1042/B/1997. AB határozat
a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 3. § (3) bekezdésének első mondata és 81. § (11)-(13) bekezdése, továbbá a Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetéséről szóló 1997. évi CXLVI. törvény 30. § (10)-(12) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásos alkotmánysértés megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 3. § (3) bekezdésének első mondata és 81. § (11)-(13) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja, a 4. § (6) bekezdése alkotmányossági vizsgálatára vonatkozó kérelmet pedig visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetéséről szóló 1997. évi CXLVI. törvény 30. § (10)-(12) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére, valamint az e törvénnyel összefüggésben kezdeményezett mulasztásos alkotmánysértés megállapítására vonatkozó indítványt is elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. A közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény (a továbbiakban: Kt.) 3. § (3) bekezdése szerint: "Az állam az ingyenes és kötelező általános iskoláról az állami szervek és a helyi önkormányzatok intézményfenntartói tevékenysége, illetve az állami, a helyi önkormányzati feladatellátás keretében gondoskodik. E törvény szerint ingyenes továbbá az óvodai nevelés, az óvodai nevelést és az iskolai nevelést és oktatást kiegészítő pedagógiai szakszolgálatok igénybevétele, továbbá a gimnáziumi, a szakközépiskolai, a szakmunkásképző iskolai, a szakiskolai nevelés és oktatás, valamint a kollégiumi ellátás."
A Kt. 81. §-ának az 1997. évi CXXVIII. törvény 2. §-ával megállapított (11)-(13) bekezdése a következő előírásokat tartalmazza.
"(11) A volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló törvény) rendelkezései alapján az egyházi jogi személy fenntartásába került nevelési-oktatási intézmény fenntartója, a nevelési-oktatási intézmény székhelye szerint illetékes községi, városi, megyei jogú városi, fővárosi, kerületi önkormányzat részére megküldött nyilatkozatában vállalhatja az önkormányzati feladatellátásban való közreműködést. A nyilatkozatnak a (3) bekezdés a)-d) pontjában foglaltakat kell tartalmaznia, elkészítésénél az (5) bekezdésben, teljesítésénél a (6) bekezdésben foglaltakat kell alkalmazni. A települési önkormányzat a nyilatkozatot három munkanapon belül megküldi a fővárosi, megyei önkormányzat részére. Az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvény (a továbbiakban: egyházi közcélú tevékenység anyagi feltételeiről szóló törvény) 6. §-ának (1)-(2) bekezdésében meghatározott kiegészítő támogatásról a központi költségvetés terhére kell gondoskodni, a nyilatkozat megküldését követően induló tanítási évtől kezdődően.
(12) A művelődési és közoktatási miniszter - kivéve, ha a nevelési-oktatási intézmény a (13) bekezdés hatálya alá tartozik - köteles közoktatási megállapodást kötni az egyházi jogi személlyel, ha az általa fenntartott iskola, kollégium országos feladatot lát el.
(13) Ha a helyi önkormányzat a fenntartásában lévő nevelési-oktatási intézményt egyházi jogi személy fenntartásába adja, és az átadás nem a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló törvény rendelkezései alapján történik, a helyi önkormányzat - az egyházi jogi személy megkeresésére - köteles közoktatási megállapodást kötni."
A Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetéséről szóló 1997. évi CXLVI. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 30. § (10)-(12) bekezdése a következőket tartalmazza.
"(10) A normatív állami hozzájárulásban részesülő nem állami intézmény, valamint a működéséhez rendszeres központi költségvetési támogatásban részesülő, jogi személyiséggel rendelkező közgyűjtemény a munkavállalók számára legalább a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvényben megállapított, a munkaidőre, pihenőidőre, előmeneteli és illetményrendszerre vonatkozó feltételeket köteles biztosítani.
(11) A közoktatási közfeladatot ellátó egyházak a normatív állami hozzájáruláson túl kiegészítő támogatásra jogosultak. Ennek mértéke a 3. számú melléklet 14-22. pont alapján számított - a helyi önkormányzati létszámadatokkal - súlyozott átlagnormatíva 60%-a.
(12) A szociális és gyermekjóléti, gyermekvédelmi közfeladatot ellátó egyházak a normatív állami hozzájáruláson túl kiegészítő támogatásra jogosultak. Ennek mértéke a 3. számú melléklet 8-13. pontjában megállapított normatíva 29%-a."
2. Az indítványozók kiegészített beadványukban elsődlegesen a Kt. 3. § (3) bekezdése első mondata és a 81. § (11)-(13) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérték.
Az indítványozók szerint a Kt. 3. § (3) bekezdésének első mondata sérti az Alkotmány 9. §-ának (1) bekezdését, 16. §-át, 60. §-át, 67. § (2) bekezdését, 70/A. § (1) és (3) bekezdését, 70/F. §-át és 70/G. § (1) bekezdését. A Kt. e rendelkezése ellentétes az Emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában 1950. november 4-én kelt, az 1993. évi XXXI. törvénnyel (a továbbiakban: Egyezmény) kihirdetett Egyezmény 14. Cikkében foglaltakkal, valamint a Gyermekek jogairól szóló, New Yorkban 1989. november 20-án kelt, az 1991. évi LXIV. törvénnyel (a továbbiakban: GyjE.) kihirdetett Egyezmény bevezető rendelkezésének (3) bekezdésével, 2. Cikke 1. és 2. pontjával és 28. Cikke 1. pontjával, ezért az sérti az Alkotmány 7. § (1) bekezdését is.
Álláspontjuk szerint a Kt. 3. § (3) bekezdés első mondata azáltal sérti az Alkotmány fentiekben megjelölt rendelkezéseit, mert az a finanszírozás szempontjából különbséget tesz az állami és az önkormányzati, valamint az egyházi fenntartású intézmények, illetve az alapítványi és magániskolák körébe tartozó intézmények között. E hátrányos megkülönböztetés miatt a szülők nem élhetnek intézményválasztási szabadságukkal és az érintett gyermek, illetve tanulói kör pedig nem jut hozzá azokhoz a speciális szolgáltatásokhoz, amelyeket az állami, önkormányzati intézményekben nem biztosítottak részükre. Hivatkoztak arra, hogy az alapítványi és magániskolák körébe tartozó intézmények egyrésze olyan, a gyermek rendellenességeit korrigáló pedagógiát alkalmaz, amelyet az állami, önkormányzati és egyházi intézmények nem biztosítanak részükre. Az alapítványi és magániskolák másik csoportját pedig olyan intézmények képezik, amelyek a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozás alapján szerveződnek.
Az indítványozók szerint a Kt. 81. §-ának (11)-(13) bekezdése további megkülönböztetést hozott létre a nem állami, nem önkormányzati intézmények fenntartói között azáltal, hogy az egyházi intézmények fenntartói egyoldalú nyilatkozattal jogosulttá válnak a kiegészítő támogatásra, az alapítványi és a magánoktatási intézmények fenntartói pedig csak abban az esetben, ha a helyi önkormányzat mérlegelési jogkörében velük közoktatási megállapodást köt. Ezért a Kt. e kifogásolt szabályai sértik az Alkotmány 67. § (1) és (2) bekezdését, 70/A. § (1) bekezdését és 70/G. § (1) bekezdését.
Az indítványozók eredeti beadványukban a Magyar Köztársaság 1997. évi költségvetéséről szóló 1996. évi CXXIV. törvénnyel (a továbbiakban: Ktvm.) összefüggésben mulasztásos alkotmánysértés megállapítását is kérték. Az indítvány szerint a mulasztásos alkotmánysértés azért állt fenn, mert a jogalkotó e törvény keretében nem rendelkezett arról, hogy miként juthatnak a nem állami, nem önkormányzati intézményfenntartók azonos kiegészítő támogatáshoz abban a körben, ahol a Kt. az ingyenességet mondja ki. Ez a jogalkotói mulasztás az Alkotmány 70/I. §-ában meghatározott közteherviselés elvének sérelmével jár, mert a jelzett intézmények tekintetében a normatív állami támogatás az oktatási költségeket csak részben fedezi. Ezt meghaladóan a szülőknek jelentős anyagi támogatást kell vállalniuk gyermekük speciális neveléséhez az egyéb iskolatípust választó szülőkhöz képest.
Az indítványozók 1998. szeptember 24-i beadványukban indítványukat korábban kifejtett indokaik változatlanul hagyásával kiterjesztették a Magyar Köztársaság 1998. évi költségvetéséről szóló 1997. évi CXLVI. törvény bizonyos rendelkezéseire. Emellett álláspontjuk szerint a Ktv. 30. § (10) bekezdése alkotmányellenes negatív diszkriminációt valósít meg azáltal, hogy a normatív állami hozzájárulás folyósításának feltételéül "a nem állami intézmények" részére olyan feltételt szab, amelyet sem az állami és önkormányzati, sem pedig az egyházi intézmények fenntartóival szemben nem támaszt. A 30. § (11) és (12) bekezdése pedig pozitív diszkriminációt biztosít az egyházi fenntartók javára az egyéb nem állami, nem önkormányzati intézményt fenntartókkal szemben.
II.
1. Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettséget és a belső jog összhangját.
A 9. § (1) bekezdése megállapítja, hogy Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül.
A 16. § alapján a Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit.
A 60. § (1) bekezdése kinyilvánítja, hogy a Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságára.
A 67. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. E § (2) bekezdése szerint pedig a szülőket megilleti az a jog, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák.
A 70/A. § (1) bekezdése alapján a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. E § (3) bekezdése pedig előírja, hogy a Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.
A 70/F. § a következő előírásokat tartalmazza:
"(1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot.
(2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg".
A 70/G. § (1) bekezdése szerint: "A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát".
2. Az Egyezmény 14. Cikke szerint: "A jelen Egyezményben meghatározott jogok és szabadságok élvezetét minden megkülönböztetés, például nem, faj, szín, nyelv, vallás, politikai vagy egyéb vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, nemzeti kisebbséghez tartozás, vagyoni helyzet, születés szerint vagy egyéb helyzet alapján történő megkülönböztetés nélkül kell biztosítani".
A GyjE. 2. Cikk 1. és 2. pontja a következőket tartalmazza:
"1. Az Egyezményben részes államok tiszteletben tartják és biztosítják a joghatóságuk alá tartozó gyermekek számára az Egyezményben lefektetett jogokat minden megkülönböztetés, nevezetesen a gyermeknek vagy szüleinek vagy törvényes képviselőinek faja, színe, neme, nyelve, vallása, politikai vagy más véleménye, nemzeti, nemzetiségi vagy társadalmi származása, vagyoni helyzete, cselekvőképtelensége, születési vagy egyéb helyzete szerinti különbségtétel nélkül.
2. Az Egyezményben részes államok megteszik a megfelelő intézkedéseket arra, hogy a gyermeket hatékonyan megvédjék minden, bármely formában jelentkező megkülönböztetéstől és megtorlástól, amely szülei, törvényes képviselői vagy családtagjai jogi helyzete, tevékenysége, véleménynyilvánítása vagy meggyőződése miatt érhetné őt".
A GyjE. 28. Cikk 1. pontja szerint: "Az Egyezményben részes államok elismerik a gyermeknek az oktatáshoz való jogát, és különösen e jog fokozatos, az esélyegyenlőség alapján való gyakorlása céljából
a) az alapfokú oktatást mindenki számára kötelezővé és ingyenessé teszik,
b) előmozdítják a középfokú oktatás, különböző, mind általános, mind szakirányú formáinak megszervezését, és ezeket minden gyermek számára megnyitják és hozzáférhetővé teszik, továbbá intézkedéseket tesznek az oktatás ingyenességének bevezetésére és szükség esetén pénzügyi segítség nyújtására,
c) minden gyermek számára nyílttá és hozzáférhetővé teszik az iskolai és pályaválasztási tájékoztatást és tanácsadást,
d) intézkedéseket tesznek az iskolába járás rendszerességének előmozdítására és a lemorzsolódás csökkentésére".
III.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését az alábbiakkal indokolja.
1.1. A Kt. 2. § (3) bekezdése előírja, hogy a közoktatás rendszerének működtetése az állam feladata.
A Kt. 3. § (2) bekezdése alapján közoktatási intézményt az állam, a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi önkormányzat, az országos kisebbségi önkormányzat, a Magyar Köztársaságban nyilvántartásba vett egyházi jogi személy, továbbá a Magyar Köztársaság területén alapított és itt székhellyel rendelkező jogi személyiséggel rendelkező gazdálkodó szervezet, alapítvány, egyesület és más jogi személy, továbbá természetes személy alapíthat és tarthat fenn, ha a tevékenység folytatásának jogát - jogszabályban foglaltak szerint - megszerezte.
A Kt. rendelkezései különbséget tesznek az állami és a helyi önkormányzati nevelési-oktatási intézmények, valamint az e körbe nem tartozó, más fenntartók által működtetett ilyen intézmények (a továbbiakban: nem állami intézmények) között.
A Kt. 4. § (2) bekezdése alapján az állami és a helyi önkormányzati nevelési-oktatási intézmény nem lehet elkötelezett egyetlen vallás vagy világnézet mellett sem. Az állami és a helyi önkormányzati iskola pedagógiai programjában biztosítani kell az ismeretek, a vallási, illetve világnézeti információk tárgyilagos és többoldalú közvetítését. Az állami és a helyi önkormányzati nevelési-oktatási intézmény nevelési, illetve pedagógiai programja, működése, tevékenysége és irányítása vallási és világnézeti tanítások igazságáról nem foglalhat állást, vallási és világnézeti kérdésekben semlegesnek kell maradnia. A Kt. 81. § (1) bekezdésének a) pontja pedig előírja, hogy a nem állami, nem helyi önkormányzati nevelési-oktatási intézmények vallási, illetve világnézeti tekintetben elkötelezett intézményként is működhetnek és ennek megfelelően a felvétel előfeltételeként kiköthetik valamely vallás, világnézet elfogadását, a nevelési, illetve pedagógiai programjukba beépíthetik a vallási, világnézeti elkötelezettségnek megfelelő filozófiai, etikai, kulturális ismereteket.
Az állami, illetve az önkormányzati fenntartású nevelési-oktatási intézmények igénybevételét nem gátolhatja a szülők vallási, illetve világnézeti elkötelezettsége. A Kt. kifogásolt rendelkezése ezért az Alkotmány 70/F. §-ában biztosított ingyenes és kötelező általános iskolai oktatás megszervezésére ezt a fenntartói kört kötelezte. A helyi önkormányzatok tekintetében a feladatellátáshoz szükséges bizonyos feltételek megteremtését szolgálta a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 107. § (1) bekezdés d) pontja, amely alapján megkapták azoknak az oktatási intézményeknek a vagyonát, amelyeket a jogelőd tanácsi szervek kezeltek.
A Kt. 85-87. §-a rendelkezik a helyi önkormányzatok feladatellátási kötelezettségéről.
A Kt. 86. § (1) bekezdése alapján a községi, a városi, a fővárosi kerületi és a megyei jogú városi önkormányzat köteles gondoskodni az óvodai nevelésről, a tankötelezettség teljesítéséhez szükséges általános iskolai oktatásról, továbbá a nemzeti és etnikai kisebbség által lakott településen a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozók óvodai neveléséről és a tankötelezettség teljesítéséhez szükséges általános iskolai neveléséről és oktatásáról.
A Kt. 87. § (1) bekezdése szerint a megyei önkormányzat, illetve a fővárosi önkormányzat köteles gondoskodni azoknak a tanulóknak a különbözeti vizsga vagy évfolyamismétlés nélküli iskolaváltásáról, akiknek a lakóhelyén, ennek hiányában tartózkodási helyén a tankötelezettség végéig nem biztosítottak az iskolai nevelés és oktatás feltételei. A megyei önkormányzat és a fővárosi önkormányzat köteles továbbá gondoskodni a többi gyermekkel, tanulóval együtt nem foglalkoztatható, illetőleg oktatható testi, érzékszervi, értelmi, beszéd vagy más fogyatékos gyermekek, tanulók óvodai, iskolai, továbbá kollégiumi ellátásról.
A helyi önkormányzatok feladatellátási kötelezettsége tehát átfogja a közoktatás valamennyi feladatát az általános iskolától a középiskoláig, beleértve a Kt. 21. §-ában meghatározott pedagógiai szakszolgálatokat is. Ez a feladatellátási kötelezettség valamennyi tanulóra kiterjed, így a bármilyen oknál fogva hátrányos helyzetben lévők ellátására is. A helyi önkormányzatok nem kizárólag intézményfenntartásra, hanem szolgáltatás biztosítására kötelesek. A Kt. 88. § (4) bekezdése értelmében ugyanis az önkormányzatok feladataikat intézmény létesítésével, fenntartásával, társulásban való részvétellel vagy más önkormányzattal, illetve fenntartóval kötött megállapodás útján láthatják el. Minden más intézményfenntartó a saját elhatározása alapján működhet közre a közoktatás-szolgáltatás megszervezésében és e szolgáltatásért a Kt. 81. § (1) bekezdés d) pontja alapján ellenszolgáltatást köthet ki.
Az Alkotmánybíróság a 22/1997. (IV.25.) AB határozatában az ingyenes oktatáshoz való joggal összefüggésben a következőket állapította meg. "Az Alkotmány idézett 70/F. § (2) bekezdése alapján az államot az oktatáshoz való jog érvényesülési feltételeinek biztosításában az egyes oktatási formák tekintetében eltérő kötelezettségek terhelik. Az Alkotmány e rendelkezése a kötelező általános iskolai oktatásban az ingyenes oktatás állami biztosításának kötelezettségét írja elő. E rendelkezés alapján tehát ebben az oktatási formában az államnak alkotmányi kötelezettsége, a szülőknek és a tanulóknak pedig alapvető alanyi jogosultsága áll fenn az ingyenes oktatásra. A Kt. 3. § (3) bekezdése alapján az állam az ingyenes és kötelező általános iskoláról az állami szervek és a helyi önkormányzatok intézményfenntartói tevékenysége, illetve az állami és a helyi önkormányzati feladatellátás keretében gondoskodik.
A középfokú oktatás tekintetében az Alkotmány állami kötelezettségként a képességei alapján mindenki számára hozzáférhető oktatás biztosítását és az oktatásban részesülők anyagi támogatását határozza meg. A Kt. idézett 3. § (3) bekezdése azonban az Alkotmány 70/F. §-át meghaladóan a középfokú oktatást és nevelést is ingyenessé nyilvánítja.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az államot csak a semleges iskola létesítésének és fenntartásának kötelessége terheli. Nem állapítható meg az, hogy az államnak mindenki számára a választása szerinti iskolában kell ingyenes oktatást biztosítania." (ABH 1997, 113, 114.)
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kt. 3. § (3) bekezdés első mondata nem sérti az Alkotmány 70/F. §-át.
1.2. Az indítványozók kifogásolták, hogy a Kt. vizsgált rendelkezése a finanszírozás szempontjából hátrányos megkülönböztetést tesz az állami, az önkormányzati és az egyházi fenntartású intézményekhez képest az alapítványi és magániskolák körébe tartozó intézmények sérelmére. A nem állami intézmények támogatásáról nem a Kt. támadott rendelkezése, hanem a Kt. 4. § (6) bekezdése rendelkezik.
A Kt. 4. § (6) bekezdése szerint: "Az állam a nem állami, nem helyi önkormányzati közoktatási intézmény fenntartója részére a feladatellátáshoz az éves költségvetési törvényben megállapított mértékű költségvetési támogatást nyújt. A helyi önkormányzat vagy az állam a költségvetési támogatáshoz kiegészítő anyagi támogatást adhat, ha a nem állami, illetve nem önkormányzati közoktatási intézmény - az e törvényben szabályozott megállapodás alapján - állami, illetve helyi önkormányzati feladatot lát el. Nem jár költségvetési hozzájárulás a fenntartónak az iskolai rendszerű szakképzés gyakorlati képzésének ellátásához abban az esetben, ha a fenntartó szakképzési hozzájárulásra kötelezett."
A Kt. 118. § (3) bekezdése szerint a központi költségvetés az állami szervek és a helyi önkormányzatok, valamint a nem állami, nem helyi önkormányzati intézményfenntartók részére az általuk fenntartott nevelési-oktatási intézmények működéséhez - a gyermek-, tanulói létszámot, valamint az ellátott feladatokat figyelembe véve - normatív költségvetési hozzájárulást biztosít. A 118. § (4) bekezdése - a 4. § (6) bekezdéséhez kapcsolódóan - pedig előírja, hogy a nem állami, nem helyi önkormányzati intézményfenntartó részére megállapított normatív költségvetési hozzájárulás összege nem lehet kevesebb, mint a helyi önkormányzat részére ugyanazon jogcímen megállapított normatív költségvetési hozzájárulás.
A Kt. fenti rendelkezései szerint tehát valamennyi nem állami intézmény fenntartóját, közöttük az alapítványi és a magániskolák fenntartóit is, alanyi jogon illeti meg az éves költségvetési törvényben megállapított normatív hozzájárulás. A Ktv. 30. § (1) bekezdés a) pontja szerint a közoktatási feladatokat ellátó nem állami intézmények fenntartóit - néhány meghatározott kivétellel - a helyi önkormányzatok normatív állami hozzájárulásával azonos jogcímeken és feltételek mellett, azonos összegű normatív állami hozzájárulás illeti meg.
Mivel a Kt. alapján járó normatív költségvetési hozzájárulás az intézmények működéséhez szükséges anyagi fedezetnek csak bizonyos részét biztosítja, ezért a Kt. 38. § (1) bekezdése szerint a működéshez hiányzó fedezetet a fenntartónak kell biztosítania. A nem állami intézmények számára a Kt. alapján nyújtott normatív hozzájárulás kiegészítésének megállapítására egyrészt a Kt. idézett 81. § d) pontja szerinti fizetési kötelezettséget tartalmazó megállapodás, másrészt a 4. § (6) bekezdése és a 81. § (1) bekezdés e) pontja alapján kötött közoktatási megállapodás áll rendelkezésre.
A Kt. 4. § (6) bekezdésének alkotmányosságát az Alkotmánybíróság már vizsgálta. A 22/1997. (IV. 25.) AB határozatában az e rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította és egyidejűleg e rendelkezés alkalmazásával összefüggésben alkotmányos követelményt állapított meg. E határozatában az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kt. 4. § (6) bekezdése nem ütközik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, 70/A. § (1) és (3) bekezdésébe és 70/F. §-ába. A Kt. 4. § (6) bekezdésében foglaltakkal szembeni kifogás tehát ítélt dolognak minősül, ezért az indítványt e vonatkozásban az Alkotmánybíróság visszautasította.
1.3. A Kt. 3. § idézett (2) bekezdése az Alkotmány 70/G. § (1) bekezdésében biztosított tanszabadság és tanítás szabadságának figyelembevételével biztosítja a közoktatási intézmény létesítésének teljes szabadságát.
A Kt. 38. § (1) bekezdése azonban előírja, hogy a közoktatási intézménynek rendelkeznie kell a feladatai ellátásához szükséges feltételekkel. A közoktatási intézmény az alapító, illetőleg a fenntartó szerv által biztosított pénzeszköz, valamint egyéb bevételei alapján gondoskodik feladatainak ellátásáról. Az e rendelkezésben meghatározott kötelezettség pedig valamennyi fenntartót terheli.
A Kt. több rendelkezése biztosítja a szülők - és meghatározott életkor esetén a tanulók - intézményválasztási szabadságát.
A Kt. 13. § (1) bekezdés szerint a szülőt megilleti a nevelési, illetőleg nevelési-oktatási intézmény szabad megválasztásának joga. A nevelési, nevelési-oktatási intézmény szabad megválasztásának joga alapján gyermeke adottságainak, képességeinek, érdeklődésének, saját vallási, illetve világnézeti meggyőződésének, nemzeti vagy etnikai hovatartozásának megfelelően választhat óvodát, iskolát, kollégiumot. A (2) bekezdés alapján pedig a szülők joga, hogy gyermekük számára nem állami, illetve nem önkormányzati nevelési-oktatási intézményt válasszanak, továbbá - az, hogy e törvényben foglaltak szerint - nem állami, illetve nem helyi önkormányzati óvodát, iskolát alapítsanak, vagy annak alapításában részt vegyenek.
A fentiek alapján a Kt. kifogásolt rendelkezése nem ellentétes az Alkotmány 67. § (2) bekezdésével és 70/G. § (1) bekezdésével.
1.4. Az Alkotmány 16. §-a állami kötelezettséget állapít meg az ifjúság létbiztonsága, oktatása és nevelése, valamint érdekeinek védelme tekintetében. Ez a rendelkezés azonban önmagában alanyi alapjogot nem tartalmaz konkrét állami szolgáltatásokra, támogatásokra. Széles mozgásteret biztosít tehát a jogalkotó szervek számára az ifjúság létbiztonságát, oktatását és nevelését, valamint érdekének védelmét szolgáló támogatási formák meghatározásában. E kötelesség gyakorlása során a jogalkotó szerveknek természetesen tiszteletben kell tartaniuk az Alkotmány alapelveit, valamint az ifjúságot megillető alapvető jogokat. Az előbbiekre tekintettel az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Kt. vizsgált rendelkezésével összefüggésben az Alkotmány 16. §-ának a sérelme nem állapítható meg.
1.5. Az Alkotmánybíróság a diszkrimináció alkotmányi tilalmával összefüggésben hivatalból vizsgálta a Kt. kifogásolt rendelkezése és az irányadó nemzetközi szerződések összhangját.
Az Egyezmény idézett 14. Cikke az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében is megállapított általános diszkriminációs tilalmat fogalmazza meg.
A GyJE. 2. Cikk 1. és 2. pontja a gyermekek számára eme egyezményben biztosított jogok tekintetében a hátrányos megkülönböztetés tilalmát és a megkülönböztetéstől való védelem biztosítását állapítja meg. A GyJE. 28. Cikk 1. a) pontja pedig - az Alkotmány 70/F. § (2) bekezdésében foglaltakhoz hasonlóan - az oktatáshoz való jog keretében az alapfokú oktatás mindenki számára kötelezővé és ingyenessé tételét határozza meg.
Az Alkotmánybíróság a fenti egyezményeken kívül a Kt. sérelmezett rendelkezésével összefüggésben vizsgálta az oktatásban alkalmazott megkülönböztetés elleni küzdelemről szóló, az Egyesült Nemzetek Nevelésügyi, Tudományos és Kulturális Szervezete Közgyűlésének 11. ülésszakán Párizsban 1960. december hó 14. napján elfogadott, az 1964. évi 11. törvényerejű rendelettel (a továbbiakban: OE.) kihirdetett egyezményben foglaltakat is.
Az OE. 1. Cikk 1. pontja szerint "a jelen egyezmény szempontjából a "megkülönböztetés" kifejezésen értendő a fajon, bőrszínen, nemen, nyelven, valláson, politikai vagy bármilyen egyéb véleményen, nemzetiségi vagy társadalmi származáson, vagyoni helyzeten vagy születésen alapuló minden olyan különbségtétel, kizárás, korlátozás vagy kedvezés, amelynek célja vagy következménye az oktatás terén való egyenlő elbánás megszüntetése vagy akadályozása, nevezetesen
a) valamely személy vagy csoport kizárása az oktatás bármely fajtájában vagy fokozatában való részvételből;
b) valamely személynek vagy csoportnak alacsonyabb színvonalú oktatásra való korlátozása;
c) bizonyos személyek vagy csoportok részére külön oktatási rendszerek vagy intézetek létesítése vagy fenntartása, a jelen egyezmény 2. Cikkében foglalt rendelkezések fenntartásával; vagy
d) valamely személynek vagy csoportnak az emberi méltósággal össze nem egyeztethető helyzetbe való juttatása."
Az OE. 2. Cikk c) pontja alapján nem tekintendő a jelen egyezmény 1. Cikke értelmében vett megkülönböztetésnek, ha egyes államok lehetővé teszik "magán tanintézetek létesítését vagy fenntartását, amennyiben ezeknek az intézeteknek nem az a céljuk, hogy bármely csoport kizárását biztosítsák, hanem az, hogy a közhatóságok által nyújtott oktatási lehetőségeket bővítsék, ha ugyanakkor működésük megfelel ennek a célkitűzésnek, és ha az általuk nyújtott oktatás összhangban áll az illetékes hatóságok által esetleg előírt vagy elfogadott normákkal, különösen az azonos fokú oktatás tekintetében".
Az OE. 5. Cikk 1. b) pontja alapján a jelen egyezményben részes államok megegyeznek abban, hogy "biztosítani kell a szülők, illetve a törvényes gyámok szabadságát abban, hogy 1. gyermekeik számára nem állami tanintézeteket is választhatnak, feltéve, hogy ezek megfelelnek az illetékes hatóságok által előírt vagy jóváhagyott minimális normáknak, és hogy 2. az illető állam törvényhozásával összhangban álló keretek között gondoskodhatnak gyermekeiknek saját meggyőződésük szerinti vallási és erkölcsi neveléséről, emellett viszont semmilyen személy vagy csoport nem kényszeríthető arra, hogy meggyőződésével össze nem egyeztethető hitoktatásban részesüljön."
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vizsgált nemzetközi egyezményekből nem vonható le az a következtetés, hogy az ingyenes alapfokú oktatást az állam - a szülő választása szerint - minden közoktatási intézményt fenntartó tekintetében köteles biztosítani. A hivatkozott egyezményekből az sem következik, hogy az államnak mindenki számára a választása szerinti iskolában kell biztosítania azokat a támogatási feltételeket, amelyeket az ingyenes oktatás biztosítására kijelölt fenntartók részére nyújt. Az a körülmény, hogy a nem állami, nem helyi önkormányzati intézmények térítési díjat, illetve tandíjat állapíthatnak meg, nem jár azzal a következménnyel, amely - az OE. ismertetett előírásai alapján - a hátrányos megkülönböztetés tilalmába ütközne.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kt. 3. § (3) bekezdése nem ellentétes az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével és az Egyezmény 14. Cikkével, a GyJE. 2. Cikk 1. és 2. pontjával, 28. Cikk 1. a) pontjával, valamint az OE. idézett előírásaival sem. Ezért az nem sérti az Alkotmány 7. § (1) bekezdését.
2. A Kt. 81. § kifogásolt (11)-(13) bekezdését az 1997. évi CXXVIII. törvény 2. §-a állapította meg 1998. január 1-jei hatállyal.
A Kt. 81. § (11) bekezdése az egyházi jogi személyek esetében lehetővé teszi a feladatellátásba történő bejelentkezést, egyoldalú nyilatkozat alapján. Az indítványozók figyelmen kívül hagyták, hogy ez a jog az egyházi jogi személyt nem általában, hanem csak abban az esetben illeti meg, ha a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. törvény hatálya alá tartozik. Az Alkotmánybíróság a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló törvény alkotmányosságát elbíráló 4/1993. (II. 12.) AB határozatában megállapította, hogy az egyházak, különösen az e törvénnyel érintett történelmi egyházak történelmi és társadalmi szerepe, valamint a vallásszabadsághoz való alapjog kielégítően indokolja, hogy az egyházi funkciók gyakorlását szolgáló ingatlanok visszajuttatása nem minősül más érintett tulajdonosokkal szemben önkényes megkülönböztetésnek. A történelmi egyházak esetében ugyanis elsődlegesen nem kárpótlásra, hanem alapjog gyakorlása anyagi feltételeinek biztosítására került sor. (ABH 1993, 64, 68.)
A Kt. 81. § új (12) bekezdése alapján a művelődési és közoktatási miniszter a (13) bekezdésben foglalt kivétellel az egyházi jogi személlyel köteles közoktatási megállapodást kötni, amennyiben az általa fenntartott intézmény országos feladatot lát el. A Kt. 121. § (1) bekezdésének 24. pontja szerint országos feladatot lát el a közoktatási intézmény, ha a szolgáltatásait igénybe vevők legalább ötvenegy százaléka, legkevesebb hét különböző megyéből (fővárosból) élők közül kerül ki, feltéve továbbá, hogy az adott feladatot ellátó, szolgáltatást nyújtó közoktatási intézményből legfeljebb három működik az országban (pl. nemzeti, etnikai kisebbségi feladatot lát el, vallási, világnézeti tekintetben elkötelezett intézményként működik).
A Kt. 81. § (13) bekezdése pedig közoktatási megállapodás megkötésére kötelezi az önkormányzatot az egyházi jogi személy egyoldalú megkeresése alapján, ha részére a helyi önkormányzat nevelési-oktatási intézményt adott át.
Az egyházak hitéleti és közcélú tevékenységének anyagi feltételeiről szóló 1997. évi CXXIV. törvény (a továbbiakban: Eht.) 5. §-a szerint az egyházi intézményfenntartók oktatási, egészségügyi és szociális tevékenységük után a hasonló feladatot ellátó állami és helyi önkormányzati intézményekkel azonos normatív állami hozzájárulásban részesülnek, amelyek jogcímeit és összegeit, illetve arányait az éves költségvetési törvény tartalmazza, a felsőoktatás tekintetében összhangban a felsőoktatási törvény rendelkezéseivel.
Az Eht. 6. § (1) és (2) bekezdése a következő előírásokat tartalmazza.
"(1) Az egyházak további támogatásra (a továbbiakban: kiegészítő támogatás) jogosultak, amelynek alapja az állampolgárok azon döntése, ahogyan az adott egyház által fenntartott intézmények közszolgáltatásait igénybe veszik.
(2) Az (1) bekezdés szerinti kiegészítő támogatás meghatározása minden évben a költségvetési tervezéskor ismert adatok alapján történik, az éves költségvetésről szóló törvényben, a közoktatási, illetve a szociális szolgáltatások igénybevételének figyelembevételével."
Az Alkotmánybíróság a 22/1997. (IV. 25.) AB határozata rendelkező részében alkotmányos követelményt állapított meg. Eszerint: a Kt. 4. § (6) bekezdése alkalmazásánál alkotmányos követelmény, hogy az állam vagy a helyi önkormányzat az egyházi jogi személyek által fenntartott közoktatási intézmények működéséhez a hasonló állami és önkormányzati intézményekével azonos mértékű költségvetési támogatáson kívül olyan arányú kiegészítő anyagi támogatást nyújtson, amilyen arányban ezek az intézmények állami vagy önkormányzati feladatokat vállaltak át.
Az Alkotmánybíróság e határozatának indokolásában megállapította, hogy "a Kt. 81. § (10) bekezdésének az a rendelkezése, amely szerint "a művelődési és közoktatási miniszter köteles közoktatási megállapodást kötni az országos kisebbségi önkormányzattal, ha a nemzeti etnikai kisebbséghez tartozók iskolai, kollégiumi ellátása önkormányzati feladatellátás keretében nem megoldott, pedig a Magyar Köztársaságban élő nemzeti és etnikai kisebbségeknek az Alkotmány 68. §-ában biztosított alapjoga szolgálatában áll. Nincs alkotmányos indoka annak, hogy a Kt. az egyházi jogi személyek tekintetében nem tartalmaz hasonló kötelező rendelkezést a vallásszabadságból fakadó fenntartói jogok gyakorlása anyagi feltételeinek biztosítására. Az előbbiek összegezéseként az Alkotmánybíróság a vizsgált tárgykörre vonatkozóan megállapítja, hogy a nem állami oktatási intézmények körében az egyházi jogi személyek által fenntartott oktatási intézményeknek a rendelkező részben megállapított kötelező költségvetési és kiegészítő anyagi támogatásában, valamint a Kt. 81. § (10) bekezdése alapján kötelezően kötött közoktatási megállapodásban megtestesülő pozitív diszkriminációt az Alkotmány 60 §-ában és 68. §-ában biztosított alapjogok érvényesítése teszi szükségessé." (ABH 1997, 107, 116.)
Az Alkotmánybíróság a fentiek alapján megállapította, hogy a Kt. 81. § (11)-(13) bekezdése megfelel az Alkotmánybíróság fenti határozatában foglalt alkotmányos követelménynek és indokainak, továbbá az Eht. idézett rendelkezéseinek. Ezért a Kt. e rendelkezései nem sértik az Alkotmány 67. § (2) bekezdését, 70/A. § (1) bekezdését és 70/G. § (1) bekezdését.
3. A Ktv. 30. § (10) bekezdése a normatív hozzájárulásban részesülő nem állami intézmény, valamint a működéséhez rendszeres központi költségvetési támogatásban részesülő, jogi személyiséggel rendelkező közgyűjtemény tekintetében követeli meg bizonyos feltételek biztosítását.
A Ktv. 30. § (1) bekezdés bevezető része határozza meg a normatív hozzájárulásban részesülő nem állami intézmények körét. Eszerint: "az Országgyűlés a szociális, a közoktatási és a külön törvényben meghatározott felsőoktatási közfeladatokat ellátó egyházi jogi személyek, társadalmi szervezetek, alapítványok, közalapítványok, közhasznú társaságok és a humánszolgáltatásokat főtevékenységként végző, a személyi jövedelemadóról szóló törvény hatálya alá tartozó magánszemélyek (a továbbiakban együtt: nem állami intézmények) fenntartói részére normatív állami hozzájárulást állapít meg". Az indítványozók tehát tévesen értelmezik és állítják, hogy a Kt. e rendelkezése alkalmazásánál a nem állami intézményen kizárólag alapítványi, egyesületi és magánoktatási intézményt kell érteni. Az előbbiekre tekintettel tehát a Kt. 30. § (10) bekezdésével összefüggésben az indítványozók által vélelmezett hátrányos megkülönböztetés nem áll fenn.
A Ktv. 30. § (11) és (12) bekezdése az Eht. idézett 6. §-a alapján állapít meg az egyházak részére kiegészítő támogatást. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Ktv. e rendelkezéseiben az egyházak részére biztosított támogatások - az indokolási rész III. fejezet 1. 2. és 3. pontjában kifejtettek szerint - nem minősül alkotmányellenes diszkriminációnak.
4. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. § (1) bekezdése szerint ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére.
Az Alkotmánybíróság már a 22/1990. (X. 16.) AB határozatban elvi jelentőséggel rámutatott arra, hogy a jogalkotó szerv jogszabályalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha a jogi szabályozás iránti igény annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton beavatkozott bizonyos életviszonyokba és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos joguk érvényesítésének gyakorlati lehetőségétől. (ABH 1990. 83, 86.) Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak. (ABH 1992. 204, 205, 227, 231.)
A Kt. 4. § (6) bekezdése alapján az állam a nem állami, nem helyi önkormányzati közoktatási intézmény fenntartója részére a feladatellátáshoz az éves költségvetési törvényben megállapított mértékű költségvetési támogatást nyújt. A Kt. e felhatalmazása alapján és a 118. § idézett (3) és (4) bekezdésében foglalt előírások figyelembevételével állapítja meg az éves költségvetési törvény a szóban forgó közoktatási intézmények részére a normatív hozzájárulást.
A Ktvm. 34. § (1) bekezdés a) pontja és a Ktv. 30. § (1) bekezdés a) pontja azonos szabályozást tartalmaz. E rendelkezés szerint a közoktatási feladatokat ellátó nem állami intézmények fenntartóit - néhány meghatározott kivétellel - a helyi önkormányzatok normatív állami hozzájárulásával azonos jogcímeken és feltételek mellett, azonos összegű normatív állami hozzájárulás illeti meg.
A Kt. 4. § (6) bekezdése nem ad általános felhatalmazást a nem állami intézmények tekintetében a költségvetési törvény alapján biztosítható kiegészítő támogatásra, ezért ilyen szabályozást a Ktvm. és a Ktv. sem tartalmazhatott.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint - az utóbbiakra, valamint az indokolás III. fejezet 1. pontjában foglaltakra figyelemmel - sem a Ktvm., sem pedig a Ktv. tekintetében az alkotmányellenes mulasztás egyik változata sem áll fenn.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint határozott.
Budapest, 1998. október 26.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró