1186/D/2007. AB határozat
alkotmányjogi panasz és jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN
Az Alkotmánybíróság alkotmányjogi panasz és jogszabály nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazható szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény 3. § (3) bekezdés utolsó mondata alkotmányellenességének megállapítására irányuló alkotmányjogi panaszt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazható szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény 3. § (3) bekezdés utolsó mondata nemzetközi szerződésbe ütközésére irányuló indítványt visszautasítja.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybírósághoz forduló ügyvéd - ügyfele képviseletében - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § b) pontja és 21. § (2) bekezdése alapján utólagos absztrakt normakontroll kérelmet nyújtott be a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazható szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény (a továbbiakban: Ppmód.) 3. § (3) bekezdés utolsó mondata alkotmányossági vizsgálata tárgyában. A Ppmód. 3. §-a a közigazgatási végzések bírósági felülvizsgálatáról szól, a 3. § (3) bekezdés vizsgálni kért mondata szerint a bíróság végzése ellen további jogorvoslatnak helye nincs. Az indítványozó szerint a Ppmód. e szabálya sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe foglalt jogorvoslathoz való jogot (tartalmilag, mert a bírósági döntés ellen nincs további jogorvoslat és formailag is, mert a jogorvoslatot korlátozó szabály nem minősített többséggel került elfogadásra).
Az indítványozó az Alkotmánynak a belső jog és nemzetközi jog összhangját előíró rendelkezése alapján hivatkozott továbbá az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett Emberi Jogok Európai Egyezménye (a továbbiakban: Európai Egyezmény) 6. és 13. cikkének sérelmére is, mivel - álláspontja szerint - a Ppmód. 3. § (3) bekezdés utolsó mondata ellentétes az Európai Egyezménynek a tisztességes tárgyaláshoz való jogot és a hatékony jogorvoslathoz való jogot deklaráló rendelkezéseivel. Kérte az Európai Egyezménnyel való összhang vizsgálatát is.
Az indítványozó végül - utalásszerűen - hivatkozott a Fővárosi Bíróság 11. Kpk. 45.438/2007/5. számú végzésére, amelyben a Ppmód. sérelmes rendelkezése alkalmazásra került.
Az Alkotmánybíróság főtitkára az utólagos absztrakt normakontroll kérelmet benyújtó indítványozót tájékoztatta az alkotmányjogi panasz Abtv.-ben foglalt feltételeiről, amely alapján az indítványozó módosította kérelmét: alkotmányjogi panasz hatáskörben kérte indítványa elbírálását, s igazolta az alkotmányjogi panasz Abtv. 48. §-ába foglalt feltételeinek meglétét (azaz, hogy a támadott jogszabályt ügyében alkalmazták és hogy kérelmét a jogerős döntéstől számított hatvan napon belül nyújtotta be).
II.
1. Az Alkotmány vonatkozó szabálya szerint:
"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
2. A Ppmód. jelen ügyben érintett szabályai értelmében:
"Közigazgatási végzés bírósági felülvizsgálata
3. § (1) A Ket. 109. §-ának (2) bekezdésében megjelölt jogerős közigazgatási végzés ellen bírósági felülvizsgálatnak van helye. A kérelem tárgyában a megyei bíróság - ha az ügyben hozott határozat felülvizsgálata a munkaügyi bíróság hatáskörébe tartozik, a munkaügyi bíróság - nemperes eljárásban végzéssel határoz.
(2) A bíróság a feleket a szükségeshez képest meghallgathatja.
(3) A bíróság a jogszabálysértő közigazgatási végzést -szükség esetén a végzést hozó közigazgatási hatóság új eljárásra vagy az eljárás folytatására kötelezése mellett - hatályon kívül helyezi vagy - ha törvény azt megengedi -megváltoztatja. A bíróság végzése ellen további jogorvoslatnak helye nincs."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslati jogot már több határozatában értelmezte. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogorvoslathoz való jog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy a magasabb fórumhoz fordulás lehetősége [5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31.]. Az Alkotmánybíróság a közigazgatási eljárás jogorvoslati rendszerének alkotmányossági vizsgálata során rámutatott arra, hogy a jogorvoslathoz való alapjog biztosítását jelenti, ha az eljárásban a törvény garantálja az érintett számára, hogy ügyét az alapügyben eljáró szervtől különböző szerv bírálja el (513/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 734.). A 90/2007. (XI. 14.) AB határozat pedig - szintén a közigazgatási eljárás jogorvoslati rendjét érintően - összefoglalóan megállapította, hogy "az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során tehát azt tekintette a jogorvoslathoz való jog tartalmi elemének, hogy törvény teremtse meg a garanciáit annak, hogy az ügyben eljáró szervtől különböző szerv bírálja el a jogorvoslati kérelmet" (ABH 2007, 750, 781.).
A jelen ügyben vizsgált Ppmód. 3. §-a a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi XCL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 109. §-ának (2) bekezdésében megjelölt jogerős közigazgatási végzés elleni bírósági felülvizsgálatot szabályozza. Ennek része az indítványozó által vizsgálni kért 3. § (3) bekezdés utolsó mondata, amely szerint a bíróság végzése ellen további jogorvoslatnak helye nincs. A Ket. 109. § (2) bekezdése értelmében "Ha törvény alapján a végzés ellen önálló fellebbezésnek van helye, az ügyfél, továbbá a kifejezetten rá vonatkozó végzés esetében az eljárás egyéb résztvevője jogszabálysértésre hivatkozással kezdeményezheti a jogerős végzés bírósági felülvizsgálatát. Az elsőfokú végzés közvetlenül a bíróság előtt támadható meg, ha a végzést olyan hatóság hozta, amelynek - a kormányt ide nem értve - nincs felügyeleti szerve, továbbá akkor, ha törvény az ügyben az elsőfokú határozattal szemben is kizárja a fellebbezést, és a határozat bírósági felülvizsgálatát teszi lehetővé. A bíróság a végzést nemperes eljárásban vizsgálja felül.". Megállapítható tehát, hogy a Pp.mód 3. §-ában szabályozott bírósági felülvizsgálat a közigazgatási eljárásban meghozott - ott jogerőre emelkedett - döntések ellen biztosít jogorvoslatot. Vonatkozik ez a jogorvoslat - a fentiek szerint - azokra az esetekre is, amikor a közigazgatási eljárás egyfokú. Megállapítható tehát, hogy az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe foglalt jogorvoslathoz való jog azon tartalma, amely szerint az ügyben eljáró szervtől különböző szerv bírálja el a jogorvoslati kérelmet, jelen esetben megvalósul, a közigazgatástól a bírói hatalmi ághoz kerül az ügy megítélése.
"Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogorvoslathoz való jog tényleges érvényesüléséhez is szükséges a "jogorvoslás" lehetősége, vagyis az, hogy a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát [23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 182, 186.; 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 372, 382.; 19/1999. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1999, 150, 156.; 286/B/1995. AB határozat, ABH 2001, 795, 797.]. Ezzel összefüggésben a 71/2002. (XII. 17.) AB határozat megállapította, hogy: "A közigazgatási szerv előtti eljárás és a bírósági eljárás egymással szoros viszonyban állnak, egymást kiegészítő és egymást ellensúlyozó szerepük van. A kettő összefüggésében kell tehát vizsgálni azt, hogy a jogorvoslathoz való jog ténylegesen érvényesül-e. A jogorvoslás lehetőségét vagy a közigazgatási szerv előtti eljárás, vagy a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatára irányuló eljárás során kell biztosítani." (ABH 2002, 417, 426-427.) Jelen ügyben ez a követelmény is teljesül. A Ket. 71. § (1) bekezdése szerint a hatóság az ügy érdemében határozatot hoz, az eljárás során eldöntendő egyéb kérdésekben pedig végzést bocsát ki. A végzés is érintheti az ügyfelek jogát, jogos érdekét, tehát alappal merülhet fel e tekintetben is a "jogorvoslás" igénye. A Ppmód. 3. §-a a bíróságnak érdemi eljárást biztosít a felülvizsgálatra. A 3. § (2) bekezdése szerint a feleket szükség esetén meghallgathatja, a 3. § (3) bekezdése értelmében pedig a bíróságnak mind kasszációs mind pedig reformatórius jogköre lehet: a jogszabálysértő közigazgatási végzést hatályon kívül helyezheti, vagy - a törvény által meghatározott esetekben - meg is változtathatja. A Ppmód. 3. § tehát a bíróságnak valódi felülvizsgálati lehetőséget biztosít a közigazgatási eljárás során hozott végzéssel szemben. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerinti jogorvoslati jog azon tartalma tehát, amely szerint a magasabb fórum vagy a más szerv valóban rendelkezzék a "jogorvoslás" lehetőségével, jelen esetben nem vitatható. Így az Alkotmány 57. § (5) bekezdésbe foglalt jogorvoslati jog korlátozása e tekintetben sem állapítható meg.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 57. § (5) bekezdése alapján - az egyfokú bírósági felülvizsgálat alkotmányosságának megítélése tekintetében - újabb szempontot bontott ki a 45/2006. (X. 5.) AB határozatában. Ennek lényege, hogy nem elégíti ki a jogorvoslathoz való jog követelményét, ha az első érdemi döntést valójában a bíróság hozta, és ezt követően már nem áll rendelkezésre a jogorvoslás semmilyen módja (ABH 2006, 558.). Jelen esetben az alapeljárás a Ket. 109. § (2) bekezdésben meghatározottakon nyugszik. A Ket. ezen - fentebb ismertetett - rendelkezésén alapul, hogy ebben az esetben a bírósági felülvizsgálatot megelőző közigazgatási eljárás során a közigazgatási szervnek az ügyben valóban dönteni kellett. E végzések ellen - jogszabálysértésre hivatkozva - lehet kérni a bírói felülvizsgálatot. Tehát a bírósági felülvizsgálat során született végzés nem az első megítélése az ügynek, így a jogorvoslathoz való jog alkotmányellenes korlátozását e tekintetben sem lehet megállapítani.
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazattöbbségét a jogorvoslati jogot korlátozó törvényekhez írja elő. Abban az esetben - mint jelen ügyben is -, ha a jogorvoslati jog korlátozása nem állapítható meg, a minősített többség követelménye értelemszerűen nem tárgya a vizsgálatnak.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság a Ppmód. 3. § (3) bekezdés utolsó mondatának az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe ütközését nem állapította meg, ezért az alkotmányjogi panaszt elutasította.
2. Az indítványozó a Ppmód. 3. § (3) bekezdés utolsó mondatának vizsgálatát az Európai Egyezmény 6. és 13. cikkébe ütközés szempontjából is kezdeményezte. Az Alkotmánybíróságnak a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatára irányuló hatásköre az Abtv. 1. § c) pontján alapul. Az Abtv. 21. § (3) bekezdése ért elmében az erre irányuló eljárást csak az Országgyűlés, annak állandó bizottsága, vagy bármely országgyűlési képviselő, a köztársas ági elnök, a Kormány vagy annak tagja, az Állami Számvevőszék elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, valamint a legfőbb ügyész indítványozhatja. Mivel az indítványozó nem tartozik az indítványozásra jogosultak körébe, ezért az Alkotmánybíróság, az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3, 8.) 29. § c) pontja alapján az indítványt e tekintetben visszautasította.
Budapest, 2009. május 19.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró