66/1997. (XII. 29.) AB határozat
az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény módosításáról rendelkező T/4328. számú törvényjavaslat alkotmányellenességének előzetes, valamint az 1989. évi XXXII. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság törvényjavaslat alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára, továbbá jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény módosításáról rendelkező T/4328. számú törvényjavaslat 1. §-a nem alkotmányellenes.
2. Az Alkotmánybíróság elutasítja az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 21. § (1) bekezdése és 33. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Ötvenkilenc országgyűlési képviselő előzetes normakontroll iránti kérelmet nyújtott be az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) módosítására irányuló T/4328. számú törvényjavaslat 1. §-a alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára. A T/4328. számú törvényjavaslat hatályon kívül kívánja helyezi az Abtv. előzetes normakontroll hatáskört szabályozó rendelkezései közül azt, amely a törvényjavaslat aggályosnak tartott rendelkezése alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát teszi lehetővé az Országgyűlés, annak állandó bizottsága vagy ötven országgyűlési képviselő indítványára.
Az alkotmánybírósági eljárást kezdeményezők szerint a T/4328. számú törvényjavaslat 1. §-a sérti a jogállamiság részét képező hatalommegosztás elvét, mivel az előzetes normakontroll kezdeményezésének lehetősége - az Abtv. vonatkozó szabályainak hatályon kívül helyezésével - csak a köztársasági elnök számára marad fenn a már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény tekintetében. Az indítványozók véleménye szerint ezáltal megbomlik az Országgyűlés és a köztársasági elnök közötti alkotmányos egyensúly, mivel a köztársasági elnöknek a törvényjavaslat-tételi joga továbbra is megmarad (így a maga által kezdeményezett törvény előzetes vizsgálata megoldatlan). A köztársasági elnök akadályoztatása esetén az Alkotmány szerint feladatait az Országgyűlés elnöke látja el, viszont az Alkotmány értelmében az Országgyűlés elnöke a köztársasági elnöki jogkörök közül az előzetes normakontrollt nem gyakorolhatja. A köztársasági elnök esetleges tartós akadályoztatása - vélik az indítványozók - ezáltal utat nyithat "egy alkotmányos visszaélés lehetőségének".
Az indítványozók álláspontja szerint mivel a törvényhozás joga a népszuverenitásból ered, a népszuverenitás elve is sérül akkor, amikor a parlamenti többség egy olyan jogosítványról mond le, amely a törvényhozáshoz tartozó kisebbségi jog.
A jogbiztonság sérelmét az indítványozók abban látják, hogy az ötven országgyűlési képviselő előzetes normakontroll kérelmének megszüntetésével megszűnik a kisebbségben lévő országgyűlési képviselőknek az a lehetősége, hogy megakadályozzák az alkotmányellenes törvényi rendelkezések megszületését. Az utólagos normakontroll pedig feltételezi, hogy a törvény hatályba lép, tehát - ha rövid ideig is, de - alkotmányellenes jogszabály hatályosul.
2. Indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz - a fentiekkel szemben álló érveléssel - a hatályos Abtv.-beli rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére is. Az indítványozó szerint az ötven országgyűlési képviselő által kezdeményezhető előzetes normakontroll obstrukciós eszköz, sérti a jogállamhoz tartozó jogbiztonság elvét. Az indítványozó álláspontja alapján az előzetes normakontroll ezen formája alkalmas arra, hogy "az országgyűlési képviselők jelentéktelen kisebbsége" a törvényhozási eljárást megállítsa teljesen meghatározhatatlan ideig, így megakadályozza a többséget alkotmányos feladata, a törvényhozás ellátásában. Ez ellentétes a parlamenti demokrácia többségi elvével. Az indítványozó szerint egyedül a köztársasági elnöknek van Alkotmányban rögzített joga a Parlamenttel szemben a törvényhozás késleltetésére, ötven országgyűlési képviselőnek nincs. Az Abtv. ezen rendelkezései végül - véli az indítványozó - szemben állnak az Alkotmány Alkotmánybíróságra vonatkozó szabályaival is.
3. Mindkét indítvány az Abtv. 21. § (1) bekezdésének és 33. §-ának alkotmányosságát érinti, ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette, és azokat egy eljárásban bírálta el.
II.
1. Az ügy elbírálásánál irányadó alkotmányos rendelkezések a következőek:
Az Alkotmány 2. § (1) és (2) bekezdése szerint:
"(1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
(2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."
Az Alkotmány 19. § (2) és (3) bekezdése értelmében:
"(2) Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit.
(3) E jogkörében az Országgyűlés
(...)
b) törvényeket alkot."
Az Alkotmány 29/E. § (1) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik:
"A köztársasági elnök átmeneti akadályoztatása esetén, vagy ha a köztársasági elnök megbízatása valamely okból idő előtt megszűnik, az új köztársasági elnök hivatalba lépéséig a köztársasági elnöki jogkört az Országgyűlés elnöke gyakorolja, azzal a korlátozással, hogy törvényt az Országgyűlésnek megfontolás végett, illetőleg az Alkotmánybíróságnak megvizsgálás céljából nem küldhet meg, az Országgyűlést nem oszlathatja fel, és a kegyelmezés jogával csak a jogerősen elítéltek javára élhet."
Az Alkotmány 26. §-a értelmében:
(1) A törvény kihirdetéséről, annak kézhezvételétől számított tizenöt napon - az Országgyűlés elnökének sürgősségi kérelmére öt napon - belül a köztársasági elnök gondoskodik. A kihirdetésre megküldött törvényt aláírja. A törvényt a hivatalos lapban ki kell hirdetni.
(...)
(4) A köztársasági elnök a törvényt aláírás előtt az (1) bekezdésben említett határidőn belül véleményezésre megküldi az Alkotmánybíróságnak, ha annak valamelyik rendelkezését alkotmányellenesnek tartja.
(5) Ha az Alkotmánybíróság - soron kívüli eljárásban - az alkotmányellenességet megállapítja, a köztársasági elnök a törvényt az Országgyűlésnek visszaküldi, egyébként köteles a törvényt aláírni és öt napon belül kihirdetni.
Az Alkotmánynak az Alkotmánybíróságról szóló 32/A. § (1)-(3) bekezdései szerint:
"(1) Az Alkotmánybíróság felülvizsgálja a jogszabályok alkotmányosságát, illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat.
(2) Az Alkotmánybíróság alkotmányellenesség megállapítása esetén megsemmisíti a törvényeket és más jogszabályokat.
(3) Az Alkotmánybíróság eljárását törvényben meghatározott esetekben bárki kezdeményezheti."
2. A T/4328. számú törvényjavaslat 1. §-a szerint:
"Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. §-ának a) és 30. §-a (1) bekezdésének a) pontjából "a törvényjavaslat" szövegrész, a 21. §-a (1) bekezdésének a) pontja és 33. §-a hatályát veszti."
3. Az Abtv. vonatkozó rendelkezései a következőek:
"1. § Az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik:
a) a törvényjavaslat, a már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény, az Országgyűlés ügyrendje és a nemzetközi szerződés egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálata;"
"21. § (1) Az 1. § a) pontja szerinti eljárást - a 33-36. §-ban foglalt megkülönböztetés szerint - indítványozhatják:
a) az Országgyűlés, annak állandó bizottsága vagy ötven országgyűlési képviselő,"
"30. § (1) Az Alkotmánybíróság teljes ülésén dönt a következő ügyekben:
a) a törvényjavaslat, a már elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény és az Országgyűlés ügyrendje aggályosnak tartott rendelkezése alkotmányellenességének előzetes vizsgálata;"
"33. § (1) Az Alkotmánybíróság az Országgyűlés, annak állandó bizottsága vagy ötven országgyűlési képviselő indítványára alkotmányellenesség szempontjából megvizsgálja a törvényjavaslat aggályosnak tartott rendelkezését.
(2) Ha az Alkotmánybíróság a törvényjavaslat aggályosnak tartott rendelkezésének alkotmányellenességét állapítja meg, az alkotmányellenességet az Országgyűlés vagy a törvényjavaslatot benyújtó szerv vagy személy megszünteti."
III.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntéseit a következőkre alapozza:
1. Az előzetes normakontroll Abtv. 33. §-ában részletezett formájával az Alkotmánybíróság első ízben az ún. első kárpótlási törvényjavaslattal kapcsolatban találkozott. Az Alkotmánybíróság ebben az ügyben a hatalmi ágak elválasztása elvének figyelembevételével meghatározta e hatásköre gyakorlásának feltételeit. Az Alkotmánybíróság határozatában kifejtette, hogy mind az Alkotmányba foglalt jogállásával, mind a hatalommegosztás elvével összeegyeztethetetlen, ha az Alkotmánybíróság a törvényhozási eljárás bármely szakaszában bevonható a jogalkotásba. Mivel az Alkotmánybíróság nem tanácsadója, hanem bírája az Országgyűlés törvényalkotó munkájának, ezért a törvényjavaslat előzetes alkotmányossági vizsgálata csak akkor folytatható le, ha a törvény szövege végleges formájában a javaslat egészéről történő szavazás előtt kerül az Alkotmánybíróság elé. [16/1991. (IV. 20.) AB határozat, ABH 1991, 58., 59-60.]
A legalább ötven országgyűlési képviselő által kezdeményezhető előzetes normakontroll hatáskör tartalmát az Alkotmánybíróság másodízben - összhangban a 16/1991. (IV. 20.) AB határozattal - a 29/1997. (IV. 29.) AB határozat ban (ABK. 1997. április, 138.) értelmezte. Ebben az esetben több mint ötven országgyűlési képviselő kérte az ún. összeférhetetlenségi törvényjavaslat egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát a zárószavazás előtt. A törvényhozási eljárás ezen részére vonatkozó házszabályi rendelkezések hiányában viszont az Országgyűlés az indítványozás tényét figyelmen kívül hagyva a törvényt megszavazta. (Az Alkotmánybíróság ezért utólagos normakontroll hatáskörben járt el.) Az országgyűlési képviselők azonban - mivel előzetes normakontroll kérelmüket a törvényhozási eljárás során nem vették figyelembe - az Országgyűlés Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat alkotmányossági vizsgálatát kérték. Az Alkotmánybíróság - azon túl, hogy megállapította a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet a Házszabály vonatkozásában, és felhívta az Országgyűlést, hogy szabályozási feladatának 1997. június 15-ig tegyen eleget - megállapította, hogy sem a Házszabály, sem annak értelmezése nem teheti függővé semmilyen jóváhagyástól vagy feltételtől, hogy az Abtv. 21. § (1) bekezdésében meghatározott jogosultak (így az ötven országgyűlési képviselő) erre irányuló indítványa alapján, a törvényjavaslat előzetes alkotmányossági vizsgálatára a zárószavazás előtt sor kerülhessen. Az Alkotmánybíróság e határozatában arra is utalt, hogy az előzetes normakontroll iránti kérelmet figyelmen kívül hagyva megszavazott törvény - az erre vonatkozó indítvány alapján - a jövőben - érvénytelenség miatt - alapot ad annak visszamenő hatályú megsemmisítésére.
Az Alkotmánybíróság e határozatával - összhangban eddigi gyakorlatával - nyilvánvalóvá tette, hogy az eljárási biztosítékok következetes érvényesítése, a formalizált eljárási szabályok maradéktalan betartása a törvényhozási eljárásra vonatkozóan is - a jogállamiságból fakadó - alkotmányos követelmény. Az Alkotmánybíróság több, korábbi döntésében hangsúlyozta: "A jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki tevékenységüket." [56/1991. (XI. 8.) AB hat. ABH 1991. 454., 456.]
Az Országgyűlés a 29/1997. (IV. 29.) AB határozat ban meghatározott határidőig a Házszabályra vonatkozó szabályozási kötelezettségének nem tett eleget. A Kormány úgyszintén figyelmen kívül hagyva a hivatkozott alkotmánybírósági határozat rendelkezéseit, a jelzett probléma megoldásának egy egészen más útját választotta: az alkotmánybírósági határozat kihirdetését követő gyors intézkedéssel törvényjavaslatot terjesztett elő az Alkotmánybíróság előzetes normakontroll hatáskörének radikális korlátozására. A Kormány által kezdeményezett T/4328. számú törvényjavaslat az Országgyűlés állandó bizottsága és az ötven országgyűlési képviselő indítványozási jogát kívánta megszüntetni, viszont az Országgyűlésnek megmaradt volna a törvényjavaslat alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára irányuló indítványozási jogosultsága. Az Országgyűlés a törvényjavaslat tárgyalása során - a Kormány szándékán is túlmenően - arra az álláspontra helyezkedett, hogy az Abtv. 21. § (1) bekezdése a) pontját és 33. §-át teljes egészében helyezze hatályon kívül a módosító törvény, ne maradjon meg az indítványozási jogosultsága az Országgyűlésnek sem.
A T/4328. számú törvényjavaslat zárószavazására azonban nem került sor. Az Országgyűlés elnöke a törvényjavaslat zárószavazását - 1997. július 8-án - elhalasztotta, mivel ötvenkilenc országgyűlési képviselő - az előbbiek során részletezett indokok alapján - az előzetes normakontroll ezen formáját megszüntető törvényjavaslat alkotmányosságának előzetes vizsgálatát indítványozta.
Az Országgyűlés szintén az 1997. július 8-i ülésnapján - a T/4328. számú törvényjavaslat zárószavazásának elhalasztását követően - a Házszabály módosítása tárgyában határozatot fogadott el. A Házszabály-módosítások a zárószavazást is érintették, viszont az Országgyűlés nem rendelkezett a zárószavazás 29/1997. (IV. 29.) AB határozat szerinti szabályozásáról.
Az Alkotmánybíróság az erre vonatkozó indítvány alapján a módosított Házszabály zárószavazásra vonatkozó rendelkezéseit az 50/1997. (X. 11.) AB határozat ában jövőbeni hatállyal megsemmisítette. A Házszabály 104/1997. (XI. 26.) OGY határozattal történő módosítása ezen alkotmánybírósági határozatokkal megállapított alkotmányellenességet kiküszöbölte.
2. Az Alkotmánynak az Alkotmánybíróságra vonatkozó rendelkezéseiből az alábbi következtetések adódnak.
Az Alkotmánybíróság formálisan már az 1989. évi XXXI. törvényt megelőzően a közjogi berendezkedés részévé lett azáltal, hogy 1989. évi I. törvény az Alkotmányba iktatta az Alkotmánybíróságról szóló IV. fejezetet, a 32/A. §-t. Az alkotmánymódosító törvénynek az Alkotmány 32/A. §-ra vonatkozó indokolása - az utólagos normakontrollon túl - további hatáskörök megadását helyezte kilátásba.
Az Alkotmány 1989. évi XXXI. törvénnyel való átfogó módosítása a jogállami értékeknek megfelelő alaptörvényt hozott létre. Az 1989. évi XXXI. törvény 17. §-a fenntartotta az Alkotmánybíróság hatáskörét a jogszabályok utólagos kontrolljára, valamint a törvényhozó alkotmányos felhatalmazását az alkotmánybírósági hatáskör bővítésére. Az utólagos normakontroll hatásköri szabály ugyanakkor kiegészítést, illetve megerősítést is nyert valamennyi alkotmányellenes jogszabály tekintetében a megsemmisítés jogával.
Az Alkotmánybíróság hatáskörének tételes felsorolása az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvénybe került, amely - az Alkotmány akkori rendelkezése szerint - alkotmányerejű törvénynek minősült. Az Alkotmány 24. § (3) bekezdése úgy rendelkezett, hogy "az Alkotmány megváltoztatásához, az Alkotmányban meghatározott egyes döntések meghozatalához, továbbá az alkotmányerejű törvények megalkotásához az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges".
Az alkotmányerejű törvény jogforrási minőségét az 1990. évi XL. törvénnyel történő alkotmánymódosítás szüntette meg, ezáltal feloldva az Alkotmánybíróság Abtv.-ben rögzített hatáskörének az Alkotmánnyal azonos védelmét. Ez azzal az eredménnyel járt, hogy az Alkotmánybíróságra, elsősorban a hatáskörére vonatkozó részletes szabályok jogforrási szintje alacsonyabb lett a többi alkotmányos szerv - Országgyűlés, Kormány, köztársasági elnök - hatáskörének - változatlanul alkotmányi szintű - szabályozásához képest. Az alkotmánymódosításhoz fűzött indokolás szerint a "szilárd parlamentáris rendszer kialakulása", a "stabil kormányzati működés biztosítása" érdekében kellett megszüntetni az alkotmányerejű törvény kategóriáját. Az Alkotmányt megváltoztató törvényen kívül nem maradt az Alkotmányban olyan szabály - a Magyar Köztársaság címeréről, zászlajáról, és azok használatáról szóló törvény kivételével -, amely valamely törvény elfogadásához valamennyi országgyűlési képviselő kétharmadának szavazatát igényelné. (Az alkotmányerejű törvény helyett - ahol többletgarancia szükségessége mutatkozott - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmados szavazatarányát vezette be e módosítás.)
Az eredeti alkotmányozási szándék, nevezetesen: a jogállam új intézményére, az Alkotmánybíróság hatáskörére vonatkozó alkotmányi szintű szabályozás, a többi alkotmányos szervvel - az Országgyűléssel, a Kormánnyal, stb. - együtt alkotmányjogilag változatlanul indokolható. Ezen szervekre - így az Alkotmánybíróságra - vonatkozó szabályok Alkotmányba foglalása ugyanis önmagában nem érinti az alkotmánymódosítás indokaként megfogalmazott stabil kormányzati működést, illetve ennek biztosítását.
Az Alkotmánybíróság a nemzetközi szerződések, valamint az azt kihirdető jogszabályok utólagos alkotmányossági felülvizsgálata kapcsán az Alkotmányban és az Abtv.-ben meghatározott hatásköri szabályokat értelmezve már állást foglalt az Alkotmánybíróság hatáskörének Alkotmányba foglalásáról. E szerint: "Az alkotmányozás körülményeinek tudható be, hogy a magyar Alkotmányba csak a legalapvetőbb hatáskör került be. A többi hatáskör alkotmányba foglalása is - ahogy az az újabb alkotmánybíróságok esetében jellemző tendencia - garanciális jelentőségű és kívánatos lenne." [4/1997. (I. 22.) AB hat. ABK 1997. január, 10., 12.]
A magyar közjogi berendezkedés egyik alapja az Alkotmány 2. § (1) bekezdésben megállapított jogállamiság elve. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint e jogállamban az Alkotmánybíróság hatáskörének a klasszikus alkotmányos szervekkel azonos alkotmányos védelmet kell biztosítani. Ezzel elkerülhető, hogy az Alkotmánybíróság határozatai nyomán aktuális politikai érdekek alapján, gyakorlati kormányzati megfontolások az elsődleges megoldást alkotmánybírósági hatáskör-felülvizsgálatban keressék.
A jelen ügyben vizsgált törvényjavaslat - az alkotmányozási folyamatból kiragadott egyedi hatáskör-módosítás - keletkezési körülményei is ezt támasztják alá.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság tartalmi követelménye az Alkotmánybíróság - közjogi helyzetéből fakadó - alkotmányi hatásköri szabályozása és ezáltal védelme. E védelem szükségessége az Alkotmánybíróságnak a hatalommegosztás rendszerében elfoglalt szerepéből, azaz az alkotmányossági szempontoknak az államszervezet egészében való érvényesítéséből ered.
Az Alkotmány 32/A. §-a jelenleg hatásköri szabályt csak az utólagos normakontroll tekintetében tartalmaz. A "jogszabályok alkotmányosságának felülvizsgálata" alkotmányi szóhasználatból ugyanis ez egyenesen következik, míg az előzetes normakontroll tárgyát képező "norma" még nem minősül jogszabálynak.
Az Alkotmánynak az Alkotmánybíróságról szóló fejezetéből az utólagos normakontrollra irányuló hatáskör kényszerítően és teljeskörűen következik. Kényszerítően, mert az Alkotmány 32/A. § (1) és (2) bekezdése szerint Alkotmányba foglalt hatásköri szabályról van szó, és teljeskörűen, mert az Alkotmány 32/A. § (3) bekezdése biztosítja az Alkotmánybíróság utólagos absztrakt normakontroll eljárását minden jogszabály tekintetében. [4/1997. (I. 22.) AB hat. ABK 1997. január, 12, 14.]
Az Alkotmánybíróság előzetes normakontroll hatásköre csupán egy vonatkozásban, kizárólag az ún. elnöki alkotmányossági kifogások megfogalmazása tekintetében kapott alkotmányi szabályozást. Az Alkotmány 26. § (4)-(5) bekezdése szerint a köztársasági elnök a már elfogadott de még ki nem hirdetett törvény tekintetében az Alkotmánybírósághoz fordulhat.
Mindezeken túlmenően az Alkotmánybíróság további hatáskörét az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése alapján ("illetőleg ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt feladatokat") alkotmányos felhatalmazással meghozott törvények tartalmazzák. [Az Abtv.-n kívül, a népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1989. évi XVII. törvény 32. §-a, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 51. §-a, 99. § (2) bekezdés a) pont, a felsőoktatásról szóló 1993. évi LXXX. törvény 65. § (2) bekezdése.]
A jelen ügy tárgyát képező T/4328. számú törvényjavaslat szerint megszűnik az Országgyűlés, annak állandó bizottsága vagy ötven országgyűlési képviselő indítványa alapján kezdeményezhető előzetes normakontroll, amelyet a zárószavazás előtt álló törvényjavaslat aggályosnak tartott rendelkezésével szemben lehet benyújtani.
Az Alkotmánybíróság elsőként arra mutat rá, hogy T/4328. számú törvényjavaslattal érintett alkotmánybírósági hatáskör az Alkotmány 32/A. §-ából közvetlenül nem következik. Ahogy az Alkotmány felhatalmazása alapján a törvényhozó további hatáskört állapíthat meg az Alkotmánybíróság számára, ugyanúgy az általa megállapított hatásköröket szűkítheti is. A törvényhozó viszont azt nem teheti meg - amint azt a 29/1997. (IV. 29.) AB határozat alapjául szolgáló ügyben megtette - hogy az általa meghatározott alkotmánybírósági hatáskört figyelmen kívül hagyja, akadályozva ezzel az Alkotmánybíróságot az Abtv. szerinti alkotmányvédelmi feladata ellátásában. Az Alkotmánybíróság hatásköri szabályának érvényesülése - az alkotmányos felhatalmazással meghozott törvénybe foglalt hatáskör tekintetében is - alkotmányos követelmény az Alkotmány 2. § (1) bekezdése és 32/A. § (1) bekezdése szerint. Ezért mondta ki az Alkotmánybíróság a 29/1997. (IV. 29.) AB határozat ban a Házszabály tekintetében az alkotmányellenes mulasztást, illetve az 50/1997. (X. 11.) AB határozat ban - utólagos normakontroll keretében - ezért rendelkezett határidő tűzése mellett a Házszabály vonatkozó rendelkezéseinek megsemmisítéséről.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a T/4328. számú törvényjavaslattal kilátásba helyezett Abtv.-beli szabályok hatályon kívül helyezése nem ütközik az Alkotmány 32/A. §-ába, mert ebből a rendelkezésből nem következik kényszerítően az Országgyűlés, annak állandó bizottsága vagy ötven országgyűlési képviselő által is indítványozható törvényjavaslat alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára irányuló hatáskör.
3. A T/4328. számú törvényjavaslattal kapcsolatos további alkotmányossági problémák tekintetében az Alkotmánybíróság az alábbi álláspontra helyezkedett.
a) Nem helytálló az az indítványozói álláspont, amely a T/4328. számú törvényjavaslat alkotmányellenességét abban látja, hogy elfogadásával megbomlik a köztársasági elnök és az Országgyűlés közötti alkotmányos hatalmi egyensúly. Az indítványozók szerint a köztársasági elnök által kezdeményezett törvény előzetes normakontrollja megoldatlanná válik, ezzel szemben a köztársasági elnök a már elfogadott - mások által kezdeményezett - törvények tekintetében előzetes normakontroll kérelemmel bármikor élhet.
Az Alkotmány egyaránt tartalmazza a köztársasági elnök indítványozási jogosultságát a már elfogadott és még ki nem hirdetett törvény tekintetében [26. § (4) bekezdés], valamint a köztársasági elnök törvénykezdeményezési jogát is [25. § (1) bekezdés]. Az Alkotmány számos további rendelkezésében az Országgyűlés és a köztársasági elnök közötti hatalmi egyensúly elemeit részleteiben is meghatározza. Ettől különálló kérdés az Abtv. 21. § (1) bekezdésében meghatározott jogosultak indítványtételi joga az Abtv. 33. §-a szerinti alkotmánybírósági eljárásban. Nem hozható összefüggésbe a köztársasági elnök és az Országgyűlés közötti kapcsolatot szabályozó alkotmányos rendelkezésekkel az a probléma, hogy a törvényjavaslatot érintő előzetes normakontroll lehetőségének megvonásával a köztársasági elnök által kezdeményezett törvény alkotmányellenességének előzetes vizsgálata megoldatlan. Megalapozatlan az az indítványozói érvelés, hogy ezáltal az Országgyűlés és a Köztársaság elnöke között együttműködés helyett alárendelődés következik be. Az Országgyűlés, a parlamenti bizottságok, illetve az ötven képviselő indítványozási jogának megvonása és a köztársasági elnök indítványozási jogosultságának meghagyása az előzetes normakontroll eljárásra alkotmányossági szempontból nem befolyásolja a köztársasági elnök és az Országgyűlés közötti közjogi viszonyt.
Nincs jogi akadálya annak, hogy a köztársasági elnök az általa kezdeményezett törvény előzetes normakontrollját kérje az Alkotmánybíróságtól, ha alkotmányossági aggályai támadnak az elfogadott törvénnyel szemben.
A köztársasági elnök által kezdeményezett törvény - csakúgy mint minden más törvény - alkotmányosságának utólagos vizsgálatát az Alkotmány 32/A. § (1)-(2) bekezdései alapján bárki indítványozhatja. Az alkotmánybírósági eljárásban közömbös, hogy az általa vizsgált törvény kinek a javaslatára született. Bár kétségtelen, hogy az ötven országgyűlési képviselő alkotmánybírósági eljárás kezdeményezésére irányuló jogának és az Abtv. 33. §-ában foglalt eljárás lehetőségének megszűntével - ebben a formában - valamennyi törvényjavaslat, így a köztársasági elnök által kezdeményezett törvényjavaslat előzetes normakontrolljának lehetősége is megszűnik, de ezzel az alkotmányosság önmagában nem szenved sérelmet, hiszen utólagos normakontroll útján az alkotmánysértés kiküszöbölhető. Utólagos normakontroll iránti kérelmet bárki, így bármely országgyűlési képviselő is beterjeszthet az Alkotmánybírósághoz. Ez a lehetőség alkotmányosan - a törvényhozás útján - sem a normák fajtáját, sem azok keletkezési idejét, sem pedig az alkotmánybírósági eljárás bárki által történő indítványozását tekintve nem szűkíthető.
Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapítja, hogy a T/4328. számú törvényjavaslattal kilátásba helyezett Abtv.-beli rendelkezések hatályon kívül helyezése a köztársasági elnök Alkotmányban rögzített közjogi (hatalmi) pozícióját nem érinti, azt - különösen más hatalmi tényezők rovására - nem gyengíti és nem is erősíti, ezért a hatalmi ágak elválasztása elvének sérelmére alapított kérelmet az Alkotmánybíróság elutasította.
b) Az indítványozók további "alkotmányos visszaélés" lehetőségét látják abban, hogy a köztársasági elnök akadályoztatása esetén az országgyűlés elnöke látja el feladatait, viszont a köztársasági elnöki jogkörök közül az előzetes normakontroll kezdeményezésének jogát nem gyakorolhatja. Az indítványozók szerint tartós akadályoztatás esetén ezáltal gyakorlatilag megszűnhet az egyetlen megmaradó előzetes normakontroll lehetőség is. Mindez a jogállamiságot sértő visszaélésekre ad módot.
Tény, hogy a T/4328. számú törvényjavaslat elfogadása után - és a köztársasági elnök esetleges akadályoztatása esetén - a törvények tekintetében is csak utólagos normakontroll hatáskörben nyílik lehetőség alkotmányossági vizsgálatra. Mindez azonban nem eredményezi sem a jogállamiság sérelmét, sem pedig más alkotmányos rendelkezések megsértését. A jogállamiság elvéből nem az következik, hogy eleve nem születhet alkotmányellenes rendelkezést tartalmazó jogszabály, hogy nem következhet be alkotmánysértés, hanem az, hogy álljon rendelkezésre megfelelő fórum és eljárás, amely az alkotmányellenesség megállapítására és az alkotmányellenes jogszabály megsemmisítésére, az alkotmányellenesség kiküszöbölésére hivatott.
Az Alkotmánybíróság ezért a jogállamiság sérelmére alapított kérelmet is elutasította.
c) Az indítványozók szerint a népszuverenitás elve is sérül az ötven országgyűlési képviselő - mint parlamenti kisebbség - előzetes normakontrollra irányuló indítványozási jogának megszüntetésével. Álláspontjuk szerint az ötven képviselő indítványozási joga egy jelentős parlamenti kisebbségi jog a többség tevékenységének ellenőrzéséhez, s mivel "a törvényhozás joga a népszuverenitásból ered", a népszuverenitás elve szenved sérelmet. Az indítványozók szerint a parlamenti többség nem mondhat le egy, a törvényhozás jogához tartozó kisebbségi jogról.
Az Abtv. 21. § (1) bekezdés a) pontjában meghatározott, ötven országgyűlési képviselőt megillető indítványozási jogosultság elvileg felfogható a parlamenti (politikai) kisebbség jogaként, de a törvény szövegéből - ugyanilyen jogként - nemcsak ellenzéki, hanem bármilyen alapon rendeződő kisebbségi jog, ugyanígy levezethető [lásd pl. a 30/1997. (IV. 29.) AB határozat (ABK. 1997. április, 138.) alapjául szolgáló ügy indítványozói körét].
A népszuverenitáson alapuló törvényhozás jogából azonban nem következik az előzetes normakontroll iránti indítványozási jogosultság. E jogosultság nem része az Alkotmányban szabályozott törvényhozási jognak, illetve a törvényhozás alkotmányban rögzített eljárásának. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az erre vonatkozó indítványt is elutasította.
d) Végül az indítványozók a jogállamiságból eredő jogbiztonság sérelmét vélik felfedezni azzal összefüggésben, hogy az előzetes normakontroll hatáskörben történő alkotmánybírósági eljárások lehetőségének szűkülésével az alkotmányellenesség kiküszöbölése csak utólagos normakontroll útján kerülhet majd sor, e hatáskörben történő eljárás pedig feltételezi, hogy ha rövid ideig is, de az alkotmányellenes jogszabály hatályosul. Az indítványozók úgy vélik, hogy az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálata körében csak pro futuro semmisíthet meg jogszabályokat.
Valamely jogszabály megsemmisítésének hatálya és a jogbiztonság valóban szoros kapcsolatban áll. Az Alkotmánybíróságnak minden alkotmányellenességet megállapító határozatában külön-külön kell mérlegelnie, hogy a jogbiztonság érdeke milyen hatályú megsemmisítést kíván. Tévednek azonban az indítványozók, amikor azt állítják, hogy utólagos normakontroll hatáskörben az Alkotmánybíróság csak pro futuro (jövőbeni időponttól) semmisíthet meg jogszabályokat.
Az Abtv. szerint főszabály nem a jövőbeni, hanem az ex nunc, azaz az alkotmánybírósági határozat közzététele napjától történő megsemmisítés [Abtv. 42. § (1) bekezdés, 43. § (1) és (2) bekezdései]. Az Abtv. azonban a főszabálytól eltérést enged, ha a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja [Abtv. 43. § (4) bekezdés].
Az Alkotmánybíróság valamely jogszabály pro futuro (jövőbeni) megsemmisítésének lehetőségével akkor él, ha az ex nunc hatályú megsemmisítés joghézagot eredményezne, időt hagyva egyben a jogalkotónak az új szabály meghozatalára. De lehetősége van az Alkotmánybíróságnak a főszabálytól másik irányba is eltérni, megsemmisítheti az alkotmányellenes jogszabályt visszamenőleges, ex tunc hatállyal, ha a jogbiztonságot ez szolgálja. [Az alkotmányellenesség következményei és a jogbiztonság összefüggését az Alkotmánybíróság a 10/1992. (II. 25.) AB határozatban fejtette ki részletesen (ABH 1992. 72.).]
Az Alkotmánybíróságnak ezáltal utólagos normakontroll hatáskörben eljárva többféle lehetősége is van - a jogbiztonságra tekintettel - az alkotmányellenesség következményeinek levonására, végső soron, mint kivételes lehetőséggel az Alkotmánybíróság a visszamenőleges hatályú megsemmisítéssel is élhet. Az előzetes normakontroll törvényjavaslat vizsgálatára irányuló formájának megszüntetésével nem alakul ki az alkotmánybírósági tevékenységet érintő olyan helyzet, amelyben az Alkotmánybíróság ne tudná a jogbiztonság alkotmányos érdekének figyelembevételével döntéseit meghozni.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy nem sérti a jogállamiságból eredő jogbiztonságot a T/4328. számú törvényjavaslattal kilátásba helyezett Abtv.-beli szabályok hatályon kívül helyezése. Mindezek ellenére - más országok alkotmánybíróságaira vonatkozó szabályokat is figyelembe véve - az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a jogbiztonság érdeke - adott esetben - igényelhet olyan eszközt, amellyel az Alkotmánybíróság az előtte megtámadott jogszabály végrehajtását - döntése meghozataláig - felfüggesztheti. Kifejezetten erre irányuló eszköze a magyar Alkotmánybíróságnak nincs, hasonló célt az adott jogszabályt hatályba léptető rendelkezés - jogbiztonság sérelmére alapított - megsemmisítésével érhet el [pl. 44/1995. (VI. 30.) AB határozat ABH 1995. 203.].
4. Az Alkotmánybíróság jelen határozatában bírálta el azt az indítványt is, amely - a T/4328. számú törvényjavaslattal hatályon kívül helyezni szándékozott - az Abtv. 21. § (1) bekezdése és 33. §-a megsemmisítésére irányult. Az indítványozó szerint az Abtv. ezen rendelkezései alkotmányellenesek, mert egy parlamenti kisebbség az alkotmánybírósági eljárás kezdeményezésével bármikor és elvileg valamennyi törvényjavaslat vonatkozásában megakadályozhatja a többségi döntés meghozatalát. Az ötven képviselőnek biztosított indítványozási jog törvényjavaslat alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára - véli az indítványozó - obstrukciós eszköz, sérti a jogbiztonságot, a parlamenti többségi demokrácia elvét és az Alkotmánybíróságra vonatkozó alkotmányi rendelkezésekkel is ellentétes.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Abtv. 21. § (1) bekezdése és 33. §-a nem ütközik az Alkotmány indítványozó által hivatkozott rendelkezéseibe.
Az Abtv. ezen rendelkezései alkotmányos felhatalmazáson alapulnak, az e hatáskör értelmezésére vonatkozó - az előbbiekben ismertetett - alkotmánybírósági határozatok pedig tisztázták a hatáskör gyakorlásánál figyelembe veendő - a törvényhozói és az alkotmánybírósági feladatok elhatárolásán alapuló, a hatalommegosztási elv érvényesüléséhez kapcsolódó - alkotmányos követelményeket. Az ötven országgyűlési képviselő által kezdeményezhető előzetes normakontroll eljárás célja a törvényhozási eljárás végső szakaszában - a zárószavazás előtt - az alkotmányossági szempontok érvényre juttatása s nyilvánvalóan nem a törvényhozási eljárás lassítása.
Az obstrukció a meglévő jogi eszközök formálisan jogszerű felhasználása abból a célból, hogy az adott téma tárgyalása elhúzódjon, döntés ne szülessék. Kétségtelen, hogy az indítványozók esetleges obstrukciós szándéka - nevezetesen: előzetes normakontroll iránti kérelem benyújtása kizárólag abból a célból, hogy a törvényhozási folyamatot lassítsák, vagy ellehetetlenítsék - elvileg nem zárható ki. A visszaélés elvi lehetősége azonban (vagy ilyen szándékú konkrét kísérlet) nem teszi e hatáskört alkotmányellenessé.
Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában megállapította, hogy az Alkotmánybíróság előzetes normakontroll eljárása, amennyiben az indítványozásra jogosultak e jogukkal élnek, a zárószavazás előtt megváltoztatja a törvényhozási eljárást anélkül, hogy annak közvetlenül részévé válna. Az Alkotmánybíróság alkotmányellenességet megállapító határozata alapján az Országgyűlés vagy a törvényjavaslatot benyújtó szerv (személy) a törvényjavaslat alkotmányellenességét köteles megszüntetni [Abtv. 33. § (2) bekezdés]. [29/1997. (IV. 29.) AB hat. ABK. 1997. április, 138., 141.]
Mindebből kitűnik, hogy valamely törvényjavaslat mihamarabbi elfogadásához fűződő jogbiztonsági szemponthoz alkotmányosan mellérendelődhet a törvényhozási folyamatba beépített intézményes alkotmányvédelem, alkotmánybírósági hatáskör.
Mindezek figyelembevételével az Alkotmánybíróság elutasította azt az indítványt amely az Abtv. 21. § (1) bekezdését és 33. §-át - a jogállamisághoz kapcsolódó jogbiztonság sérelmére hivatkozva - megsemmisíteni kéri.
Nem helytállók végül azon indítványozói érvek sem, hogy az Abtv. 21. § (1) bekezdése, és 33. §-a ellentétben áll azokkal az alkotmányos rendelkezésekkel amelyekből következik, hogy a törvényeket a többség hozza, továbbá az Abtv. vizsgálni kért szabályai sértik az Alkotmány Alkotmánybíróságra vonatkozó rendelkezéseit. Az Abtv. 21. § (1) bekezdés a) pontjában rögzített, ötven képviselő törvényjavaslat előzetes normakontrollját kezdeményező jogosultsága nem törvényhozásra irányul, hanem a törvényjavaslat alkotmányossági vizsgálatára, így a parlamenti többségi demokrácia sérelmét kifogásoló indítványozói felvetés minden alapot nélkülöz. Az alkotmányos keretek között működő "parlamenti többségi demokrácia" elválaszthatatlan része és egyben az alkotmánybíráskodás szempontja, hogy a kisebbség alkotmányos védelemben részesüljön, ha a többség az Alkotmány kereteit túllépi. Az ötven képviselő előzetes normakontroll eljárást kezdeményező jogosultsága - akár parlamenti (politikai) kisebbségi jogként felfogva - nem áll ellentétben az Alkotmány egyetlen rendelkezésével sem.
Ugyanezen érv alapján megalapozatlan az az indítvány, amely szerint az Abtv. 33. §-ában foglalt eljárás ellentétben áll az Alkotmány 32/A. §-val. Az Alkotmány 32/A. § (1) bekezdése alkotmányos felhatalmazást tartalmaz arra nézve, hogy törvénnyel az Alkotmánybíróságnak - a jogszabályok alkotmányosságának felülvizsgálatán túlmenően - további hatáskör is adható.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az Abtv. 21. § (1) bekezdésének és 33. §-ának megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 746/A/1997/4.