22/2011. (III. 30.) AB határozat
Szombathely Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének a fizetőparkolók működésének és igénybevételének rendjéről szóló 28/1996. (VI. 27.) rendelete alkotmányellenességének vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság folyamatban lévő ügyekben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezések tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Szombathely Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének a fizetőparkolók működésének és igénybevételének rendjéről szóló 28/1996. (VI. 27.) rendelete 2010. július 1. napjáig hatályos 12. § (2) bekezdésének második mondata alkotmányellenes volt, ezért az a Szombathelyi Városi Bíróság 11.P.20.115/2009., 14.P.21.136/2008., 18.P.21.071/2010. és 1.G.40.008/2010. szám alatti pereiben nem alkalmazható. Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I. A Szombathelyi Városi Bíróság négy bírája az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. §-a alapján - az előttük folyamatban lévő eljárás felfüggesztése mellett - fordultak az Alkotmánybírósághoz, és kérték Szombathely Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének a fizetőparkolók működésének és igénybevételének rendjéről szóló 28/1996. (VI. 27.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 12. § (2) bekezdésének második mondata alkotmányellenességének megállapítását, valamint a konkrét ügyekben való alkalmazásának kizárását.
Az indítványok azt kifogásolták, hogy a támadott szabály előírása értelmében a kiszabott parkolási díj (pótdíj) megfizetésért az országos gépjármű nyilvántartásban szereplő tulajdonos (üzembentartó) tartozik felelősséggel. Három indítványozó bíró szerint ez a rendelkezés nem felel meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezetett jogbiztonság követelményének, mert a személygépkocsi korábbi tulajdonosának felelőssége akkor is fennáll, ha a részére előírt valamennyi - különösen a közúti közlekedési nyilvántartásról szóló 1999. évi LXXXIV. törvény 33. § (1) bekezdés a) pontja szerinti - jogszabályi kötelezettségének eleget tesz, azonban a tulajdonjog átírása a vevőnek felróhatóan marad el. Három indítványozó szerint az eladó a gépjárműnek a jogosulatlan parkolás időpontjában már nem tulajdonosa figyelemmel arra, hogy a tulajdonjog a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 117. § (2) bekezdése alapján a gépjármű vevőjére már átszállt. Ezen indítványozók szerint a jogbiztonságot sérti az eladó felelősségének megállapítása, amiért az új tulajdonosnak felróható okból elmarad a tulajdonjog átírása.
Mind a négy indítványozó úgy véli, hogy az Ör. kifogásolt szabálya a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 15. § (4) bekezdésével [amely az indítványok alapjául szolgáló peres eljárásokban vitássá tett jogviszonyok keletkezésekor úgy rendelkezett, hogy az (1) bekezdésben, továbbá a 33/A. § szerinti használati díj vagy pótdíj, valamint pótdíj megfizetéséről a gépjármű tulajdonosa (üzemben tartója) gondoskodik] ellentétesen határozza meg a parkolási díj (pótdíj) fizetésére kötelezett személyt, ami sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglalt követelményt.
Mivel az indítványok az Ör. ugyanazon rendelkezésének alkotmányosságát lényegében egyező indokokkal vitatták, ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette, és egy eljárásban bírálta el.
Az Alkotmánybíróság eljárása során beszerezte Szombathely Megyei Jogú Város Közgyűlésének véleményét.
II. 1. Az indítványokban felhívott alkotmányi rendelkezések:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
"44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal."
2. A Kkt. indítvány benyújtásakor hatályos rendelkezései:
"15. § (1) A miniszter - rendeletben - meghatározott járművek közlekedését a közút kezelőjének hozzájárulásához és díj fizetéséhez kötheti.
(...)
(4) Az (1) bekezdésben, továbbá a 33/A. § szerinti használati díj vagy útdíj, valamint pótdíj megfizetéséről a gépjármű tulajdonosa (üzemben tartója) gondoskodik."
3. Az Ör. kifogásolt rendelkezése:
"12. § (2) (... ) A kiszabott parkolási díj (pótdíj) megfizetéséért az országos gépjármű nyilvántartásban szereplő tulajdonos (üzembentartó) tartozik felelősséggel. (...)"
4. Az Ör. hatályos rendelkezése:
"12. § (2) (...) A kiszabott parkolási díj (pótdíj) megfizetéséért a gépjármű üzembentartója tartozik felelősséggel. (...)
III. Az indítványok az alábbiak szerint megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság eljárása során észlelte, hogy az Ör. támadott rendelkezését 2010. július 1-jei hatállyal módosította a Szombathely Megyei Jogú Város Önkormányzata Közgyűlésének a fizetőparkolók működésének és igénybevételének rendjéről szóló 28/1996. (VI. 27.) önkormányzati rendelete módosításáról szóló 19/2010. (VI. 23.) önkormányzati rendelete, így az az indítványok elbírálásakor már nincsen hatályban. Az Alkotmánybíróság hatályon kívül helyezett jogszabályi rendelkezés alkotmányosságának vizsgálatát kizárólag akkor végzi el, ha annak alkalmazhatósága is eldöntendő kérdés (335/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 261, 262.). A konkrét normakontroll két esetében, az Abtv. 38. § (1) bekezdésében foglalt bírói kezdeményezés és a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz alapján - mivel ilyenkor alkalmazási tilalom kimondására van lehetőség - az Alkotmánybíróság a már nem hatályos rendelkezés alkotmányellenességét is vizsgálja [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72, 76.]. A jelen ügyben az indítványok az Abtv. 38. § (1) bekezdés alapján bírók által kezdeményezett konkrét utólagos normakontrollnak minősülnek, ezért az Alkotmánybíróság az Ör. támadott rendelkezésének alkotmányosságát érdemben megvizsgálta.
2. Bár az indítványok csupán az Ör. meghatározott rendelkezése tekintetében állították a más jogszabállyal fennálló ellentétet, az Alkotmánybíróság - eddigi gyakorlatának megfelelően, az indítványokban foglaltakat kiterjesztően értelmezve - szélesebb összefüggésben vizsgálta az alkotmányossági aggályokat. [3/1992. (I. 23.) AB határozat, ABH 1992, 329, 330.; 26/1995. (V. 15.) AB határozat, ABH 1995, 123, 124.; 2/1998. (II. 4.) AB határozat, ABH 1998, 41, 46.; 16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 153.; 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 75, 77.; 67/2006. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2006, 971, 978.; 103/2008. (VII. 11.) AB határozat, ABH 2008, 1437, 1439.]
Az Ör. megalkotásakor hatályos bevezető része szerint az Ör. alapjául fekvő jogszabályi felhatalmazás a Kkt. 15. § (2) bekezdése és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdése volt. Az Alkotmánybíróság - a jelen ügyben is irányadónak tekintett - 109/2009. (XI. 18.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) megállapította a közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 15. § (3) bekezdésének [amelynek szövege megegyezett az Ör. megalkotásakor hatályos Kkt. 15. § (2) bekezdésével], az Ötv. 63/A. § h) pontjának, Budapest főváros közigazgatási területén a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályairól szóló 24/2009. (V. 11.) Főv. Kgy. rendelet (a továbbiakban: Ör.2.), valamint az Ör.2. megalkotása előtt hatályos parkolási tárgyú fővárosi közgyűlési rendeletek egyes rendelkezései alkotmányellenességét, továbbá mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség orvoslására hívta fel a törvényhozót (ABH, 2009, 941-942.).
2.1. Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság 2010. június 30. napjával azért semmisítette meg a Kkt. 15. § (3) bekezdésében és az Ötv. 63/A. § h) pontjába foglalt jogalkotási felhatalmazást, mert azok ellentétesek voltak az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogbiztonság követelményével. Az Alkotmánybíróság döntését egyrészt azzal indokolta, hogy a parkolási tárgyú jogszabályalkotásra adott felhatalmazó rendelkezések, amelyek az Alkotmány 58. § (1) bekezdésébe foglalt alapjog, a helyváltoztatás szabadsága, továbbá az Alkotmány 9. § (1) bekezdésére visszavezethető szerződési szabadság, mint alkotmányos jog korlátozását tették lehetővé, nem kellően pontosan határolták körül a díjmegállapítás kereteit, szempontjait, korlátait, másrészt azzal, hogy a felhatalmazó rendelkezések nem voltak tekintettel a helyi önkormányzatok díjmegállapításban fennálló gazdasági érdekeltségére, sem pedig az önkormányzatok árhatósági funkciójára, amely a közszolgáltatást igénybe vevő fogyasztók érdekeinek védelmét szolgálta volna (ABH 2009, 941, 962.).
Ahogyan az Abh. kifejtette, "[a] vizsgált felhatalmazó rendelkezések delegálják a jogalkotás lehetőségét - és kötelezettségét - a közút kezelőként is eljáró képviselő-testületre. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény 15. § (1) bekezdése szerint "[a] végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit (...)". Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában a jogállamiság elve alapján értelmezte a közhatalom gyakorlásának korlátait, kereteit, és a közhatalom gyakorlásának tekintette a jogalkotást is. Elvi jelentőségű megállapítása szerint "[a] jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket" [56/1991. (XI. 8.) AB határozat, ABH 1991, 454, 456.]. Ugyancsak a jogállamiság alkotmányos elve követeli meg azt, hogy "ha törvény valamely alkotmányos, illetőleg törvényben szabályozott jog korlátozására ad jogalkotási felhatalmazást valamely közigazgatási szervnek, a törvénynek meg kell határoznia a jogalkotási hatáskör terjedelmét, annak korlátait is" [6/1999. (IV. 21.) AB határozat, ABH 1999, 90, 94., (a továbbiakban: Abh.1.); 19/2004. (V. 26.) AB határozat, ABH 2004, 321, 353-354.; 21/2006. (V. 31.) AB határozat, ABH 2006, 333, 337.]." (ABH 2009, 941, 960.)
2.2. Ezt követően az Alkotmánybíróságnak az Abh.-ban döntenie kellett arról is, hogy a Kkt. 15. § (3) bekezdésének és az Ötv. 63/A. § h) pontjának megsemmisítése érinti-e azoknak a - felhatalmazó rendelkezésen alapuló, közterületen való várakozás tárgykörében alkotott - önkormányzati rendeleteknek az érvényességét, amelyeket az indítványok támadtak. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy önmagában a felhatalmazó rendelkezés hatályon kívül helyezése nem okozza szükségképpen a felhatalmazáson alapuló (az ügyben: önkormányzati képviselő-testületi) szabályozás alkotmányellenességét. Ha a felhatalmazó jogalkotó közhatalma teljességének birtokában járt el, akkor a felhatalmazó rendelkezés későbbi sorsa nem befolyásolja a rá alapított jogszabályok sorsát. Amennyiben azonban "e jogalkotói hatáskor csorbát szenvedett, úgy annak delegálására nem kerülhet sor alkotmányosan." A testület megállapította, hogy a közterületen való várakozás tárgyában hozott önkormányzati rendeletek nem "helyi közügyben", hanem delegált jogkörben való önkormányzati jogalkotás eredményeként jöttek létre. Következésképpen, mivel a felhatalmazói jogkör gyakorlására alkotmányellenesen került sor, és a vizsgált önkormányzati rendeletek felhatalmazáson alapuló hatáskörben születtek, a felhatalmazó jogszabály alkotmányellenessége kihat a felhatalmazáson alapuló szabályok alkotmányosságára is. Az Alkotmánybíróság ezért megsemmisítette az Ör.2.-t, és alkalmazási tilalmat állapított meg az Ör.2. előtt hatályban volt, azonos tárgyú fővárosi közgyűlési rendeletek bírói kezdeményezésekkel támadott szakaszaira, egyúttal alkotmányellenes mulasztás miatt a parkolás teljes körű, immár alkotmányos szabályozásának megalkotására hívta fel a jogalkotót.
2.3. Az Abh.-ban foglalt jogalkotási kötelezettségének tett eleget az Országgyűlés a közterületi parkolás jogi feltételeinek megteremtése érdekében a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény módosításáról szóló 2010. évi XLVI. törvényben (a továbbiakban: Tv.1.), és a közterületi parkolás jogi feltételeinek megteremtése érdekében a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény, valamint a közúti közlekedési nyilvántartásról szóló 1999. évi LXXXIV. törvény módosításáról szóló 2010. évi XLVII. törvényben (a továbbiakban: Tv.2.). E törvényi rendelkezések elfogadását követően módosult az Ör. jogalkotói felhatalmazásra utaló bevezető része és egyéb szabályai.
3. Az indítványokban támadott, delegált jogalkotási hatáskörben született Ör. támadott rendelkezése - az Abh.-ban alkotmányellenesnek ítélt Ör.2.-höz és az Ör.2. előtt hatályban volt azonos tárgyú fővárosi közgyűlési rendeletek támadott szabályaihoz hasonlóan - nem rendelkezett az Alkotmánynak megfelelő törvényi felhatalmazással annak megalkotásakor. Az Alkotmánybíróság hasonló megállapításra jutott a 137/2010. (VII. 8.) AB határozatában [a Miskolci Megyei Jogú Város Önkormányzatának a fizető parkolási rendszerről szóló 31/2004. (IX. 29.) számú rendelete alkotmányossági vizsgálata során (ABK, 2010, július, 905.)], továbbá 180/2010. (X. 20.) AB határozatában, amelyben Kaposvár Megyei Jogú Város Önkormányzatának a fizetőparkolók üzemeltetéséről szóló 25/1999. (X. 29.) önkormányzati rendelete alkotmányellenességét állapította meg (ABK 2010. október, 1145.).
Az Ör. bevezető része ugyan a Kkt. 15. § (2) bekezdését jelöli meg az egyik felhatalmazó rendelkezésként, ám annak az önkormányzati rendelet megalkotásakor hatályos szövege megegyezik az Abh.-ban alkotmányellenesnek ítélt Kkt. 15. § (3) bekezdésével. Ebből következően a Kkt. eltérő időállapotokban eltérő számozású, de azonos tartalmú jogszabályhelyébe foglalt jogalkotási felhatalmazás sem volt alkotmányos alapja a bírói kezdeményezések által kifogásolt Ör.-beli szabály létrehozásának. Mivel az Ör. támadott szabályának alkotmányosságára is kihatott a felhatalmazó norma alkotmányellenessége, így annak alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság megállapította. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy Szombathely Megyei Jogú Város képviselő- testülete az Ör. megalkotását az Ötv. 16. § (1) bekezdésére is alapította, amely a rendelet-alkotási jogkört a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok, illetve törvény rendelkezéseinek végrehajtása körében teszi lehetővé. Figyelemmel az Abh.-ban foglalt azon megállapításaira, hogy a parkolás önkormányzati szabályozása nem minősül helyi közügynek, illetve arra, hogy az Ör. megalkotásakor nem voltak alkotmányosak a parkolásra vonatkozó szabályok meghatározására vonatkozó törvényi felhatalmazások, így e tekintetben az Ötv. rendelkezése nem volt releváns az alkotmányossági felülvizsgálat során.
4. Tekintettel arra, hogy az Ör. támadott szabályának alkotmányosságára is kihatott a felhatalmazó norma alkotmányellenessége, az Alkotmánybíróság - a fentiek szerint -megállapította az indítványokban támadott jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességét. Ezen felül, mivel nem hatályos normáról van szó, az alkotmányellenesség folytán - élve az Abtv. 43. § (4) bekezdésében foglalt felhatalmazással, figyelemmel a jogbiztonság követelményére - az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezéseknek az alkalmazási tilalom tekintetében is helyt adott, és kizárta annak alkalmazhatóságát a rendelkező részben megjelölt peres eljárásokban. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy bár - eddigi gyakorlatának megfelelően, az indítványokban foglaltakat kiterjesztően értelmezve - szélesebb összefüggésben vizsgálta az alkotmányossági aggályokat, - az erre vonatkozó indítvány hiánya mellett - azért nem állapította meg az Ör. egészének alkotmányellenességét, mivel a Tv.1. és Tv.2. hatálybalépését követően Szombathely Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése módosította - többek között - az Ör. megalkotására felhatalmazó jogszabályi rendelkezéseket tartalmazó Ör.-beli bevezető részt.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét az alkotmányellenesség megállapítására tekintettel rendelte el.
Budapest, 2011. március 28.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 471/B/2009.