675/B/2001. AB határozat
a pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2001. évi L. törvény 84. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján - dr. Bihari Mihály, dr. Czúcz Ottó, dr. Holló András, dr. Kiss László és dr. Kukorelli István alkotmánybírók különvéleményével - meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2001. évi L. törvény 84. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványt benyújtó országgyűlési képviselők álláspontja szerint a pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2001. évi L. törvény (a továbbiakban: Ptm.) 84. § (2) bekezdése alkotmányellenes, mert annak elfogadását megelőzően a törvényalkotás eljárási rendje nem volt szabályszerű. A szabályszerűség hiányát legfőképp abban látják, hogy a kifogásolt rendelkezést az Országgyűlés olyan megismételt vitán és zárószavazáson fogadta el, amelynek lefolytatására szerintük az Alkotmány és a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) vonatkozó rendelkezései nem adtak alapot.
Az indítványozók - a releváns iratok csatolása mellett - tényszerűen ismertetik a támadott törvény tekintetében a jogalkotás menetét, amelynek fő elemei a következők.
A pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló törvényjavaslat T/3933/136. számú egységes javaslatához az előterjesztő T/3933/137. számon egy 17 pontból álló zárószavazás előtti módosító javaslatot nyújtott be. A módosító javaslat 13. pontjában az előterjesztő azt javasolta, hogy az egységes javaslat 79. § (5) bekezdése kerüljön elhagyásra. Az elhagyásra javasolt rendelkezés az alábbiakat tartalmazta:
"79. § (5) E törvény 48. §-a és a Hpt. 12. § (1) bekezdése értelmében egyetemes postai szolgáltatónak a Magyar Posta Rt.-t kell tekinteni."
A módosító javaslat 15. pontja az idézettel azonos szövegű rendelkezést kívánt beiktatni az egységes javaslat 84. § új (2) bekezdéseként. A módosító javaslat 15. pontját azonban az előterjesztő hibásan nyújtotta be, mivel nem jelölte aláhúzással, hogy a javasolt 84. § (2) bekezdése új szöveg. Valószínűsíthető - állítják az indítványozók - hogy az új szöveg jelölésének hiánya okozta azt az adminisztrációs hibát, amelynek eredményeképpen az Országgyűlés a záróvitát követően - 2001. május 29-én - úgy határozott, hogy törölte a 79. § (5) bekezdését, ám nem iktatott be azonos szövegű rendelkezést a 84. § (2) bekezdéseként.
Az Országgyűlés elnöke által aláírt törvény viszont tartalmazta a meg nem szavazott rendelkezést, amely ilyen tartalommal került át - az indítványozók vélelmezése szerint 2001. május 31-én, esetleg június 1-jén - a köztársasági elnökhöz. Az indítványhoz csatolt levélmásolat szerint az Országgyűlés elnöke észlelve az eljárási hibát, 2001. június 21-én kérte az államfőt, tegye lehetővé, hogy az Országgyűlés az elkövetett eljárási hibát még a kihirdetés előtt korrigálja. Az indítványozók úgy tudják, hogy a köztársasági elnök az általa már aláírt törvényt a Magyar Közlöny szerkesztőségétől kérte vissza. Az indítványhoz ugyancsak csatolt, 2001. június 22-i keltezésű válaszlevél-másolat arról tanúskodik, hogy az államfő a házelnöki kérést elfogadva, a törvényt - az Alkotmány 26. § (2) bekezdésére hivatkozva - megfontolás végett visszaküldte az Országgyűlésnek.
A visszaküldött törvény megismételt záróvitáját az Országgyűlés 2001. június 26-án lefolytatta, amelynek során a T/3933/140. számú módosító javaslatnak és a T/3933/141. számú bizottsági ajánlás 1. pontjának megfelelően a Ptm. 84. § (2) bekezdését elfogadta.
Az ismertetett törvényalkotási eljárással kapcsolatban az indítványozók úgy vélik, hogy az Országgyűlés olyan eljárási hibát nem követett el, amelynek kiküszöbölése alapul szolgálhatott volna az ismételt szavazásnak. Véleményük alátámasztására hivatkoznak a Házszabály 107. § (4) bekezdésére, melynek értelmében a törvényjavaslat záróvitájában a tárgyalásra, a vitára és a szavazásra a részletes vitát szabályozó 105-106. §-ok rendelkezéseit kell alkalmazni. A 106. § (1) bekezdésének megfelelően szavazni pedig csak arról a módosító javaslatról kell, amely elnyerte valamely bizottság jelenlévő tagjai egyharmadának támogatását, vagy amelyet a kijelölt bizottság nyújtott be, vagy amelyről a szavazást a képviselőcsoport vezetője kérte. Mivel a 84. § (2) bekezdésének törvényjavaslatba iktatását célzó módosító javaslatot az Alkotmány- és igazságügyi bizottság nem tárgyalta meg, és azt a bizottság ajánlása nem tartalmazza, továbbá a javaslatot nem a kijelölt bizottság nyújtotta be, és a javaslatról történő szavazást egyik frakcióvezető sem kérte, az indítványozói álláspont értelmében az Országgyűlés formailag szabályszerűen járt el, amikor a módosító javaslatról nem szavazott.
Az alkotmánybírósági eljárást kezdeményező országgyűlési képviselők szerint a fentieket figyelembe véve a köztársasági elnöknek a törvény visszaküldése helyett annak kihirdetéséről kellett volna gondoskodnia a 84. § (2) bekezdése nélküli, azaz a zárószavazáson elfogadott tartalommal.
Az indítvány a törvényalkotási eljárási hibák négy fő csoportját nevesíti. Az első: az előterjesztő által benyújtott, a 84. § (2) bekezdését beiktató módosító javaslat 15. pontja nem volt szabályszerű, mert nem jelölte egyértelműen és az Országgyűlésben elfogadott módon, hogy a javasolt módosítás új szöveg beiktatása. A második: a törvény aláírásra előkészített munkapéldányának új bekezdéssel történő kiegészítése sérti az Alkotmány 25. § (2) bekezdését, amely szerint a törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg. A harmadik: az Országgyűlés elnöke a Házszabályra való valótlan hivatkozással bírta rá a köztársasági elnököt a törvény kihirdetés előtti visszaküldésére. A negyedik: a köztársasági elnök a törvény visszaküldésekor nem tartotta be az Alkotmány 26. § (2) bekezdésének előírásait, melynek értelmében a törvényt tizenöt napon belül, és aláírás előtt küldheti vissza az Országgyűlésnek.
2.1. Az indítvány által érintett alkotmányi rendelkezések a következők:
"25. § (2) A törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg.
(3) Az Országgyűlés által elfogadott törvényt az Országgyűlés elnöke aláírja, majd megküldi a köztársasági elnöknek."
"26. § (1) A törvény kihirdetéséről, annak kézhezvételétől számított tizenöt napon - az Országgyűlés elnökének sürgősségi kérelmére öt napon - belül a köztársasági elnök gondoskodik. A kihirdetésre megküldött törvényt aláírja. A törvényt a hivatalos lapban ki kell hirdetni.
(2) Ha a köztársasági elnök a törvénnyel vagy annak valamelyik rendelkezésével nem ért egyet, azt aláírás előtt az (1) bekezdésben említett határidőn belül megfontolás végett, észrevételeinek közlésével visszaküldheti az Országgyűlésnek.
(3) Az Országgyűlés a törvényt újra megtárgyalja, és elfogadásáról ismét határoz. Az Országgyűlés elnöke által ezt követően megküldött törvényt a köztársasági elnök köteles aláírni és öt napon belül kihirdetni."
2.2. A Házszabálynak az ügy elbírálása során figyelembe vett rendelkezései az alábbiak:
"106. § (1) A részletes vita lezárása után a módosító javaslatokról történő szavazás következik. Szavazni csak arról a módosító javaslatról (kapcsolódó módosító javaslatról) kell,
a) amely elnyerte a kijelölt - több kijelölt bizottság esetén bármelyik - bizottság jelen lévő tagjai egyharmadának támogatását, vagy
b) amelyet a kijelölt bizottság nyújtott be, vagy
c) amelyről a szavazást a képviselőcsoport vezetője kérte."
"107. § (2) A zárószavazás előtti módosító javaslatot az elnök az Alkotmányügyi bizottságnak adja ki. A költségvetési, pótköltségvetési, zárszámadási, illetve költségvetést módosító törvényjavaslathoz benyújtott zárószavazást megelőző módosító javaslatot az elnök a Költségvetési bizottságnak is kiadja."
"107. § (4) A törvényjavaslat záró vitája az (1) bekezdés szerinti módosító javaslatok megtárgyalásából áll. A tárgyalásra, a vitára és a szavazásra a 105-106. § rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni azzal, hogy amennyiben nem a Kormány az előterjesztő, akkor nyilatkoznia kell, hogy egyetért-e a törvényjavaslat elfogadásával. A zárószavazást megelőzően benyújtott módosító javaslat esetén a zárószavazást csak a törvényjavaslat záró vitája után lehet megtartani."
"108. § (1) Az Országgyűlés által elfogadott törvényt az Országgyűlés elnöke tizenöt napon belül aláírja, majd haladéktalanul megküldi a köztársasági elnöknek."
"110. § (1) Ha a köztársasági elnök a kihirdetésre megküldött törvényt aláírás előtt észrevételeinek közlésével megfontolás végett visszaküldi, azt az Országgyűlés legkésőbb hatvan napon belül napirendjére tűzi.
(2) A köztársasági elnök átiratát az Országgyűlés elnöke kiadja az Alkotmányügyi, valamint a kijelölt bizottságnak. Az eljárásra ezt követően a 107. § (2) és (4) bekezdéseit kell megfelelően alkalmazni."
2.3. A Ptm. indítvánnyal támadott rendelkezése:
"84. § (2) E törvény 48. §-a és a Hpt. 12. §-ának (1) bekezdése értelmében egyetemes postai szolgáltatónak a Magyar Posta Rt.-t kell tekinteni."
II.
Az Alkotmánybíróság jelen eljárását az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. § b) pontja alapján, jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tárgyában folytatta le, de az eljárás alá vont rendelkezés normatartalmát nem vizsgálta. Az indítvány szerint ugyanis az ügy tárgya nem a normatartalom alkotmányossága, hanem az, hogy a támadott rendelkezést eredményező jogalkotási folyamat eljárási rendje szabályszerű volt-e.
Az Alkotmánybíróság működése során már több alkalommal foglalkozott a jogalkotási eljárás szabályai betartásának kérdéskörével. Mindenekelőtt leszögezte: "A jogállamiság és jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák. Ezek alapvető jelentőségűek az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatósága szempontjából. Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály. [11/1992. (III. 5.) AB határozat ABH 1992. 84-85.]" [29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997. 122., 127.] A formalizált eljárás szabályai megszegése esetére az Alkotmánybíróság az 52/1997. (X. 14.) AB határozatban elvi éllel fogalmazta meg a következőket: "[...] valamely jogszabály megsemmisítéséhez nem csupán a tartalmi alkotmányellenesség nyújt alapot, hanem az is, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg amely másként nem orvosolható, csak a jogszabály megsemmisítésével." (ABH 1997. 331., 345.)
Az Alkotmánybíróság - a hivatkozott megállapításoknak megfelelően - nem pusztán az eljárási szabálytalanság tényét, hanem annak sajátosságát, illetőleg súlyát is mérlegeli. Ennek a vizsgálati szempontnak az érvényesülése akár oda is vezethet, hogy az Alkotmánybíróság ugyan észleli az eljárási szabályok megsértését, de ezt mégsem tekinti alkotmányellenességet kiváltó körülménynek. Erre a megállapításra jutott például az 50/1998. (XI. 27.) AB határozatban. "Az Alkotmánybíróság az alkotmányossági eljárásban nem találta igazoltnak a Hsz. [Házszabály] alkotmányellenességet eredményező megsértését, és azt az indítványozók sem bizonyították. Önmagában az a körülmény, hogy a Hsz. 59. § (3) bekezdése alapján a Szociális és Egészségügyi Bizottság felszólalásra jelentkező vezetője az Országgyűlés döntése alapján nem élhetett felszólalással, nem teszi a szabályszerűen megalkotott törvényt alkotmányellenessé, ez az eljárási hiba nem valósítja meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság és vele összefüggésben a jogbiztonság sérelmét." (ABH 1998. 387., 397-398.)
A jelen ügyben - az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlatára is tekintettel - a vizsgálat egyrészt közvetlenül arra irányult, hogy a támadott rendelkezés meghozatala során az Alkotmány 25. és 26. §-aiban foglalt rendelkezések maradéktalanul érvényesültek-e, másrészt arra, hogy nem került-e sor a Házszabály alkotmányellenességet eredményező megsértésére.
Az Alkotmánybíróság eljárása során felvilágosítást kért az Országgyűlés főtitkárától.
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként az indítvány által érintett törvényalkotási eljárás folyamatát tekintette át, ezen belül külön vizsgálta az előírt határidőket, illetve azok betartását. Ennek alapján a következőket állapította meg.
Az Alkotmány 25. § (3) bekezdésére figyelemmel, a Házszabály 108. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés szerint az Országgyűlés által elfogadott törvényt az Országgyűlés elnöke tizenöt napon belül aláírja, majd haladéktalanul megküldi a köztársasági elnöknek. Az Alkotmány 26. § (1) bekezdése értelmében a köztársasági elnök az elfogadott és hozzá megküldött törvényt a kézhezvételtől számított tizenöt napon belül aláírja, valamint gondoskodik annak kihirdetéséről. Az ismételt tárgyalást követően nyitva álló határidő - a 26. § (3) bekezdése szerint - öt nap.
Az Alkotmánybíróság által a jelen eljárásban vizsgált törvényt az Országgyűlés 2001. június 26-i ülésnapján fogadta el. Ezt követően az előterjesztő által szignált törvényt az Országgyűlés elnöke aláírta és 2001. június 29-én kihirdetésre megküldte a köztársasági elnöknek. A köztársasági elnök a törvényt aláírta és kihirdetés céljából a Magyar Közlöny szerkesztőségéhez eljuttatta. A törvény 2001. július 3-án, a Magyar Közlöny 75. számában jelent meg.
Ezt megelőzően azonban a törvényjavaslatról egy alkalommal - 2001. május 29-én - már szavazott az Országgyűlés. Az előterjesztő kézjegyével ellátott szöveget (a továbbiakban: T/l.) az Országgyűlés elnöke aláírta és az előírt határidőn belül - 2001. június 5-én - továbbította a köztársasági elnöknek. A köztársasági elnök az Alkotmány szerint rendelkezésére álló tizenöt napon belül a T/1.-t aláírta, és azt 2001. június 20-án az Országgyűlés hivatali szervén keresztül eljuttatta a Magyar Közlöny szerkesztőségébe. Ugyanezen a napon - még a kihirdetés megtörténte előtt - azonban kiderült, hogy a kihirdetésre megküldött T/l. nem az Országgyűlés által elfogadott szöveget tartalmazza. Az előterjesztő ugyanis abban a hiszemben, hogy az általa beterjesztett módosító javaslatokat az Országgyűlés maradéktalanul elfogadta, a T/1.-ben szerepeltette a 84. § (2) bekezdését, de ezt a rendelkezést a zárószavazásra előterjesztett és az Országgyűlés által elfogadott szöveg - adminisztratív hiba folytán - nem foglalta magába. A házelnök erről a köztársasági elnököt 2001. június 20-án rövid úton értesítette, s ezt a 2001. június 21-én kelt levelében írásba is foglalta. Ennek alapján a köztársasági elnök még 2001. június 20-án intézkedett, hogy ne kerüljön sor a kihirdetésre, és egyúttal a T/1.-et visszajuttatta az Országgyűlés elnökéhez.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy a köztársasági elnöknek a visszajuttatásról hozott döntése nem az Alkotmány 26. § (2) bekezdésén, hanem a 25. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezésen alapult. E szerint ugyanis a köztársasági elnökhöz kihirdetésre az Országgyűlés által elfogadott törvényt kell megküldeni, de a vizsgált esetben nem ezt küldték meg számára. A köztársasági elnök ezért nem teljesíthette az Alkotmány 26. § (1) bekezdésében foglalt - a törvény kihirdetésére vonatkozó - kötelezettségét.
Az Alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel megállapította: az Alkotmány 25. § (2) és (3) bekezdéseiben foglalt rendelkezések érvényesülése érdekében mind a házelnök, mind a köztársasági elnök kötelezettsége volt az eljárási hiba észlelését követően az Országgyűlés által el nem fogadott törvényszöveg kiiktatása a kihirdetési és ezzel együtt az egész addigi törvényalkotási folyamatból.
Az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően lefolytatott kihirdetési eljárás keretében 2001. június 21-én az Országgyűlés elnöke haladéktalanul aláírta és eljuttatta a köztársasági elnökhöz az Országgyűlés döntésének megfelelő szövegű törvényt (a továbbiakban: T/2.). A köztársasági elnök a kézhez vett T/2.-t nem írta alá, hanem - élve az Alkotmány 26. § (2) bekezdésében foglalt jogkörével - azt megfontolás végett 2001. június 22-én az Országgyűlésnek visszaküldte.
2. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy az Alkotmány szabályozása alapot adott-e arra, hogy a köztársasági elnök az ügy tárgyát képező törvényt az Országgyűlésnek visszaküldje.
Az Alkotmány 26. §-ában meghatározott rendelkezések a törvényalkotási folyamat zárószakasza, illetve néhány - a törvényalkotáshoz kapcsolódó - speciális esetkör szabályait foglalják magukba. A köztársasági elnök jogköre, hogy az elfogadott törvény kihirdetéséről gondoskodjék, amelyet megelőz a törvény általa történő aláírása. Az Alkotmány egyúttal arra is feljogosítja az államfőt, hogy a megküldött törvénnyel szemben kritikát gyakoroljon, amely arra mutat, hogy a köztársasági elnök aláírási jogköre nem formális. Az egyet nem értésének alapjául szolgáló körülmény súlyától függően ugyanis a törvényt vagy közvetlenül visszaküldheti az Országgyűlésnek, vagy - alkotmányossági aggályának felmerülése esetén - azt véleményezésre megküldi az Alkotmánybíróságnak. Az Alkotmány tehát a törvényalkotási folyamat részesévé teszi a köztársasági elnököt, akinek ezen hatásköre összefüggésben áll az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményének érvényesítésével is. Ezt a jogkörét az Alkotmány 26. § (3) bekezdése értelmében már nem gyakorolhatja az Országgyűlés által ismételten megtárgyalt törvénnyel kapcsolatban, mert azt köteles aláírni, függetlenül attól, hogy esetleges korábbi észrevételeit a jogalkotó figyelembe vette-e. Az aláírás megtörténtét követően kerülhet sor a kihirdetésre, amelyet - a kialakult gyakorlatnak megfelelően - a köztársasági elnök az Országgyűlés hivatali szervén keresztül teljesít.
A fentiekben kifejtettek értelmében alapvetően a köztársasági elnök mérlegelésén múlik, hogy milyen esetekben él az Alkotmány 26. § (2) bekezdésében biztosított jogkörével. A vizsgált jogkör gyakorlásának alkotmányos korlátját képezi az Alkotmány 26. § (4) bekezdése, amely előírja, hogy alkotmányellenesség észlelése esetén a köztársasági elnök nem élhet a visszaküldés jogával, mert ilyenkor a törvényt az Alkotmánybírósághoz kell véleményezésre (alkotmányellenesség előzetes vizsgálata jogcímén) megküldenie.
A köztársasági elnöknek a visszaküldés tekintetében nincs formális indokolási kötelezettsége, csupán észrevételeit kell megosztania az Országgyűléssel. Az Országgyűlésnek a visszaküldés tényét tudomásul kell vennie, és az Alkotmány 26. § (3) bekezdésében foglaltak alapján a törvény újratárgyalási kötelezettsége terheli.
A pénzügyi tárgyú törvények módosításáról elfogadott törvény kapcsán a köztársasági elnök mérlegelési jogköre gyakorlásának alkotmányos lehetőségét az teremtette meg, hogy a hozzá aláírásra és kihirdetésre megküldött szöveg, azaz a T/2. - adminisztratív hiba folytán - nem egyezett a törvényhozó korábban kinyilvánított szándékával.
Ez a szándék az Országgyűlés egy korábbi döntésében megragadható. Az Országgyűlés 2001. május 8-i ülésén támogatott egy olyan módosító javaslatot, amely az indítvánnyal támadott, de a törvényszövegből kimaradt rendelkezést tartalmazta. A zárószavazás előtti módosító javaslat viszont csak jogtechnikai módosítást célzott oly módon, hogy az elfogadott normaszöveg a törvénynek egy másik helyén szerepeljen.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: az adott körülmények között az Országgyűlés nem volt abban a helyzetben, hogy korábbi döntésének megerősítéséről vagy annak elvetéséről a végszavazás során döntsön. A köztársasági elnök a visszaküldéssel ezt a döntési helyzetet teremtette meg.
Az eredeti törvényhozói szándék meglétét, vagyis azt a célt, hogy az indítvánnyal támadott rendelkezés kerüljön be a törvénybe, egyébként az indítványozók sem vitatják. Azt is elismerik, hogy erre egy olyan adminisztratív hiba miatt nem került sor, amelynek korrigálása a törvényalkotás eredeti eljárása során nem történt meg.
Az indítványozók viszont külön kifogásolják az Országgyűlés elnökének szerepvállalását. Szerintük ugyanis a házelnök visszaküldési kezdeményezése nem volt megalapozott, mert a köztársasági elnökhöz intézett levelében valótlanul hivatkozott a Házszabályra. Tekintettel azonban arra, hogy az Alkotmány 26. § (2) bekezdése szerinti hatáskör gyakorlására kizárólag a köztársasági elnök jogosult, ezzel összefüggésben az Országgyűlés elnöke szerepvállalásának alkotmányosságát az Alkotmánybíróság nem vizsgálta.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság nem állapította meg a pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló, az Országgyűlés által elfogadott törvény (T/2.) visszaküldési aktusának formai alkotmányellenességét.
Az Alkotmánybíróság idevonatkozó indítványi kérelem hiányában a jelen eljárás alá vont törvény újratárgyalása és az azt követő kihirdetés eljárási szabályainak betartását nem vizsgálta.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a Ptm. 84. § (2) bekezdése alkotmányellenességét nem állapította meg, ezért az indítványt elutasította.
Budapest, 2002. január 21.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály, dr. Holló András és dr. Kukorelli István alkotmánybírák különvéleménye
Egyetértünk a határozat rendelkező részével, de azt az ügy jelentőségére és az indítványban foglaltakra tekintettel kevésnek tartjuk.
Az ügy kiemelt alkotmányjogi jelentőségét az adja, hogy az Alkotmánybíróság először foglal állást a törvény olyan érvényességi feltételeiről, amelyeket maga az Alkotmány rögzít.
Az indítvány elutasítása mellett, a konkrét esetből kiindulva indokolt lett volna rögzíteni az Alkotmány szövegéből levezetett elvi tételt a határozat rendelkező részében.
Álláspontunk szerint - az indítvány alapján - az alkotmánybírósági vizsgálatot a törvényalkotási folyamat egészére, annak minden elemére és mozzanatára ki kellett volna terjeszteni a közjogi érvényesség megítélésekor.
Mindezekre tekintettel tartottuk szükségesnek álláspontunk részletes kifejtését különvéleményünkben.
Az indítványozók a ténylegesen kihirdetett, a pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2001. évi L. törvény (a továbbiakban: Tv.) formai alkotmányellenességét állítják. Indítványukat arra alapozzák, hogy az országgyűlési zárószavazás és a kihirdetés közötti időszakban alkotmányellenes helyzet állt elő annak következtében, hogy a köztársasági elnök egy általa már aláírt törvényt küldött vissza az Országgyűlésnek megfontolásra és újraszavazásra.
Az indítványozók tehát az országgyűlési szavazástól a kihirdetésig terjedő teljes időszak vizsgálatát kérik az Alkotmánybíróságtól, mivel állításuk szerint ebben a folyamatban alkotmánysértés történt. A tényállás pontos feltárása során megállapítható, hogy a törvényhozási eljárásban valójában három, egymástól jól elkülöníthető törvényszöveg (a továbbiakban: Tv1., Tv2. és Tv3.) létezett. Az Országgyűlés elnöke először a Tv1.-et küldte meg a köztársasági elnöknek, ez a törvényszöveg az Országgyűlés által elfogadott szövegen kívül tartalmazta a jogosulatlanul hozzátett 84. § (2) bekezdést. A Tv2. a 2001. május 29-én elfogadott törvényszöveget tartalmazza. A Tv3. pedig a megismételt záróvita után elfogadott törvényszöveg, amely alapján a Tv. kihirdetésre került. Kétségtelen tény, hogy az indítványozók tévednek az egyes törvények (Tv1., Tv2., Tv3.) megítélésében, pontosabban a három törvényszöveget azonosítják egymással, illetve a Tv1. zárószavazása utáni törvényhozási eljárást egységes döntési folyamatnak tekintik.
A törvényhozási eljárás kihirdetés előtti szakasza nem tekinthető az Országgyűlés "belső" eljárásának, hiszen az Országgyűlés ülései az Alkotmány 23. §-a alapján nyilvánosak és az Országgyűlési Naplóban e konkrét ügy is nyomon követhető. Az alkotmánybírósági vizsgálat kapcsán tehát nem elegendő annak megállapítása, hogy a Tv2. és a végső soron kihirdetett Tv3. tekintetében a törvényalkotás folyamatában alkotmánysértés nem történt. Az Alkotmánybíróságnak meg kell ítélnie a Tv1. keletkezésének, aláírásának és visszajuttatásának, valamint a Tv1. érvényességének a kérdését is.
Az Alkotmánybíróság a tényállás pontos feltárása kapcsán tisztázta, hogy a Tv2. és a Tv3. elfogadása során nem, de a Tv1. elfogadásának folyamatában alkotmánysértés történt.
I.
A vizsgált törvényalkotási folyamat és annak elkülönítendő szakaszai
Az indítvány egészének megítélése kapcsán alapvető jelentősége van a kifogásolt törvényalkotási folyamat részletes és pontos feltárásának. A végső következtetés, azaz a Tv2., Tv3. tekintetében a kihirdetési eljárás alkotmányosságának megítélése, a Tv1. alkotmányjogi értékelése nélkül ugyanis nem oldható meg. Ennek következtében a határozatnak a kifogásolt törvény elfogadásának és kihirdetésének folyamatát leíró része kiegészítésre és bizonyos szempontból pontosításra szorul.
A tényállás pontos tisztázása érdekében hangsúlyozni kell, hogy a köztársasági elnök két törvényt küldött (juttatott) vissza az Országgyűlés elnökének:
1. A Tv1.-et [törvény + jogosulatlanul hozzátett 84. § (2) bekezdés], melyen mindkét közjogi méltóság aláírása szerepelt. Ezt a köztársasági elnök "visszajuttatta" az Országgyűlés elnökének.
2. A köztársasági elnök a Tv2.-t "megfontolás végett, észrevételeinek közlésével visszaküldte" az Országgyűlés elnökének. Ez a törvényszöveg már nem tartalmazta a 84. § (2) bekezdését, és a visszaküldés előtt csak az Országgyűlés elnöke írta alá.
A Tv1.-nek és a Tv2.-nek a törvényhozás során bejárt útját, valamint a különböző törvényszövegek (Tv1., Tv2., Tv3.) elfogadásának, aláírásának, adott esetben (megfontolásra való) visszaküldésének, újratárgyalásának és újraszavazásának, végül végső aláírásának és kihirdetésének egész folyamatát szigorúan el kell különíteni egymástól.
A csatolt iratokból (az Országgyűlés elnöke, főtitkára, valamint a köztársasági elnök leveléből) egyértelműen megállapíthatók a következők:
1. A pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló T/3933. számú törvényjavaslatról a zárószavazást az Országgyűlés 2001. május 29-én tartotta.
2. Az Országgyűlés elnöke az előterjesztő kézjegyével ellátott szöveget 2001. június 5-én aláírta és továbbította a köztársasági elnöknek.
3. Ez a törvényszöveg (Tv1.) eltért az Országgyűlés által a zárószavazáson elfogadott törvényszövegtől, mégpedig annyiban, hogy tartalmazta a 84. § (2) bekezdését is, amelynek a megszavazására (különböző adminisztrációs hibák következtében) azonban nem került sor. A köztársasági elnök a kihirdetésre megküldött szöveget - 2001. június 20-án - aláírta és az Országgyűlés hivatali szervén keresztül eljuttatta a Magyar Közlöny szerkesztőségébe.
A Tv1.-et június 20-án tehát már mind az Országgyűlés elnöke, mind a köztársasági elnök aláírta, a Magyar Közlöny szerkesztőségébe eljutott, de kihirdetésére nem került sor.
4. 2001. június 20-án, a Tv1.-nek a Magyar Közlöny szerkesztőségébe való eljuttatása napján fény derült arra, hogy az aláírt törvényszöveg nem azonos a zárószavazáson az Országgyűlés által elfogadott törvény szövegével. Emiatt a köztársasági elnök intézkedett, hogy a Tv1. ne kerüljön kihirdetésre és a szöveget visszajuttatta az Országgyűlés elnökéhez. A Tv1.-gyel kapcsolatos kihirdetési eljárás ezzel lezárult.
5. Az Országgyűlés elnöke 2001. június 21-én a köztársasági elnöknek küldött levelében tájékoztatta őt arról, hogy az aláírásra korábban megküldött törvény (Tv1.) nem az Országgyűlés által elfogadott normaszöveget tartalmazza, mivel szövegében az Országgyűlés által meg nem szavazott módosító javaslatot is magában foglal. Az Országgyűlés elnöke ugyanebben a levelében tájékoztatta a köztársasági elnököt arról, hogy az előterjesztőt felkérték az Országgyűlés döntésének megfelelő szöveg összeállítására és a módosított törvényszöveget (Tv2.) csatoltan meg is küldte. A Tv2. tehát minden szempontból az Országgyűlés által a zárószavazáson eredetileg elfogadott törvénynek felelt meg.
6. Az Országgyűlés elnöke azt kérte a köztársasági elnöktől, hogy a Tv2.-t -a rendelkezésére álló alkotmányos jogkörének igénybevételével - küldje vissza az Országgyűlésnek azért, hogy az elkövetett eljárási hibát orvosolhassák, vagyis a kimaradt 84. § (2) bekezdést a Házszabálynak megfelelően, megismételt eljárásban (tárgyalás és szavazás) beiktathassák a korábban elfogadott Tv2.-be.
7. A köztársasági elnök ez után, és e kérés alapján élt az Alkotmány 23. § (2) bekezdésében biztosított jogkörével, vagyis az Országgyűlés elnöke által aláírt Tv2.-t nem írta alá, hanem június 22-én "megfontolás végett" visszaküldte az Országgyűlésnek.
8. Innentől kezdődik a Tv3. elfogadásának útja. Az előterjesztő általi korrekcióhoz kapcsolódóan a Tv2. szövegének megismételt szavazáson való kiegészítése a 84. § (2) bekezdésével, Tv3.-nak a megismételt zárószavazáson való elfogadása, majd az Országgyűlés elnöke és a köztársasági elnök általi aláírása, végül a Magyar Közlönyben való kihirdetése teljes mértékben megfelelt az Alkotmány és a Házszabály előírásainak.
A két törvény visszaküldésének alkotmányos alapja teljesen eltér egymástól:
- A Tv1.-et a köztársasági elnök azért juttatta vissza az Országgyűlés elnökének, mert az az Alkotmány 25. §-ának (3) bekezdésébe ütközött, ugyanis nem az Országgyűlés által elfogadott törvényszöveg volt. A köztársasági elnök azt észlelte, hogy a két aláírást (az Országgyűlés elnökéét és a köztársasági elnökét) tartalmazó Tv1. nem felel meg az Alkotmány 25. § (3) bekezdésében írott feltételnek, vagyis azt közjogi szempontból érvénytelennek kell tekinteni. Ebben az esetben a köztársasági elnöknek kötelessége volt visszajuttatni az Országgyűlés elnöke számára az érvénytelennek tekintendő törvényt, annak ellenére is, hogy azon már mindkettőjük aláírása szerepelt.
- A Tv2. visszaküldése viszont már az Alkotmány 26. §-ának (2) bekezdése alapján történt, mivel a köztársasági elnök - az Országgyűlés elnöke által már aláírt törvénnyel - nem értett egyet, és azt "megfontolás végett, észrevételeinek közlésével" visszaküldte az Országgyűlésnek.
A Tv1. visszaküldésének alapja tehát az Alkotmány 25. § (3) bekezdésének a sérelme volt, következménye pedig az érvénytelennek tekintendő törvény kiiktatása a törvényhozási eljárásból. A Tv2. visszaküldése ezzel szemben az Alkotmány 26. § (2) bekezdésén alapult. Következménye a törvény újratárgyalása és megismételt zárószavazás megtartása lett, majd a megismételt zárószavazás után - a 84. § (2) bekezdésével kiegészített - törvényt (Tv3.) az Országgyűlés elnöke aláírta, valamint megküldte a köztársasági elnöknek, aki gondoskodott annak kihirdetéséről, és a Tv3. végül érvényes törvénnyé vált.
II.
A közjogi érvényesség
Az indítvány vizsgálata során elengedhetetlen, hogy az Alkotmánybíróság kitérjen a törvények közjogi érvényességének kérdésére, annál is inkább, mivel ennek feltételeit maga az Alkotmány határozza meg. Ha bármely alkotmányi feltétel hiányzik, vagy bármely, a közjogi érvényességet megalapozó követelmény sérül, a törvény egésze közjogi értelemben érvénytelennek tekintendő.
Az indítvány elbírálása szempontjából a törvények közjogi feltételei az Alkotmány alapján:
1. A törvényt a törvény kezdeményezésére feljogosítottak [Alkotmány 25. § (1) bekezdés] kezdeményezzék.
2. A törvényt az Országgyűlés Házszabályszerűen fogadja el, és az Országgyűlés által elfogadott törvény [Alkotmány 25. § (3) bekezdés] kerüljön továbbításra aláírás végett.
3. Az Országgyűlés elnöke az Országgyűlés által elfogadott törvényt írja alá [Alkotmány 25. § (3) bekezdés].
4. A köztársasági elnök (amennyiben nem él visszaküldési vagy alkotmánybírósági felülvizsgálatot kérő jogával) az Országgyűlés által elfogadott [Alkotmány 25. § (3) bekezdés] és az Országgyűlés elnöke által aláírt [Alkotmány 25. § (3) bekezdés] törvényt írja alá [Alkotmány 26. § (1) bekezdése].
5. A köztársasági elnök gondoskodjon az Országgyűlés Hivatalán keresztül az Országgyűlés által elfogadott és a két aláírással rendelkező törvény kihirdetéséről az Alkotmány 26. § (1) bekezdése alapján.
A nyilvánvalóan, kétséget kizáróan érvénytelen törvényt - annak bármely törvényalkotási szakaszában észleli is ezt a körülményt - a törvény kihirdetési eljárásában szerepet játszó személy (az Országgyűlés elnöke, illetve a köztársasági elnök) köteles addig a törvényalkotási pontig visszajuttatni, ahol az érvénytelenség már nem létezik, illetve megszüntethető.
Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata, hogy magának a jogalkotási eljárásnak az alkotmányosságát is vizsgálja és dönt a "formai hibás törvényhozási eljárás" alkotmányosságáról. Az Alkotmánybíróság már a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában kifejtette: "A jogállamiság és a jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák. [...] Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály. [...]" (ABH 1992. 77., 85.) Az Alkotmánybíróság több, 1997-ben hozott határozatában részletesen foglalkozott a közjogi érvényesség eseteivel. Így pl. az egyszerű többséggel elfogadott, de minősített többséget kívánó rendelkezés alkotmányossági megítélése vonatkozásában a 3/1997. (I. 22.) AB határozatában kimondta, hogy a 2/3-os elfogadottság hiányában a törvény, illetve adott rendelkezése nem minősül az Országgyűlés által elfogadott törvénynek, illetőleg törvényi rendelkezésnek. A 29/1997. (IV. 29.) AB határozatában kifejtette, hogy a "...formai hibás törvényhozási eljárás - megfelelő indítvány alapján - a jövőben alapot ad a törvény kihirdetése napjára történő visszamenőleges hatályú megsemmisítésére". (ABH 1997. 122.) A határozat indokolása szerint "a megsemmisítés alapja a közjogi érvénytelenség, amely a norma formai alkotmányellenességének egyik változata". (ABH 1997. 122., 128.) Az 52/1997. (X. 14.) AB határozat rendelkező részében az Alkotmánybíróság megismételte azt a korábbi határozatában foglalt tételt, mely alapján "a jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés [...] önmagában megalapozza a törvény megsemmisíthetőségét". (ABH 1997. 331., 332.) Az indokolás pedig ismételten megállapítja, hogy a súlyos eljárási szabálytalanság közjogi érvénytelenséget idéz elő. Az Alkotmánybíróság a 39/1999. (XII. 21.) AB határozatában - a hivatkozott határozatokra utalva - megállapította, hogy "a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye". (ABH 1999. 325., 349.)
Az adott ügy vonatkozásában az érvénytelenségi ok az országgyűlési zárószavazás és az Országgyűlés elnöke általi aláírás (Tv1.) között keletkezett. Az, hogy a Tv1. nem felelt meg az Országgyűlés által a zárószavazáson elfogadott törvénynek, már önmagában és az Országgyűlés elnöke általi aláírás előtti fázisban is felveti a közjogi érvénytelenség kérdését. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján a törvényhozási eljárás Alkotmányban meghatározott szabályának megsértésével született, nevezetesen az Alkotmány 25. § (3) bekezdésének meg nem felelő Tv1.-et közjogilag érvénytelen törvénynek, a kihirdetési eljárás Országgyűlés elnöke általi kezdeményezését, valamint magát a kihirdetési eljárást érvénytelen eljárásnak kell tekinteni.
III.
Az Alkotmányból levezetett elvi tétel
Az ügy kiemelkedő alkotmányjogi jelentőségére tekintettel indokolt lett volna, hogy az Alkotmánybíróság a határozat rendelkező részében összefoglalja a határozatnak a konkrét indítvány elbírálásán túlmutató elvi tartalmát. A határozat indokolását megalapozó alkotmányértelmezés, az Alkotmány hivatkozott rendelkezéséből levezethető speciális visszaküldési intézkedés ugyanis nemcsak az adott ügy elbírálására szolgál, hanem általánosan irányadó lesz a jövőben a törvényalkotási eljárásnak a zárószavazás és a törvény kihirdetése közötti szakaszában előforduló érvénytelenségi ok(ok) megszüntetése eseteiben.
Az elvi tételnek a határozat rendelkező részében való megfogalmazása az Alkotmánybíróságnak a kezdeti éveitől követett gyakorlata. Az elvi tételek jelentős súlyú megállapításokat tartalmaztak, s precedensként is szolgáltak a későbbi döntésekhez. Példa erre - többek között - a 60/1992. (XI. 17.) AB határozat, a 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, az 1220/H/1992. AB határozat, a 4/1993. (II. 12.) AB határozat, a 28/1994. (V. 20.) AB határozat, a 45/1994. (X. 21.) AB határozat, a 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, a 15/1998. (V. 8.) AB határozat, valamint a 17/1998. (V. 13.) AB határozat.
Az indítvány kapcsán azt kellett vizsgálni és arról kellett állást foglalni, hogy a kihirdetési eljárás - és így a törvényalkotási eljárás egésze - alkotmányos volt-e. Az Alkotmány a törvényalkotási, illetve a kihirdetési eljárás általános szabályait tartalmazza. Az indítvány által felvetett alkotmányossági problémát feloldó speciális szabály ezen általános szabályokból vezethető le. Ebből következően az elvi tételben is a törvény kihirdetési eljárására vonatkozó alkotmányos tételekből kiindulva kell megfogalmazni azt, hogy milyen eljárást kell követni a törvény nyilvánvaló közjogi érvénytelenségének észlelése esetén. Más szóval így lehet alkotmányos alapokra helyezni és egyben igazolni az Alkotmány 25. § (3) bekezdése és 26. § (2) és (4) bekezdése alapján az érvénytelen és az érvényes (alkotmányos) kihirdetési eljárás megkülönböztethetőségét.
Az eddig kifejtettek alapján szükség lett volna arra, hogy az Alkotmánybíróság az Alkotmány szövegéből levezett elvi tételt fogalmazzon meg az alábbiak szerint:
"Az Alkotmánybíróság megállapítja: ha az Alkotmány 25. § (3) bekezdése alapján az Országgyűlés által elfogadott, az Országgyűlés elnöke által aláírt és kihirdetésre megküldött törvényt a köztársasági elnök aláírta, már nem élhet az Alkotmány 26. § (2) bekezdésében foglalt törvény-visszaküldési jogával, illetve az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében foglalt, alkotmánybírósági felülvizsgálatot kérő jogával, ezért az Alkotmány 26. § (1) bekezdése értelmében a törvényt a hivatalos lapban ki kell hirdetnie.
Abban az esetben azonban, ha a kihirdetési eljárás során az Alkotmányban megfogalmazott feladat- és hatáskörükben eljáró személyek (az Országgyűlés elnöke és a köztársasági elnök) a törvény hivatalos lapban történő kihirdetése előtt észlelik, hogy a törvény nyilvánvalóan nem felel meg az Alkotmány 25. § (3) bekezdésében foglalt érvényességi feltételeknek, a köztársasági elnök aláírását is magában foglaló addigi kihirdetési eljárás és maga a törvény közjogilag érvénytelen. Az újrakezdett törvényalkotási eljárásban a köztársasági elnök számára nyitva áll az Alkotmány 26. § (2) vagy (4) bekezdésében meghatározott jog alkalmazásának a lehetősége is.
Ha a törvény kihirdetési eljárásában az Alkotmányban megfogalmazott feladat-és hatáskörükben eljáró személyek (az Országgyűlés elnöke és a köztársasági elnök) a törvény nyilvánvaló közjogi érvénytelenségét észlelik, kötelesek azt azonnal a törvényalkotási folyamat olyan állomásához visszajuttatni, ahol az érvénytelenség orvosolható, biztosítva ezzel, hogy a Magyar Közlönyben csak olyan törvények legyenek kihirdetve, amelyek megfelelnek az Alkotmányban rögzített érvényességi feltételeknek."
Az elvi tétel első része az Alkotmányban rögzített érvényességi feltételeknek megfelelő, "szabályos" esetre vonatkozik. Az államfő aláírása ekkor a törvény kihirdetési záradékának (promulgáció) tekinthető, ezért az aláírást követően az alkotmányos határidőn belül a köztársasági elnök köteles a törvény Magyar Közlönyben történő kihirdetéséről (publikáció) gondoskodni.
Az elvi tétel második része a publikáció előtti közjogi érvénytelenség esete, amelynek jogkövetkezménye, hogy az államfői aláírást is magában foglaló eljárás során megalkotott törvény jogilag nem létezik (érvénytelen). Az érvénytelenségi ok az, hogy az Országgyűlés nem szavazta meg a törvényt, vagy annak egy részét.
Az elvi tétel záró része az alkotmányos intézmények védelme érdekében azt kívánja rögzíteni, hogy mind az Országgyűlés elnökének, mind a köztársasági elnöknek kötelezettsége az eljárási hiba észlelését követően a közjogilag érvénytelen törvényszöveg kiiktatása a törvényalkotási folyamatból. Ilyen esetben nem áll fenn a törvény feltétlen kihirdetésének kötelezettsége.
A kihirdetési eljárást - alkotmányosan - érvénytelenség miatt újraindítani csak akkor lehet, ha az addigi eljárás nem felelt meg teljes mértékben az Alkotmány 25. § (3) bekezdésében foglalt feltételeknek. Ebből következően csak akkor kerülhet az újraindításra sor, ha a kihirdetési eljárásban szereplő törvényszöveg nem egyezik meg az Országgyűlés által elfogadott törvény szövegével.
Minden egyéb alkotmányossági (tartalmi és/vagy formai) vagy nem alkotmányossági (pl. társadalompolitikai) aggály csak az aláírás előtt vizsgálható. Ha a köztársasági elnök nem él az Alkotmány 26. § (2) vagy (4) bekezdésében biztosított jogosítványaival, már csak a törvény alkotmányosságának utólagos norma-kontrolijára van lehetőség.
A vizsgált ügyben a Tv1. esetében a köztársasági elnök intézkedését az Alkotmány 25. § (3) bekezdésében foglalt érvényességi feltétel sérelme indokolta, nevezetesen az, hogy az Országgyűlés nem a köztársasági elnöknek megküldött törvényszöveget fogadta el. Mivel a köztársasági elnök ezen intézkedése alapján a törvényalkotási eljárás az érvénytelenségi hiba keletkezésétől újraindult, a köztársasági elnök az Alkotmány 25. § (3) bekezdésének megfelelő Tv2. tekintetében az Alkotmány 26. § (2) bekezdése alapján gyakorolta visszaküldési jogát. A Tv3. tekintetében semmiféle eljárási, törvényalkotási hiba nem történt, ezért a végül a Tv.-ként kihirdetett Tv3. megsemmisítésére vonatkozó indítványt az Alkotmánybíróságnak el kellett utasítania.
A köztársasági elnök Tv1.-gyei kapcsolatos intézkedésének alkotmányosságát mindezeken túl az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében foglalt kötelezettsége is alátámasztotta. Ezt az alkotmányi tételt értelmezve mondta ki ugyanis az Alkotmánybíróság: "Következik ebből a feladatból az is, hogy a köztársasági elnöknek hatásköri jogai gyakorlása során mindig figyelemmel kell lennie az egész államszervezet demokratikus működésére, beleértve ebbe annak eljárási és technikai szempontjait is. Az "őrködés" nem korlátozódik tehát krízishelyzetek feloldására, hanem része az állam ügyei szokásos menetének..." [8/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992. 51., 54.] A törvényalkotás az államszervezet demokratikus működésének olyan nagy jelentőségű területe, amelynek alkotmányossága megkérdőjelezhetetlen kell hogy legyen.
Budapest, 2002. január 21.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
A különvélemény II-III. részében megfogalmazott megállapításokkal, az elvi tétellel egyetértek, azokhoz csatlakozom:
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
Az ügy alkotmányjogi megítélését illetően álláspontom lényeges vonatkozásokban eltér a többségi határozatban kifejtettektől.
Az indítványozók által felvetett alkotmányjogi probléma teljes körű feltárásához két szempont vizsgálatát tartom elengedhetetlennek:
1. Az Alkotmánybíróság arra irányuló tevékenységét, amely - az Alkotmány által előírt keretben - biztosítja a jogrendszer egészének érvényességét, koherenciáját.
2. Az Országgyűlés elnökének, a köztársasági elnöknek és az Alkotmánybíróságnak a törvényalkotási eljárásban betöltött szerepét.
I.
Az Alkotmány 25. és 26. §-ainak jelentőségéről
1. A XX. század jogbölcseletének egyik jelentős felismerése, hogy a modern jogrendszerekben két normatípus különböztethető meg. Leegyszerűsítve, míg a primer normák a jogalanyok egymás közötti viszonyait, magatartását szabályozzák (pl.: szerződési jogi szabályok), addig a szekunder normák magukkal a normákkal kapcsolatos magatartásokat rendezik. A szekunder normák azt határozzák meg, hogy milyen kritériumok alapján tekinthető egy norma érvényesnek. [Lásd: Herbert Lionel Adolphus Hart: A jog fogalma (ford.: Takács Péter). Budapest, Osiris, 1995. 114. és köv. oldalak; Hans Kelsen: Pure Theory of Law. Peter Smith, Gloucester Mass. 1989. 222-224. o. Bragyova András: Az alkotmánybíráskodás elmélete. MTA-ÁJI-KJK 1995. 24-36. o.]
A magyar Alkotmányt vizsgálva az Alkotmány szekunder normái által támasztott követelmények részben formaiak, részben tartalmi jellegűek. Formai (eljárási) jellegű követelmény például az Alkotmány kétharmados többséget igénylő szabálya bizonyos törvényhozási tárgykörökben [pl. Alkotmány 61. § (3) bekezdés], tartalmi jellegű előírás pedig az Alkotmányban az alapjog-korlátozásra vonatkozó 8. § (2) bekezdés.
A szekunder normák körébe tartoznak az Alkotmány törvényhozási eljárásra vonatkozó rendelkezései, eminensen itt a 25. és 26. §-ok. Pontosabban ezek a szekunder normáknak abba a kategóriájába tartoznak, amelyek a normaváltoztatás (új törvény megalkotása) szabályait rendezik, az új törvény megalkotásához (érvényességéhez) szükséges eljárási rendet határozzák meg.
A magyar Alkotmány - összhangban a jogtudományi követelményekkel - tartalmazza azokat a rendelkezéseket, amelyek teljesülése esetén az Alkotmány valóban a magyar jogrendszer jogforrási hierarchiájának csúcsán áll:
a) Az Alkotmány maga tartalmazza saját módosításának szabályait.
b) Az Alkotmány tartalmazza azokat a szabályokat (szekunder normákat), amelyek alapján a jogrendszerhez tartozó, Alkotmány alatti normák érvényessége eldönthető.
c) Az Alkotmány védelmének céljára egy sui generis szerv (az Alkotmánybíróság) szolgál, amely kizárólagos módon és erga omnes dönt arról, hogy az Alkotmány szekunder normáinak megfelelően (érvényesen) jönnek létre (módosulnak) az új, alkotmányi szint alatti normák. Az alkotmánybíráskodás differentia specifica-ja a szekunder normák alapján a normákra vonatkozó magatartások érvényességéről való döntés. Amennyiben az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a szekunder normák követelményeinek nem felel meg egy új norma, akkor - alkotmányellenesség miatt - azt érvényteleníti.
Mindezekből viszont az is egyenesen következik, hogy ez a hatáskör (vagyis a norma, ebben az esetben a törvény érvényessége felőli döntés) az Alkotmánybíróságot illeti meg, mely szerv a hatáskörét (lévén szó közvetlenül az Alkotmányban eredőről) nem csak jogosult, de feltétlenül köteles is maga gyakorolni. E hatáskörének átengedése olyan hatásköri önkorlátozást jelent(ene), amely nem vezethető le az Alkotmány 32/A. § (1) és (2) bekezdéséből.
2. A fentiekből kiindulva és az utóbbi megállapítások helytállóságát bizonyítandó áttekintem a törvényalkotási eljárás itt figyelembe veendő, releváns mozzanatait, s az azokhoz kapcsolódó - alkotmányjogi szempontból értékelendő - következményeket.
Az Országgyűlés elnöke által aláírt törvény elküldése után - az alkotmányi rendelkezések alapján - három, időben elválasztandó, tartalmában különböző köztársasági elnöki intézkedés különböztethető meg.
A) Az elfogadott törvénnyel kapcsolatos kifogások
a) Szuszpenzív vétó
Az Alkotmány 26. § (2) bekezdése akkor ad lehetőséget ennek a jogkörnek a gyakorlására, ha a köztársasági elnök a törvénnyel vagy annak valamely rendelkezésével nem ért egyet. Az elnök a törvényt megfontolás végett, annak aláírása előtt - észrevételeinek közlésével - visszaküldheti az Országgyűlésnek. Az Alkotmány nem nevesíti a szuszpenzív vétóra okot adó körülményeket: azok lehetnek célszerűségi, szakpolitikai stb. jellegűek. Esetleg ebbe a körbe sorolható a rossz szövegezés esete is. A köztársasági elnök különös figyelemmel jár el, mielőtt autentízáló aláírásával ellátja a törvény szövegét. Az Alkotmány annyiban tehermentesíti ebben, hogy az Országgyűlés elnökének is alá kell írnia a törvényt, de végső soron - a törvények kihirdetéséből eredő alkotmányos kötelezettségéből folyóan - a felelősség mégis a köztársasági elnököt terheli.
b) Alkotmányossági aggályok
Az Alkotmány 26. § (4) bekezdése lehetőséget ad a köztársasági elnöknek, hogy amennyiben alkotmányellenesnek tartja az aláírandó törvény valamely rendelkezését, akkor előzetes normakontroll keretében az Alkotmánybíróságtól kérje a már elfogadott törvény alkotmányossági vizsgálatát.
Összefoglalva: a törvényszöveg Országgyűlés elnöke általi aláírása és megküldése után, de a köztársasági elnöki hitelesítési (aláírási) aktus előtt a köztársasági elnök önállóan, mindenki mástól függetlenül dönt arról, hogy él-e akár a szuszpenzív vétó, akár az Alkotmánybírósághoz fordulás lehetőségével.
B) Az aláírás (hitelesítés vagy promulgatio) [Alkotmány 26. § (1), (3), (5) bekezdések]
Az aláírás egyrészt a törvény okmányjellegének hangsúlyozására hivatott, másrészt az aláírással a törvény kötelezővé válik (azokra nézve is, akik egyébként nem értettek egyet a törvénnyel vagy annak valamely rendelkezésével), harmadrészt a törvényszöveg valódiságának igazolását jelenti. A köztársasági elnök aláírása azt fejezi ki, hogy a törvényt az alkotmányos és törvényes eljárásnak megfelelően hozták meg. azzal kapcsolatban neki nincs sem a szuszpenzív vétóra, sem az előzetes normakontrolira okot adó kifogása. [A köztársasági elnöki aláírásról lásd: Petrétei József: A törvényhozás elmélete és gyakorlata a parlamentáris demokráciákban. Osiris, Budapest, 1998. 195-196. Soltész István: A törvények kihirdetése. Parlamenti dolgozatok III. (szerk. uő.) Budapest, 1994. 114.o.]
C) A kihirdetés (publicatio) [Alkotmány 26. § (1), (3), (5) bekezdések]
Az aláírást követően a köztársasági elnök intézkedik a törvény kihirdetéséről. A törvény köztársasági elnöki aláírása után az elnöknek nincs alkotmányból levezethető joga arra, hogy a már általa is aláírt törvénnyel szemben akár formai, akár tartalmi kifogást emeljen. Ezt az önálló döntési (mérlegelési) jogkört az Alkotmány a törvény aláírásáig biztosítja a köztársasági elnöknek. A törvény aláírása után a köztársasági elnököt megillető alkotmányossági vagy szuszpenzív vétó gyakorlására már nincs lehetőség, ellenkező esetben az aláírás után is előzetes normakontrollt kérhetne az Alkotmánybíróságtól, ami az elnöki aláírás hitelesítési karakterét kiüresítené, azt a törvény Magyar Közlönyben való - nem szabályozott -, bizonytalan idejű - kihirdetéséig (közzétételéig) eltolná.
Az Országgyűlés elnökének és a köztársaság elnökének aláírását követően a magyar alkotmányos berendezkedésben már csak egyetlen fórum hivatott arra, hogy a törvény hibáját orvosolja: az Alkotmánybíróság.
[Az a lehetőség, miszerint a köztársasági elnöknek a törvény Magyar Közlönyben való megjelenéséig "mozgástere" van, még a T2.-vel kapcsolatos alkotmányossági kifogásokat sem orvosolja teljeskörűen. E lehetőség biztosításának feltétele ugyanis a "visszajuttatási" jogkör (amit határozottan vitatok), és ezzel együtt a normaérvényességről való végleges döntés hatáskörének megléte.]
II.
Az indítvány "terjedelme", kimerítettségének kérdése
1. Az indítvány azt kéri, hogy az Alkotmánybíróság "a pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2001. évi L. törvény 84. § (2) bekezdésének alkotmányellenességét állapítsa meg, azt semmisítse meg, mivel annak elfogadására az Alkotmány 26. § (2) bekezdését sértő eljárással került sor". Még inkább nyomatékosítja az "eljárás" fontosságát az indítvány indokolása: "A pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló L. törvény (Sic!) 84. § (2) bekezdésének elfogadására alkalmazott eljárás ezért az Alkotmányban foglalt előírások megsértésén alapult, ami álláspontunk szerint megalapozza a rendelkezés megsemmisítését."
Nem csak az expressis verbis hivatkozott törvényi rendelkezés, de az annak elfogadásához vezető eljárás is tárgya tehát az indítványnak. Ez az eljárás az Alkotmány 25. és 26. §-aiban szabályozott eljárás, azaz kiemelt védelmet élvező eljárási rend, amelyre fokozottabban irányadók az 52/1997. (X. 14.) AB határozatban megfogalmazottak: "[...] valamely jogszabály megsemmisítéséhez nem csupán a tartalmi alkotmányellenesség nyújt alapot, hanem az is, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg amely másként nem orvosolható, csak a jogszabály megsemmisítésével." (ABH 1997. 331., 345.) A törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása ugyanis a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye. [39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999. 325., 349.]
2. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróság akkor jár el helyesen, ha az indítvány eljárási viszonylatokat kifogásoló részét is bevonja az alkotmányossági vizsgálatba. Nem az indítvány szoros összefüggés okán történő kiterjesztéséről van itt azonban szó, hanem az indítvány maradéktalan kimerítéséről.
Mindezekre tekintettel minősíteni kell magát a (az egész) törvényalkotási eljárást is, éspedig annak valamennyi fázisát. Minthogy az indítvány elsősorban a T1.-gyei kapcsolatos eljárási cselekményeket kifogásolja, a következő fejtegetések is erre a szakaszra vonatkoznak.
III.
A T1.-gyei kapcsolatos "eljárás" minősítése
Az Országgyűlés főtitkárának leírása szerint a következő történt: a T/3933. számú törvényjavaslatról egy alkalommal már, 2001. május 29-én döntött a Ház. Az előterjesztő kézjegyével ellátott szöveget az Országgyűlés elnöke aláírta és 2001. június 5-én (és nem május 30-án) továbbította a köztársasági elnöknek. "A köztársasági elnök 2001. június 20-án - az Országgyűlés hivatali szervén keresztül - az általa is aláírt szöveget eljuttatta a Magyar Közlöny szerkesztőségébe. Ugyanezen a napon - még a kihirdetés előtt - azonban kiderült, hogy a kihirdetésre megküldött szöveg nem az Országgyűlés által elfogadott törvényszöveget tartalmazza. Így a köztársasági elnök - az Országgyűlés hivatali szervén keresztül - intézkedett, hogy ne kerüljön sor a kihirdetésre, és a szöveget visszajuttatta az Országgyűlés elnökéhez. Ezzel az eddigi kihirdetési eljárást semmisnek tekintette, mivel az Országgyűlés elnöke, illetve a köztársasági elnök nem az Országgyűlés által ténylegesen elfogadott törvényt látta el kézjegyével, holott az Alkotmány 25. §-ának (3) bekezdése az aláírás és kihirdetés szempontjából az Országgyűlés által elfogadott törvényt tekinti irányadónak."
Álláspontom szerint a T/3933. számú törvényjavaslat zárószavazásával törvény jött létre, az Országgyűlés azt elfogadta. (Akkor "elfogadott" egy törvény, ha azt a képviselők a zárószavazás aktusával, többségük szavazatával "elfogadták".) Az Országgyűlés elnöke az aláírásával - ez kifelé és befelé irányuló aktus is! -felelősséget vállal azért, hogy a "törvényszöveg" egyezik azzal a szöveggel, amelyet a törvényhozó hatalom megfelelő számú tagjai a zárószavazáson elfogadtak. Az Országgyűlés által elfogadott törvényt "kiegészítette" az Országgyűlés által el nem fogadott 84. § (2) bekezdés, s az ezzel kibővült törvényszöveget írta alá a házelnök.
Ezt a - 84. § (2) bekezdésén kívül - alkotmányosan és Házszabály szerint elfogadott törvényszöveget aláírta a köztársasági elnök is, amelynek a "kihirdetéséről is gondoskodott". [Alkotmány 26. § (1) bekezdés] A kihirdetéssel kapcsolatos tennivalója ("gondoskodása") lezárult azon a ponton, hogy a törvényszöveget megküldte a Magyar Közlöny szerkesztőségébe. Ezzel eleget tett az Alkotmány 26. § (1) bekezdésében foglalt kötelezettségének, további "rendelkezési joga" megszűnt, s a kihirdetéssel kapcsolatos további (adminisztratív, technikai) jellegű tennivalókra már nincs (nem lehet) befolyása.
A jelen esetben - az Országgyűlés elnökének kérésére - innen került vissza a törvény a köztársasági elnök révén az Országgyűlés hivatali szervéhez. Tartalmilag és ténylegesen azonban az történt, hogy a köztársasági elnök döntött az el nem fogadott 84. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés melletti, alkotmány- és házszabályszerűen elfogadott törvényszöveg (T1.) érvényességéről (az Országgyűlés főtitkárának szóhasználatában: semmisségéről) is. Ezzel viszont - nem vitásan - olyan jogkört gyakorolt, amelyet kizárólag csak az Alkotmánybíróság gyakorolhat, azaz az Alkotmány 25. § (3) bekezdésében megfogalmazott szekunder norma alapján döntött egy primer norma (T1.) érvényességéről.
Az elbírált ügyben két lehetőséget kellett mérlegelnie az Alkotmánybíróságnak: engedi-e a jövőben a "visszajuttatást" a köztársasági elnök számára akkor is, ha a törvényt már mind a házelnök, mind pedig ő maga aláírta, s ezt a köztársasági elnök kihirdetésre már meg is küldte a Magyar Közlöny szerkesztőségének, illetve arra az álláspontra helyezkedik-e, hogy a már mindkettőjük által aláírt (és kihirdetésre megküldött) törvény számára - függetlenül annak esetleges részbeni érvényességi fogyatékosságától - csak egyetlen út és lehetőség marad: a kihirdetés.
Az alternatívák közötti választást - álláspontom szerint - annak kellett volna eldöntenie, melyik lehetőség okoz kisebb alkotmányossági sérelmet.
Nézetem szerint a "visszajuttatás" fentebb említett (és a köztársasági elnök által választott) módja nem vezethető le az Alkotmányból. A köztársasági elnök -az aláírások és a "kihirdetésről való gondoskodása" után - sem a törvény egészének, sem egy részének érvényességéről (semmisségéről) nem dönthet véglegesen; így nincs jelentősége annak a kérdésnek sem, vajon a törvény egy részének érvénytelensége előidézi-e a törvény egészének érvénytelenségét. Ilyen joga az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében kapott jogköréből sem vezethető le: "az államszervezet demokratikus működése" feletti őrködése nyilvánvalóan nem eredményezheti egy vélhetően érvényességi fogyatékosságban szenvedő, már aláírt, de még ki nem hirdetett törvény normakontrollját. Ez utóbbit az Alkotmány kifejezetten az Alkotmánybíróságra testálta:
"32/A. § (1) Az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát, illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat.
(2) Az Alkotmánybíróság alkotmányellenesség megállapítása esetén megsemmisíti a törvényeket és más jogszabályokat."
Megjegyzem egyébként: az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében írt rendelkezés nem hatásköri szabály, hanem egy olyan általános köztársasági elnöki feladatkört megfogalmazó elvárás, amely - éppen e jellegénél fogva - nem hozható közvetlen összefüggésbe sem az Alkotmány 25. § (3) bekezdésével, sem pedig a 26. § (2) bekezdésével. Gondolni lehet arra a tételre is, amelynek értelmében "a jogállamiság elvéből is következik az Alkotmányban szabályozott szerveknek az a kötelessége, hogy alkotmányos jelentőségű hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, együttműködve gyakorolják ... [8/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992. 54.] Nyilvánvaló azonban, hogy az együttműködés nem jelentheti azt, hogy a köztársasági elnök átvegye más szerv (itt: az Alkotmánybíróság) feladat- és hatáskörét.
Második alternatíva marad a vélhetően részben érvényességi fogyatékosságban szenvedő törvény kihirdetése (pontosabban szólva: kihirdetési kényszere). Álláspontom szerint alkotmányossági szempontból ez okozta volna a legkevesebb aggályt. Ebben az esetben ugyanis nem kell lemondania az Alkotmánybíróságnak az őt kizárólag megillető hatáskörről; másrészt viszont a köztársasági elnök - törvénykezdeményezési jogával élve [Alkotmány 25. § (1) bekezdés] - azonnal indítványozhatja a törvénymódosítást, vagy a törvény kihirdetése után haladéktalanul utólagos normakontrollt kérhet az Alkotmánybíróságtól. Alkotmányossági szempontból ez utóbbi megoldás tehát kevésbé aggályos, mint az első, amely - a mondottak szerint - valójában azt eredményezi, hogy egy - az Országgyűlés elnökét, a köztársasági elnököt egyaránt "félrevezető" - hivatali mulasztás következményeinek elhárítása még az Alkotmánybíróság hatáskörének (ön)korlátozásával is jár.
Egy ilyen tartalmú döntés további "hozadékával" is számolni kell. Nevezetesen: vajon a majdan precedensül szolgáló, "megengedő" tartalmú alkotmánybírósági döntés "kedvezményezettje" lehet a köztársasági elnököt helyettesíteni jogosult [Alkotmány 29/E. § (1) bekezdés] házelnök is? A döntés e továbbhatásában is beláthatatlan következménnyel jár, hiszen míg Alkotmányból folyó tilalom van arra nézve, hogy ilyen esetben a törvényt - nyilvánvalóan aláírás előtt - az Országgyűlésnek megfontolás végett, illetőleg az Alkotmánybíróságnak megvizsgálás céljából (a köztársasági elnököt helyettesítő házelnök) megküldje, addig az önrevízió joga a "megengedő", precedensként szolgáló AB határozat esetében - aláírás után - megilleti őt is. Azaz: miközben az Alkotmány a "kevesebbet" (az előzetes normakontrollt, illetőleg a törvény Országgyűléshez - megfontolás végett - történő megküldését) kifejezetten megtiltja, addig az Alkotmánybíróság többségi határozata a "többet" (az aláírás utáni törvény érvényessége, semmissége tényleges megállapításának a jogát) átengedi a "helyettesítő" házelnöknek is. Ez pedig az Alkotmányban írt tilalom súlytalanná válását eredményezheti.
Tanulságosnak - s a jelenlegi helyzettel alliterálónak - tartom az Országgyűlés főtitkára és Jogi Titkársága által hasonló ügyben eddig követett eljárását. Az Országgyűlés főtitkára a törvényhozási eljárásban elkövetett kodifikációs hibákról a következőket írja: "... előfordulhatnak súlyosabb esetek is. Egy alkalommal, az 1993. évi költségvetési törvény kihirdetett normaszövegébe (illetve mellékletébe) olyan rendelkezések is bekerültek, amelyekről az Országgyűlés - figyelmetlenségből - nem szavazott ... Abban az esetben azonban, amikor az Országgyűlés ,hibás' szöveget fogadott el, a főtitkár és a Jogi Titkárság következetesen érvényesített álláspontja szerint nincs mód a helyesbítésre, a szükséges korrekciót, a hiba kijavítását csak a törvény, illetve a határozat módosításával (azaz országgyűlési döntéssel) lehet megoldani. Célszerű, ha az erre irányuló törvény-, illetve határozati javaslatot az eredeti előterjesztő nyújtja be, ha pedig az elfogadott módosító indítvány volt ,hibás', az azt benyújtó képviselő vagy a bizottság. A hiba észlelésekor a Jogi Titkárságnak is kötelessége, hogy a szükséges lépéseket - akár az indítvány megszövegezésében is közreműködve - kezdeményezze. Az Alkotmányügyi Bizottság gyakorlatában erre már több példa volt. Az 1993-as költségvetési törvény esetében - az Országgyűlés elnökének ellenjegyzésével - előbb a helyreigazítás visszaállította az Országgyűlés által ténylegesen elfogadott normaszöveget, majd egy módosító jellegű törvényjavaslat elfogadásával az Országgyűlés megszüntette a költségvetési törvényben így előállt koherenciazavart." [Soltész István: i. m.: 118. és 119. o.].
A fentiekből is következően nem osztom azt a felfogást, amelynek eredményeként az államszervezeti passzivizmus jegyében, egy esetleges jövőbeni alkotmányellenes helyzet megakadályozása érdekében az Alkotmánybíróság - ténylegesen saját hatáskörének átszármaztatásával - olyan jogkört biztosítana a köztársasági elnöknek, illetőleg a köztársasági elnök helyettesítése esetén az Országgyűlés elnökének, amely nem vezethető le az Alkotmányból, sőt éppen hogy ellentétes a törvényalkotásra vonatkozó alkotmányi rendelkezések szekunder norma jellegéből adódó végleges - Alkotmánybíróság általi - érvényesítésével. Itt egy kötött és jogilag szabályozott eljárásról van szó, ahol is (jogilag formalizált eljárásról lévén szó) nincs mód olyan kiegészítő eljárási cselekmények inplantálasára, amelyeket a tételezett jogi szabályozás nem ismer.
Az általam adott értelmezés nem vitásan szorosan kapcsolódik az Alkotmány szövegéhez, s azt a látszatot keltheti, mintha az alkotmányvédelemben egyedül és kizárólagosan az Alkotmánybíróságnak lenne csak hatásköre, miközben a róla az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény preambuluma is csak mint "az alkotmányvédelem legfőbb szervéről" szól.
Alkotmányvédelmi funkciót természetesen nemcsak az Alkotmánybíróság lát el, hanem mindenki, aki az alaptörvény megtartására vállalt kötelezettséget. Így az országgyűlési képviselők kötelesek tevékenységüket az Alkotmánynak megfelelően végezni; az országgyűlési biztosok működésének célja az alkotmányos jogok védelme (Alkotmány 32/B. §), a legfőbb ügyész és az ügyészség gondoskodik az állampolgárok jogainak a védelméről, valamint védi az alkotmányos rendet [Alkotmány 51. § (1) bekezdés]; az Alkotmány 70/K. §-a a rendes bíróságok számára statuál alapjogvédelmi hatáskört: "Az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők."
A felsorolt szervek alkotmányvédelmi funkciója tartalmának feltárásához ugyanakkor elengedhetetlen az Alkotmány értelmezése. Mindenekelőtt le kell szögezni: nemcsak az Alkotmánybíróság jogosult az alaptörvényt értelmezni, hanem más, alkotmányvédelmi feladatot ellátó szervek, személyek is. Ettől azonban el kell választani az erga omnes hatályú alkotmányértelmezést, amely - az Alkotmány adta keretek között - kizárólagosan az Alkotmánybíróságot illeti meg. Ugyancsak elválasztandó az alkotmányvédelem általános kötelezettségétől az, hogy az alkotmányozó kizárólag az Alkotmánybíróságra testálta a normaérvényességi kérdésekben való döntést tartalmazó hatáskört.
Az Alkotmánybíróságnak mindenkor esetileg, egyedileg kell mérlegelnie azt, maga kíván-e közvetlenül alkotmányvédelmi feladatokat ellátni, vagy átengedi azt valamely más - ilyen jogkörök gyakorlásából ki nem zárt - szervnek, szervezetnek (ilyen példa az országgyűlési biztosok alapjogvédelmi, alkotmányvédelmi tevékenysége). Álláspontom szerint azonban akkor, amikor az Alkotmányban expressis verbis tételezett előírások betartatásáról (alkalmazásáról) van szó, az alaptörvényben írtak érvényesítéséről saját magának kell gondoskodnia, éspedig
szorosan az alkotmányi rendelkezések hatályosulását szem előtt tartva. Ezt a "szoros" alkotmányértelmezést követi az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása esetében is akkor, amikor valamely, az Alkotmányban előírt jog(törvény)alkotási kötelezettség elmulasztásáról van szó.
IV.
Következtetések
A fentiekre tekintettel:
1. Egyetértek a többségi határozat 1. pontjában foglalt rendelkezéssel, de azt kevésnek tartom, mert nem meríti ki az indítványt;
Ha itt megállunk és mindössze az indokolásban adunk felmentést a T1.-gyel kapcsolatban történtekre - ahogy ezt a többségi határozat teszi -, úgy az Alkotmánybíróság ezzel továbbmegy az 57/1991. (XI. 8.) AB határozatában követett megoldást legitimáló érvelésnél is, ahol a rendes bírósági gyakorlat alkotmányellenességére hivatkozva semmisített meg egy bírói ítéletet, mondván: más lehetőség nem volt a konkrét ügyben történő korrekcióra. Az elfogadott határozatból az következik, hogy az Alkotmánybíróság azért mond le az Alkotmány szerint őt megillető normakasszációs hatáskörének kizárólagos gyakorlásáról, mert már nemcsak az állampolgár szorul rá az Alkotmánybíróság gyámkodására (aki egyébként nem is tehetett arról, hogy ügyében alkotmányellenesen alkalmazták a rendes bíróságok a jogot), hanem a figyelemreméltó apparátussal és költségvetéssel rendelkező, hibát vétő, ám a jelenlegi helyzetben "elárvult" Országgyűlés is. S az érdek, amely ezt motiválja, meglehetősen ingatag és szubjektív: a "törvényhozói szándék" érvényre juttatása.
A "törvényhozói szándék" koncepciója egyébként - amellyel a többségi határozat is operál - igen ellentmondásos mind az alkotmány-, mind a jogértelmezés terén. A kifogások kétszintűek. Elsőként azt a kérdést kell megválaszolni: lehetséges-e egy kollektív testület (a 386 képviselőből álló törvényhozás) "egyirányú" szándékát felfejteni? (A szándékra való hivatkozás elfogadásának lehetséges üzenete: a mérlegelési jogot adó esetekben a jogalkalmazó a törvényhozó vélelmezett szándékát, saját, esetleg önkénytől sem mentes szándékával azonosíthatja.)
A skandináv realistákkal szólva: nem egy olyan fogalommal állunk-e szemben a törvényhozói szándékkal kapcsolatban, amely mögött nincsen semmi, ami empirikusan megragadható, ellenőrizhető? A szándék megállapításánál lehetséges-e sorrendet kialakítani aszerint, hogy a törvényjavaslat előterjesztője - aki miniszterként nem feltétlenül országgyűlési képviselő - által mondottak fontosabbak az "igennel" vagy a "nemmel" szavazó képviselők voksainál? Ha nem is zárható ki elméleti lehetőségként az, hogy több száz ember szándéka azonos legyen egy adott pillanatban, elégséges tanúbizonyság az Országgyűlés Hivatalos Jegyzőkönyve erre? [A törvényhozói szándék problémájának irodalmából lásd: Max Radin: Statutory Interpretation. 43 Harvard Law Review 863., 870-871. Oliver Wendell Holmes: The Theory of Legal Interpretation. ("Nem azt kutatjuk, hogy mi volt a törvényhozó szándéka, hanem, hogy mit jelent a törvény.") 12 Harvard Law Review 417., 417-419.]
Ennél még erőteljesebb a kifogások következő, második szintje, amit "normatívnak" nevezek. Ha létezik is empirikusan a "törvényhozó szándéka", lehet-e amellett érvelni, hogy annak ereje van? A jogalkotó a leírt szövegen keresztül beszél, nem pedig a feltételezett szándékán keresztül. Alkotmányos jogállamban a jog uralmának kell megvalósulnia, nem az éppen aktuális jogalkotók szándékának ("government of laws, not men"). Az Alkotmánybíróságot pedig kizárólag az Alkotmány szövege köti, sem az alkotmányozó (alkotmányértelmezéskor), sem a törvényhozó (a támadott norma alkotmányellenességének magállapításakor) feltételezhető szándékát nem veheti figyelembe, amikor egy döntés legitimációját kívánja megalapozni. Ez az érvelés egybecseng Sólyom László 23/1990. (X. 31.) AB határozatban kifejtett párhuzamos indokolásával, amelyben szembeállítja a törvényhozó azon szabadságát, hogy az Országgyűlés dönthet bármely tudományos, aktuálpolitikai vagy gyakorlati megfontolás szerint, míg az Alkotmánybíróság kizárólag alkotmányjogi érvekre alapozhatja döntését, így nem köti azt a törvényhozó szándéka sem. (ABH 1990. 88., 97.) Alkotmányos jogállamban nem is várható el azoktól, akikre kötelező a jog, hogy olyan fogalmat használjanak jogos/jogtalan magatartásuk iránytűjeként, amely egyrészt homályos, másrészt nem kötelező.
2. A rendelkező részt - álláspontom szerint - a következő, 2. pontban rögzítendő új rendelkezéssel kellett volna kibővíteni:
"2. Amennyiben a vélhetően akár részbeni érvényességi fogyatékosságban szenvedő törvényt az Országgyűlés elnöke és a köztársasági elnök már aláírta, az Alkotmány 26. § (1) bekezdésének megfelelően a köztársasági elnöknek gondoskodnia kell a törvény kihirdetéséről."
(Ez a 2. pont teljesen egybecseng Bihari, Czúcz, Holló és Kukorelli alkotmánybírák különvéleményében adott szövegjavaslat első fordulatával. A további "finomítások", "árnyalások" alkotmányi megalapozhatóságát azonban vitatom, mert azok szerint az érvényesség felől - esetenkénti vizsgálatról, mérlegelésről lévén szó - ténylegesen a jövőben is a köztársasági elnök, sőt az őt helyettesítő házelnök dönthetne; ez pedig már az Alkotmánybíróság penzuma. E hatásköre átruházására - legalábbis az Alkotmányból levezethetően - nem jogosult az Alkotmánybíróság.)
Az Alkotmánybíróság a 8/1992. (I. 30.) AB határozatában már megállapított köztársasági elnököt kötelező rendelkezést. Ebben a határozatban a kinevezést halogató ("hallgató") köztársasági elnököt kötelezte a döntéshozatalra az Alkotmánybíróság. A "kötelezés" ott sem torkollott "felelősségre vonásba", s ez itt sem ke-rül(het) szóba, hiszen nem történik egyéb mint az, hogy az Alkotmánybíróság kijelöli a köztársasági elnök mérlegelési jogkörének alkotmányos határait a törvényalkotási eljárásban.
A kötelezettség megállapítása önmagában nem felelősségalapító tény; ha nem így lenne, a köztársasági elnök nem tölthetné be alkotmányos szerepét sem.
V.
A következtetések "kiegészítik"-e az Alkotmányt?
A IV. 2. pontban általam megfogalmazott követelmények az aláíráshoz kapcsolódó alkotmányjogi dogmatikai háttérre támaszkodva, az Alkotmány rendszertani értelmezésével nyomatékosítják, de nem egészítik ki az Alkotmány vonatkozó rendelkezéseit. Úgy vélem, éppen a többségi határozatban (annak indokolásában) foglaltak vezetnek el az Alkotmány kiegészítéséhez, minthogy az abban írtak túlmennek az alkotmányértelmezés megengedhető határán azzal, hogy ténylegesen kiüresítik a köztársasági elnöki aláírás hitelesítési karakterét. Álláspontom szerint az alkotmányértelmezés folyamata nem vezethet olyan eredményre, amely ellentmondana az Alkotmány szövegének, illetve akárcsak időlegesen is lehetetlenné tenné az Alkotmány valamely rendelkezésének az érvényesülését. [Az 54/2001. (XI. 29.) AB határozat jó példa erre.]
Az Alkotmány társadalmi konszenzust fejez ki; a kompromisszumok eredményeként szabályozása gyakran keretjellegű, bizonyos életterületeket csak érintőlegesen von jogi rendezés alá, az ezekkel kapcsolatos tényállásai - kevés kivételtől eltekintve - nyitottak és nem teljesek, több előírása értékeket, célokat, programokat rögzít, nem pedig egzakt, magatartás-előíró szabályokat. Az Alkotmányban tehát számos általános, tartalmilag tágítható fogalom, szabály található. [Vö.: Petrétei József: Alkotmány, alkotmányosság. In: Kiss László (szerk.): Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan köréből. JPTE-ÁJK, Pécs 1996. 82-83. o.] Továbbá az Alkotmány rendelkezései, csakúgy, mint más jogterület normái, nincsenek megcímezve, nem határozzák meg saját alkalmazásuk szabályait. Minden "normatív" Alkotmány feltételez egy működő jogrendszert. Az Alkotmány bizonyos mértékig tekintettel van az általa szabályozott jogrendszerben előforduló fogalmakra, koncepciókra. A köztársasági elnöki aláírásnak ennek megfelelően nem adható olyan értelmezés, amelynek eredményeként az aláírónak nem kell meggyőződnie az aláírt dokumentum tartalmáról.
(Lásd még: Frederick Schauer: An Essay on Constitutional Language. 29 UCLA Law Review 797-828.)
A magas absztrakciós szint melletti másik tényező, amelyet az alkotmányértelmezésnél figyelembe kell venni az időtállóság, azaz ideális esetben az Alkotmány nem a pillanatnak szól. Az alaptörvény időállóságának majdnem szükségszerű eredménye, hogy az Alkotmány "a szabályozás szélessége és nyitottsága következtében sokkal inkább ki van téve a valóság változásainak, mint más jogterületek normái." (Petrétei, 1996. uo.)
Az Alkotmány nyelvezetének általánossága, tömörsége miatt gyakran nehéz eldönteni, hogy az Alkotmány által teljesen szabályozott (pl.: ilyenek a köztársasági elnökké választhatóság feltételei), nem szabályozott esetről (a szuszpenzív vétóra okot adó konkrét körülmények) vagy részlegesen szabályozott esetről van-e szó. Úgy vélem a jelen alkotmányjogi probléma és annak megoldása a részlegesen szabályozott és teljesen szabályozott esetek halmaza határának közelében van. Az Alkotmány törvényalkotási eljárásra vonatkozó szabályai meglehetősen szűkszavúak. (Az alaptörvény például nem határozza meg, hogy a házelnök mennyi időn belül küldi meg az általa aláírt törvényt a köztársasági elnöknek, a köztársasági elnök milyen szervezeten keresztül gondoskodik a törvények kihirdetéséről.) Részben rendszertani értelmezéssel, részben az Alkotmánybíróság által gyakran alkalmazott alkotmányjogi dogmatika kidolgozásával az Alkotmánynak - a többségi határozathoz képest - megfelelőbb, koherensebb értelmezést lehet adni. Ez az értelmezés nem csúszik át alkotmánykiegészítésbe, vagyis az alkotmányjogi probléma olyan megoldásába, amelyeket nem szabályozott az Alkotmány. (Az alkotmánymódosítást - az alanyi aspektust nem említve - annyival tartom jogelméleti szempontból más esetnek, hogy annak eredményeként nemcsak olyan esetek kerülnek szabályozásra, amelyeket az Alkotmány nem rendezett, hanem már szabályozott vagy részlegesen szabályozott esetek regulálása változhat meg.) A fent kifejtett érvek viszont megalapozhatóvá teszik azt a gyanút, hogy a T1.-gyei kapcsolatban éppen a többségi határozat által hallgatólagosan elfogadott megoldás csúszik át a nem szabályozott esetek halmazába, s ennek szükségképpeni eredménye az Alkotmány kiegészítése. Érvelésem azonban csak akkor lesz teljes, ha azt kibővítem az alkotmányértelmezés és a részlegesen szabályozott esetek közötti kapcsolat rövid vizsgálatával.
Az alkotmányértelmezés során az Alkotmánybíróság az alkotmányi normát konkretizálja, pontosabbá teszi. Az Alkotmány fentebb említett nyelvi, szabályozási természete miatt van szükség alkotmányjogi dogmatika kifejlesztésére. Ha nem fogadnánk el azt a lehetőséget, hogy az Alkotmány által csak részlegesen szabályozott eseteket is elbírálhat az Alkotmánybíróság, és ennek érdekében alkotmányjogi dogmatikát fejleszthet ki, akkor nagyon szűk mozgástere lenne az alkotmánybírósági alkotmányvédelemnek. Így - többek között - sem a szükségességi-arányossági teszt, sem a jogállamiságból eredő számos garanciális szabály nem lenne kiolvasztható és alkalmazható.
Az alkotmányi nyelv természete és a hatékony alkotmányvédelem szükségessége természetesen nem menti fel az Alkotmánybíróságot, hogy az Alkotmány olyan értelmezését adja, amelynek eredményeként a létrehozott normavariánsok nem lehetetlenítik el az Alkotmány értelmezett normájának érvényesülését. Az alkotmányértelmezés pontosabbá, a konkrét alkotmányjogi probléma szempontjából alkalmazhatóvá teszi az Alkotmány adott normáját, mégpedig úgy, hogy a létrehozott normavariáns koherens marad az Alkotmánnyal.
A részlegesen szabályozott esethez kapcsolódó dogmatika megalkotása ebben az ügyben elsősorban a köztársasági elnöki és a házelnöki aláírás értelmezéséhez kötődik. Magam az aláíráshoz kapcsolódó alkotmányjogi dogmatika vizsgálatából, a hatalmi ágak elválasztásának, az Alkotmánybíróság hatáskörének alkotmányi szabályozásából, a köztársasági elnök és a házelnök törvényalkotási eljárásban betöltött szerepéből, valamint a köztársasági elnököt helyettesítő házelnök Alkotmányban tételezett hatásköreire vonatkozó szabályok egymásra vonatkoztatott értelmezéséből a jelen üggyel érintett részlegesen szabályozott eset olyan megoldását kínáltam volna, amely - meggyőződésem szerint - tiszteletben tartja az alkotmányértelmezés határait, s nem csap át az Alkotmány kiegészítésébe. Ez a megoldás nem lehetetleníti el a köztársasági elnöki aláírás hitelesítési karakterének érvényesülését azokban az esetekben, amikor a köztársasági elnök úgy véli, hogy az általa aláírt törvény vélhetően érvényességi fogyatékosságban szenved, illetve (a többségi határozattal szemben) nem hoz létre olyan új köztársasági elnöki hatásköröket sem, amelyeket az Alkotmány nem szabályoz, nevezetesen: a "visszajuttatást" és ezzel együtt a "visszajuttatott" törvény érvényességéről való végleges döntést.
Budapest, 2002. január 21.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró