71/2002. (XII. 17.) AB határozat
a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény, a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 90/A. §-a, továbbá az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 19. §-a, valamint a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény 139/A. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény módosításáról szóló 2000. évi XLI. törvény alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság azokat az indítványokat, amelyek a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 90/A. § és 91. § (1) bekezdésének, valamint a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvény 139/A. §-ának az 1991. évi LXIV. törvénnyel kihirdetett, a Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezménybe ütközésének megállapítására irányulnak, visszautasítja.
4. Az Alkotmánybíróság azokat az indítványokat, amelyek a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 91. § (1) bekezdése, a 90/A. § és 91. § címe alkotmányellenességének megállapítására irányulnak, visszautasítja.
5. Az Alkotmánybíróság a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény módosításáról szóló 2000. évi XLI. törvény 4. § (2)-(3) bekezdéseivel kapcsolatos eljárást megszünteti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az önkényes lakásfoglalások megakadályozása, illetve felszámolása érdekében az Országgyűlés több jogszabályt módosított 1999-ben és 2000-ben. A törvényalkotó a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény 183. §-át, amely az önkényesen elfoglalt lakás kiürítésére irányuló bírósági végrehajtást részletesen szabályozza, újraszövegezte, valamint a büntető jogszabályok módosításáról szóló 1999. évi CXX. törvény (a továbbiakban: Bjmt.) 41. § (11) bekezdésével beiktatta a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvénybe (a továbbiakban: Sztv.) az önkényes beköltözés szabálysértését. Emellett az Országgyűlés 2000. május 23-án elfogadta a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvényt (a továbbiakban: Lt.) módosító 2000. évi XLI. törvényt (a továbbiakban: Ltm.), amely az önkényesen elfoglalt lakás kiürítését a jegyző hatáskörébe tartozó eljárásban lehetővé tette. Az Alkotmánybírósághoz ezen jogszabályokkal kapcsolatban több indítvány érkezett, amelyeket az Alkotmánybíróság egyesített és egy eljárásban bírált el.
2. Két indítványozó támadta az Lt. 90/A §-át és 91. § (1) bekezdését, illetve az e rendelkezések szövegét megállapító Ltm.-et. Az egyik indítványozó szerint az a lehetőség, hogy az önkényesen elfoglalt, az Lt. hatálya alá tartozó lakás kiürítését a jegyző rendelje el, sérti a jogállamiságot. Azáltal, hogy a jegyző így az önkormányzati lakások kiürítését is elrendelheti, egyrészt keverednek az önkormányzatok közhatalmi és tulajdonosi jogosítványai, másrészt pedig az önkormányzatok megengedhetetlen előnyben részesülnek, vagyis a köztulajdon és a magántulajdon egyenrangúságának az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében foglalt követelménye is sérül. Az indítványozó szerint ilyen hatáskörnek a jegyzőhöz telepítése, függetlenül attól, hogy nem az adott önkormányzat jegyzője, hanem a közigazgatási hivatal által kijelölt másik jegyző jár el, "szükségtelenül és aránytalanul korlátoz alapvető jogokat", és ezért ellentétes az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével.
Ez a megoldás korlátozza továbbá a bírósághoz fordulás jogát is "azzal,hogy semmilyen feltételtől függővé nem tett választást biztosít a bíróság vagy a közjegyző (sic!) között a végrehajtást kérők, köztük az érdekelt önkormányzat számára. Ha ugyanis ugyanaz az alkotmányos cél bírói úton is elérhető, akkor az alapjog-korlátozás nem elkerülhetetlenül szükséges". Hatékony jogorvoslati jogot sem biztosított a jogalkotó, amikor nem tette lehetővé a jegyző döntésével szembeni fellebbezést, és nem kapcsolt halasztó hatályt az igénybe vehető bírósági felülvizsgálathoz.
Az egyik indítványozó a szabályozást továbbá azért találja sérelmesnek, mert - megítélése szerint - az állam kellő alap nélkül avatkozik be a magánviszonyokba, ami álláspontja szerint a jogbiztonság követelményével ellentétes. A jogbiztonságot sérti az is, hogy "a törvény nem adja legális definícióját az "önkényesen elfoglalt lakásnak", így ez a határozatlan jogfogalom önkényes jogalkalmazásra ad lehetőséget. [...] a jogalkalmazás önkényessége felveti az etnikai alapú hátrányos megkülönböztetés veszélyét is", ami az Alkotmány 70/A. §-ával ellentétes.
A másik indítványozó - az indítványból kikövetkeztethetően - az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének sérelme miatt kéri az Ltm. megsemmisítését.
Az egyik indítványozó a tulajdonhoz való jog sérelmét is állítja. Szerinte az Lt. 90/A. §-a a lakás tulajdonosának, bérlőjének, szívességi használójának az Alkotmány 13. § (1) bekezdése által garantált "jogát csorbítja azzal, hogy lehetővé teszi: megfelelő eljárási garanciák nélkül, az önkormányzat mint önmagát tulajdonosnak tekintő közhatalmi intézmény egyoldalú aktusával hosszú időre (a bíróság ügydöntő határozatának meghozataláig) birtokon kívülre kerüljenek, és ne gyakorolhassák a lakáshoz mint dologhoz fűződő jogaikat".
Végül - tekintettel az önkényes lakásfoglalók családjaira - mindkét indítványozó szerint sérti az Alkotmány 66. § (2) bekezdését, a 67. § (1) és (2) bekezdését, a 15. és 16. §-okat, továbbá a 7. §-t a szabályozás azáltal, hogy a magyar jogrendszerbe az 1991. évi LXIV. törvénnyel bevett, a Gyermek jogairól szóló, New Yorkban, 1989. november 20-án kelt Egyezmény (a továbbiakban: Egyezmény) több rendelkezésével is ellentétes. Hasonlóképpen sértik a támadott rendelkezések az Alkotmány 70/E. §-ában garantált szociális biztonsághoz való jogot is. Az egyik indítványozó az Ltm. 1-3. §-ait, valamint a 4. § (2)-(4) bekezdéseit támadta [azaz a hatályba léptető 4. § (1) bekezdés kivételével az Ltm. egészét]. Indítványában kérte az Ltm. által beiktatott Lt. 90/A. § és a 90/A, § címének, illetve ezekhez kapcsolódóan az Lt. 91. § (1) bekezdésének, valamint az Ltm. 4. § (4) bekezdése által beiktatott, az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) 19. §-a (8) bekezdésének megsemmisítését, mivel utóbbiak az Lt. 90/A. § végrehajtását szolgálják. Az Ltm. 4. § (2)-(3) bekezdéseinek megsemmisítését azért kérte ezen indítványozó, mert azok az Lt. 90/A. §-t a törvény hatálybalépésekor már fennálló lakásfoglalások esetében is alkalmazni rendelik. A másik indítványozó az Ltm. egészének megsemmisítését kérte.
3. Indítvány érkezett a Bjmt. 41. § (11) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása iránt is. Az indítványozó álláspontja szerint ez a rendelkezés - és így az Sztv. 139/A. §-a - ellentétes az Alkotmány 55. §-ával, mivel az a személyi szabadságot súlyosan korlátozó elzárást jelöli meg elsősorban az önkényes lakásfoglalás szankciójaként, a büntetőeljárási garanciákat azonban nem biztosítja. Minthogy a támadott rendelkezés lehetővé teszi egész családok szétszakítását, ellentétes az Alkotmány 67. § (1) bekezdésével, 15. és 16. §-aival, valamint - tekintettel az Egyezményre - a 7. §-sal. Az indítványozó véleménye szerint a lakásból való tömeges kilakoltatás, ami az Sztv. 139/A. § következménye, megalapozza a lakáshoz való jog sérelmét, amely jog - állítja az indítványozó - az Alkotmány 70/E. §-ban biztosított szociális biztonsághoz való jog egyik legfontosabb összetevője.
II.
Az Alkotmánybíróság eljárása során figyelembe vett rendelkezések a következők:
1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül."
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."
"15. § A Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét."
"16. § A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit."
"55. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint a törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani."
"57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(2) A Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg.
[...]
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
"66. § (2) A Magyar Köztársaságban az anyáknak a gyermek születése előtt és után külön rendelkezések szerint támogatást és védelmet kell nyújtani."
"67. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges.
(2) A szülőket megilleti az a jog, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák."
"68. § (1) A Magyar Köztársaságban élő nemzeti és etnikai kisebbségek részesei a nép hatalmának: államalkotó tényezők."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
"70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez."
"70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak."
2. Az indítványokkal támadott jogszabályhelyek:
2.1. Az Sztv. sérelmezett rendelkezése:
"Önkényes beköltözés
139/A. § (1) Aki a lakásbérletre vagy a helyiséggazdálkodásra vonatkozó jogszabály hatálya alá tartozó üres lakást vagy nem lakás céljára szolgáló üres helyiséget elfoglal, vagy abba önkényesen beköltözik anélkül, hogy arra a bérleti jogviszony létesítésére jogosult szerv vagy személy, illetőleg az elhelyezésre jogosult szerv jognyilatkozatával vagy intézkedésével feljogosította volna, elzárással vagy százötvenezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható.
(2) Az (1) bekezdésben meghatározott szabálysértés miatt az eljárás a bíróság hatáskörébe tartozik."
2.2. Az Lt. rendelkezései:
"Önkényesen elfoglalt lakás kiürítése közigazgatási eljárásban
90/A. § (1) A tulajdonos az üres lakás önkényes elfoglalásától számított 60 napon belül a jegyzőtől is kérheti a lakás kiürítésének elrendelését, ha a lakás kiürítése iránti bírósági vagy végrehajtási eljárás még nincs folyamatban.
(2) Az önkényesen elfoglalt lakás kiürítésének elrendelésével kapcsolatos kérelem ügyében a jegyző az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény alapján jár el. A jegyző határozata ellen közigazgatási úton jogorvoslatnak helye nincs. Az a fél, aki a jegyző határozatát sérelmesnek tartja, a határozat kézbesítésétől számított 15 napon belül az ellenérdekű fél ellen keresetet indíthat a határozat megváltoztatása iránt.
(3) A keresetlevelet akár a jegyzőnél, akár a jegyző székhelye szerint illetékes helyi bíróságnál be lehet nyújtani. A jegyző a keresetlevelet az ügyre vonatkozó iratokkal együtt 3 napon belül köteles a helyi bírósághoz áttenni. Ha a keresetlevelet a helyi bírósághoz nyújtották be, a helyi bíróság a közigazgatási iratok beszerzése iránt intézkedik.
(4) A lakás kiürítését elrendelő határozatot 8 napon belül végre kell hajtani akkor is, ha az érdekelt fél keresetet indított. A határozat végrehajtásáról a jegyző gondoskodik.
(5) Ha a kötelezett az ingóságainak elhelyezésére felhívás ellenére sem jelöl meg helyiséget, vagy a megjelölt helyen azokat nem lehet elhelyezni, a végrehajtást kérő a kötelezett költségére és veszélyére köteles gondoskodni az ingóságok elhelyezéséhez szükséges raktárról vagy más alkalmas helyiségről.
(6) A bíróság elrendelheti a határozat végrehajtásának felfüggesztését, ha a rendelkezésre álló adatok alapján a határozat megváltoztatása várható.
(7) Az (1)-(6) bekezdés alkalmazható akkor is, "ha a lakás egyes helyiségeinek, a lakáshoz tartozó helyiségnek, nem lakás céljára szolgáló helyiségnek vagy az épület közös használatra szolgáló helyiségének és területének az önkényes elfoglalása történt."
"91. § (1) E törvény hatálybalépését követően a lakás és helyiség kiürítésével, átadásával, használatával kapcsolatos, illetőleg a felmondás érvényességét megállapító határozatok végrehajtásának elrendelése és foganatosítása bírósági végrehajtásra tartozik a jegyző 90/A. §-on alapuló határozatának kivételével."
2.3. Az Ltm. rendelkezései:
"4. § (1) E törvény a kihirdetését követő 15. napon lép hatályba.
(2) A törvény hatálybalépésekor már fennálló önkényes lakásfoglalás esetén a törvény hatálybalépésétől számított 60 napon belül kérhető a jegyzőtől is a lakás kiürítésének elrendelése, kivéve, ha az erre irányuló bírósági vagy végrehajtási eljárás már folyamatban van. A határidő elmulasztása esetén igazolásnak nincs helye.
(3) A (2) bekezdést kell alkalmazni akkor is, ha a törvény hatálybalépésekor a lakás egyes helyiségeinek, a lakáshoz tartozó helyiségnek, nem lakás céljára szolgáló helyiségnek vagy az épület közös használatra szolgáló helyiségének és területének önkényes elfoglalása már fennáll."
2.4. Az Áe. rendelkezései:
"19. § (8) A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője a kizárási ok bejelentése nélkül is kijelöli azokat a jegyzőket, akik az önkényesen elfoglalt önkormányzati tulajdonú lakás kiürítése iránti kérelmek alapján eljárnak."
III.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az, hogy az önkényesen elfoglalt lakás kiürítésének elrendelése a jegyző hatáskörébe tartozik, nem sérti az Alkotmány 2. §
(1) bekezdését, továbbá nem ellentétes az Alkotmány 8. §
(2) bekezdésében foglaltakkal.
Az Alkotmánybíróság már működése kezdetén kimondta: "a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket." [56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454, 456.] Ugyanakkor a törvényhozónak széles körű mérlegelési joga van mind annak meghatározása során, hogy mely feladatokat tekinti közfeladatnak, mind a hatáskör-telepítés tekintetében.
Az Alkotmány 45. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban a bíróságok gyakorolják az igazságszolgáltatást. Nem szabja azonban meg, hogy mely esetekben kell feltétlenül bíróságnak eljárnia. Nem írja elő azt, hogy a bíróság hatáskörébe tartozna minden jogvita eldöntése, sem azt, hogy csak jogviták eldöntése tartozhatna a hatáskörébe. A bíróság számos olyan ügyben eljár, amelyekben nem ellenérdekű felek állnak egymással szemben. Ugyancsak számos olyan eljárás tartozik közigazgatási szervek hatáskörébe, amelyekben ellenérdekelt ügyfelek vesznek részt, illetve amelyek egyéb okból quasi-judiciális jellegűek (birtokvita, szabálysértések, egyes gyámhatósági eljárások).
A fentiek értelmében a támadott rendelkezés azáltal, hogy egy bírói úton is elérhető célt nem kizárólag ezen az úton valósít meg, nem jelenti a bírósághoz fordulás jogának önkényes és szükségtelen korlátozását, és ezen okból nem ellentétes sem az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével, sem az 57. § (1) bekezdésével.
Az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt bírósághoz fordulás joga azáltal sem sérül, hogy a jegyző is jogosult az önkényesen elfoglalt lakások kiürítésével kapcsolatban az eljárás lefolytatására. A jegyző határozatának felülvizsgálatát a bíróságtól minden esetben kérni lehet. A jegyző lényegesen szűkebb körben jogosult eljárni, mint a polgári bíróság: eljárása nem kérelmezhető minden olyan önkényes lakásfoglalással kapcsolatos esetben, amelyben bírósághoz lehet fordulni. Az Lt. 90/A. §-a alapján ugyanis a tulajdonos csupán az üres lakás önkényes elfoglalásától számított 60 napon belül kérheti a jegyzőtől a lakás kiürítésének elrendelését. A bírósági eljárás elsőbbségét erősíti továbbá ezen törvényhely második fordulata is, amelynek értelmében csak abban az esetben terjeszthető elő a kérelem a jegyzőnél, amikor a lakás kiürítése iránti bírósági vagy végrehajtási eljárás még nincs folyamatban. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a bírósághoz fordulás jogának sérelmét állító indítványi részeket elutasította.
2. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság részét képező jogbiztonságot nem sérti az, hogy az Lt. nem határozza meg az önkényesen elfoglalt lakás fogalmát. Minthogy az Sztv. 139/A. §-ában meghatározza az "önkényes beköltözés" tényállását, a szabályozás nem teremt alkalmat az önkényes jogalkalmazásra. A jogbiztonságból nem következik a jogalkotónak olyan kötelezettsége, hogy minden fogalmat minden jogszabályban külön meghatározzon. Ha a jogrendszer valamelyik eleme már tartalmaz egy adott fogalomra vonatkozó meghatározást, akkor az - eltérő rendelkezés hiányában - más jogszabályok alkalmazása során is érvényesül. Az Sztv. 139/A. §-a ennek megfelelően mindenkivel szemben érvényesülő generális szabály, semmiféle olyan következtetés nem vonható le, hogy érvényesülését a jogalkotó korlátozni kívánta volna. Így megalapozatlan az indítványozó azon felvetése, hogy a hiányzó fogalommeghatározás miatt lehetővé váló önkényes jogalkalmazás "felveti az etnikai alapú hátrányos megkülönböztetés veszélyét is".
Az egyik indítványozó szerint a jogbiztonság sérelmét jelenti, hogy az állam "kellő alap nélkül [...] avatkozik be a magánszféra körébe tartozó viszonyokba". Az Alkotmánybíróság rámutat: az állam feladata, hogy az állampolgárok jogvitáinak rendezésére megfelelő jogérvényesítési mechanizmusokat biztosítson. Ezek megteremtése nem jelent a magánviszonyokba való beavatkozást, hiszen az ilyen mechanizmusokat csakis a magánviszonyok alanyai tudják működésbe hozni. Az Lt. alapján a jegyző - akárcsak a bíróság - kizárólag a lakás tulajdonosának kérelmére jár el, hivatalból ilyen eljárás nem indulhat.
Mindkét indítványozó szerint sérti az Ltm. az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését és a 68. § (1) bekezdését, mert diszkriminatív jogalkalmazást eredményez. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint hátrányos megkülönböztetés akkor áll fenn, ha a szabályozás lényeges eleme tekintetében nem azonos az alanyok elbírálása, jogaik és kötelezettségeik meghatározása [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78.]. Az Lt. 90/A. §-a minden önkényes lakásfoglalóra egyformán vonatkozik, a jogszabály az önkényes lakásfoglaló - nem önkényes lakásfoglaló csoportképzési szempontot veszi csupán figyelembe. A jogszabályhely szempontjából minden önkényes lakásfoglaló azonos elbírálás alá esik, függetlenül attól, hogy milyen nemzetiségű, avagy kinek a tulajdonában lévő lakást foglalt el.
Az Alkotmánybíróság - mivel hatásköre csak a jogalkotás alkotmányosságának vizsgálatára terjed ki - nem foglalkozott érdemben azon indítványozói felvetéssel, amely a diszkriminatív jogalkalmazási gyakorlat kapcsán állította az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének sérelmét. A jogalkalmazás során alkalmazott hátrányos megkülönböztetés elleni fellépés - ahogy arra az Alkotmánybíróság a 45/2000. (XII. 8.) AB határozatban is rámutatott - a bíróságok és hatóságok határozatai, illetve eljárásai elleni jogorvoslatok előterjesztése révén lehetséges (ABH 2000, 344, 349-350.).
Az Alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének, 68. § (1) bekezdésének, illetve 70/A. § (1) bekezdésének sérelmét állító indítványi részeket elutasította.
3. Az Alkotmánybíróság ugyancsak elutasította az egyik indítvány azon részét, amely szerint a jegyző eljárása a tulajdonosi és közhatalmi jogosítványok keveredése folytán a köztulajdon és a magántulajdon egyenrangúságának követelményével - és így az Alkotmány 9. § (1) bekezdésével - is ellentétes.
Az Alkotmánybíróság rámutat: a jegyző nem az önkormányzat képviselő-testületének szerve, hanem helyi szintű államigazgatási szerv. Hatósági feladatainak elvégzése során a képviselő-testület, vagy annak szervei részéről nem utasítható, döntései e szervek által nem vizsgálhatóak felül. Az önkormányzati lakások az önkormányzat tulajdonában állnak, azok felett a képviselő-testület, illetve átruházott hatáskörben a képviselő-testület szervei rendelkezhetnek. Mindezek alapján tulajdonosi és közhatalmi jogosítványok keveredéséről nem lehet szó. Minthogy pedig az ilyen ügyekben nem az a jegyző jár el, amelyiknek az illetékességi területén az önkényesen elfoglalt lakás található, még az abból esetlegesen származó elfogultság is kizárható, hogy a jegyzőnek a helyi képviselő-testület a munkáltatója. Az eljárni jogosult jegyzőket az Áe. - indítvánnyal szintén támadott, az Ltm. 4. § (4) bekezdése által beiktatott - 19. § (8) bekezdése értelmében éppen a pártatlan eljárás biztosítása végett az illetékes közigazgatási hivatal vezetője jelöli ki. Ezen túl az Áe. szabályai értelmében lehetőség van az eljáró jegyző kizárásának kezdeményezésére is, vagyis a pártatlan eljárás biztosított. Az Alkotmánybíróság ezért az Áe. 19. § (8) bekezdésének megsemmisítésére irányuló, kapcsolódó indítványt is elutasította.
4.1. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint önmagában az, hogy a jegyzőnek az önkényesen elfoglalt lakás kiürítését elrendelő határozata ellen fellebbezésnek nincs helye, nem jelenti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jog sérelmét.
A jogorvoslati joggal az Alkotmánybíróság már több ízben foglalkozott. Kimondta, hogy "a jogorvoslathoz való jog, mint alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy [...] ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége" [5/1992. (L 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31.; 22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 109.]. Többször rámutatott arra is, hogy elégséges az egyfokú jogorvoslat, és az Alkotmány a jogalkotóra bízza annak meghatározását, hogy hány fokú jogorvoslati rendszert hoz létre [1437/B/1990. AB határozat, ABH 1992, 453, 454.; 22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 110.]. Ehhez kapcsolódóan a 66/1991. (XII. 21.) AB határozat (ABH 1991, 342, 350.) arra is utalt, hogy az államigazgatási (közigazgatási) határozatok bírósági eljárásban való felülvizsgálata a jogorvoslathoz fűződő alapjog alkotmányszerűségi követelményét kielégíti. Az Alkotmánybíróság ezért nem állapított meg alkotmányellenességet annak okán, hogy - abban az esetben a külföldiek ingatlanvásárlása tárgyában hozott - a hatósági határozat ellen államigazgatási úton fellebbezésnek helye nincs, mivel a sérelmes határozat bíróság előtt megtámadható (38/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 729.).
4.2. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a jogorvoslathoz való jog tényleges érvényesüléséhez szükséges a "jogorvoslás" lehetősége, vagyis az, hogy a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát. [23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABH 1998, 182, 186.; 49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 372, 382.; 19/1999. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1999, 150, 156.; 286/B/1995. AB határozat, ABH 2001, 795, 797.] Az Alkotmánybíróság ezért a továbbiakban azt vizsgálta, hogy az Lt. 90/A. §-ában szabályozott eljárás ezt a követelményt kielégíti-e.
A közigazgatási szerv előtti eljárás és a bírósági eljárás egymással szoros viszonyban állnak, egymást kiegészítő és egymást ellensúlyozó szerepük van. A kettő összefüggésében kell tehát vizsgálni azt, hogy a jogorvoslathoz való jog ténylegesen érvényesül-e. A jogorvoslás lehetőségét vagy a közigazgatási szerv előtti eljárás, vagy a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatára irányuló eljárás során kell biztosítani. Mindkét esetben követelmény a jogsérelem orvosolhatósága szempontjából a jogorvoslat hatékonysága: a jogorvoslatot általában a határozat végrehajtását megelőzően kell biztosítani. Ez utóbbi követelmény azonban nem abszolút jellegű, a jogrendszerben számos eltérés található. A felek különösen fontos érdekei vagy más okok egyaránt indokolhatják, hogy a jogorvoslati eszközhöz ne kapcsolódjék halasztó hatály, illetőleg a jogorvoslatra tekintet nélkül végrehajtásra kerüljön egy adott jogalkalmazói döntés.
Az Ltm. mögötti törvényhozói szándék az önkényes lakásfoglalással érintett lakások tulajdonosai számára egy hatékonyabb jogvédelmi eszköz biztosítása. Az Ltm. ezért bizonyos korlátok között lehetővé tette az önkényesen elfoglalt lakás kiürítésének jegyzői eljárásban való elrendelését. A jegyző ilyen hatáskörének megteremtése tehát az önkényesen elfoglalt lakások tulajdonosai tulajdonjogának védelmét szolgálja. A gyorsítási szándéknak megfelelően az Lt. 90/A. §-ában szabályozott eljárásban a kilakoltatást elrendelő határozattal szemben fellebbezésnek nincs helye, a keresetlevél benyújtásának pedig nincsen halasztó hatálya. A jegyző határozatát - az Áe. szabályainak értelmében - annak közlésétől számított nyolc napon belül végre kell hajtani, így jogorvoslásra csak a végrehajtást követően kerülhet sor. A jogorvoslat azonban nem kizárt: a keresetet a helyi bíróságon a határozat kézbesítésétől számított 15 napon belül lehet benyújtani.
A támadott szabályozás tehát nem sérti a jogorvoslathoz való jogot sem, hiszen biztosítja a jogorvoslás lehetőségét. Az Alkotmánybíróság ezért az indítványt ezen részében is elutasította.
5.1. Az Alkotmánybíróság az Ltm. 4. § (2)-(3) bekezdései alkotmányellenességének megállapítása iránti indítványok tárgyában az eljárást megszüntette. Az Ltm. 4. § (2) bekezdése lehetővé tette azt, hogy a hatálybalépésekor már fennálló önkényes lakásfoglalások esetén a hatálybalépéstől számított 60 napon belül a lakás kiürítését a jegyzőtől kérjék, az Ltm. 4. § (3) bekezdése pedig ugyanezen lehetőséget a nem lakás céljára szolgáló helyiségek esetére teremtette meg. E rendelkezések tehát 2000. június 10. és 2000. augusztus 9. között biztosítottak lehetőséget kérelmek benyújtására, vagyis már teljesedésbe mentek, e rendelkezések alapján már igényt érvényesíteni nem lehet.
A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 13. §-a szerint a jogszabály akkor veszti hatályát, ha más jogszabály hatályon kívül helyezi vagy ha a jogszabályban meghatározott határidő lejárt. A Jat. nem határozza meg egyértelműen, hogy a jogszabályban meghatározott határidőnek kifejezetten a jogszabály hatályának megszűnésére, vagy a jogszabály alkalmazhatóságára kell-e vonatkoznia. Az Alkotmánybíróság több határozatában a Jat.-nak ezt a szabályát a jogszabály alkalmazhatóságára vonatkozó rendelkezésként értelmezi. E határozataiban megállapította, hogy a szabály alkalmazására jogszabályban előírt határidő leteltével, azzal, hogy a kifejezetten hatályon kívül nem helyezett jogszabályi rendelkezések teljesedésbe mentek, már nincs mód arra, hogy a jogalanyok a jogszabályi rendelkezés alapján jogot szerezzenek, a jogszabály lényegében hatályát vesztette. (1239/B/1990. AB végzés, ABH 1991, 905, 906.; 298/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 679, 700.; 880/B/1992. AB végzés, ABH 1996, 803, 804-806.) Ennek alapján tehát az Ltm. 4. § (2) és (3) bekezdése hatályos jogszabályi rendelkezésnek már nem tekinthető. A már hatályát veszített jogszabályok alkotmányossági vizsgálata pedig csak akkor lehetséges, ha az ilyen jogszabály vizsgálatát egyedi (konkrét) esetben az Abtv. 38. §-a alapján bíró kezdeményezi az előtte folyamatban lévő ügyben való alkalmazhatóság kérdésében, illetve, ha a már nem hatályos jogszabály alkalmazhatóságának kérdése alkotmányjogi panasz kapcsán merül fel. [65/1995. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1995, 327, 329-330.]
Mivel az Ltm. 4. § (2)-(3) bekezdéseire vonatkozó indítvány a fenti feltételek egyikének sem felel meg, az Alkotmánybíróság az eljárást ebben a részében az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 31. § a) pontja alapján megszüntette.
5.2. Az indítványozó kérte az Ltm. által az Lt. 90. §-a után beiktatott cím és a 91. § (1) bekezdésének megsemmisítését is. Nem állította azonban, hogy önmagában a cím sértené az Alkotmányt, és nem jelölt meg olyan alkotmányos rendelkezést sem, amellyel a 91. § (1) bekezdése ellentétes lenne. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint valamely beadvány akkor minősül indítványnak, ha pontosan megjelöli a támadott jogszabályhelyeket és a megsértett alkotmányszakaszt, valamint határozott kérelmet tartalmaz. Ezen kritériumoknak az indítvány e része nem felel meg, ezért azt az Alkotmánybíróság érdemi vizsgálat nélkül visszautasította.
IV.
Az Alkotmánybíróság elutasította az Sztv. 139/A. §-át támadó, az Alkotmány 55. § (1) bekezdésének sérelmét állító indítványt.
Az indítványozó álláspontja szerint az elzárás büntetésnek a pénzbírság elé sorolása által a jogalkotó elsősorban elzárással rendeli büntetni az önkényes beköltözést.
Az Sztv. 139/A. § (1) bekezdése nem állít fel sorrendet a kiszabható büntetések között. Tradicionális jogalkotási megoldás, hogy a jogalkotó a törvényi tényállásokhoz kapcsolódó alternatív szankciók esetén mindig azt jelöli meg elsőként, amely a büntetések általános részi felsorolásánál előrébb található. Ezt a megoldást követi az Sztv. is, amelynek 13. § (1) bekezdése szerint a szabálysértés miatt alkalmazható büntetések az elzárás, illetve a pénzbírság. A 13/2002. (III. 20.) AB határozatban az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy amennyiben a jogalkotó vagylagosan alkalmazható büntetést tesz lehetővé, az a jogalkalmazónak a büntetési nem megválasztására irányuló mérlegelési szabadságát nem befolyásolja. (ABK 2002. március, 99, 102.)
1. Az Alkotmány 55. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra, senkit sem lehet szabadságától másként, mint törvényben meghatározott okokból és a törvényben meghatározott eljárás alapján megfosztani. A személyes szabadság alapjoga korlátozására adott felhatalmazást az Alkotmánybíróság soha sem önmagában, hanem az Alkotmány 8. §-ában foglalt szabályokkal együtt és egymásra vonatkoztatva vizsgálja, következetes gyakorlata szerint "az Alkotmány [...] csak úgy teszi lehetővé a személyes szabadság elvonása okainak és az azzal kapcsolatos eljárásnak a szabályozását, hogy ez a szabályozás nem korlátozza szükségtelenül vagy aránytalanul a személyes szabadsághoz való jogot" [5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 75, 84.].
Az elzárást, mint a szabálysértési jog legsúlyosabb, a személyi szabadsághoz való jog korlátozásával járó büntetési nemet az Sztv. vezette újra be. E törvény megalkotása során a törvényhozó figyelemmel volt mind az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt, és az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett Egyezmény 6. cikkére, mind a 63/1997. (XII. 11.) AB határozatra (ABH 1997, 365-373.), amely a szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvénnyel kapcsolatban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg a szabadságelvonás-szankció bírói ítélet útján való kiszabása tekintetében. A jelenlegi szabályozás szerint - az Alkotmány 55. § (1) bekezdésével összhangban - kizárólag törvény állapíthatja meg az elzárással sújtható szabálysértések körét; az elzárás csak a pénzbírság alternatívájaként, vagylagosan alkalmazható és az elzárással is fenyegetett szabálysértés elbírálása kizárólagosan bírósági hatáskörbe tartozik.
Önmagában az, hogy bizonyos szabálysértésekre a törvényhozó lehetővé teszi az elzárás büntetés kiszabását, nem ellentétes az Alkotmány 55. § (1) bekezdésével. Az elzárás legrövidebb időtartama egy nap, leghosszabb tartama - bizonyos kivételekkel - hatvan nap. így a büntetés mértéke igazodik ahhoz, hogy a szabálysértések a társadalomra kisebb fokú veszélyt jelentenek, és ezért az elzárás időtartama mindig kevesebb, mint a szabadságvesztés büntetés minimális időtartama, amelynek legrövidebb tartama két hónap [a Büntető Törvénykönyvről szóló 1978. évi IV. törvény 40. § (2) bekezdése]. Ezen túlmenően az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy "a törvényhozónak széles körű alkotmányos mozgástere van a büntetés kiszabásával összefüggő büntetőjogi intézményrendszer alakítása során. Az Alkotmánybíróság nem jogosult a jogalkotói mérlegelés célszerűségi szempontú felülbírálatára és az egyes koncepciók értéktartalmának minősítésére, az ezért való politikai és jogpolitikai felelősséget a törvényhozó viseli. Az Alkotmánybíróság a semlegesség talaján állva csupán azt vizsgálhatja, hogy a büntetéskiszabás rendjére vonatkozó szabályok megállapítására vonatkozó diszkrecionális jogával összefüggésben "a jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során nem került-e ellentétbe az Alkotmány valamely rendelkezésével" [13/2002. (III. 20.) AB határozat, ABK 2002. március 99, 103.]. Az Alkotmánybíróság ezen megállapításai a szabálysértésekkel kapcsolatosan is érvényesek.
2. Amennyire az a szabálysértésekre vonatkozó joganyag keretei között lehetséges, az Sztv. tekintettel van az Alkotmánynak a család intézményét, illetve a gyermekek jogait, valamint az ifjúság egészséges fejlődését védő szakaszaira (15. §, 16. §, 66. § és 67. §). Az Sztv. 15. §-a értelmében "nincs helye elzárásnak, ha az eljárás alá vont személy a) fiatalkorú; [...] c) a terhesség negyedik hónapját elérő nő, tizenhat éves korát be nem töltő gyermekét egyedül nevelő szülő, vagy fogyatékos, illetőleg folyamatos ápolást igénylő hozzátartozójáról egyedül gondoskodik." Az elzárás büntetés alkalmazhatóságának ezen túlmenően nem lehet akadálya az elkövető családi állapota. Az elzárás alkalmazásával kapcsolatban kialakult, az elzárt családját érintő problémákra más jogszabályok tartalmaznak megoldást, így például a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény részletes rendelkezéseket tartalmaz a családjából bármely okból kikerült gyermek biztonságának, korához és szükségleteihez igazodó gondozásának, nevelésének, egészséges személyiségfejlődésének biztosítására vonatkozóan. E rendelkezések értelemszerűen akkor is alkalmazandók, ha a gyermekről gondoskodni köteles személy e kötelezettségének a büntetőjog vagy a szabálysértési jog alkalmazása következtében nem tud eleget tenni.
Ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat ebben a vonatkozásukban elutasította. Ugyanezen indokok alapján utasította el az Alkotmánybíróság azon indítványi részeket is, amelyek az Alkotmány hivatkozott szakaszainak sérelmét az Lt. 90/A. §-ra vonatkozóan állították.
V.
Az indítványok szerint az önkényesen elfoglalt lakás kiürítésére irányuló eljárás, valamint az önkényes lakásfoglalás szabálysértéssé minősítése sérti a szociális biztonsághoz való jogot, ezen belül különösén is a lakáshoz való jogot. Az Alkotmánybíróság 32/1998. (VI. 25.) AB határozatában - a szociális biztonság alapjogával kapcsolatos jellemzők és követelmények meghatározása kapcsán - kimondta, hogy az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához (ABH 1998, 251, 254.).
Az Alkotmánybíróság a szociális biztonsághoz való jog értelmezése kapcsán a 42/2000. (XI. 8.) AB határozat rendelkező részében kimondta: "Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése szerinti szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza. A megélhetési minimum garantálásából konkrétan meghatározott részjogok - így a "lakhatáshoz való jog" - mint alkotmányos alapjogok nem vezethetők le. E tekintetben az állam kötelezettsége és ebből következően a felelőssége nem állapítható meg." (ABH 2000, 329.) Ugyanezen határozatban rámutatott az Alkotmánybíróság arra is, hogy hajléktalanság esetén szállás biztosítására az állam ellátási kötelezettsége az emberi életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzetben terjed csak ki; ez a kötelezettség azonban nem azonos a "lakhatáshoz való jog" megteremtésével. (ABH 2000, 329, 335.)
A kilakoltatott önkényes lakásfoglalók szállásának biztosítására akkor köteles az állam, ha azok életét közvetlen veszélyhelyzet fenyegeti. Annak eldöntése azonban, hogy a szállást hogyan kívánja biztosítani a számukra, az állam mérlegelési szabadsága körébe esik. A mérlegelési szabadságnak természetesen határt szabnak az Alkotmány rendelkezései. Ez azt is jelenti, hogy a szállás biztosításával kapcsolatos kötelezettségét az állam nem enyhítheti úgy, hogy mások tulajdonjogát korlátozza azáltal, hogy az önkényes lakásfoglalók kilakoltatásához nem biztosít hatékony eljárási formát. Ugyanígy a lakás nélkül maradt személyek sem oldhatják meg lakhatási gondjaikat mások tulajdonának a megsértésével. Az államnak ilyen jellegű veszélyekkel szemben is kötelezettsége a tulajdonjog védelme.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az önkényesen elfoglalt lakás kiürítésének elrendelésére irányuló eljárás nem sérti a szociális biztonsághoz való jogot, így az Alkotmánybíróság az indítványokat e részeikben is elutasította.
Az Alkotmánybíróság, tekintettel arra, hogy fentiekben az Ltm. egyetlen támadott rendelkezését sem találta alkotmányellenesnek, az Ltm. egészének megsemmisítését kérő indítványt is elutasította.
VI.
Az indítványozók azért is kérték a támadott rendelkezések (Lt. 90/A. § és Sztv. 39/A. §) megsemmisítését, mivel azok nemzetközi szerződésbe ütköznek, s ez okból sértik az Alkotmány 7. §-át.
Az Abtv. 1. § c) pontja szerinti ilyen indítvány előterjesztésére csak az Abtv. 21. § (3) bekezdésében felsoroltak jogosultak. Az indítványozók nem e körbe tartoznak, ezért ezen indítványaikat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 29. § c) pontja alapján az Alkotmánybíróság visszautasította.
Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét a közérdeklődésre tekintettel rendelte el.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 218/B/2000.