119/2009. (XI. 20.) AB határozat
Sülysáp Nagyközség Önkormányzatának az egyes szociális ellátások helyi szabályairól szóló 15/2007. (XII. 17.) rendelete egyes részeinek alkotmányellenességéről
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Sülysáp Nagyközség Önkormányzatának az egyes szociális ellátások helyi szabályairól szóló 15/2007. (XII. 17.) rendeletének 11. § (4) bekezdése e)-f) pontja alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Sülysáp Nagyközség Önkormányzatának a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 14/2004. (VII. 12.) rendeletének 7. § (4) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
3. Az Alkotmánybíróság Sülysáp Nagyközség Önkormányzatának az egyes szociális ellátások helyi szabályairól szóló 15/2007. (XII. 17.) rendelete 2008. június 1-jétől 2009. február 1-jéig hatályban volt 11. § (4)-(9) bekezdése alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárását megszünteti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
1. A Közép-magyarországi Regionális Közigazgatási Hivatal vezetője a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján - egy beadványban - kezdeményezte Sülysáp Nagyközség Önkormányzatának az egyes szociális ellátások helyi szabályairól szóló 15/2007. (XII. 17.) rendeletét (a továbbiakban: Szr.) módosító 9/2008. (V. 27.) rendelet, valamint Sülysáp Nagyközség Önkormányzatának a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 14/2004. (VII. 12.) rendeletét (a továbbiakban: Gyr.) módosító 10/2008. (V. 27.) rendelet alkotmányellenessége megállapítását és megsemmisítését, miután törvényességi észrevételét a képviselő-testület nem fogadta el. Az indítványozó kifejtette, hogy mindkét módosítás az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését sérti, mivel azokat törvényi felhatalmazás nélkül és a törvényi szabályozással ellentétes tartalommal alkották meg.
1.1. Az Szr. módosítását [Szr. 11. § (4)-(9) bekezdései] amiatt ítélte alkotmányellenesnek az indítványozó, mivel abban a képviselő-testület a szociális segély feltételeként önkormányzati közérdekű munka végzését és az esetleges tankötelezettség teljesítését írta elő, meghatározta az önkormányzati közérdekű munka végzésének feltételeit és az ennek ellenértékeként járó szociális segély mértékét, továbbá a polgármester hatáskörébe utalta a rendszeres szociális segély megszüntetését. Az indítványozó álláspontja szerint ezzel a képviselő-testület túlterjeszkedett és el is tért a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvényben kapott rendeletalkotási felhatalmazástól.
1.2. A Gyr. sérelmezett módosítása [Gyr. 7. § (4) bekezdése] értelmében a rendszeres gyermekvédelmi kedvezmény, a kiegészítő gyermekvédelmi támogatás és a rendkívüli gyermekvédelmi támogatás megszüntetését eredményezi a tankötelezettség teljesítésének elmulasztása. Az indítványozó szerint a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (a továbbiakban: Gyvt.) alapján a képviselő-testület hatásköre kizárólag a rendkívüli gyermekvédelmi támogatás megállapítására terjed ki, ezt az ellátást kiegészítheti, más pénzbeli támogatást állapíthat meg és a támogatást természetbeni ellátás formájában is nyújthatja. A Gyr. módosításával tehát a képviselő-testület túlterjeszkedett a Gyvt.-ben kapott felhatalmazáson, ami ekként törvénysértő és alkotmányellenes.
2. Az indítványozó mindkét szabályozás vonatkozásában a módosító rendelkezéseket megállapító rendeletek alkotmányossága utólagos vizsgálatát kezdeményezte. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata, hogy nem a módosító rendelkezéseket hatályba léptető, hanem a módosított rendelkezéseket magába foglaló (inkorporáló) jogszabály rendelkezéseit vizsgálja [8/2003. (III. 14.) AB határozat, ABH 2003, 74, 81.].
Az Alkotmánybíróság az eljárása során megállapította, hogy az Szr.-t időközben Sülysáp Nagyközségi Önkormányzat Képviselő-testülete 1/2008. (I. 19.) [Helyesen: 1/2009. (I. 19.)] számú rendeletével 2009. február 1-jei hatállyal módosította. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata, hogy utólagos normakontroll keretében a hatályos rendelkezéseket vizsgálja (36/J/1990. AB végzés, ABH 1991, 669, 671.), ezért az Alkotmánybíróság a vizsgálatot az Szr. és a Gyr. indítvánnyal érintett, hatályos rendelkezései tekintetében végezte el.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
2. Az Szr. vizsgált rendelkezései:
"11. § (4) Az önkormányzattal való együttműködés keretében az aktív korú nem foglalkoztatott személy köteles
(... )
e) a részére meghatározott önkormányzati közérdekű munkavégzést teljesíteni;
f) a Sülysáp Nagyközségi Önkormányzat által fenntartott közoktatási intézménybe járó tanköteles korú illetőleg iskolai életmódra felkészítő oktatásra köteles gyermekeit az intézményekbe járatni".
3. A Gyr. vizsgált rendelkezései:
"7. § (4) Meg kell vonni az önkormányzat által megállapított illetőleg folyósított rendszeres gyermekvédelmi kedvezményt, a kiegészítő gyermekvédelmi támogatást, valamint a rendkívüli gyermekvédelmi támogatást attól a szülőtől, akiknek a gyereke a közoktatási intézmény figyelmeztetése ellenére igazolatlanul hiányzik az iskolából illetőleg az iskolai életmódra felkészítő kötelező óvodai foglalkozásról, és ezzel a szülő a gyermek nevelését, értelmi, erkölcsi fejlődését veszélyezteti".
III.
Az indítvány részben megalapozott.
1. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a helyi önkormányzat feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 16. §-ának (1) bekezdése előírja, hogy a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
1.1. Az Sztv. több tárgykörben is jogalkotásra hatalmazza fel az önkormányzatok képviselő-testületeit. Az indítvánnyal érintett aktív korúak ellátása tekintetében arra adott felhatalmazást, hogy az önkormányzatok rendeletben szabályozzák az Sztv-ben a rendszeres szociális segély feltételeként előírt együttműködés eljárási szabályait, a beilleszkedést segítő programok típusait és az együttműködés megszegésének eseteit [Sztv. 37/D. § (3) bekezdése, 132. § (4) bekezdése]. Az Sztv. értelmében az együttműködés az együttműködésre kijelölt szervvel való kapcsolattartásra, képességfejlesztő, életmódformáló foglalkozáson, képzésben való részvételre terjedhet ki, melynek konkrét tartalmát a beilleszkedési program határozza meg és az ebben való részvétel írásos megállapodáson alapul [Sztv. 37/D. § (1)-(2) bekezdés].
A jelen esetben a képviselő-testület az Szr. támadott rendelkezésében az együttműködés keretében teljesítendő két, az Sztv.-ben nem szereplő kötelezettséget állapított meg. Az Alkotmánybíróság megállapította: az Sztv. nem adott felhatalmazást arra, hogy az önkormányzatok az együttműködés keretében teljesítendő további kötelezettséget írjanak elő. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az ilyen tartalmú önkormányzati rendeleti szabályozás ellentétes az Sztv. előírásaival, ekként az Szr. 11. § (4) bekezdés e)-f) pontja az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését sérti, ezért azokat az Alkotmánybíróság megsemmisítette [lásd 29/2002. (VII. 2.) AB határozat, ABH 2002, 543.; 30/2002. (VII. 2. ) AB határozat, ABH 2002, 555.; 31/2002. (VII. 2.) AB határozat, ABH 2002, 564. ].
1.2. A Gyvt. az Sztv.-hez hasonlóan több kérdésben rendelet alkotására hatalmazza fel az önkormányzatok képviselő-testületeit. A pénzbeli ellátások vonatkozásában arra adott felhatalmazást, hogy a települési képviselő-testületek rendeletben szabályozzák a rendkívüli gyermekvédelmi támogatás mértékét [Gyvt. 21. § (1) bekezdés], a hatáskörükbe tartozó ellátást kiegészíthetik és más pénzbeli támogatásokat is megállapíthatnak [Gyvt. 18. § (2) bekezdés], továbbá megállapíthatják a hatáskörükbe tartozó ellátásoknál az igazolás és a nyilatkozat tartalmát, benyújtásának részletes szabályait, az elbírálás részletes szempontjait, a jövedelemszámításnál irányadó időszakot [Gyvt. 131. § (1) bekezdés].
A Gyr. sérelmezett rendelkezéseiben a képviselő-testület a rendszeres gyermekvédelmi kedvezmény, a kiegészítő gyermekvédelmi támogatás, valamint a rendkívüli gyermekvédelmi támogatás megszűnésének a Gyvt.-ben szabályozottaktól eltérő, újabb esetét állapította meg. Mivel a Gyvt. kizárólag a felsorolt tárgykörökben adott felhatalmazást helyi jogalkotásra, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Gyr. támadott rendelkezésével Sülysáp Nagyközségi Önkormányzat Képviselő-testülete túllépte a jogalkotásra kapott felhatalmazás kereteit. Az Alkotmánybíróság ezért megállapította, hogy a felhatalmazás nélkül megalkotott Gyr. 7. § (4) bekezdése az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését sérti, így azt megsemmisítette [lásd 7/1999. (IV. 28.) AB határozat, ABH 1999, 379.; 56/2002. (XI. 28.) AB határozat, ABH 2002, 648.].
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: az Ötv. 99. § (2) bekezdésében foglalt hatáskörében az önkormányzati rendeletek alkotmányossági felülvizsgálatát a jogforrási hierarchia állított sérelme tekintetében végzi el, a szabályozási tartalomnak más szempontok szerinti Alkotmányba ütközését főszabály szerint nem vizsgálja. Ezért az Alkotmánybíróság ebben az esetben sem vizsgálta önmagában a feltételek - mint például a tankötelezettség teljesítése - előírásának alkotmányosságát. A jelen ügyhöz kapcsolódva elvi éllel jegyzi meg továbbá azt is az Alkotmánybíróság, hogy az önkormányzatoknak számos lehetősége van alkotmányos keretek között kezdeményezni a szükségesnek ítélt magasabb szintű jogalkotást, a jogállamiság sérelmét is eredményező törvénysértő rendeletalkotás helyett.
2. Az Alkotmánybíróság az eljárása során megállapította, hogy Sülysáp Nagyközségi Önkormányzat Képviselő-testülete 1/2008. (I. 19.) [Helyesen: 1/2009. (I. 19.)] számú rendeletével 2009. február 1-jei hatállyal módosította az Szr-t. A hatályos szöveg az indítványozó által kifogásolt szabályozást nem teljes egészében tartalmazza. Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített gyakorlata, hogy a módosított vagy hatályon kívül helyezett jogszabály alkotmányellenességét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. §-ában foglalt bírói kezdeményezés és a 48. §-a szerinti alkotmányjogi panasz esetében [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72, 76.], valamint akkor vizsgálja, ha a hatályát vesztő jogszabály helyébe lépő jogszabály azonos rendelkezési környezetben ugyancsak tartalmazza a sérelmezett rendelkezést (137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 457.). Az Alkotmánybíróság ezért az Szr. vonatkozásában tárgytalanná vált indítványi rész tekintetében az eljárását - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 31. § a) pontjára is figyelemmel - megszüntette.
Az Alkotmánybíróság e határozatának közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Budapest, 2009. november 16.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1230/H/2008.