137/2010. (VII. 8.) AB határozat

Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata 31/2004. (IX. 29.) számú rendelete alkotmányossági vizsgálata tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezés tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Miskolci Megyei Jogú Város Önkormányzatának 31/2004. (IX. 29.) számú rendelete a fizető parkolási rendszerről alkotmányellenes, ezért azt a jelen határozat közzétételének napjával megsemmisíti.

2. Az Alkotmánybíróság a Miskolci Megyei Jogú Város Önkormányzatának a fizető parkolási rendszerről szóló 31/2004. (IX. 29.) számú rendelete 5. § (3) bekezdésének alkalmazását a Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Bíróság 2.Pf.20194/2009. szám alatti peres eljárásban, 3. § (4) bekezdésének és 5. § (3) bekezdésének alkalmazását a Miskolci Városi Bíróság előtt folyamatban lévő 22.G.20047/2009. szám alatti peres eljárásban, illetve a 23.P.20036/2009. szám alatti peres eljárásban kizárja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

Indokolás

I.

Peres ügyben eljáró fellebbviteli tanács, valamint első fokon eljáró bírói tanácsok kezdeményezték, hogy az Alkotmánybíróság a kihirdetésére visszamenőleges hatállyal semmisítse meg a Miskolc Megyei Jogú Város Önkormányzata 31/2004. (IX. 29.) önkormányzati rendeletének (a továbbiakban: Ör.) 3. § (4) bekezdését, valamint 5. § (3) bekezdését, mivel azok magasabb szintű jogszabállyal ellentétes tartalommal bírnak, ezért az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe, illetve a 44/A. § (2) bekezdésébe ütköznek.

Indokolásukban kifejtették, hogy a parkolással - a Legfelsőbb Bíróság 2/2005. Közigazgatási és polgári jogegységi határozatának (a továbbiakban: KPJE, amelynek alkalmazhatóságát a Legfelsőbb Bíróság Jogegységi Tanácsa a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiumának vezetője által kezdeményezett eljárásában meghozott, 2009. december 8-án kelt 1/2009. Közigazgatási-polgári jogegységi határozatával kizárta, Magyar Közlöny 2009. december 28-án megjelent 192. szám), valamint 2/2006. Polgári jogegységi határozatának (a továbbiakban: PJE) értelmében - polgári jogi jogviszony jön létre, amely ezért a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) hatálya alatt áll. Az Ör. a Ptk.-val ellentétesen szabályoz akkor, amikor a szolgáltatást igénybe vevő személy számára nem enged türelmi időt a parkoló jegy megvásárlására. A bírói érvelés szerint a Ptk. 277. § (4) bekezdése a szerződő felek számára együttműködési kötelezettséget ír elő, amely a parkolás esetében indokolja a parkolási jegy beszerzéséhez szükséges idő biztosítását. Amennyiben az Ör. türelmi idő nélkül, a parkolással egyidejű ellenőrzést tesz lehetővé a parkolás üzemeltető részére, úgy az Ör. a Ptk.-val ellentétesen szabályoz, azaz alkotmányellenes.

Az Ör. 5. § (3) bekezdése arra kötelezi az üzemeltető társaságot, hogy a pótdíjfizetési felszólítást a fizetés nélkül parkoló gépkocsi szélvédőjén helyezze el. Ez a rendelkezés ellentétes a Ptk. 214. § (1) bekezdése szerinti azon törvényi előírással, hogy a hatályos szerződéses nyilatkozatnak meg kell érkeznie a másik szerződő félhez. A szélvédő külső felületén elhelyezett fizetési felszólítás ugyanis nem nyújt kellő garanciát arra, hogy a szolgáltatást igénybe vevő valóban és időben értesülhessen a pótdíjfizetési felszólításról, mint az üzemeltető nyilatkozatáról. Mivel az indítványok az Ör. ugyanazon szakaszainak alkotmányosságát egyező indokokkal vitatták, ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3., a továbbiakban: Ügyrend) alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el.

II.

Az Alkotmány indítványokkal érintett rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

Az Ör. támadott rendelkezései:

"3. § (4) A parkolás megkezdésével egyidejűleg a parkolójegy automatákból megvásárolt jegyet, a parkoló bérletet, a mozgásában korlátozott parkolási igazolványát, és a várakozás megkezdésének időpontját jelző tárcsát az első szélvédőn, vagy a mögött, a műszerfalon jól látható módon úgy kell eléhelyezni, hogy annak érvényességéről az ellenőrzést végző személy megbizonyosodhasson."

"5. § (3) Az 5. § (1) és (2) bekezdése által meghatározott esetekben a parkoló ellenőr a parkoló gépjármű szélvédőjén pótdíjfizetési felszólítást és készpénz átutalási megbízás nyomtatványt hagy, melyen feltünteti az ellenőrzés időpontját, a parkolás helyét, a gépkocsi rendszámát, a szabálytalanság megjelölését, a pótdíj megállapításhoz szükséges információkat."

III.

Az indítványok az alábbiak szerint megalapozottak.

1. Az Ör. az önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdését felhatalmazó rendelkezésként megjelölve szabályozza Miskolc Megyei Jogú Város parkolási rendjét. A területi és tárgyi hatály meghatározása mellett, a rendelkezésre álló várakozó helyeket három, az előre megjelölt napszakokban díjfizetés ellenében, időben behatároltan használható zónára osztja. Az Ör. rendezi az így körülírt szolgáltatás ellenértékét, annak mértékét és módját is. Az utóbbi tekintetében egyidejűséget vár el a közlekedőtől, azaz a parkolással egyidejűleg köteles az ellenszolgáltatást megfizetni. Az Ör. rendezi az ellenszolgáltatás elmulasztásának jogkövetkezményeit is akként, hogy a jogszerűtlen parkolást pótdíj, illetve emelt mértékű pótdíj előírásával szankcionálja. Előírásai szerint a díj és pótdíj beszedése az üzemeltető (joga) és feladata, aki a szabályszerű parkolást egyebekben bármikor jogosult ellenőrizni. A jogosulatlan várakozás jogkövetkezményeiről pedig a jármű szélvédőjén elhelyezett pótdíjfizetési felszólítást hagy. Az Ör. rendelkezései szerint a szolgáltatás jogosulatlan igénybevétele esetén a pótdíjfizetés kötelezettje lehet a "parkolási igazolványt használó jármű vezetője" [5. § (2) bekezdés], avagy a "gépjármű tulajdonosa (üzemben tartója vagy használója)" is [5. § (4) bekezdés]. A szankció mértéke a felszólításnak a jármű szélvédőjén történő elhelyezése és a pótdíj megfizetése között eltelt időhöz igazodik, ugyanakkor bizonyos esetben - az adott zónára érvényes egy órai parkolásra szóló parkolójegy árának többszörösét kitevő - pótdíjat annak "törvényes kamataival" együtt kell megfizetni. Az Ör. egyértelművé teszi, hogy az üzemeltető a parkolóhely biztosításán túl nem köteles egyéb szolgáltatásra (pl. őrzés, károkért való felelősség), ugyanakkor a Miskolc Megyei Jogú Várossal megkötött szerződés alapján nevesíti a szolgáltatót a Régió Park Miskolc Kft. személyében.

2. Bár az indítványok az Ör. két rendelkezése tekintetében állították csupán a magasabb szintű jogszabállyal fennálló ellentétet, az Alkotmánybíróság - eddig gyakorlatának megfelelően, az indítványokban foglaltakat kiterjesztően értelmezve - szélesebb összefüggésben vizsgálta az alkotmányossági aggályokat. [3/1992. (I. 23.) AB határozat, ABH 1992, 329, 330.; 26/1995. (V. 15.) AB határozat, ABH 1995, 123, 124.; 2/1998. (II. 4.) AB határozat, ABH 1998, 41, 46.; 16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 153.; 5/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 75, 77.; 67/2006. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2006, 971, 978.; 103/2008. (VII. 11.) AB határozat, ABH 2008, 1437, 1439.]

Az Alkotmánybíróság 109/2009. (XI. 18.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) megállapította a közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kkt.) 15. § (3) bekezdésének, a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 63/A. § h) pontjának, valamint a Budapest főváros közigazgatási területén a járművel várakozás rendjének egységes kialakításáról, a várakozás díjáról és az üzemképtelen járművek tárolásának szabályiról szóló 24/2009. (V. 11.) fővárosi közgyűlési rendelet alkotmányellenességét.

A testület döntése értelmében a parkolással létrejövő jogviszony az Alkotmány 58. § (1) bekezdése szerinti helyváltoztatás szabadságából levezetett közlekedés szabadságával áll összefüggésben, ezért a parkolással alapvetően közigazgatási jogviszony jön létre a véges javakkal gazdálkodó közútkezelő, azaz a tulajdonos önkormányzat képviselő testülete és a közlekedő között. Ugyanakkor a közút kezelő tulajdonosi helyzete nem teszi eleve alkotmányellenessé a "nyugvó közlekedés" [1068/B/2005. AB határozat, ABH 2008, 3174, 3176.] szerződéses viszonykénti kezelését sem. Ez utóbbi okfejtés tűnik ki a KPJE és a PJE indokolásából.

Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint az önkormányzat rendeletalkotási joga önkormányzati alapjog. Az alapjogot a helyi közutak és közterületek fenntartása tekintetében az Ötv. 8. § (1) és (4) bekezdése konkretizálja, míg az Ötv. 16. § (1) bekezdése a rendelet-alkotási jogkört "a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok", illetve törvény rendelkezéseinek végrehajtása körében teszi lehetővé. Az Alkotmánybíróság korábbi határozatában leszögezte, hogy a parkolás nem más, mint "a közterület közlekedési célú használata", amely használattal összefüggésben az önkormányzat, mint a közút kezelője állapítja meg a használat díját [31/1996. (VII. 3.) AB határozat, ABH 1996, 285, 289-290.]. A közutak közlekedési célú használatának szabályait a Kkt. rendezte, amelynek 15. § (3) bekezdése felhatalmazta a közút kezelőjét közút területén vagy a közút területén kívüli közterületen létesített, illetőleg kijelölt várakozóhelyen díj és pótdíj szedésére. Az önkormányzat képviselő testülete, mint a közút kezelője tehát a "nyugvó közlekedés" feltételeit rendeletben állapíthatta meg, amely rendelet azonban elsődlegesen a Kkt. felhatalmazásán és csak másodlagosan az Ötv. rendelkezésein alapult.

Az Abh. - a jelen határozat alapjául szolgáló indítványokban, valamint a KPJE-ben és a PJE-ben foglaltakkal egyezően - megállapította, hogy amennyiben a törvényalkotó a bírói gyakorlatot követve és szemben az Alkotmánybíróság álláspontjával a parkolást közszolgáltatásnak tekinti, amelyet a közút kezelője szerződéses keretek között nyújt a közlekedőknek, abban az esetben az önkormányzati rendelet lényegében e szerződés feltételeit határozza meg. A személyek vagyoni viszonyait ugyanakkor a Ptk. szabályozza. Ezért az önkormányzati rendelet azon túl, hogy az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése értelmében nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal, a szerződéses viszonyok tekintetében a Ptk. 685. § a) pontja értelmében csak abban az esetben tekinthető jogszabálynak, amennyiben törvényi felhatalmazás alapján és annak keretei között alkotja azt meg az önkormányzat képviselő testülete. Így jóllehet a jogalkotásról szóló 1987. évi IX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 1. § (1) bekezdés f) pontja a jogszabályok között sorolja fel az önkormányzati rendeletet (a 2010. december 31. napjáig hatályos szövegezés szerinti "tanács rendeletet"), ám a Ptk. 226. § (1) bekezdésének megfelelően, a szerződés egyes tartalmi elemeit csak olyan önkormányzati rendelet (jogszabály) határozhatja meg, amely törvényi felhatalmazás alapján és a törvényi felhatalmazás adta keretek között szabályoz.

Az Abh. a jövőre nézve és a jogalkotásra határidő tűzésével megsemmisítette a - helyi - közútkezelőket parkolási díj és pótdíj szedésének elrendelésére felhatalmazó törvényi rendelkezéseket. A megsemmisítés okát a rendelkezés hiányosságaiban jelölte meg. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint ugyanis a magánjogi keretek között nyújtott közszolgáltatások esetében a törvényi szabályozás a szükséges felhatalmazó jellegen túl garanciális jelentőségű is. Az önkormányzat a magánjogi keretek között nyújtott közszolgáltatás biztosítása tekintetében kettős feladatot lát el: helyi közhatalomként rendeletében szabályozza a közszolgáltatás nyújtásának és igénybevételének feltételeit, ugyanakkor gazdasági érdeke fűződik e feltételrendszer kialakításához. A magánjogi viszonyok között jellemző szolgáltatás és ellenszolgáltatás egyensúlyának biztosíthatósága, illetve a szolgáltatást szükségképpen igénybe vevő, kiszolgáltatott helyzetben lévő fogyasztók érdekeit a semleges törvényalkotó által megszabott törvényi keretek biztosíthatják csupán. Ezért az Abh. értelmében törvénynek kell szabályoznia nem csak a szolgáltató és a fogyasztó közötti szerződés ellenszolgáltatásra vonatkozó elemét, de e szerződéses viszony lényeges elemén túl a közfeladat gazdája (a Kkt. alapján a közútkezelő önkormányzat képviselő testülete) és a szolgáltatást nyújtó, adott esetben gazdasági társaság közötti szerződéses viszony lényeges elemeit is. Ebben a törvényi keretben alkothat végrehajtási jellegű rendeletet az önkormányzat.

Az Abh.-ban foglaltak törvényi konzekvenciáit vonta le az Országgyűlés a közterületi parkolás jogi feltételeinek megteremtése érdekében a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény módosításáról szóló 2010. évi XLVI. törvényben, és a közterületi parkolás jogi feltételeinek megteremtése érdekében a közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény, valamint a közúti közlekedési nyilvántartásról szóló 1999. évi LXXXIV. törvény módosításáról szóló 2010. évi XLVII. törvényben (Magyar Közlöny 2010. június 4. napján megjelent 93. száma).

3. A jelen indítványokban támadott Ör. - az Abh.-ban vizsgált fővárosi közgyűlési rendelethez hasonlóan - nem rendelkezik megfelelő törvényi felhatalmazással. Ezért az, hogy a szolgáltatás (parkolás) és ellenszolgáltatás (parkolási jegy megvásárlása) egyidejűségének 3. § (4) bekezdése szerinti előírása nem felel meg a Ptk. 277. § (4) bekezdésében, illetve a 280. § (2) bekezdésében foglaltaknak, avagy az Ör. 5. § (3) bekezdése esetlegesen nem tekinthető a Ptk. 214. § (1) bekezdése szerinti szerződéses nyilatkozatnak, csak megfelelő törvényi felhatalmazáson alapuló önkormányzati szabályozás esetében lenne vizsgálható.

Az Abh.-ban a testület - korábban kialakított gyakorlatára utalva - hangsúlyozta, hogy a felhatalmazó rendelkezés alkotmányellenessége kihat az azon alapuló jogszabály alkotmányosságára is. A KPJE-re és a PJE-re utalva megállapította azt is, hogy a fővárosi közgyűlés parkolási rendelete nem minősül az Ötv. 16. § (1) bekezdése szerinti olyan "helyi közügynek", amely szabályozására az önkormányzati képviselő testülete felhatalmazás nélkül jogosult lenne jogszabályt alkotni. Az Abh. ezen megállapításai a jelen eljárásban is irányadóak. A jelenlegi törvényi keretek között, megfelelő törvényi felhatalmazás hiányában ezért az Ör. nem csak az indítványokban megjelölt két rendelkezése tekintetében minősíthető aggályosnak. Ugyanezen okokból tartotta szükségtelennek az Alkotmánybíróság, az indítványokban megjelölt szakaszokon túl, az Ör. pontban részletezett más szabályainak hivatalbóli alkotmányossági vizsgálatát is.

Megjegyzendő továbbá, hogy az indítványok elbírálásának ideje alatt megszületett új törvényi - esetlegesen módosított önkormányzati - szabályozás nem befolyásolja az Ör.-rel szembeni alkotmányossági aggályokat.

A kezdeményező bírói tanácsok előtt folyamatban lévő eljárásokban ugyanis a jogviszonyokat azok keletkezésekor hatályos jogszabályi környezetben kell megítélni.

Az Alkotmánybíróság ezen indokok alapján és utalva az Abh.-ban foglaltakra is, az Ör.-t egészében semmisítette meg. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 42. § (1) és 43. § (1) bekezdései értelmében a megsemmisített jogszabály vagy annak rendelkezése "az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától veszti hatályát, illetve nem lehet alkalmazni. A 43. § (2) bekezdés értelmében "[a] jogszabálynak vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközének megsemmisítése (...) nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat, s a belőlük származó jogokat és kötelezettségeket." Az Alkotmánybíróság az Ör. alkotmányellenességét ex nunc állapította meg, ami az Abtv. hivatkozott rendelkezései szerint a már létrejött jogviszonyokat és azok megítélését nem érinti.

Az Alkotmánybíróság figyelemmel az Abtv. 43. § (4) bekezdésében kapott hatáskörére a kezdeményező bírák előtti eljárásokban a jogbiztonságra tekintettel kizárta az Ör. alkotmányellenes rendelkezéseinek alkalmazását.

Budapest, 2010. július 5.

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Paczolay Péter s. k.,

előadó alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 364/B/2009.