71/2011. (X. 12.) AB határozat

Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzat Közgyűlésének a helyi építési szabályzatról szóló 8/2003. (V. 23.) Kr. számú rendelete 34. § (6) bekezdésének c) pontja alkotmányellenességéről

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzat Közgyűlésének a helyi építési szabályzatról szóló 8/2003. (V. 23.) Kr. számú rendelete 34. § (6) bekezdésének c) pontja alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás

I.

Az indítványozó Debrecen Megyei Jogú Város Közgyűlése 41/2004. (XII. 14.) Kr. számú rendelete (a továbbiakban: Ör1.) 2. §-a alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. A támadott rendelkezés Debrecen Megyei Jogú Város Közgyűlésének a helyi építési szabályzatról szóló 8/2003. (V. 23.) Kr. számú rendelete (a továbbiakban: Ör.) 34. § (5) bekezdésének c) pontját úgy módosította, hogy elővásárlási jogot állapított meg Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzata (a továbbiakban: DMJV Önkormányzata) javára az ingatlan-nyilvántartásban 10009. helyrajzi számon szereplő-sporttelep megjelölésű - a valóságban a Vágóhíd utcában lévő debreceni ingatlan vonatkozásában. A MÁV Rt. tulajdonában álló fenti ingatlant az önkormányzat bérelte, ám azt a DVSC Rt. használta. 2004. évben a tulajdonos MÁV Rt. jelezte, hogy nem hosszabbítja meg a bérleti szerződést, hanem értékesíti az ingatlant. Ezt követően került sor az Ör. jelen ügyben támadott módosítására, amely lehetővé tette az önkormányzat számára, hogy az ingatlan értékesítésére kiírt pályázaton nyertes indítványozó helyett - élve elővásárlási jogával - megszerezze az ingatlan tulajdonjogát. Az indítványozó szerint a módosítás nem felel meg az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 25. § (2) bekezdésében adott jogalkotási felhatalmazásnak. Az Étv. fenti rendelkezése az önkormányzatoknak elővásárlási jog alapítására abban az esetben adott lehetőséget, ha az beépítetlen telket érint és a településszerkezeti tervben szereplő közérdekű cél megvalósítását szolgálja, illetőleg az olyan területet érint, ahol az önkormányzat településrendezési intézkedéseket tervez, és a rendezett településfejlődés biztosítása azt megkívánja. Az indítványozó úgy véli, hogy az Ör1. kilépett a felhatalmazás keretei közül, mivel az elővásárlási jog egyrészt nem beépítetlen telekre vonatkozik, másrészt funkcióváltás sem történt, hiszen az érintett ingatlan a rendelet kibocsátása előtt is sporttelepként szerepelt az ingatlan-nyilvántartásban.

Az indítványozó álláspontja szerint az Ör1. ellentétes a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 5. §-ában foglaltakkal is (joggal való visszaélés tilalma), mivel az önkormányzat a kérdéses ingatlan tulajdonjogát nem a saját, hanem a DVSC Rt. számára kívánta megszerezni, azaz az elővásárlási jog alapítására nem közérdekből - hanem a DVSC érdekében - került sor. Az indítványozó ezt azzal kívánta alátámasztani, hogy az önkormányzat nem különítette el az ingatlan megvásárlásához szükséges pénzeszközöket a költségvetésében, illetve az elővásárlási jog alapítására is csak akkor került sor, amikor világossá vált, hogy a DVSC Rt.-n kívül mások is pályáztak az ingatlan tulajdonjogának megszerzésére. A fentiekben foglaltak alapján az indítványozó szerint az Ör1. más jogszabályokkal ellentétes, így sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, ezért kérte megalkotására visszamenőleges hatályú megsemmisítését.

Az Alkotmánybíróság megkereste DMJV Önkormányzatának polgármesterét, kérve, hogy fejtse ki véleményét az indítványban foglaltakkal kapcsolatban. A polgármester válaszlevelében vitatta a közérdekűség hiányát és a joggal való visszaélést is. Mint előadta a sporttelep megvásárlása szorosan kötődött a 2012-es Labdarúgó Európa Bajnokság rendezési jogának megszerzésére irányuló pályázathoz - az egyik színhelyül szolgáló stadion ugyanis Debrecenben épült volna, többek között az érintett ingatlan területén. A stadion létesítését az önkormányzat közérdekű célnak tekintette - a nyilvánvaló gazdasági hasznon kívül -, attól a helyi sportélet fellendítését várta, bízott annak közösségteremtő és egészségnevelő hatásában. Álláspontja szerint a sportcélú létesítmények megvalósítása településrendezési intézkedésnek minősül, így nem áll fenn ellentét az Ör1. és az Étv. között. Elismerte továbbá, hogy az önkormányzat 2005. évi költségvetését szabályozó DMJV Önkormányzat Közgyűlésének 2/2005. (II. 15.) Kr. rendeletében a "Vagyongazdálkodási feladatok" között a "Rendezési tervi korlátozásból eredő ingatlan vásárlás, kisajátítás" cím alatt nem szerepelt a sporttelep megvásárlásához szükséges összeg. Álláspontja szerint ennek az volt az oka, hogy az önkormányzat nem kívánt élni az ingatlan kisajátításának lehetőségével, mert azt a magántulajdonba való legdurvább beavatkozásnak tekintette, ezért a polgármester saját hatáskörben, más módon - a városüzemeltetési, vagyongazdálkodási kiadásokra, a szociális feladatokra jóváhagyott előirányzatokon belüli átcsoportosítással élve - teremtett forrást a sporttelep megvásárlására. A polgármester szerint azért is téves az indítványozó állítása, amely szerint az Ör. megalkotására a DVSC Rt. érdekében került sor, mert már a MÁV Rt. értékesítésre vonatkozó pályázati felhívását - amely 2004. november 29-én jelent meg a sajtóban - megelőzően (2004. november 25-én) megküldésre került a közgyűlés tagjai számára az elővásárlási jog alapításáról szóló rendelettervezet.

Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint nem a módosító rendelkezéseket hatályba léptető, hanem a módosított rendelkezéseket magába foglaló (inkorporáló) jogszabály rendelkezéseit vizsgálja, így nem az Ör1., hanem az általa módosított az Ör. tekintetében folytatta le eljárását. [174/B/1999. AB határozat, ABH 2005, 870, 871.; 8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.; 51/2004. (XII. 8.) AB határozat, ABH 2004, 679, 683.; 28/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABH 2005, 290, 297.]

Az Ör. 34. § (5) bekezdésének számozását 2010. március 1-jével Debrecen Megyei Jogú Város Önkormányzat Közgyűlésének a helyi építési szabályzatról szóló 9/2010. (II. 23.) Ör. számú rendelete (6) bekezdésre módosította, ám tartalma változatlan marad, ezért az Alkotmánybíróság a vizsgálatot az Ör. 34. § (6) bekezdés c) pontja tekintetében folytatta le.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezése:

"44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal."

2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) indítvánnyal érintett rendelkezése: "16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."

3.1. Az Étv. érintett rendelkezéseinek hatályos szövege:

"20. § (1) A településrendezési feladatok megvalósítása, továbbá a természeti, környezeti veszélyeztetettség megelőzése érdekében az érintett területre változtatási, telekalakítási, illetőleg építési tilalom (a továbbiakban együtt: tilalom) rendelhető el."

"21. § (1) A helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv készítésére vonatkozó írásos megállapodás megléte esetén a helyi építési szabályzat, illetőleg a szabályozási terv készítésének időszakára azok hatálybalépéséig, de legfeljebb három évig az érintett területre a települési önkormányzat rendelettel változtatási tilalmat írhat elő."

"25. § (1) A települési önkormányzatot elővásárlási jog illeti meg az építési szabályzatban és a szabályozási tervben meghatározott településrendezési célok megvalósításához szükséges ingatlanok esetében.

(2)"

"26. § A településrendezési feladatok megvalósításához közérdekből szükséges ingatlanok az arra vonatkozó külön jogszabályokban szabályozott esetekben és módon sajátíthatók ki."

3.2. Az Étv. 25. § (2) bekezdésének 2006. október 5. napjáig hatályos rendelkezése:

"25. § (2) A települési önkormányzat rendeletben elővásárlási jogot állapíthat meg a településszerkezeti tervben rögzített közérdekű célok megvalósítása érdekében a beépítetlen telkekre, illetőleg az olyan területekre, ahol településrendezési intézkedéseket tervez, és a rendezett településfejlődés biztosítása azt megkívánja. A rendeletben meg kell jelölni azt a célt, amelyre a telket, területet az önkormányzat fel kívánja használni."

4. A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény érintett rendelkezései:

"5. § (1) A törvény tiltja a joggal való visszaélést.

(2) Joggal való visszaélésnek minősül a jog gyakorlása, ha az a jog társadalmi rendeltetésével össze nem férő célra irányul, különösen ha a nemzetgazdaság megkárosítására, a személyek zaklatására, jogaik és törvényes érdekeik csorbítására vagy illetéktelen előnyök szerzésére vezetne."

5. Az Ör. érintett rendelkezése:

"34. § (6) bekezdés Az elővásárlási korlátozás zónájában a telkeken közcélú intézmények létesítésének biztosítására az önkormányzat elővásárlási jogot tart fenn. A településszerkezeti tervben meghatározott rendeltetéseknek megfelelően közérdekű célok megvalósítása érdekében az Önkormányzatot elővásárlási jog illeti meg az alábbi területekre:

a) 10008/1 hrsz.-ú, üzem megjelölésű, a valóságban Vágóhíd utcán lévő ingatlan - sportcélú létesítmények megvalósítása érdekében,

b) 10008/2 hrsz.-ú, üzem megjelölésű, a valóságban Vágóhíd utcán lévő ingatlan - sportcélú létesítmények megvalósítása érdekében,

c) 10009 hrsz.-ú, sporttelep megjelölésű, a valóságban Vágóhíd utcán lévő ingatlan - sportcélú létesítmények megvalósítása érdekében,

d) 7730/1 hrsz.-ú, ipartelep megjelölésű, a valóságban Görbe utca 4-1. sz. alatt lévő ingatlan - kulturális, illetve szociális intézmények megvalósítása érdekében."

III.

1. A helyi önkormányzat rendeletalkotási hatáskörét egyrészt az Alkotmány, másrészt az Ötv. állapítja meg. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében meghatározott alkotmányos korlát szerint a helyi önkormányzat feladatkörében rendeletet alkothat, amely azonban nem lehet ellentétes más jogszabállyal. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése előírja, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot. Az Étv. 25. § (1) bekezdése kimondja, hogy a települési önkormányzatot elővásárlási jog illeti meg az építési szabályzatban és a szabályozási tervben meghatározott településrendezési célok megvalósításához szükséges ingatlanok esetében. Az Étv. 25. § (2) bekezdésének - az indítvány előterjesztésekor hatályos - szövege felhatalmazást adott az elővásárlási jog önkormányzati rendeletben való megállapítására. Az Alkotmánybíróság azonban a 43/2006. (X. 5.) AB határozatában alkotmányellenesnek találta az Étv. 25. § (2) bekezdését, mert annak alapján nem került sor olyan közigazgatási határozat meghozatalára, amellyel szemben jogorvoslattal lehetett volna élni, ehelyett a települési önkormányzat rendelete határozta meg, melyek azok a telkek, amelyekre a megjelölt településrendezési cél megvalósítása érdekében elővásárlási jog keletkezett. A jogorvoslat hiánya sértette az Alkotmány 57. §-ának (5) bekezdését, ezért az Alkotmánybíróság megállapította az Étv. 25. §-a (2) bekezdésének az alkotmányellenességét (ABH 2006, 540, 548-549.), és azt ex nunc hatállyal megsemmisítette. Az Étv. így jelenleg nem teszi lehetővé elővásárlási jog önkormányzati rendelettel történő alapítását, de ez nem zárja ki annak lehetőségét, hogy az az önkormányzat - az Étv. 25. § (1) bekezdése alapján - elővásárlási jogával éljen az ingatlan értékesítése esetén.

A 842/H/1993. AB határozat szerint a törvényességi kontroll keretében az Alkotmánybíróságnak az alacsonyabb szintű jogszabályt az éppen hatályos törvényi rendelkezéshez kell viszonyítania. (ABH 844, 846.) Az Alkotmánybíróság így a jelen ügyben is az Étv. hatályos szabályai alapján - arra tekintettel - vizsgálta az Ör. szabályait. Ez egyúttal azt is jelenti, hogy az Alkotmánybíróság nem vizsgálta - nem is vizsgálhatta -, hogy az Ör. 2004. évi módosítása megfelelt-e az Étv. akkor hatályos rendelkezéseinek.

Az Ör. - a fentiek alapján - törvényi felhatalmazás nélkül rendelkezik az önkormányzat elővásárlási jogának létesítéséről, ami az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének sérelmével jár. Ezért az Alkotmánybíróság az Ör. 34. § (6) bekezdés c) pontjának alkotmányellenességét megállapította és a rendelkező részben foglaltak szerint megsemmisítette. A megsemmisített rendelkezés e határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét követő napon veszti hatályát. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor megjegyzi, hogy a megsemmisítés nem érinti az Ör. 34. § (6) bekezdés c) pontja alapján már teljesedésbe ment jogügyleteket.

A megsemmisített rendelkezés egy konkrét jogügyletre - a Debreceni Körzeti Földhivatal ingatlan-nyilvántartása szerint 10009. helyrajzi számon felvett ingatlan tulajdonjogának megszerzése - vonatkozott. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az elővásárlási jog gyakorlásával ez a rendelkezés okafogyottá vált, a norma kiüresedett. Az Alkotmánybíróság felhívja a figyelmet arra, hogy a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 10. § (2) bekezdése szerint a hatályos jogszabályt (jogszabályi rendelkezést) - főszabály szerint - a hatályon kívül helyezni kívánt jogszabály (jogszabályi rendelkezés) megalkotására hatáskörrel rendelkező szerv helyezheti hatályon kívül. A dereguláció hiánya felvetheti az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből fakadó jogbiztonság sérelmét is, mint arra 162/E/2001. AB határozat rámutatott. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban a végrehajtott, kiüresedett norma hatályon kívül helyezése nem az Alkotmánybíróság, hanem a jogalkotó feladata. [ABH 2002, 1219, 1227.] Ugyanakkor a formálisan hatályos önkormányzati rendelet vizsgálata az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik.

2. Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. azért is alkotmányellenes, mert az önkormányzat az elővásárlási jogot rendeltetésével ellenes célra használta fel, így ezáltal az Ör. 34. § (6) bekezdés c) pontja ellentétes a Polgári Törvénykönyv 5. §-ával is, ami az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének sérelmével jár. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint, ha az adott rendelkezés alkotmányellenességét az Alkotmány valamely rendelkezése alapján már megállapította, akkor az indítványban felhívott további alkotmányi, törvényi rendelkezésekkel való ellentétet már nem vizsgálja [61/1997. (XI. 9.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 213.; 4/2004. (II. 20.) AB határozat, ABH 2004, 66, 72.; 9/2005. (III. 31.) AB határozat, ABH 2005, 627, 636.; 47/2008. (IV. 17.) AB határozat, ABH 2008, 1372, 1388-1389.]. Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság az Ör. 34. (6) bekezdés c) pontja alkotmányellenességét megállapította és az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése alapján megsemmisítette, nem vizsgálta a joggal való visszaélés megállapítására irányuló indítványi részt.

Budapest, 2011. október 11.

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 492/B/2006.