242/B/1999. AB határozat
a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 122. § (1) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 122. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó diszkriminatívnak, továbbá a jogállamiság, valamint az alapvető jogok lényeges tartalmának korlátozását tiltó alkotmányos elvekbe ütközőnek tartja a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Köot.) 122. § (1) bekezdését.
Az indítványozó a hátrányos megkülönböztetés tilalmának megsértését abban látja, hogy a jelenlegi jogi szabályozás a nem állami vagy önkormányzati költségvetési szervek részére - bár az a gyermek és a tanulói létszám után kapja a Köot. 118. §-a szerinti normatív költségvetési hozzájárulást - "nem biztosítja a költségvetési szervekéhez hasonlóan a működés anyagi feltételeit. Ugyanakkor kötelező érvénnyel előírja, hogy pedagógus alkalmazottaink részére a költségvetési szerveknél dolgozó közalkalmazottaknak járó kedvezményeket biztosítsunk."
Az indítványozó a kifogásolt rendelkezés alkotmányellenességét látta továbbá abban, hogy bár a nem állami intézmények fenntartói a pedagógusaikat munkaszerződés alapján foglalkoztatják, a kötelező óraszámra, a túlmunka díjazására, valamint a pótszabadságra a sérelmezett rendelkezés következtében mégis a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) vonatkozó szabályait kell alkalmazni. Az indítványozó nézete szerint az indítvánnyal támadott szabályozás "alaptalan és diszkriminatív korlátozást jelent a munkaszerződések tartalmának szabad meghatározásában." A Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (a továbbiakban: Mt.) - mely hatálya alá tartoznak a nem állami szerv, illetve nem helyi önkormányzat által fenntartott nevelési-oktatási intézményekben dolgozó pedagógusok - vonatkozó rendelkezései [13. § (3) bekezdése, valamint a 76. § (3) bekezdése, továbbá a 142. § és a 144. § (1) bekezdése] ugyanis "a munkabér összegére vonatkozóan csupán annyit határoz[nak] meg, hogy az a felek szabad megállapodásának tárgya, de nem lehet kevesebb a minimálbérnél." Az indítványozó hivatkozott továbbá a Ptk. 200. § (1) bekezdésében, továbbá a 205. § (1) bekezdésében foglaltakra, amelyek - vallja az indítványozó - az Mt. fent idézett rendelkezéseivel vannak összhangban.
Az Alkotmánybíróság megkereste az oktatási minisztert az indítvánnyal kapcsolatos álláspontjának kifejtése végett.
II.
Az Alkotmány érintett rendelkezései szerint:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
"70/B. § (2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga."
A Köot. indítvánnyal támadott rendelkezése értelmében:
"122. § (1) A nem állami szerv, illetve nem helyi önkormányzat által fenntartott nevelési-oktatási intézmény munkaviszony keretében foglalkoztatott pedagógusainak kötelező óraszámára, túlmunka díjazására, pótszabadságára a közalkalmazottakra vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni. A pedagógusok munkabére és pótléka nem lehet kevesebb az azonos feladatot ellátó közalkalmazottaknak járó illetmény és pótlék legkisebb mértékénél."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy a kifogásolt szabályozás sérti-e az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában foglalkozott a Köot. egyes rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálatával. Ennek során a 22/1997. (IV. 25.) AB határozatában a Köot. 4. §-a (6) bekezdésének alkotmányosságát arra tekintettel vizsgálta, hogy a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközik-e a különböző fenntartású közoktatási intézmények állam általi eltérő finanszírozása. Az Alkotmánybíróság fenti határozatában elutasította a rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt, és egyben rögzítette: "alkotmányos követelmény, hogy az állam vagy a helyi önkormányzat az egyházi jogi személyek által fenntartott közoktatási intézmények működéséhez a hasonló állami és önkormányzati intézményekével azonos mértékű költségvetési támogatáson kívül olyan arányú kiegészítő anyagi támogatást nyújtson, amilyen arányban ezek az intézmények állami vagy Önkormányzati feladatokat vállaltak át." (ABH 1997, 107-116.)
Az Alkotmánybíróság a 22/1997. (IV. 25.) AB határozatában ismételten hangsúlyozta a 4/1993. (II. 12.) AB határozatába (ABH 1993, 48, 55-56.) foglalt azon megállapítását, mely szerint: "Az állam nem tagadhatja meg a jogi lehetőségét annak, hogy akár vallásos, akár ateista elkötelezettségű iskolák jöjjenek létre; az ehhez szükséges jogszabályokat meg kell alkotnia. Az állam azonban nem köteles nem semleges iskolákat felállítani. Ha viszont az egyház vagy a szülők elkötelezett iskolát alapítottak és működtettnek, az állam támogatni köteles őket olyan arányban, amennyiben ezek az intézmények állami feladatot vállaltak át; illetve nem tagadhatja meg az állam a támogatást akkor sem, ha más, összehasonlítható, világnézetileg elkötelezett intézményt már támogat, s a megkülönböztetésnek nincs alkotmányos indoka." (ABH 1997, 107, 114.)
Ezt követően az Alkotmánybíróság az 1042/B/1997. AB határozatában ítélt dolognak minősítette az indítványnak azt a részét, amely a finanszírozás szempontjából hátrányos megkülönböztetést vélt felfedezni a különböző fenntartású intézmények között és azt a korábbi elbírálásra [22/1997. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1997, 107-116.] tekintettel visszautasította (ABH 1998, 785, 793.).
Jelen ügyben az indítványozó nézete szerint a hátrányos megkülönböztetést az eredményezi, hogy a jogalkotó a különböző finanszírozású intézmények számára kötelezően írja elő az általuk foglalkoztatott pedagógusok kötelező óraszámára, túlmunka díjazására, illetve a pótszabadságra vonatkozóan a Kjt. rendelkezéseinek alkalmazását.
Az Alkotmánybíróság már számos határozatában vizsgálta az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését is. Kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány e rendelkezését a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. Kimondta, hogy az Alkotmányban megállapított tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki. Ha a megkülönböztetés nem alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltóságot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73., 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 139.].
Az Alkotmánybíróság az 59/1992. (XI. 6.) AB határozatában - utalva a 21/1990. (X. 4.) AB határozatában (ABH 1990, 73, 81-82.) foglaltakra - kifejtette, hogy "[b]ár az Alkotmány 70/A. §-a az emberi, illetve állampolgári jogok tekintetében tiltja a megkülönböztetést, az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a megengedhetetlen megkülönböztetés tilalma - alanyi és tárgyi összefüggésében - a jogi személyekre (...) is vonatkozik." [59/1992. (XI. 6.) AB határozat ABH 1992, 271, 273.]
Az Alkotmánybíróság a diszkrimináció tilalmát vizsgálva a 43/B/1992. számú AB határozatában rámutatott, hogy személyek közötti diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha valamely személyt, vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon (ABH 1994, 744, 745.). A megkülönböztetés pedig akkor alkotmányellenes, "ha a jogszabály a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó (egymással összehasonlítható) jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne" [191/B/1992. AB határozat (ABH 1992, 592, 593.); 1043/B/1997. AB határozat (ABH 1998, 800, 802.)].
Az Alkotmánybíróság jelen esetben azt vizsgálta, hogy azonos vagy hasonló helyzetben vannak-e, illetve összehasonlíthatók-e az állami és a helyi önkormányzati nevelési-oktatási intézmények a nem állami szerv, illetve nem helyi önkormányzat által fenntartott nevelési-oktatási intézményekkel abból a szempontból, hogy az intézményeikben foglalkoztatott pedagógusaik kötelező óraszámára, túlmunka díjazására, pótszabadságára, valamint illetményére és pótlékaira nézve egységesen a Kjt. rendelkezéseit kell alkalmazni.
A Köot. javaslat általános indokolása szerint a törvény az óvodai nevelés, az iskolai nevelés és oktatás, a kollégiumi ellátás terén a közoktatás egységességét kívánja megteremteni, függetlenül attól, hogy a feladatot milyen szervezeti keretek között látják el, illetőleg hogy a feladatellátásra létesített intézménynek ki a fenntartója.
A Köot. 2. §-ának (3) bekezdése az állam feladatává teszi a közoktatás rendszerének működtetését. A Köot. 3. §-ának (2) bekezdése pedig biztosítja a nevelési-oktatási intézmények alapításának és fenntartásának a szabadságát.
Az Alkotmánybíróság az 1042/B/1997. AB határozatában az Alkotmány 70/F. §-ával összefüggésben már foglalkozott a helyi önkormányzatok feladatellátási kötelezettségével. Ebben többek között megállapította, hogy "[a] helyi önkormányzatok nem kizárólag intézményfenntartásra, hanem szolgáltatás biztosítására kötelesek. (...) Minden más intézményfenntartó a saját elhatározása alapján működhet közre a közoktatás-szolgáltatás megszervezésében és e szolgáltatásért a K[öo]t. 81. § (1) bekezdés d) pontja alapján ellenszolgáltatást köthet ki." (ABH 1998, 785, 791.)
Ezen határozatában az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy a Köot. 30. § (1) bekezdés a) pontja szerint a közoktatási feladatokat ellátó nem állami intézmények fenntartóit - néhány meghatározott kivétellel - a helyi önkormányzatok normatív állami hozzájárulásával azonos jogcímeken és feltételek mellett, azonos összegű normatív állami hozzájárulás illeti meg. Hangsúlyozta továbbá, hogy "[m]ivel a K[öo]t. alapján járó normatív költségvetési hozzájárulás az intézmények működéséhez szükséges anyagi fedezetnek csak bizonyos részét biztosítja, ezért a K[öo]t. 38. § (1) bekezdése szerint a működéshez hiányzó fedezetet a fenntartónak kell biztosítania. A nem állami intézmények számára a K[öo]t. alapján nyújtott normatív hozzájárulás kiegészítésének megállapítására egyrészt a K[öo]t. idézett 81. § d) pontja szerinti fizetési kötelezettséget tartalmazó megállapodás, másrészt a 4. § (6) bekezdése és a 81. § (1) bekezdés e) pontja alapján kötött közoktatási megállapodás áll rendelkezésre." (ABH 1998, 785, 793.)
Az Alkotmánybíróság - a fentiek alapján - megállapította, hogy tekintettel a feladatellátás azonosságára, valamint annak finanszírozásában érvényesülő egységes alkotmányos követelményre, az állam, illetve a helyi önkormányzat által valamint a nem állami szerv, illetve nem helyi önkormányzat által fenntartott közoktatási intézmények köre egymással összehasonlítható.
Ezt követően az Alkotmánybíróság azt vizsgálta, hogy hátrányos megkülönböztetést eredményezett-e az, hogy a jogalkotó a különböző fenntartású közoktatási intézményekben foglalkoztatott pedagógusokra egységesen a Kjt. fent megjelölt rendelkezéseinek kötelező alkalmazását írja elő.
Az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdése arról rendelkezik, hogy egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül egyenlő bérhez van joga.
Az Alkotmánybíróság korábban már kifejtett álláspontja szerint az Alkotmány 70/B. §-a az általános diszkrimináció tilalmat megfogalmazó 70/A. §-nak a munka világára vonatkoztatott konkretizálása. [137/B/1991. AB határozat (ABH 1992, 456, 459.), 849/B/1992. AB határozat (ABH 1996, 391, 396.)]
A közoktatási törvény feladatául tűzte ki a közoktatás egységességének megteremtését, melyet a közoktatás különböző területeinek egységes szabályozásával kívánt megvalósítani. Ennek keretében nemcsak a nevelés, oktatás területén, hanem a közintézményekben alkalmazottak vonatkozásában is részletes szabályozást tartalmaz a Köot. Már az alapelvek között - a Magyarország által aláírt nemzetközi szerződésekkel összhangban - annak 4. §-a (7) bekezdésében rögzítésre kerül a hátrányos megkülönböztetés tilalma, majd ezt követően a Köot. külön fejezetben (III.) meghatározza azokat az alkalmazási feltételeket, amelyek biztosítják, hogy a közoktatásban - az intézmény fenntartójától függetlenül - a közoktatási feladatok ellátása megfelelő színvonalon történjék. Ennek biztosítása céljából a Köot. 15. §-ának (5) bekezdése külön kiemeli, hogy "[a] közoktatási intézményben végzett munka jellegén, illetve természetén nem változtat az a körülmény, hogy a közoktatási intézménynek ki a fenntartója."
Miután a fentiekből megállapítható, hogy a közintézményekben - függetlenül annak fenntartójától - a Köot. szerint egységes elvek alapján azonos közoktatási feladatok, azonos színvonalú oktatás nevelés keretében, azonos alkalmazási feltételekkel kerülnek megvalósításra, indokolt, hogy a különböző fenntartású közoktatási intézményekben alkalmazottak ne kerüljenek hátrányos megkülönböztetésbe munkavégzésük során az intézmény eltérő finanszírozása miatt. Épp ezt elkerülendő - az Alkotmány 70/B. §-ának (2) bekezdésében foglaltak biztosítása végett -került megfogalmazásra a Köot. indítvánnyal kifogásolt rendelkezése.
Az Alkotmánybíróság a fentiekre figyelemmel megállapította, hogy az indítvánnyal támadott rendelkezés nem sérti az Alkotmányban megfogalmazott hátrányos megkülönböztetés tilalmát, ugyanakkor a jogalkotó az abban foglalt egységes szabályozás rögzítését alkotmányos indokkal, nevezetesen az Alkotmány 70/B. §-ának (2) bekezdésében megfogalmazott egyenlő munkáért járó egyenlő bér elvének biztosítása végett rendelte el.
Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
2. Az indítványozó nézete szerint a jogállamiság alkotmányos elvébe ütközik, hogy az indítvány által támadott rendelkezés folytán az Mt. hatálya alá tartozó pedagógusokra is a Kjt. vonatkozó rendelkezéseit kell alkalmazni.
Az Alkotmánybíróság a 22/1997. (IV. 25.) AB határozatában (ABH 1997, 107, 121.) - bár jelen ügytől eltérő szempontok alapján - vizsgálta a Köot. egyes rendelkezései és a Köot.-nak a más jogszabályok alkalmazását előíró rendelkezései közötti kapcsolatot. Fenti határozatában a Köot. közoktatási megállapodásra vonatkozó rendelkezése és "a Ptk. jelzett kapcsolódó rendelkezései" tekintetében az Alkotmánybíróság megállapította, hogy közöttük "sem kollízió, sem értelmezhetetlenségből fakadó alkotmányellenesség nem áll fenn. Ezek egymást kiegészítő viszonyban állnak." Ezért az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelmét a fentiekkel összefüggésben a 22/1997. (IV. 25.) AB határozat nem állapította meg.
A Köot. 16. §-ának (1) bekezdése rögzíti, hogy "[a] közoktatási intézmény munkavállalói, illetőleg közalkalmazottai (a továbbiakban: alkalmazott) tekintetében - a munkáltatótól függően - a Munka Törvénykönyvét vagy a közalkalmazottak jogállásáról szóló törvényt e törvény rendelkezéseivel együtt kell alkalmazni."
Míg az indítványozó által sérelmesnek tartott Köot. 122. § (1) bekezdése az intézményfenntartótól függetlenül kötelezően írja elő a közintézmények számára, hogy az általuk munkaviszony keretében foglalkoztatott pedagógusok kötelező óraszáma, túlmunka díjazása, továbbá a pótszabadságuk tekintetében a Kjt. rendelkezéseit kell alkalmazni.
Az indítványozó által sérülni vélt jogbiztonság alkotmányos elvének tartalmával az Alkotmánybíróság már számos határozatában foglalkozott. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogbiztonság szorosan a jogállamiság alkotmányjogi elvéhez kapcsolódik. A jogbiztonság az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak legyenek a norma címzettjei számára. [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.]
Az Alkotmánybíróság jelen ügyben a jogállamiság alkotmányos elvének sérelmét nem állapította meg. Ugyanis épp a Köot. 16. §-ának (1) bekezdése rendelkezik arról, hogy az Mt. és a Kjt. rendelkezéseit a Köot.-ben foglalt kiegészítéssel kell alkalmazni, így a közoktatási törvény támadott rendelkezése is kiegészítő viszonyban áll az Mt. vonatkozó rendelkezéseivel.
Az Alkotmánybíróság megállapította továbbá, hogy az indítványozó által hivatkozott Ptk. szerződésekre vonatkozó rendelkezései [nevezetesen annak 200. § (1) bekezdése, valamint a 205. § (1) bekezdése] és az indítvánnyal támadott rendelkezés között kollízió nem áll fenn, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította.
3. Végül az Alkotmánybíróság az indítványra figyelemmel azt vizsgálta, hogy a támadott rendelkezés folytán sérült-e az alapvető jogok lényeges tartalmának korlátozását tiltó, az Alkotmány 8. §-ának (1) és (2) bekezdésben megfogalmazott alkotmányos elv.
Az Alkotmány 8. § (1) bekezdése elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait és egyben deklarálja, hogy ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége, a (2) bekezdés pedig kimondja, hogy az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, azonban alapvető jog lényeges tartalmát nem korlátozhatja.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó által vitatott rendelkezés nem áll értékelhető összefüggésben az Alkotmány 8. §-ával, mert a Köot. 122. § (1) bekezdése nem tartalmaz alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó korlátozó rendelkezést, ezért az indítványt az Alkotmánybíróság e részében is elutasította.
4. A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Budapest, 2004. február 10.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr, Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró