63/2003. (XII. 15.) AB határozat

az egészségügyi szolgáltatókról és az egészségügyi közszolgáltatások szervezéséről szóló 2003. évi XLIII. törvény, az egészségügyi szolgáltatás gyakorlásának általános feltételeiről, valamint a működési engedélyezési eljárásról szóló 96/2003. (VII. 15.) Korm. rendelet, az egészségügyi ellátási szerződések pályáztatásával és a pályázatok elbírálásával, valamint a vagyoni biztosítékkal kapcsolatos részletes szabályokról szóló 97/2003. (VII. 15.) Korm. rendelet, továbbá a közreműködői szerződésről és a közreműködő által végzett tevékenységről szóló 98/2003. (VII. 15.) Korm. rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában - dr. Czúcz Ottó és dr. HarmathyAttila alkotmánybírák különvéleményével - meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az egészségügyi szolgáltatókról és az egészségügyi közszolgáltatások szervezéséről szóló 2003. évi XLIII. törvény közjogi érvénytelenség miatt alkotmányellenes, ezért azt e határozat kihirdetése napjával megsemmisíti. A megsemmisítés nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket.

2. Az Alkotmánybíróság elutasítja azt a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt, amely szerint a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat nem tartalmaz garanciális szabályokat az Alkotmány 26. §-ában szabályozott eljárás tekintetében.

3. Az Alkotmánybíróság elutasítja azt a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt, amely kifogásolta, hogy az egészségügyi szolgáltatókról és az egészségügyi közszolgáltatások szervezéséről szóló 2003. évi XLIII. törvény megalkotásával összefüggően az egészségügyi dolgozók jogállásáról, illetve a törvény végrehajtási rendeleteinek megalkotásáról szóló szabályozást a jogalkotó nem alkotta meg.

4. Az Alkotmánybíróság az egészségügyi szolgáltatás gyakorlásának általános feltételeiről, valamint a működési engedélyezési eljárásról szóló 96/2003. (VII. 15.) Korm. rendelet 12. §-a, az egészségügyi ellátási szerződések pályáztatásával és a pályázatok elbírálásával, valamint a vagyoni biztosítékkal kapcsolatos részletes szabályokról szóló 97/2003. (VII. 15.) Korm. rendelet, továbbá a közreműködői szerződésről és a közreműködő által végzett tevékenységről szóló 98/2003. (VII. 15.) Korm. rendelet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat visszautasítja.

5. Az Alkotmánybíróság a jogalkotásra vonatkozó indítványt visszautasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az Alkotmánybírósághoz több indítvány érkezett, amelyekben alapvetően az egészségügyi szolgáltatókról és az egészségügyi közszolgáltatások szervezéséről szóló 2003. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Kórháztv.) egésze, illetve egyes rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását és - visszamenőleges hatályú - megsemmisítését kezdeményezték. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és azokat egy eljárásban bírálta el. Az indítványok az alábbiakat tartalmazták:

1.1.Az egyik indítványban arra tekintettel kérték a Kórháztv. alkotmányellenességének megállapítását, hogy "a törvényt eredményező jogalkotási folyamat eljárási rendje nem volt szabályszerű".

Az indítványozók kifogásolták, hogy az Országgyűlés "lényegében érdemi vita nélkül és figyelmen kívül hagyva" a köztársasági elnök észrevételeit, változatlan formában fogadta el a megfontolásra visszaküldött Kórháztv.-t. A Kórháztv. újratárgyalása kapcsán figyelmen kívül hagyták a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) több rendelkezését (pl. az Országgyűlés ülésezésére, módosító javaslatok benyújtására, az országgyűlési képviselők és más érintettek értesítésére vonatkozó rendelkezéseket) . A törvény elfogadására vonatkozó eljárási szabályok figyelmen kívül hagyása pedig az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét eredményezte. Ezzel kapcsolatban az indítványozók több olyan alkotmánybírósági határozatra is hivatkoztak, amelyek a törvényalkotási folyamatra vonatkozó eljárási szabályok betartását a törvény érvényességi követelményeként határozták meg.

Az indítványozók az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összefüggésben az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés e) pontjába foglaltak megsértését is állították, mert a Kórháztv. újratárgyalásakor nem biztosították a köztársasági elnöknek, hogy az országgyűlési ülésen részt vehessen és felszólalhasson. Hivatkoztak a 675/B/2001. AB határozatra (ABH 2002, 1320.), mely az Alkotmány 26. §-a kapcsán kifejtette, hogy az Alkotmány "a törvényalkotási folyamat részesévé teszi a köztársasági elnököt" (ABH 2002, 1320, 1326.). Az indítványozók szerint a Kórháztv. újratárgyalásakor az Országgyűlés lényegében kiüresítette a köztársasági elnöknek a törvényhozási folyamattal kapcsolatos jogosítványát.

Az indítványozók az Alkotmány 2. § (2) bekezdésének sérelmét is állították. Arra hivatkoztak, hogy a népszuverenitás elve sérült azért, mert az Országgyűlés elnöke egyes országgyűlési képviselőket nem értesített a Kórháztv. újratárgyalására összehívott rendkívüli ülésről. Ezek a képviselők a törvény bizottsági tárgyalásáról sem értesültek. Ezért a bizottsági, valamint a plenáris ülésen nem gyakorolhatták országgyűlési képviselői jogaikat. Az indítványozók hivatkoztak továbbá az Alkotmány 26. § (2) bekezdésének a sérelmére is.

1.2. A Kórháztv. alkotmányellenességének utólagos megállapítására vonatkozó indítványukhoz kapcsolódóan azt is kérték az indítványozók, hogy az Alkotmánybíróság állapítson meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet azért, mert "a Házszabály jelenlegi szabályozása nem tartalmaz kellő garanciákat az Alkotmány 26. §-ában szabályozott eljárás tekintetében". Az eljárási szabályok hiánya tette lehetővé, hogy az Országgyűlés kiüresítsen egy, a köztársasági elnök számára biztosított "alkotmányos jogot". Az indítványozók szerint tehát hiányoznak a garanciális szabályok "arra nézve, hogy az Országgyűlésnek hogyan kell eljárnia, ha a köztársasági elnök a kihirdetésre megküldött törvényt aláírás előtt észrevételeinek-közlésével megfontolás végett küldi vissza az Országgyűlésnek".

2. Egy másik indítványban az egész Kórháztv. alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát kezdeményezték az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 30. §. (1) bekezdés c) pontjára figyelemmel. Az indítványozó különösen azt kifogásolta, hogy "az állam a Kórháztörvénnyel jelentős részben lemond az egészségügyi ellátás állami rendszerének megszervezésével összefüggő feladatairól".

Az indítványozó az állami és önkormányzati tulajdonban lévő egészségügyi szolgáltatók, illetve a nemzeti vagyon "kiárusítása" miatt az Alkotmány 10. § (1) bekezdése, illetve 12. § (2) bekezdése sérelmét állította.

Az indítványozó álláspontja szerint továbbá az állami, önkormányzati tulajdonban álló egészségügyi szolgáltatókban foglalkoztatottak számára bizonytalanságot eredményez a Kórháztv., s ez a jogbiztonság alkotmányos elvét sérti.

Ezen túlmenően az Alkotmány 35. § (1) bekezdés d) pontjának, illetve 70/D. §-ának sérelmét látja abban, hogy a Kórháztv. "a vállalkozás és a gazdasági verseny szabadsága elvének rendeli alá a legmagasabb szintű egészséghez fűződő jogok érvényesülését, s biztosításának és garantálásának állami kötelezettségeit".

Az Alkotmány 44/C. §-ának sérelmét arra tekintettel kérte megállapítani, hogy a Kórháztv. - mint egyszerű többséggel elfogadott törvény - "alapvetően és önkényesen avatkozik be és módosítja az önkormányzatok feladatait és jogait az egészségügyi ellátásban". Ennek szabályozása pedig csak az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvénnyel lehetséges.

3. Egy további indítványban a Kórháztv. egyes rendelkezései, valamint a törvény alkalmazására való felkészülési idő hiányára tekintettel az egész törvény alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezték.

Indítványukban kifejtették, hogy a Kórháztv. 3. § (2) bekezdése, 4. § (1) és (2) bekezdése, 9. § (1) bekezdés b) pontja, 12. § (1) bekezdése, 31. §-a, valamint 32. §-a olyan alkotmányellenes állapotot idéznek elő, amely az Alkotmány 70/D. §-ában, illetve 70/E. §-ában foglalt alkotmányos jogok sérelmét eredményezi.

Azt állították továbbá, hogy a Kórháztv. 8. § (1) bekezdés b) pontja, 9. § (5) bekezdése, 13. § (1) bekezdés a) pontja és (2) bekezdés b) pontja, valamint 14-16. §-ai, továbbá 22-23. §-ai az Alkotmány 60. § (1) , (3) és (4) bekezdéseit sértik.

Az egész törvény alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését végül azért kezdeményezték, mert álláspontjuk szerint nem maradt kellő idő a Kórháztv. alkalmazására való felkészüléshez. Ezáltal sérült a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 12. § (3) és (4) bekezdése, s azon keresztül az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság követelménye.

4.1.Egy további indítványozó a Kórháztv. 3. § (2) bekezdése, 4. § (1) és (2) bekezdése, 8. § (1) bekezdés b) pontja, 9. § (1) bekezdés b) pontja és (5) bekezdése, 12. § (1) bekezdése, 13. § (1) bekezdés a) pontja és (2) bekezdés b) pontja, 14-16. §-a, 22-23. §-a, 31-32. §-a, továbbá az egészségügyi szolgáltatás gyakorlásának általános feltételeiről, valamint a működési engedélyezési eljárásról szóló 96/2003. (VII. 15.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rendeleti.) 12. §-a "alkotmányosság szempontjából történő felülvizsgálatát" kérte, de indítványának tartalma szerint a Kórháztv. egészére vonatkozóan kezdeményezte az alkotmányellenesség megállapítását, illetve annak megsemmisítését. Indítványában az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 9. § (2) bekezdése, 44/C. §-a, 70/A. §-a, 70/D. §-a és 70/E. §-a sérelmére hivatkozott.

4.2.Az indítványozó továbbá azt is kezdeményezte, hogy az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet is állapítson meg. Álláspontja szerint a Kórháztv. eredményeként az egészségügyi dolgozók jogállása "egyik napról a másikra" megváltozik. Jogbizonytalanságot eredményez ezért az, hogy nem alkották meg az egészségügyi dolgozók jogállására vonatkozó szabályozást, illetve a törvény hatálybalépésével a végrehajtási rendeletek sem készültek el. Ez a jogalkotói mulasztás az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét eredményezi.

5. Két további indítványban, melyeknek tartalma azonos volt, az indítványozók a Kórháztv. "hatályon kívül helyezését" kérték, mivel a törvény "nem biztosítja az állampolgároknak" az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében, 13. § (1) bekezdésében, 70/D. § (1) és (2) bekezdésében, valamint 70/E. § (1) és (2) bekezdésében foglalt jogát.

Indítványukban kifejtették, hogy a Kórháztv. 3. §-a "az egészségügyi szolgáltatások területére megfelelő jogszabályi háttér és garancia rendszer nélkül engedi be a magántőkét". A megfelelő "kontroll" hiányában pedig csökken a "betegellátás színvonala", veszélybe kerül a "népegészségügyi célok megvalósítása", az "ellátás igénybevételéhez való esélyegyenlőség" és az "egészségügyi dolgozók állása, illetve közalkalmazotti státusza és az ezzel járó jogosultságaik", továbbá sérül a "szabad orvos- és intézményválasztáshoz való jog".

A Kórháztv. 22. § (4) bekezdésével és 32. § (3) bekezdésével kapcsolatban kifogásolták, hogy az ún. "vagyoni biztosíték minimum", valamint az "ellátási kötelezettség teljesítéséhez rendelkezésre bocsátott célvagyon rendeltetésének megváltoztatása" következtében sérül a tulajdonhoz való alkotmányos jog. Azt állították, hogy az "állampolgárok ezek fedezetét, a járulékfizetési kötelezettségüket jövedelmükből teljesítik, s ezáltal az ilyen befizetésekre is kiterjed a tulajdonhoz való jog védelme".

6. További indítványozók a Kórháztv. egészének megsemmisítését - a törvény 27. §-ának, illetve 30-32. §-ainak külön kiemelésével - indítványozták. Indítványukban az Alkotmány 19. § (3) bekezdés c) pontja, 26. § (2) bekezdése, 31/A § (1) bekezdése, 70/A § (1) bekezdése, valamint 70/D. § (1) bekezdése sérelmét állították.

Indítványuk indokolásaként előadták, hogy az Országgyűlés alkotmányellenesen járt el a Kórháztv. újratárgyalásánál, mert az Alkotmány "megfontolásra" vonatkozó előírásainak nem tett eleget. Álláspontjuk szerint a Kórháztv. ellentétes az Alkotmány 31/A. § (1) bekezdésével is, mert a köztársasági elnök indítványának ""csípőből tüzelve" történő - elvetése sértően megkérdőjelezi az Elnök ítélőképességét". Kifejtették továbbá, hogy a Kórháztv. feleslegesen növeli az egészségügy kiadásait, s ezen keresztül indokolatlanul rontja a költségvetés egyensúlyát és fokozza az ország eladósodását, ezért ellentétes az Alkotmány 19. § (3) bekezdés c) pontja szerinti "gazdaságosság követelményével". Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése, valamint 70/D. § (1) bekezdése sérelmét pedig arra tekintettel állították, hogy a privatizált egészségügyi intézmények tulajdonosai által felszámított árak miatt milliós nagyságrendű tömegeket zárnak ki a korszerű gyógyító-megelőző egészségügyi szolgáltatások igénybevételétől.

7. Egy további indítványozó a Kórháztv., valamint a "96/2003. (VII. 15.) Korm. rendelet, a 97/2003. (VII. 15.) Korm. rendelet, a 98/2003. (VII. 15.) Korm. rendelet utólagos felülvizsgálatát" kérte. Indítványában a Kórháztv. egészének, illetve a kormányrendeleteknek a megsemmisítését nem kérte, azokat nem kifogásolta. Ezzel szemben kifejezetten megjelölte a Kórháztv. következő rendelkezéseit, amelyeknek a megsemmisítését kérte: ""gazdasági" társaság [12. § (1) bek.-ben] törlését - a vagyonértékesítés (31. §-át, teljes egészében) - a 32. § (1) bek.-sét".

Ezen túlmenően a vagyontársulással, a többségi állami, önkormányzati tulajdonnal, a mentés, vérellátás, járványügy kizárólagos állami feladatként történő megtartásával, a gyógyszergyártók kizárásával, az "orvosi praxisközösség" lehetővé tételével, az állami, önkormányzati egyszemélyi felelős vezetés biztosításával, a tulajdonosi jogok gyakorlásával, a vagyontárgy elidegenítésével, a betegjogi képviselő kötelező bevonásával, a minősített többség előírásával, az érdekvédelmi szervezet hiányával, a kórházak nemzeti kinccsé nyilvánításával kapcsolatos megállapítások kimondását kérte az Alkotmánybíróságtól. Indítványában több alkotmányi rendelkezésre hivatkozott: 2. § (2) bekezdés, 3. § (2) bekezdés, 19. § (2) bekezdés, 35. § (1) bekezdés d) pont, 44/C. § (1) bekezdés, 57. § (3) bekezdés, 70/E. § (1) bekezdés, 70/D. § (1) bekezdés. Indítványának indokolásában "aggodalmainak" sokaságát fejtette ki.

II.

1. Az Alkotmány vizsgált rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

(2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."

"22. § (2) Az Országgyűlés alakuló ülését - a választást követő egy hónapon belüli időpontra - a köztársasági elnök hívja össze; egyébként az Országgyűlés ülésszakának és ezen belül az egyes üléseknek az összehívásáról az Országgyűlés elnöke gondoskodik."

"26. § (1) A törvény kihirdetéséről, annak kézhezvételétől számított tizenöt napon - az Országgyűlés elnökének sürgősségi kérelmére öt napon - belül a köztársasági elnök gondoskodik. A kihirdetésre megküldött törvényt aláírja. A törvényt a hivatalos lapban ki kell hirdetni.

(2) Ha a köztársasági elnök a törvénnyel vagy annak valamelyik rendelkezésével nem ért egyet, azt aláírás előtt az (1) bekezdésben említett határidőn belül megfontolás végett, észrevételeinek közlésével visszaküldheti az Országgyűlésnek.

(3) Az Országgyűlés a törvényt újra megtárgyalja, és elfogadásáról ismét határoz. Az Országgyűlés elnöke által ezt követően megküldött törvényt a köztársasági elnök köteles aláírni és öt napon belül kihirdetni.

(4) A köztársasági elnök a törvényt aláírás előtt az (1) bekezdésben említett határidőn belül véleményezésre megküldi az Alkotmánybíróságnak, ha annak valamelyik rendelkezését alkotmányellenesnek tartja.

(5) Ha az Alkotmánybíróság - soron kívüli eljárásban -az alkotmányellenességet megállapítja, a köztársasági elnök a törvényt az Országgyűlésnek visszaküldi, egyébként köteles a törvényt aláírni és öt napon belül kihirdetni.

(6) A népszavazásra bocsátott törvényt a köztársasági elnök csak akkor írja alá, ha azt a népszavazás megerősítette."

"30/A. § (1) A köztársasági elnök

(...)

e) részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés és az országgyűlési bizottságok ülésein,

(...)"

2. A Házszabály érintett rendelkezései:

"23. § A Házbizottság

(...)

t) az Országgyűlés ülésének napirendtervezetét az ülést megelőző 48 órával korábban közzéteszi, és a karzaton - a férőhelyektől függően - ülőhelyeket biztosít az állampolgárok számára;

(...)"

"45. § (1) A köztársasági elnök, a Kormány tagja, az Alkotmánybíróság elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész, az országgyűlési biztos, az Állami Számvevőszék elnöke, továbbá az általa benyújtott beszámoló országgyűlési vitája során az Országgyűlés előtt beszámolásra kötelezett részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés ülésén.

(2) Ha a Házszabály kivételt nem tesz, a köztársasági elnök, a miniszterelnök, továbbá - a Kormány nevében - a Kormány tagja bármikor felszólalhat."

"47. § (1) Az ülés napirendjére az elnök a Házbizottság ajánlása alapján tesz javaslatot. E javaslatot legkésőbb az ülést megelőzően két nappal meg kell küldeni a képviselőknek és a 45. § (1) bekezdésében felsorolt személyeknek."

"107. § (1) A zárószavazás megkezdése előtt módosító javaslatot lehet benyújtani bármely - korábban megszavazott - rendelkezéshez kapcsolódóan, ha a megszavazott rendelkezés nincs összhangban az Alkotmánnyal vagy más törvénnyel, a törvényjavaslat már megszavazott rendelkezésével vagy a törvényjavaslat módosítással nem érintett valamely rendelkezésével. Zárószavazás előtti módosító javaslatot az előterjesztő is benyújthat. Zárószavazás előtti módosító javaslatot írásban lehet benyújtani legkésőbb annak az ülésnapnak a megnyitása előtt egy órával, amely ülésnap napirendjén szerepel az adott törvényjavaslat zárószavazása.

(2) A zárószavazás előtti módosító javaslatot az elnök az Alkotmányügyi bizottságnak adja ki. A költségvetési, pótköltségvetési, zárszámadási, illetve költségvetést módosító törvényjavaslathoz benyújtott zárószavazást megelőző módosító javaslatot az elnök a Költségvetési bizottságnak is kiadja.

(3) A zárószavazás megkezdése előtt a zárószavazás elhalasztását javasolhatja a kijelölt bizottság, illetve az Alkotmányügyi bizottság, amennyiben az (1) bekezdésben meghatározott módosító javaslatot kíván benyújtani. A zárószavazás elhalasztásáról - a javaslattevő indokainak meghallgatása után - az Országgyűlés vita nélkül határoz.

(4) A törvényjavaslat záró vitája az (1) bekezdés szerinti módosító javaslatok megtárgyalásából áll. A tárgyalásra, a vitára és a szavazásra a 105-106. § rendelkezéseit kell megfelelően alkalmazni azzal, hogy amennyiben nem a Kormány az előterjesztő, akkor nyilatkoznia kell, hogy egyetért-e a törvényjavaslat elfogadásával. A zárószavazást megelőzően benyújtott módosító javaslat esetén a zárószavazást csak a törvényjavaslat záró vitája után lehet megtartani.

(5) Ha a zárószavazás során minősített többséget igénylő döntés is szükséges, akkor a zárószavazást két részletben kell lefolytatni úgy, hogy először a minősített többséget igénylő döntést kell meghozni. A szükséges minősített többség hiányában az 56. § rendelkezéseit azzal az eltéréssel kell alkalmazni, hogy az elnök köteles elrendelni a tárgyalási szünetet."

"110. § (1) Ha a köztársasági elnök a kihirdetésre megküldött törvényt aláírás előtt észrevételeinek közlésével megfontolás végett visszaküldi, azt az Országgyűlés legkésőbb hatvan napon belül napirendjére tűzi.

(2) A köztársasági elnök átiratát az Országgyűlés elnöke kiadja az Alkotmányügyi, valamint a kijelölt bizottságnak. Az eljárásra ezt követően a 107. § (2) és (4) bekezdéseit kell megfelelően alkalmazni."

"111. § Ha a köztársasági elnök az Alkotmánybíróság által alkotmányellenesnek nyilvánított rendelkezés miatt visszaküldi a törvényt az Országgyűlésnek, az Országgyűlés elnöke felhívja az Alkotmányügyi Bizottságot és a kijelölt bizottságot az Alkotmánybíróság határozatának megfelelő módosító javaslat előterjesztésére. Az eljárásra ezt követően a 107. § (2) és (4) bekezdéseit kell megfelelően alkalmazni."

III.

Az indítványok részben megalapozottak.

Az Alkotmánybíróság a Kórháztv.-t kifogásoló indítványok közül először azokat az indítványi elemeket vizsgálta, amelyekben a törvény megalkotásával kapcsolatos eljárási szabálytalanságok miatt kezdeményezték az alkotmányellenesség megállapítását.

1. Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata, hogy magának a jogalkotási eljárásnak az alkotmányosságát is vizsgálja és dönt a "formai hibás törvényhozási eljárás" alkotmányosságáról. Az Alkotmánybíróság már a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában kifejtette: "A jogállamiság és a jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák. (...) Csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály (...)." (ABH 1992, 77, 85.) Az Alkotmánybíróság több határozatában részletesen foglalkozott a közjogi érvényesség eseteivel. A 29/1997. (IV. 29.) AB határozatában kifejtette, hogy a "formai hibás törvényhozási eljárás - megfelelő indítvány alapján - a jövőben alapot ad a törvény kihirdetése napjára történő visszamenőleges hatályú megsemmisítésére." (ABH 1997, 122.) A határozat indokolása szerint "[a] megsemmisítés alapja a közjogi érvénytelenség, amely a norma formai alkotmányellenességének egyik változata." (ABH 1997, 122, 128.) Az 52/1997. (X. 14.) AB határozat rendelkező részében az Alkotmánybíróság megismételte azt a korábbi határozatában foglalt tételt, melynek megfelelően a jogalkotás során elkövetett eljárási alkotmánysértés önmagában megalapozza a törvény megsemmisíthetőségét. (ABH 1997, 331, 332.) Az indokolás pedig újfent megállapította, hogy a súlyos eljárási szabálytalanság közjogi érvénytelenséget idéz elő. Az Alkotmánybíróság a 39/1999. (XII. 21.) AB határozatában - a hivatkozott határozatokra utalva - leszögezte, hogy "a törvényalkotási folyamat egyes eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye." (ABH 1999, 325, 349.)

Az Alkotmánybíróság 8/2003. (III. 14.) AB határozatában alkotmányos követelményként azt is meghatározta, hogy "jogalkotásra csak a jogbiztonság alkotmányos elvének megfelelően kerülhet sor. A jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogalkotás (...) ésszerű rendben történjék (...) ". (ABK 2003. március, 90.)

A köztársasági elnök észrevételei nyomán lefolytatott újratárgyalás a törvényhozási folyamat része. A törvényhozási eljárás ide vonatkozó szabályai nyújtanak biztosítékot a törvény érdemi újratárgyalásához, ezért be nem tartásuk az Alkotmány 26. § (3) bekezdésének megsértéséhez és egyben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének a sérelméhez vezet. Ez pedig az adott jogszabály formai alkotmányellenességét vonja maga után.

Az Alkotmánybíróság az eddigi gyakorlatának megfelelően a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a Kórháztv. megalkotásakor követtek-e el olyan eljárási szabálytalanságot, amely a törvény közjogi érvénytelenségét idézte elő.

1.1. Az Alkotmány 22. § (2) bekezdése szerint az Országgyűlés ülései - kivéve az alakuló ülés - összehívásáról az Országgyűlés elnöke gondoskodik. A Házszabály - határidőkhöz kötötten - az Országgyűlés elnökének mérlegelésére bízza az ülés összehívását. Az ülés időpontját a Házszabályban előírt határidőkön belül, ésszerű keretek között, az Országgyűlés működőképességét figyelembe véve kell meghatározni.

Az Országgyűlés elnöke 2003. június 23-án 10 órakor kapta kézhez a köztársasági elnök átiratát. Az Országgyűlés 2003. június 23-án 11 órától - meghatározott napirenddel - rendkívüli ülést tartott. A Kórháztv. újratárgyalására az Országgyűlés elnöke egy másik rendkívüli ülést hívott össze, mégpedig ugyanerre a napra 20 órai kezdettel. A Kórháztv. érdemi újratárgyalásával, illetve a köztársasági elnök észrevételeinek érdemi megvitatásával kapcsolatos, az ülést megelőző feladatokat a korábbi ülés alatt, azzal egyidőben kellett volna elvégezni. A folyamatos ülésezés miatt az aznap összehívott, a folyamatban lévő ülést közvetlenül követő újabb ülésre vonatkozóan az érdemi tárgyalás feltételeit nem biztosították. A Kórháztv. érdemi újratárgyalásának ellehetetlenítése ellentétes a törvényalkotás ésszerű rendjére vonatkozó alkotmányos követelménnyel.

1.2.A törvényhozás kiszámíthatóságának, ésszerű rendben történő lefolytatásának lényeges feltétele, hogy az Országgyűlés ülésének összehívásáról, annak javasolt napirendjéről valamennyi képviselő megfelelő időben, a Házszabály előírásainak megfelelően értesüljön. Ezt a célt szolgálja a Házszabály 47. § (1) bekezdése, melynek értelmében a napirendi javaslatnak az ülést megelőzően két nappal történő megküldésével értesülnek a képviselők és a meghatározott érintettek az Országgyűlés üléséről, annak napirendjéről. Ez egyben a törvény újratárgyalásának kezdő időpontját meghatározó garanciális szabály. A Házszabály 110. § (1) bekezdése ugyanakkor rögzíti az újratárgyalás megkezdésének végső időpontját is, mely szerint az Országgyűlés a visszaküldött törvényt a visszaküldésétől számított hatvan napon belül napirendjére tűzi. A két határnap közötti 58 nap valamelyikén kell tehát az Országgyűlésben a törvény újratárgyalását megkezdeni.

A Házszabály 47. § (1) bekezdése szerint az ülés napirendjére vonatkozó javaslatot legkésőbb az ülést megelőzően két nappal kell megküldeni a képviselőknek és a Házszabály 45. § (1) bekezdésében felsorolt személyeknek. Amennyiben az országgyűlési képviselők, illetve más érintettek nem, vagy nem a megfelelő időben értesülnek az ülésről, illetőleg annak napirendjéről, akkor nincs lehetőségük arra, hogy az Országgyűlés működése során jogaikat gyakorolják, illetve kötelezettségeiket teljesítsék. Az ülést két nappal megelőző értesítés hiánya következtében az Országgyűlés működése, a törvényhozási folyamat kiszámíthatatlanná válik, amely a törvényalkotási folyamat kiszámíthatóságára, ésszerű rendjére vonatkozó alkotmányos követelménnyel ellentétes.

Az ülés szabályszerű összehívása, a napirendi javaslat megfelelő időben történő továbbítása az Alkotmány 2. § (2) bekezdése szerinti képviseleti hatalomgyakorlásnak is lényeges feltétele. A képviseleti hatalomgyakorlás nem érvényesülhet, ha az Országgyűlés üléséről, annak napirendjéről a képviselőket nem értesítik, vagy nem valamennyi képviselőt, illetve nem a megfelelő időben értesítenek, s ennek következtében ellehetetlenül a képviselői jogaik gyakorlása, kötelezettségeik teljesítése. Az ülés összehívására vonatkozó előzetes értesítés garantálja, hogy egyetlen képviselőt se mellőzzenek az Országgyűlés tevékenységében.

A Kórháztv. újratárgyalására az Országgyűlés ülésének összehívására irányadó eljárási szabályokkal ellentétesen került sor: az ülés összehívásáról és az ülés javasolt napirendjéről nem értesítették valamennyi országgyűlési képviselőt, illetve a képviselőknek a napirendi javaslatot nem megfelelő időben küldték meg. Az országgyűlési ülés napirendjére tett javaslat előzetes megküldésére vonatkozó szabály figyelmen kívül hagyása nem pusztán a Házszabály rendelkezését, hanem egyben az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében meghatározottakat is sértette, mivel így a törvényhozási eljárás kiszámíthatatlanná vált.

1.3.A Házszabály 23. § t) pontja szerint a Házbizottság az Országgyűlés ülésének napirend-tervezetét az ülést megelőző 48 órával korábban közzéteszi. Ez a rendelkezés elsősorban a nyilvánosság tájékoztatását segíti elő az Országgyűlés üléseiről, de a napirend tervezetének közzététele az országgyűlési képviselők értesítésére is szolgál. A közzététel, illetve a közzététel általi értesítés elmulasztása a képviselők jogainak gyakorlását, a plenáris és bizottsági vita ésszerű rendben történő lefolytatását, s ezáltal a törvényhozási folyamatot lehetetleníti el.

1.4. Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés e) pontja szerint a köztársasági elnök részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés és az országgyűlési bizottságok ülésein.

Ennek az alkotmányi rendelkezésnek az érvényesülése érdekében a Házszabály 47. § (1) bekezdése előírja, hogy az ülést megelőzően két nappal a köztársasági elnöknek is meg kell küldeni a napirendi javaslatot. Ez az egyik biztosítéka annak, hogy a köztársasági elnök az Alkotmányban garantált részvételi és felszólalási jogát az Országgyűlés ülésein gyakorolhassa. A köztársasági elnök részt vehet, de nem köteles részt venni az Országgyűlés ülésein. Ez az általa visszaküldött törvény újratárgyalására is vonatkozik, távolléte tehát nem akadályozza meg az újratárgyalást. Tekintettel azonban arra, hogy a törvény újratárgyalására az államfő észrevételei alapján kerül sor, ezért az államfő részvételi, illetve felszólalási jogának feltétlen biztosítása feltétele a törvény érdemi újratárgyalásának.

A köztársasági elnök előzetes értesítésére hasonló szabályok vonatkoznak, mint az országgyűlési képviselők értesítésére. Nem felel meg az értesítés a törvényhozás eljárási szabályainak, ha az nem a megfelelő módon, nem írásban, hanem például telefonon, faxon vagy e-mailen keresztül történik, illetve ha arra nem a Házszabály 47. § (1) bekezdésében rögzített határidő megtartásával kerül sor.

1.5.A Házszabály 107. § (1) bekezdése szerint a zárószavazás előtti módosító javaslatot legkésőbb annak az ülésnapnak a megnyitása előtt egy órával lehet benyújtani, amely ülésnap napirendjén az adott törvényjavaslat zárószavazása szerepel. Ez a rendelkezés vonatkozik a törvény újratárgyalására is.

A Kórháztv. újratárgyalására a 2003. június 23-án 20 órakor kezdődött rendkívüli ülésen került sor. Az országgyűlési képviselők a Kórháztv. újratárgyalására összehívott rendkívüli ülésről, illetve a napirendi javaslatról csak 15 óra után értesülhettek. Ezt követően az Országgyűlés még ülésezett, szavazásokat tartottak. Az országgyűlési képviselőknek tehát nem volt lehetőségük arra, hogy a Házszabály 107. § (1) bekezdésének megfelelően módosító indítványt készítsenek, s nyújtsanak be. A módosító indítványok benyújtásának az ellehetetlenülése is akadályát képezte a Kórháztv. érdemi újratárgyalásának.

1.6.Az Alkotmánybíróság a 62/2003. (XII. 15.) AB határozatában (a továbbiakban: 1. ABh.) rámutatott arra, hogy a köztársasági elnök az Alkotmány 26. §-ában rögzített jogköreivel a törvényhozást befolyásolhatja. A törvényhozó hatalom korlátozása a hatalommegosztás elvének tényleges megvalósulását biztosítja.

Az Alkotmánybíróság a 38/1993. (VI. 11.) AB határozatában a hatalommegosztás elvét a jogállamiság alkotóelemeként értelmezte [ABH 1993, 256, 261.]. A 28/1995. (V. 19.) AB határozatában az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a "hatalmi ágak elválasztásának elve ugyanis nem pusztán annyit jelent, hogy az egyik hatalmi ág nem vonhatja el a másik jogosítványait, hanem azt is jelenti: a demokratikus jogállamban korlátlan és korlátozhatatlan hatalom nincs, s ennek érdekében bizonyos hatalmi ágak szükségképpen korlátozzák más hatalmi ágak jogosítványait." [ABH 1995, 138, 142.]

Az Alkotmánybíróság az 1. ABh.-ban rámutatott arra is, hogy a köztársasági elnök az aláírási jogkörének gyakorlásával, illetve a törvény visszaküldésével vagy az Alkotmánybíróságnak történő megküldésével képezi korlátját az Országgyűlés törvényalkotási tevékenységének. Az Alkotmány 26. §-ában rögzített államfői jogosítvány tehát az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott demokratikus jogállam érvényesülését szolgálja. Az 1. ABh. megállapította: "[a]z Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti demokratikus jogállam megvalósulásának feltétele többek között: 1. a hatalommegosztás elve, 2. az elválasztott alkotmányos szervek együttműködési kötelezettsége, 3. az elválasztott szervek eljárási és döntési autonómiájának, döntéshozatalának kölcsönös tiszteletben tartása, 4. az Alkotmányra visszavezethető eljárási szabályok léte és betartása." Amennyiben a demokratikus jogállam megvalósulásának ezeket a feltételeit megsértik, akkor az egyben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének a sérelméhez is vezet.

Az 1. ABh.-ban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a köztársasági elnöknek a törvényhozást ellenőrző jogosítványa, illetve a köztársasági elnök jogkörén keresztül az alkotmányellenesség előzetes vizsgálatára irányuló alkotmánybírósági eljárás is a hatalommegosztás elvét szolgálja. A törvényhozás egyértelműen és kizárólagosan az Országgyűlés hatáskörébe tartozó tevékenység, ám a köztársasági elnök a törvényhozási folyamatot érdemben korlátozó, ellenőrző jogkörrel rendelkezik; az Alkotmány 26. §-ában biztosított jogával élve az Országgyűlést a törvény újratárgyalására kötelezheti. Az 1. ABh. leszögezte: "A hatalommegosztás rendszerében azonban a hatalmi ágak, az alkotmányos szervek egymás működését, a hatáskörök gyakorlását nem akadályozhatják. A hatalommegosztás elvéből fakad az a követelmény, hogy a köztársasági elnök a törvényhez fűződő egyet nem értésével nem lehetetlenítheti el a törvényhozást. Az Országgyűléstől törvényhozási joga nem vonható el, csupán arra kényszeríthető, hogy korábbi döntését újra megfontolja, vagy eljárása során az alkotmányi előírásokat tiszteletben tartsa. A törvényalkotási jog elvonását jelentené az, ha a köztársasági elnök a törvényt mindaddig visszaküldhetné az Országgyűlésnek, amíg az nem kerül az államfő észrevételeinek megfelelő tartalommal elfogadásra. Az Alkotmánybíróság a törvény előzetes alkotmányossági vizsgálata során, alkotmánysértés megállapítása esetén csak tartalmi követelményeket határozhat meg, az Alkotmánynak megfelelő törvényszöveg meghatározására azonban nincs lehetősége." Az államfői, s azon keresztül az alkotmányossági kontroll is csak korlátozottan, az Alkotmányban meghatározott módon gyakorolható tehát.

Az 1. ABh. utalt arra, hogy "[a]z alkotmányos demokráciában érvényesülnie kell az elválasztott hatalmi ágak együttműködési kötelezettségének. Az Alkotmánybíróság a 3. ABh-ban [36/1992. (VI. 10.) AB határozat] rámutatott arra, hogy "az Alkotmányban szabályozott szervek alkotmányos jelentőségű hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve és együttműködve gyakorolják. (ABH 1992, 207, 218.) " Az alkotmányos szervek együttműködése nélkül az alkotmányos demokrácia elképzelhetetlen. A köztársasági elnök egyet nem értése, a törvény visszaküldését eredményező államfői észrevételek esetén is együttműködésre köteles az Országgyűlés és a köztársasági elnök, amiből következően a köztársasági elnök észrevételeit az Országgyűlésnek érdemben meg kell fontolnia. A két hatalmi ág az eljárási szabályokat szigorúan betartva, egymás jogait és hatáskörét nem sértve és nem korlátozva köteles részt venni a döntéshozatali eljárásban. Az együttműködési kötelezettség azt is jelenti, hogy a köztársasági elnöknek az észrevételeit olyan módon kell közölnie, hogy azok alapján valóban érdemi vitát lehessen lefolytatni a törvény újratárgyalására irányuló országgyűlési eljárásban.

Az Alkotmánybíróság az 1. ABh.-ban kifejtette, hogy a demokratikus jogállam feltételezi az egyes hatalmi ágak részére meghatározott hatáskörök és funkciók kölcsönös tiszteletben tartását és gyakorlásuk biztosítását. Léteznek ugyanis olyan hatáskörök, amelyek az egyes hatalmi ágak közötti együttműködési kötelezettségtől függetlenül gya-korolhatóak. Ezekben az esetekben a döntés teljes felelőssége az adott szervet terheli, amely hatáskörét, funkcióját gyakorolva úgy hozza meg a döntését, hogy arra vonatkozóan más szervnek nincs ellenőrzési joga. Ezekben az esetekben tehát nem terheli őket együttműködési kötelezettség.

Az 1. ABh. leszögezte: "[a] demokratikus jogállam feltételezi továbbá a demokratikusan elfogadott eljárási szabályokat, illetve az azoknak megfelelő döntéshozatalt. Az alkotmányos demokrácia összetett rendszer, melyben részletes eljárási szabályok rendezik több szerv - olykor folyamatos - együttműködését. A szervek együttműködését, tevékenységük kölcsönös ellenőrzését biztosító szabályok azért jelentősek, mert az eljárás eredményének - a döntésnek - a demokratikus legitimitását az eljárási szabályok megléte, továbbá feltétlen és maradéktalan betartása biztosítja. Az alkotmányos jelentőségű eljárási szabályok megsértése formailag érvénytelen (közjogi érvénytelenség) és illegitim döntést eredményez. Az Alkotmányra visszavezethető eljárási szabályok sérelmével meghozott döntésnek nincs sem alkotmányos legalitása, sem demokratikus legitimitása."

A demokratikus jogállam elve tehát a törvényhozással szemben követelményként állítja, hogy a törvényhozást befolyásoló jogosítvánnyal rendelkező szervek egymás eljárási pozícióit és jogait tartsák tiszteletben. A hatalmi ágak kölcsönös ellensúlyozása biztosítja a hatalommegosztás elvének tényleges megvalósulását. Amennyiben a visszaküldött törvényről vita nélkül, illetve az érdemi vitát lehetetlenné téve, lényeges eljárási szabályok megsértésével, garanciális jelentőségű határidők figyelmen kívül hagyásával dönt az Országgyűlés, akkor az a köztársasági elnöknek az Alkotmányban biztosított, a törvényhozást korlátozó jogosítványát sérti, s a hatalommegosztás elvének érvényesülését lehetetleníti el. A köztársasági elnök jogkörének kiüresítése ezért az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében garantált demokratikus jogállam sérelmét eredményezi.

Az Alkotmánybíróság az 1. ABh.-ban kiemelte, hogy "[a]z Alkotmány 26. §-ával kapcsolatos eljárásokban valamennyi eljárási szabály egyaránt fontos. Minden eljárási szabály, minden eljárási szakasz azonos legitimációs erővel rendelkezik." Az eljárási szabályok megsértése tehát a törvény közjogi érvénytelenségét vonja maga után.

Az 1. ABh.-ban az Alkotmánybíróság végül rámutatott arra, hogy "[a]z alkotmányos demokráciában az eljárási szabályok kivétel nélküli és feltétlen betartását elsősorban a döntéshozatalban résztvevő - ellenérdekű és olykor eltérő jogállású, eltérő funkciókat betöltő - szervek ellenőrzik és kényszerítik ki. Az eljárási szabályokat sértő módon meghozott döntés alkotmányos legalitását és legitimitását bármely, a döntéshozatalban részt vevő személy, szervezet vagy intézmény - jogszerűen és jogilag szabályozott eljárásban - kétségbe vonhatja. Ezen túlmenően - az Abtv. 21. § (2) bekezdése alapján - az ilyen döntéssel szemben bárki utólagos alkotmányossági vizsgálatot kezdeményezhet az Alkotmánybíróságnál."

A Kórháztv.-nyel kapcsolatban az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a törvénynek a köztársasági elnök döntését követő újratárgyalása során az érdemi tárgyalás feltételeinek biztosítását szolgáló jelentős eljárási szabályokat sértettek meg, amelynek következtében sérelmet szenvedett mind az Alkotmány 26. § (3) bekezdése, mind az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elve és formálissá vált, kiüresedett az Alkotmány 26. § (2) bekezdésében a köztársasági elnök számára biztosított jogosítvány gyakorlása. Ennélfogva az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a hibás törvényhozási eljárás a törvény közjogi érvénytelenségét idézte elő.

Az indítványozók a Kórháztv. megsemmisítését kihirdetésének napjára (2003. június 30.) visszamenőleges hatállyal kérték megállapítani. Az Abtv. 43. § (1) és (4) bekezdése alapján a megsemmisített jogszabályt az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni, ám az Alkotmánybíróság ettől az időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését vagy konkrét esetben történő alkalmazhatóságát, ha ezt a jogbiztonság vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja.

Az Alkotmánybíróság közjogi érvénytelenség címén először semmisített meg törvényt. Az Abtv. 40-43. §-a a tartalmi alkotmánysértés megállapítása esetén követendő eljárást szabályozza. Általános szabályként a megsemmisítés ex nunc hatályú, vagyis a jogszabály a határozat kihirdetésének napján veszti hatályát. A tartalmi alkotmányellenesség kapcsán megállapított, a jogszabály megsemmisítésére vonatkozó szabályokat értelemszerűen a formai alkotmánysértés, így a közjogi érvénytelenség megállapítása esetén is alkalmazni kell. Közjogi érvénytelenség megállapítására a törvény olyan súlyos fogyatékossága esetén kerül sor, amely az ex tunc, vagyis a törvény kihirdetése napjára visszamenő hatályú megsemmisítését indokolná. Jelen esetben az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott, a jogállamiság követelményéből levezethető jogbiztonság elvére tekintettel döntött úgy, hogy a megsemmisítés hatályát nem a Kórháztv., hanem az Alkotmánybíróság határozatának kihirdetése napjával állapítja meg. Az Alkotmánybíróság határozata - a jogbiztonság elvére tekintettel, az Abtv. 43. § (2) bekezdésének megfelelően - a kihirdetése előtt létrejött jogviszonyokat (szerződéseket) , illetve az ezekből fakadó jogokat és kötelezettségeket nem érinti.

Az Alkotmánybíróság - állandó gyakorlatának megfelelően [30/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 202, 209.] - a Kórháztv. egészének formai okból történő megsemmisítése miatt a törvény alkotmányellenességét tartalmi okokból állító, a jelen határozat Indokolása I. rész 2., 3., 4.1., 5., 6., valamint 7. pontjába foglalt indítványi elemeket nem vizsgálta.

2. Az egyik indítványban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérték az indítványozók az Alkotmánybíróságtól arra hivatkozással, hogy "a Házszabály jelenlegi szabályozása nem tartalmaz kellő garanciákat az Alkotmány 26. §-ában szabályozott eljárás tekintetében".

Az Abtv. 49. § (1) bekezdése értelmében: az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, s ennek megfelelően a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére.

Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést állapít meg akkor is, ha az adott kérdés tekintetében van ugyan szabályozás, de az "alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak". [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.] Továbbá a 4/1999. (III. 31.) AB határozat szerint: "A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul." (ABH 1999, 52, 57.) Az Alkotmánybíróság gyakorlata tehát lehetővé teszi mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítását akkor is, ha a jogalkotó a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát teljesítette ugyan, ennek során azonban olyan szabályozási hiányosságok következtek be, amelyek alkotmányellenes helyzetet idéztek elő.

A jogalkotó szerv tehát a jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel, feltéve, hogy a szabályozást valamely alkotmányos jog érvényesülése, vagy biztosítása kényszerítően megköveteli. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.] Az állam jogalkotói kötelezettsége - ahogy ezt az Alkotmánybíróság a 37/1992. (VI. 10.) AB határozatában (ABH 1992, 227, 231.) kiemelte - következhet az Alkotmányból kifejezett rendelkezés nélkül is, ha valamely alkotmányos alapjog biztosítása ezt feltétlenül szükségessé teszi. (1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998, 669.)

Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 26. §-ával kapcsolatban rámutat arra, hogy a törvényhozás záró szakaszát érintően a köztársasági elnök számára megállapított jogkör, illetve ezen államfői jogkör gyakorlásával kapcsolatos eljárás alapjait tekintve alkotmányi szinten szabályozott. A Házszabály a törvény újratárgyalásának kiegészítő, eljárási részletszabályait tartalmazza. A hatályos szabályozás - a jogalkalmazói, ez esetben a házbizottsági értelmezés által - megfelelt annak az elvárásnak, hogy annak alapján a törvény újratárgyalásával kapcsolatos eljárást lefolytassák, s erre eddig több alkalommal ténylegesen sor is került. Az eljárási szabályok vizsgálatára a jelen esetben is csupán azért került sor, mert nem tartották be azokat, s ez eredményezte a Kórháztv. megsemmisítését.

A meglévő szabályozás alkalmas tehát arra, hogy annak alkalmazásával és betartásával az Országgyűlés törvény újratárgyalására vonatkozó eljárást folytasson le, a hatályos szabályok alapján is működik a törvény újratárgyalásának intézménye. Eljárási szabályok hiánya miatt alkotmánysértő jogalkotói mulasztás tehát nem állapítható meg. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség kimondására irányuló indítványt elutasította.

3. Egy további indítványban azért kérték a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását, mert az indítványozó szerint jogbizonytalanságot eredményez, hogy a Kórháztv.-nyel összefüggően nem alkották meg az egészségügyi dolgozók jogállására vonatkozó szabályozást, illetve a törvény hatálybalépésével a végrehajtási rendeletek sem készültek el.

Az Alkotmánybíróság a jelen határozatával a Kórháztv.-t megsemmisítette. Nem állapítható meg tehát olyan jogalkotói feladat, amelynek alapján a már megsemmisített Kórháztv.-nyel összefüggő szabályozás megalkotása lenne szükséges. A Kórháztv.-nyel összefüggő további szabályozás hiányát kifogásoló - mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességre irányuló - indítványt ezért az Alkotmánybíróság elutasította.

4.1. A Kórháztv. alkotmányellenességének megállapításával összefüggésben az egyik indítványozó a Korm. rendeleti. 12. §-a, más indítványozó a Korm. rendelet1. egésze, az egészségügyi ellátási szerződések pályáztatásával és a pályázatok elbírálásával, valamint a vagyoni biztosítékkal kapcsolatos részletes szabályokról szóló 97/2003. (VII. 15.) Korm. rendelet, továbbá a közreműködői szerződésről és a közreműködő által végzett tevékenységről szóló 98/2003. (VII. 15.) Korm. rendelet vizsgálatát is kérte.

Az Abtv. 22. § (2) bekezdése szerint az indítványnak a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia. Az Abtv. 37. §-a értelmében az alkotmányellenesség utólagos megállapítását kezdeményező indítványban javasolni kell a jogszabály teljes vagy részbeni megsemmisítését.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványok nem tartalmaztak határozott kérelmet a vizsgálni kért kormányrendeletek megsemmisítésére. Ezért az Alkotmánybíróság a két indítványt - mint érdemi vizsgálatra alkalmatlant - visszautasította.

4.2. Az Alkotmánybíróság a Kórháztv.-hez kapcsolódó kormányrendeleteket, illetve miniszteri rendeletet - megfelelő indítvány hiányában - tartalmilag nem vizsgálta. A jogbizonytalanság elkerülése érdekében az Alkotmánybíróság a Kórháztv.-t nem ex tunc, hanem ex nunc hatállyal semmisítette meg. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata alapján a felhatalmazást adó jogszabály megsemmisítése nem érinti a felhatalmazás alapján elfogadott jogszabályok hatályát. Az ex nunc hatályú megsemmisítés következményeként nem válnak tehát formai okból alkotmányellenessé a korábban, felhatalmazás alapján megalkotott rendeletek. A Kórháztv. végrehajtása érdekében elfogadott rendeletek ebből következően formailag a törvény megsemmisítése után is bennmaradtak a jogrendszerben, ám azok jogforrási alapja megszűnt. A jogbizonytalanság elkerülése érdekében a jogforrási alapjukat vesztett jogszabályoknak a jogrendszerből való kiiktatása azonban nem az Alkotmánybíróság, hanem a jogalkotó alkotmányos kötelessége, amely kötelezettség a határozat meghozatalának napjától fennáll.

5. Az egyik indítványozó általánosan kötelező érvényű megállapítások megfogalmazását kérte az Alkotmánybíróságtól. Az általános érvényű kötelezettségek megállapítása jogszabályi szintű szabályozást igényel, amely a jogalkotó hatásköre. Jogalkotói feladat ellátása nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a jogalkotásra vonatkozó indítványt visszautasította.

A határozat közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.

Dr. Holló András s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Czúcz Ottó s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bihari Mihály s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 530/B/2003.

Dr. Czúcz Ottó alkotmánybíró különvéleménye

Elfogadom a többségi döntéssel meghozott határozat azon részét, amely az egészségügyi szolgáltatókról és az egészségügyi közszolgáltatások szervezéséről szóló 2003. évi XLIII. törvényt (a továbbiakban: Kórháztv.) , annak közjogi érvénytelensége miatt megsemmisítette, ugyanakkor nem értek egyet a megsemmisítés időpontjával. Az Alkotmánybíróságnak e jogszabályt - álláspontom szerint - az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság részét képező jogbiztonság védelme érdekében jövőbeni, vagyis pro futuro hatállyal kellett volna megsemmisítenie.

A többségi határozat maga is úgy rendelkezik, hogy a törvény megsemmisítése nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket. Az indokolás pedig kifejti, hogy az Alkotmánybíróság azért nem élt a közjogi érvénytelenség esetén egyébként indokolható, ex tunc-, vagyis a törvény kihirdetése napjára visszamenőleges hatályú megsemmisítés eszközével, mert figyelemmel volt a jogbiztonság követelményére. A jogbiztonság szempontjait azonban az Alkotmánybíróságnak - megítélésem szerint - nem csak a törvény kibocsátása és a megsemmisítő határozat kihirdetése közötti, hanem a törvény megsemmisítése és az új törvény meghozatala közötti időszakot tekintve is szem előtt kellett volna tartania.

A Kórháztv.-nek az AB határozat kihirdetésével történő megsemmisítése következtében olyan rendelkezések veszítik hatályukat, amelyek az egészségügyi szolgáltatásokra vonatkozó alapvető, és az egyes egészségügyi szolgáltatókra vonatkozó különleges anyagi és eljárási szabályokat tartalmaztak. A megsemmisített törvény egyes szakaszai más jogszabályok alkalmazásához nélkülözhetetlen fogalmakat definiáltak; továbbá korlátozást jelentettek és garanciákat fogalmaztak meg az egészségügyi intézmények "egy-bentartása", valamint a közvagyon védelme érdekében. Így például a Kórháztv. adta meg az egészségügyi szolgáltatások szakmai minimumfeltételeinek meghatározásához szükséges és a működési engedélyezés alapjául szolgáló "egészségügyi szakma" definícióját [2. § (1) bekezdés d) pont] és a "gyógyintézet" fogalmát [2. § (1) bekezdés e) pont]. E definícióknak a gyógyítás egységének és szakmai színvonalának védelme érdekében van jelentősége. A Kórháztv. zárta ki a szakorvosi rendelőintézeti és a kórházi szolgáltatásoknak a jövedelmezőség szerinti "szétda-rabolását" azzal, hogy csak a komplex szolgáltatásra engedett szerződést kötni [14. , § (3) bekezdés]. Megállapította az egészségügyi ellátási szerződés kötelező tartalmi elemeit [14. § (2) bekezdés], a szerződéskötést megelőző pályázati eljárást (15. §) , a szerződés időtartamát (16. §) , a szerződéskötésből kizárt egészségügyi szolgáltatókat (17. §) , a szerződés megszűnésének eseteit (26. §) , a fekvőbeteg gyógyintézeti ellátás tekintetében pedig külön vagyoni biztosítékot írt elő (22-23. §) . Kizárólag a Kórháztv. szabályozta a már hatályon kívül helyezett, az egészségügyi közszolgáltatások nyújtásáról és az orvosi tevékenység végzésének formáiról szóló 2001. évi CVII. törvény által bevezetett egészségügyi célvagyon jogintézményét (32. §) . További garanciákat állapított meg az állami és önkormányzati vagyon privatizációja esetére, így például rögzítette, hogy az állami, önkormányzati társasági tulajdonrészek megszerzésére - az 50%-os tulajdoni hányad eléréséig - csak tőkeemelés formájában kerülhet sor [31. § (5) bekezdés] stb.

Mindezekből kitűnik, hogy a törvény az egészségügyi rendszer működésének egésze, s különösen a közérdek védelme szempontjából kiemelkedően fontos rendelkezéseket tartalmazott. Ezeknek a szabályoknak - a törvény formai alkotmányellenessége miatti, vagyis a rendelkezéseit érintő tartalmi, érdemi alkotmányossági vizsgálat nélküli - kiiktatása a jogrendszerből, az új törvény meghozataláig terjedő időszakban is súlyos zavarok forrásává válhat.

Még ha jóhiszeműen feltételezzük is, hogy a rendszer részeként vagy annak környezetében tevékenykedő egyetlen szereplő sem kíván visszaélni az így kialakuló szabályozási hiányosságok által kínált "lehetőségekkel", könnyű belátni, hogy objektív okok miatt is előfordulhat: halaszthatatlan intézkedések válnak szükségessé, amelyek során zavart okozhat, hogy hiányoznak a törvény megsemmisítése miatt kiesett rendelkezések. Egy-egy magánszolgáltató halála vagy valamelyik egészségügyi vállalkozás csődje nyomán például gondoskodni kell az adott területen az egészségügyi ellátások nyújtásának újbóli megszervezéséről. Ennek során nagy valószínűséggel rendezni kell az adott szolgáltató kezelésébe került azon (többnyire korábbi közösségi forrásokból származó) vagyontárgyak sorsát is, amelyek eddig egészség agyi célvagyonnak minősültek. Ezeket a vagyontárgyakat a megsemmisített Kórháztv. garanciális szabályai szerint továbbra is csak egészségügyi célokra lehetett volna használni. A törvény azonnali hatályú megsemmisítésével azonban ezek a célvagyont védő korlátozások megszűntek. Egy esetleges felszámolási eljárásban az ilyen vagyontárgyak bármely célra értékesíthetővé válhatnak. Mindezek következtében a törvény garanciális szabályainak azonnali hatályú megsemmisítése nemcsak a jogbiztonságot, hanem az Alkotmány 70/D. §-ában rögzített legmagasabb szintű egészséghez való jogot is veszélyeztetheti.

Az Alkotmánybíróság már egy korai döntésében, a 10/1992. (II. 25.) AB határozatban hangsúlyozta, hogy a "jogszabály alkotmányellenessége következményeit úgy kell rendezni, hogy az ténylegesen a jogbiztonságra vezessen (...) . Az Abtv. (...) lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság az ex nunc hatályon kívül helyezés szabályától eltérjen, ha az adott esetben egy más időpont jobban szolgálja a jogbiztonságot." (ABH 1992, 72, 74-75.)

Az Alkotmánybíróság ezt követő döntéseiben is következetesen azt az álláspontot képviselte, hogy "[a] jövőbeni megsemmisítés lehetősége azáltal szolgálja a jogbiztonságot, hogy lehetővé teszi a törvényhozó számára új, immár alkotmányos jogszabály meghatározott időn belüli megalkotását anélkül, hogy az adott szabályozási területen - akár átmenetileg is - joghézag keletkezzék. A jogbiztonság alkotmányos szempontja ugyanis adott esetben, adott szabályozási körben egyáltalában nem tűri el a joghézagot. Az Alkotmánybíróság ezért - a joghézag elkerülése céljából - a jövőbeni megsemmisítéssel időt hagy a törvényhozónak az új szabályozás megalkotására" [13/1992. (III. 25.) AB határozat, ABH 1992, 95, 97.; lásd még: 22/1992. (IV. 10.) AB határozat, ABH 1992, 122.; 29/1993. (V. 4.) AB határozat, ABH 1993, 227.; 64/1997. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1997, 380.].

Az Alkotmánybíróságnak - megítélésem szerint - a mostani döntésében is a jövőbeni megsemmisítés eszközével kellett volna élni. Ha a Kórháztv. azonnali hatályú megsemmisítése nyomán akár csak egyetlen esetben is előfordul, hogy az ország bármely részében olyan szolgáltatási zavarok lépnek fel, amelyek nyomán akár egyetlen ember ellátatlan marad, vagy egészségkárosodást szenved el, ez - az én szakmai értékrendem szerint - már oly mértékben veszélyezteti a jogbiztonságot és legmagasabb szintű egészséghez való alkotmányos jogot, hogy erre tekintettel indokolt lett volna az Abtv. 43. § (4) bekezdésében biztosított lehetőséggel élni, s a közjogilag érvénytelennek minősített törvényt - egy, az új törvény meghozatalát lehetővé tevő határidő megszabásával -pro futuro hatályú döntéssel kellett volna megsemmisíteni.

Dr. Czúcz Ottó s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila alkotmánybíró különvéleménye

Nem értek egyet a határozat rendelkező részének 2. pontjával és az erre vonatkozó indokolással. Álláspontom szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn amiatt, hogy az Országgyűlés nem határozta meg az Alkotmány 26. §-ával összefüggésben a köztársasági elnök átiratának megtárgyalására és a törvény újratárgyalására vonatkozó garanciális eljárási szabályokat. Indokaim a következők:

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. §-ának (1) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság akkor állapít meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból eredő jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő.

A mulasztás a következők szerint állapítható meg:

Az Alkotmány 26. §-ának (2) bekezdése szerint a köztársasági elnök aláírás előtt - meghatározott határidőn belül - megfontolás végett visszaküldheti az Országgyűlésnek a törvényt, ha a törvénnyel vagy annak valamelyik rendelkezésével nem ért egyet. A 26. § (3) bekezdése szerint az Országgyűlés a törvényt újra megtárgyalja, és elfogadásáról ismét határoz.

A köztársasági elnök az Országgyűlés által elfogadott törvénnyel szemben ezt a jogát az Alkotmány 29. §-ának (1) bekezdésében meghatározott, az államszervezet demokratikus működése felett történő ellenőrző feladata alapján gyakorolja. Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában már rámutatott arra, hogy az Alkotmány 26. §-ának rendelkezései a köztársasági elnököt a törvényalkotási folyamat részesévé teszik (675/B/2001. AB határozat, ABH 2002, 1320, 1326.) .

Az 525/G/2003. AB határozat rendelkező részének 2. pontja szerint a hatalommegosztás elve érvényesülésének egyik biztosítéka, hogy az Országgyűlés az Alkotmány 26. §-ának (3) bekezdése alapján köteles a köztársasági elnök által megfontolás végett visszaküldött törvény érdemi újratárgyalására, és az érdemi újratárgyalást biztosító eljárási szabályoknak garanciális jelentőségük van a jogbiztonság és a hatalmi ágak elválasztása elvének érvényesülése szempontjából.

A törvény újratárgyalásáról csak a Magyar Köztársaság Országgyűlésének Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Házszabály) tartalmaz egyes rendelkezéseket. Így a Házszabály 110. §-ának (2) bekezdése előírja a 107. § (2) és (4) bekezdésének a zárószavazás megkezdése előtti szakaszra vonatkozó szabályai alkalmazását. Hiányoznak azonban azok a garanciális eljárási szabályok, amelyek részletesen előírnák, hogyan valósul meg a köztársasági elnök észrevételei alapján a törvény érdemi újratárgyalása. (A Házszabálynak a zárószavazás előtti szakasz szabályai alkalmazására vonatkozó utaló rendelkezése alkotmányellenességének vizsgálatára nem érkezett be indítvány, így az Alkotmánybíróság ezzel a kérdéssel nem foglalkozott.)

A szabályozás hiánya miatt keletkező alkotmányellenes helyzet a következők alapján állapítható meg:

Az Alkotmánybíróság már 1992-ben kimondta az elvet, hogy az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvéből fakad az eljárási garanciák követelménye, és csak a formalizált eljárás szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992, 77, 85.]. Az Országgyűlésnek a köztársasági elnök észrevételei érdemi megtárgyalására vonatkozó kötelezettsége az Alkotmány 26. §-ának (3) bekezdésén alapul. Ennek a kötelezettségnek a teljesítését veszélyezteti az eljárási szabályok hiánya. Az alkotmányellenes helyzetet az Alkotmánybíróság a kialakult gyakorlata szerint abban az esetben is megállapítja, ha meghatározott kérdésre van ugyan valamilyen szabály, de az Alkotmányból levezethető tartalmú rendelkezés hiányzik [összefoglalóan 6/1999. (IV. 21.) AB határozat, ABH 1999, 90, 93.].

A fentiek alapján a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet meg kellett volna állapítani, és fel kellett volna hívni az Országgyűlést jogalkotói feladatának teljesítésére.

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró