174/B/1999. AB határozat

a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 19. § (2) bekezdése, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény 37. § (6) bekezdése, az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény 33. § (2) bekezdése, 81. §-a és 87. § (3) bekezdés c) pontja, a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 63. § (2) bekezdése és az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény 28. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról[1]

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 19. § (2) bekezdése, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény 37. § (6) bekezdése, az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény 33. § (2) bekezdése, 81. §-a és 87. § (3) bekezdés c) pontja, a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 63. § (2) bekezdése és az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény 28. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvény 120. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvény (a továbbiakban: Kötv.) 78. § (1) bekezdése, 79. § (1) bekezdése, 91. § (1)-(3) bekezdése, 102. § (1) bekezdése, 107. §-a és 120. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását kezdeményezte. Kérte, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg, hogy a Kötv. 78. § (1) bekezdés - 107. §-ig megjelölt szabályai "alkotmányosan csak az e rendelkezések hatálybalépését követően keletkezett közszolgálati és szolgálati jogviszonyok tekintetében alkalmazhatók", erre vonatkozó hatáskör hiányában pedig azt, hogy az Alkotmánybíróság semmisítse meg a támadott szabályokat. Az Alkotmánybíróság főtitkárának tájékoztatását követően az indítványozó megsemmisítés iránti kérelmét tartotta fenn.

A Kötv. fenti szabályai módosították a közalkalmazotti, köztisztviselői és szolgálati jogviszonyokban állók végkielégítése mértékét meghatározó törvényi rendelkezéseket, a Kötv. 120. § (3) bekezdése pedig az új szabályok hatálybalépéséről és alkalmazhatóságáról rendelkezett. A Kötv. 78. § (1) bekezdése a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 19. § (2) bekezdését, a Kötv. 79. § (1) bekezdése a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) 37. § (6) bekezdését, a Kötv. 91. § (1)-(3) bekezdése az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Üszt.) 33. § (2) bekezdését, 81. §-át és a 87. § (3) bekezdés b) pontját, a Kötv. 102. § (1) bekezdése a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Hszt.) 63. § (2) bekezdését, a Kötv. 107. §-a az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény (a továbbiakban: Iasztv.) 28. § (1) bekezdését módosította.

Az indítványozó álláspontja szerint a támadott rendelkezések sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, a jogállamiság elvét és az abból származó jogbiztonság követelményét, mivel a módosítások a korábbi szabályozáshoz képest csökkentik a közszolgálati, szolgálati jogviszonyokban töltött idő alapján megállapítható végkielégítés mértékét, ezzel pedig a fennálló munkaszerződések tartalmát a munkavállalók hátrányára változtatják meg. Az indítványozó szerint a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 226. § (1) bekezdése alapján a végkielégítés feltételeit és mértékét meghatározó jogszabályi rendelkezések a munkaszerződések részévé váltak, ezért a jogszabályok változása előtt megkötött szerződések tartalmának jogszabállyal való megváltoztatására - a Ptk. 226. § (2) bekezdésére figyelemmel - csak kivételes okból kerülhet sor. A konkrét esetekben ilyen kivételes körülmény nem hozható fel. Az indítványozó ugyanezen okok miatt kéri a Kötv. 120. § (3) bekezdése megsemmisítését is, amely úgy rendelkezik, hogy a Kötv. fenti módosító, 1999. április 1-jén hatályba lépő rendelkezéseit csak az ezt követően közölt felmentésekre lehet alkalmazni. Az indítványozó - az Alkotmánybíróság 9/1992. (I. 30.) AB határozatára hivatkozással - állította, hogy a támadott szabályozás folytán sérül az egyes jogintézmények működése kiszámíthatóságának alkotmányos követelménye is.

Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint "ha az indítványozó egy új rendelkezés tartalmának alkotmányellenességét állítja, akkor az Alkotmánybíróság nem az új rendelkezést hatályba léptető, hanem a módosítás révén az új rendelkezést magába foglaló (inkorporáló) jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja meg". [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.; 11/2003. (IV. 9.) AB határozat, ABH 2003, 153, 160.; 51/2004. (XII. 8.) AB határozat, ABH 2004, 679, 683.; 28/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABK XIV. évf. 7-8. szám] Az indítványozó a végkielégítést szabályozó új törvényi rendelkezések tartalmának alkotmányellenessége mellett az új rendelkezéseket hatályba léptető szabály, azaz a Kötv. 120. § (3) bekezdése alkotmányellenességét is állította. Ezért az Alkotmánybíróság a jelen ügyben a módosítás révén az új rendelkezéseket magában foglaló jogszabályi rendelkezések és az azokat hatályba léptető szabály alkotmányellenességét is vizsgálta.

Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy az indítvánnyal érintett szabályok közül a Ktv. 19. § (2) bekezdését a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXVI. törvény 19. § (1) bekezdése és a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény módosításáról szóló 2002. évi XIX. törvény 17. §-a módosította, az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény módosításáról szóló 2004. évi CXXXIII. törvény 3. §-a pedig az Üszt. 87. § (3) bekezdés b) pontja számozását módosította akként, hogy a b) pont jelölése c) pontra változott. Mivel a Ktv. 19. § (2) bekezdésének kifogásolt tartalma a jogszabály-módosítás következtében nem változott, az Üszt. pedig továbbra is tartalmazza a támadott szabályt, az Alkotmánybíróság a vizsgálatot az elbíráláskor hatályos szabályokra végezte el.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi előírásokra alapozta.

Az Alkotmány rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

A Ktv. indítvánnyal érintett rendelkezése:

"19. § (2) A végkielégítés összege, ha a felmentett köztisztviselő közszolgálati jogviszonyban töltött ideje legalább

a) három év: egy havi,

b) öt év: két havi,

c) nyolc év: három havi,

d) tíz év: négy havi,

e) tizenhárom év: öt havi,

f) tizenhat év: hat havi,

g) húsz év: nyolc havi

- a felmentési idő kezdetekor irányadó - illetményének megfelelő összeg. (...)"

A Kjt. indítvánnyal érintett rendelkezése:

"37. § (6) A közalkalmazott végkielégítésének mértéke, ha a közalkalmazotti jogviszonyban töltött idő legalább

a) három év: egy havi,

b) öt év: két havi,

c) nyolc év: három havi,

d) tíz év: négy havi,

e) tizenhárom év: öt havi,

f) tizenhat év: hat havi,

g) húsz év: nyolc havi átlagkeresetének megfelelő összeg."

Az Üsztv. indítvánnyal érintett rendelkezései:

"33. § (2) A végkielégítés összege, ha az ügyészségi szolgálati viszonyban töltött ideje legalább

a) három év: egy havi,

b) öt év: két havi,

c) nyolc év: három havi,

d) tíz év: négy havi,

e) tizenhárom év: öt havi,

f) tizenhat év: hat havi,

g) húsz év: nyolc havi átlagilletménynek megfelelő összeg.

81. § Ha az ügyészségi titkár, fogalmazó és nyomozó ügyészségi szolgálati viszonyban töltött ideje legalább

a) három év: egy havi,

b) öt év: két havi,

c) nyolc év: három havi,

d) tíz év: négy havi,

e) tizenhárom év: öt havi,

f) tizenhat év: hat havi,

g) húsz év: nyolc havi

átlagilletményének megfelelő összegű végkielégítésre jogosult.

87. § (3) (...)

c) a végkielégítés összege, ha a tisztviselő, írnok és fizikai alkalmazott ügyészségi szolgálati viszonyban töltött ideje legalább

ca) három év: egy havi,

cb) öt év: két havi,

cc) nyolc év: három havi,

cd) tíz év: négy havi,

ce) tizenhárom év: öt havi,

cf) tizenhat év: hat havi,

cg) húsz év: nyolc havi átlagilletményének megfelelő összeg."

Az Hszt. indítvánnyal érintett rendelkezése:

"63. § (2) A végkielégítés összege, ha a hivatásos állomány felmentett tagja szolgálati viszonyban töltött ideje legalább

a) három év: egy havi,

b) öt év: két havi,

c) nyolc év: három havi,

d) tíz év: négy havi,

e) tizenhárom év: öt havi,

f) tizenhat év: hat havi,

g) húsz év: nyolc havi távolléti díjnak megfelelő összeg."

Az Iasztv. indítvánnyal érintett rendelkezése:

"28. § (1) A végkielégítés mértéke, ha a szolgálati viszony ideje legalább

a) három év: egy havi,

b) öt év: két havi,

c) nyolc év: három havi,

d) tíz év: négy havi,

e) tizenhárom év: öt havi,

f) tizenhat év: hat havi,

g) húsz év: nyolc havi illetménynek megfelelő összeg."

A Kötv. indítvánnyal érintett rendelkezései:

"120. § (1) Ez a törvény - a (2)-(7) bekezdésben foglaltak kivételével - 1999. január 1-jén lép hatályba.

(3) Az e törvény 78. §-ával megállapított, a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 19. §-ának (2) bekezdése, a 79. §-ával megállapított, a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény 37. §-ának (6) bekezdése, a 91. §-ával megállapított, az ügyészségi szolgálati viszonyról és az ügyészségi adatkezelésről szóló 1994. évi LXXX. törvény 33. §-ának (2) bekezdése, 81. §-a és a 87. § (3) bekezdésének b) pontja, a 102. §-ával megállapított, a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról szóló 1996. évi XLIII. törvény 63. §-ának (2) bekezdése, és a 107. §-ával megállapított, az igazságügyi alkalmazottak szolgálati jogviszonyáról szóló 1997. évi LXVIII. törvény 28. §-ának (1) bekezdése 1999. április 1-jén lép hatályba, rendelkezéseit csak az ezt követően közölt felmentésekre lehet alkalmazni."

III.

Az indítvány nem megalapozott.

Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján arra a kérdésre kellett választ adnia, sérti-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt demokratikus jogállamiság elvét és az abból levezetett jogbiztonság követelményét az, hogy a törvényhozó a közszolgálati, a közalkalmazotti, valamint az Üszt., a Hszt. és az Iasztv. által szabályozott szolgálati jogviszonyokban álló foglalkoztatottak végkielégítésre való jogosultságának feltételeit és a végkielégítés mértékét a korábbi szabályozáshoz képest eltérően határozta meg.

1. A végkielégítés jogintézménye szabályozásának, a jogosultság törvényi feltételei megváltoztatásának alkotmányosságával az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott. Az 1399/B/1995. AB határozatában megállapította: "A végkielégítés munkajogi jogintézmény. A végkielégítéshez való jog - a munkához, az egyenlő munkáért egyenlő bérhez, a munkához igazodó jövedelemhez való jog alkotmányos garantálásával szemben - nem szerepel az Alkotmány XII. fejezetében felsorolt alapvető jogok között." (ABH 1996, 589, 590.)

Az indítványozó által támadott törvényi rendelkezések a közszolgálati, közalkalmazotti és szolgálati jogviszonyoknak a törvényekben meghatározott módokon történő megszüntetésével, illetve megszűnésével összefüggésben járó végkielégítés mértékét határozzák meg. A vizsgált törvények a végkielégítésre való jogosultságot jellemzően a jogviszonyoknak a munkáltató tágabb értelemben vett működésével összefüggő okokból történő felszámolásához kötik (felmentés, rendkívüli lemondás stb.). A foglalkoztatási jogviszonyoknak ez a jellemzően a munkáltató működésével összefüggő ok miatti megszüntetéséhez kötődő, mértékét illetően pedig az illetményhez (illetve átlagilletményhez, átlagkeresethez, távolléti díjhoz) és a különböző foglalkoztatási jogviszonyok időtartamához igazodó egyszeri juttatás nem minősül bérnek, illetve illetménynek (1303/B/1996. AB határozat, ABH 1997, 693, 694.). Rendeltetését tekintve a végkielégítés a munkakeresés időszakában, az ismételt munkavállalásig terjedő időben egyfajta anyagi jellegű támogatást jelent és a megélhetés biztosítását célozza azon nyugellátásra nem jogosult foglalkoztatottak számára, akiknek a jogviszonya önhibájukon kívül (tehát nem szakmai alkalmatlanság, a szolgálatra való méltatlanná válás stb. miatt) kerül megszüntetésre. A törvényhozó ugyanis egységesen nem jogosítja a végkielégítésre azokat, akik nyugdíjjogosultságot szereztek, hiszen ebben az esetben a foglalkoztatottak további megélhetése a nyugellátás folyósításából eredően biztosított [Ktv. 19. § (8) bekezdés; Kjt. 37. § (2) bekezdés; Üszt. 33. § (3) bekezdés; Hszt. 63. § (6) bekezdés; Iasztv. 27. § (3) bekezdés].

2. Az indítványozó álláspontja szerint a törvényhozó eljárása akkor felelt volna meg a jogbiztonság követelményének, ha a Kötv. szerinti módosítások csak az 1999. április 1-jét követően létesített köztisztviselői, közalkalmazotti és szolgálati jogviszonyokra lettek volna alkalmazhatók. Az indítványozó tehát a Kötv. végkielégítésre vonatkozó új rendelkezéseit hatályba léptető szabállyal kapcsolatban tartalmilag a visszaható hatályú jogalkotás tilalmát kifogásolja.

2.1. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében elismert jogállamiság egyik legfontosabb alkotóeleme a jogbiztonság, amely egyebek között megköveteli, hogy a jogalanyoknak meglegyen a tényleges lehetőségük arra, hogy magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani, ennek érdekében a jogszabályok a kihirdetésüket megelőző időre nézve ne állapítsanak meg kötelezettséget, illetőleg valamely magatartást visszamenőleges hatállyal ne minősítsenek jogellenesnek. A jogbiztonság ezen alapvető követelményével ellentétes jogalkotás az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének a sérelmét eredményezi. [34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 172.; 31/2005. (VII. 14.) AB határozat, ABK XIV. évf. 7-8. szám]

Az Alkotmánybíróság gyakorlatában visszaható hatályúnak minősül a szabályozás, ha a jogszabály hatálybaléptetése "nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - az erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell". [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.; 8/2005. (III. 31.) AB határozat, ABK XIV. évf. 3. szám]

2.2. A végkielégítésre való jogosultság megszerzése - az indítványozó által kifogásolt körben - a felmentés közlésének, azaz a jogviszonyok megszüntetésére irányuló egyoldalú munkáltatói akaratnyilatkozatok hatályosulásának jogi tényéhez kötődik (a jogosultság más esetköreivel kapcsolatban nem fogalmazott meg kifogást). Mivel a Kötv. 120. § (3) bekezdése alapján a Kötv.-nek a végkielégítés feltételeit és mértékét módosító rendelkezéseit csak az 1999. április 1-jét követően közölt felmentésekre lehet alkalmazni, nem állapítható meg, hogy a Kötv. 120. § (3) bekezdése alapján lezárt (már teljesedésbe ment) jogviszonyokat kellene a munkáltatóknak felülvizsgálni, de - kifejezett törvényi rendelkezés hiányában -az sem, hogy a támadott rendelkezések hatálybalépésének időpontjában már folyamatban levő (az 1999. április 1-jét megelőzően közölt felmentések alapján járó végkielégítések mértékére, összegére, vagy a munkáltató és a foglalkoztatott között, illetve bíróság előtt vitássá tett) jogviszonyokra kellene alkalmazni az új szabályozást.

A fentiek alapján az Alkotmánybíróság a Kötv. 120. § (3) bekezdésének a visszaható hatályú jogalkotás tilalma miatti alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

3. Az indítványozó azt is kifogásolta, hogy a vizsgált törvények módosítása folytán csökkent a köztisztviselői, közalkalmazotti és szolgálati jogviszonyban állók felmentése esetén megállapítandó végkielégítés mértéke. Álláspontja szerint a támadott rendelkezések "fennálló munkaszerződések tartalmát" változtatták meg hátrányosan, erre pedig a Ptk. 226. § (2) bekezdésére tekintettel csak kivételes okból kerülhet sor, a támadott szabályozásból azonban nem lehet olyan törvényhozói érvre következtetetni, amely a fennálló szerződésekbe való beavatkozás kivételes-ségét indokolná.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a módosított törvényi rendelkezések egyes esetekben valóban hátrányosabban szabályozzák a végkielégítésre való jogosultság feltételeit. Egyes rendelkezések ugyanis a jogosultsághoz szükséges jogviszonyban töltött legrövidebb időt növelik, illetőleg a korábbi szabályozás szerinti végkielégítésre jogosító jogviszonyban töltött időhöz kisebb mértékű végkielégítést rendelnek.

A vizsgált törvények által szabályozott munkavégzésre irányuló jogviszonyok kinevezéssel és annak elfogadásával jönnek létre, a kinevezéseknek a végkielégítés nem képezi tartalmi elemét. A munkáltatóknak a munkavégzésre irányuló jogviszonyok megszüntetése, illetve megszűnése esetköreihez kapcsolódó - a jelen alkotmányossági vizsgálat alá vont szabályokban meghatározott - fizetési kötelezettsége nem a jogviszonyban álló felek megállapodásán, hanem kógens törvényi rendelkezéseken alapul. Nincs tehát jogszabályi alapja annak a feltevésnek, hogy a végkielégítés "automatikusan" a kinevezések részévé vált volna, így nem állapítható meg összefüggés a jogállamiságból eredő jogbiztonság részét képező, a szerződéses jogviszonyokba való állami beavatkozás kivételességének elve és a támadott szabályozás között.

4. Az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján arra a kérdésre is választ kellett adnia, sérti-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvét, így az annak részét képező jogbiztonság követelményét az, hogy a törvényhozó a köztisztviselői, közalkalmazotti és szolgálati jogviszonyokban álló foglalkoztatottak törvényben meghatározott végkielégítése mértékét - figyelemmel az indokolás III. 2. pontjában kifejtettekre - a jövőre nézve hátrányosabban szabályozta. Ezért az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt vizsgálta, hogy a végkielégítés feltételeinek és mértékének korábbi szabályozás szerinti rendszere olyan várománynak minősíthető-e, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének védelme alatt áll.

Az Alkotmánybíróság számos határozatában megállapította, hogy a végkielégítéshez való jog nem része az alapvető jogok katalógusának, ezért a végkielégítés feltételeinek meghatározásánál a jogalkotót széles körű mérlegelési jog illeti meg, alkotmányellenesség csak egészen szélsőséges esetben állapítható meg. [2180/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 559, 562.; 2264/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 567, 568.; 397/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 712, 714-715.; 1399/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 589, 590.; 1221/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 610, 611.]

A támadott szabályozás alkotmányellenessége tehát ebben a körben csak akkor lenne megállapítható, ha az ígérvény alanyi joggá válásához szükséges feltételeinek módosítása valamely más alkotmányos rendelkezés (pl. az Alkotmány 70/A. §-a szerinti diszkriminációtilalom) sérelmét eredményezné [1/1995. (II. 8.) AB határozat, ABH 1995, 31, 53.]. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésén kívül azonban más alkotmányos rendelkezés sérelmére nem hivatkozott az indítványozó.

A fentiek alapján a végkielégítés feltételeinek és mértékének jövőre vonatkozó olyan átalakítása, amely a jövőbeni jogosultak számára egyes esetekben hátrányosabb, nem ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonság követelményével, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.

Budapest, 2005. december 5.

Dr. Bihari Mihály s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró