekezdésében foglalt szabályozást tartalmi okból is ellentétesnek találta az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével. A Tft. 7. § (1) bekezdése ugyanis elvi éllel mondja ki, hogy külföldi magánszemélyek és jogi személyek termőföld tulajdonjogát a (2) bekezdésben foglalt kivételtől eltekintve nem szerezhetik meg. Ezzel szemben a Tft. 6. § (4) bekezdése magában foglalja azt a gyakorlati lehetőséget, hogy külföldi jogi személy belföldi jogi személyeken és jogi személyiség nélküli más szervezeteken keresztül közvetetten földtulajdonossá váljon.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
2. A Házszabály érintett rendelkezése:
"94. § (3) Ha a benyújtott törvényjavaslat vagy határozati javaslat jogszabály vagy országgyűlési határozat módosítására irányul, akkor a módosító javaslat nem terjedhet ki a jogszabály, illetőleg a határozat módosítással nem érintett részeire, kivéve, ha ez a szabályszerű módosító javaslat tartalma miatt nyilvánvalóan szükséges."
3. A Tft. indítvánnyal támadott rendelkezése:
"6. § (4) A szervezeti változással, illetve társasági formaváltással, egyesüléssel vagy szétválással létrejött belföldi jogi személy és jogi személyiség nélküli más szervezet a jogelődje - 1994. július 27-ét megelőzően megszerzett - tulajdonát képező termőföld tulajdonjogát megszerezheti."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság előbb a közjogi érvénytelenséggel összefüggő indítványrészt vizsgálta meg. Ennek kapcsán megállapította, hogy a Törvényjavaslatba az Országgyűlés Mezőgazdasági bizottságának módosító javaslata folytán bekerült rendelkezés a Tft.-nek a javaslat által eredetileg nem érintett részére terjedt ki. A Házszabály 94. § (3) bekezdésének sérelme tehát a Tft.mód. 3. §-ának elfogadása tekintetében megállapítható. Az Alkotmánybíróságnak azonban azt is meg kellett vizsgálnia, hogy a Házszabály említett sérelme egyben a törvény alkotmányellenességét is előidézte-e. E tekintetben az Alkotmánybíróság utal arra, hogy a közjogi érvénytelenséget annak a jogszabálynak a vonatkozásában vizsgálja, amelynek megalkotása során az indítványban megjelölt szabálytalanságokat elkövették, tekintet nélkül arra, hogy olyan, másik jogszabályt módosító jogszabályról van szó, amelynek vitatott rendelkezése beépült a módosított jogszabályba. A közjogi érvénytelenség vonatkozásában a vizsgálat tárgyát ezért nem a Tft. 6. § (4) bekezdése, hanem a Tft.mód. 3. §-a képezi.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 85.]. A jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés a törvény tartalmi alkotmányellenességének hiányában is a törvény megsemmisítését vonhatja maga után, a súlyos eljárási szabálytalanság közjogi érvénytelenséget idéz elő [52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331, 332.]. A közjogi érvénytelenséget az Alkotmánybíróság a norma formai alkotmányellenessége egyik változatának tekinti [29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.]. Az eljárási biztosítékok következetes érvényesítése, a formalizált eljárási szabályok maradéktalan betartása a törvényhozási eljárásra vonatkozóan is - a jogállamiságból fakadó - alkotmányos követelmény [66/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 397, 401.]. Az Alkotmányra visszavezethető eljárási szabályok sérelmével meghozott döntésnek nincs sem alkotmányos legalitása, sem demokratikus legitimitása. [62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 637, 647.]
A 4/2006. (II. 15.) AB határozatban az Alkotmánybíróság foglalkozott a részleges közjogi érvénytelenség kérdésével is, melynek lényege abban állt, hogy a törvényalkotási eljárás egyes szabályainak megsértése következtében az alkotmányosnak tekintett rendelkezéseket nem semmisítette meg, az ezen kívüli, a demokratikus törvényalkotás eljárási szabályainak a betartását nélkülöző törvénymódosításokat viszont igen. (ABH 2006, 101, 114-115.)
Az Alkotmánybíróság a jogalkotási eljárás vizsgálata során nem pusztán az eljárási szabálytalanság tényét, hanem annak sajátosságát, illetőleg súlyát is mérlegeli. (675/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1320, 1324.) Az Alkotmánybíróság csak azokban az esetekben semmisíti meg az eljárási szabályok megsértésével megalkotott törvényt, ha az olyan súlyos, hogy eléri az alkotmányellenesség szintjét. Egyéb esetekben az alkotmánysértést nem állapítja meg. Így például az 50/1998. (XI. 27.) AB határozatban vizsgált esetben a Házszabály kisebb súlyú megsértése nem tette a szabályszerűen megalkotott törvényt alkotmányellenessé, a kisebb súlyú eljárási hiba nem valósította meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság, és vele összefüggésben a jogbiztonság sérelmét. (ABH 1998, 387, 397-398.) Ezzel összhangban a 109/2008. (IX. 26.) AB határozatában az Alkotmánybíróság azt is hangsúlyozta, hogy a Házszabály bármely rendelkezésének megsértése nem eredményezi automatikusan az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét, s ezáltal a hibásan megalkotott törvény alkotmányellenességét. A Házszabály csupán azon előírásainak megsértése ellentétes a jogállamiság elvével, melyek közvetlenül az Alkotmány rendelkezéseiből fakadnak. (ABH 2008, 886, 903.) Az Alkotmánybíróság a 63/2003. (XII. 15.) AB határozatában ugyanakkor rámutatott arra, hogy a törvényhozás kiszámíthatóságának, ésszerű rendben történő lefolytatásának lényeges feltétele, hogy az Országgyűlés ülésének összehívásáról, annak javasolt napirendjéről valamennyi képviselő megfelelő időben értesüljön. A képviseleti hatalomgyakorlás, a képviselők jogainak gyakorlása, kötelezettségeinek teljesítése egyébként ellehetetlenül. (ABH 2003, 676, 685.) A kiszámítható törvényhozási folyamathoz hozzátartozik az is, hogy a képviselők a vitára, majd szavazásra kerülő törvényjavaslatokról, az azokhoz készült módosító javaslatokról megfelelő időben értesüljenek, s ezáltal a parlamenti vita ésszerű rendben lefolytatható legyen.
Jelen esetben a Házszabály 94. § (3) bekezdésében foglalt szabály, mely korlátozza a valamely törvényt módosító törvényjavaslathoz benyújtható módosító javaslatok körét, nem tekinthető közvetlenül az Alkotmányból fakadó rendelkezésnek. Bár kétségtelenül a jogbiztonságot szolgáló korlátozásról van szó, megsértése csak kisebb súlyú eljárási hibának minősül. A módosító javaslat ugyanis a képviselők számára még a záróvita és a törvény elfogadása előtt ismertté vált, annak tárgyalására megfelelő idő állt rendelkezésre, a Törvényjavaslatról a kifogásolt rendelkezéssel együtt szavazhattak. Mindezekre tekintettel a Tft.mód. 3. §-ának közjogi érvénytelensége nem állapítható meg.
2. Az indítványozó tartalmi alkotmányellenességet is állított az Alkotmány 2. § (1) bekezdése alapján.
A 9/1992. (I. 30.) AB határozatban az Alkotmánybíróság rögzítette, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam - s elsősorban a jogalkotó -kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és elő-reláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. Vagyis a jogbiztonság nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. (ABH 1992, 59, 65.) A 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon (ABH 1992, 135, 142.). Több határozatában az Alkotmánybíróság kimondta azt is, hogy a normavilágosság sérelme miatt az alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha a szabályozás a jogalkalmazó számára értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre ad módot és ennek következtében a norma hatását tekintve kiszámíthatatlan, előre nem látható helyzetet teremt a címzettek számára. [pl.: 1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.; 10/2003. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2003, 130, 135-136.; 1063/B/1996. AB határozat, ABH 2005, 722, 725-726.; 381/B/1998. AB határozat, ABH 2005, 766, 769.] Alkotmánysértésnek csak az minősül, ha a sérelmezett jogszabály tartalma olyan mértékben homályos, vagy rendelkezései olyannyira ellentmondásosak, hogy a feloldásra a jogszabály-értelmezés nem elegendő (1263/B/1993. AB határozat, ABH 1994, 672, 673-674.).
Az indítványozó azért találta a jogbiztonságot sértőnek a Tft. 6. § (4) bekezdését, mert az gyakorlati lehetőséget nyújt arra, hogy a külföldi jogi személyek közvetett módon földtulajdonossá váljanak. Ezért szerinte ellentétes a Tft. azon alapelvi szintű szabályával, mely szerint külföldi jogi személyek termőföld tulajdonjogát nem szerezhetik meg.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az alkotmánysérelem nem áll fenn. A külföldiek közvetett termőföld-tulajdon szerzésének tilalma a termőföld tulajdonjogának megszerzésére vonatkozó szabályok összességéből vezethető le. Az, hogy a korábbi szélesebb körű, szigorúbb korlátozást (tilalmat) a jogalkotó fokozatosan feloldja, s lehetőséget teremt a külföldiek (közvetlen vagy közvetett) tulajdonszerzésére, alapvetően nem alkotmányossági, hanem a jogalkotó mérlegelési körébe tartozó, illetve nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség teljesítésével összefüggő kérdés. E körben az Alkotmánybíróság külön utal arra, hogy az indítványozó által is hivatkozott 35/1994. (VI. 24.) AB határozat rendelkező része szerint a Tft. korlátozó rendelkezései addig alkotmányosak, ameddig az elbírált korlátozások ésszerű indokai tárgyilagos mérlegelés szerint fennállnak (ABH 1994, 197.). A külföldieknek a termőföld tulajdonjogának megszerzéséből való kizárása így csak átmenetileg indokolható. A kifogásolt rendelkezés nem ellentétes a Tft. 7. § (1) bekezdésében foglalt tilalommal, melynek értelmében a külföldi magánszemély és jogi személy termőföld tulajdonjogát - a (2) bekezdésben foglaltak kivételével -nem szerezheti meg. E szabály ugyanis a már megszerzett tulajdon szervezeti jogutódlás útján való megszerzésnek nem akadálya. A Tft. 6. § (4) bekezdése és a Tft. 7. §-a közötti viszony jogszabály-értelmezéssel megállapítható, a normavilágosság sérelme nem merül fel.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Budapest, 2009. november 16.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
előadó alkotmánybíró