710/B/2010. AB határozat
a tervező- és szakértő mérnökök, valamint építészek szakmai kamaráiról szóló 1996. évi LVIII. törvény 1. § (1) bekezdése és a 25. §-a alkotmányossági vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a tervező- és szakértő mérnökök, valamint építészek szakmai kamaráiról szóló 1996. évi LVIII. törvény 1. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a tervező- és szakértő mérnökök, valamint építészek szakmai kamaráiról szóló 1996. évi LVIII. törvény 1. § (1) bekezdésével és a 25. §-ával összefüggésben előterjesztett mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt visszautasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó a tervező- és szakértő mérnökök, valamint építészek szakmai kamaráiról szóló 1996. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Tv.) 1. § (1) bekezdésnek kérte az alkotmányossági vizsgálatát. Álláspontja szerint az Alkotmány 70/A. §-ába foglalt jogegyenlőség követelményét sérti, hogy az engedélyhez és névjegyzékbe vételhez kötött önálló mérnöki, illetve építészeti tervezői és műszaki szakértői tevékenység csak kötelező kamarai tagság alapján folytatható.
Az indítványozó által vizsgálni kért Tv. 1. § (1) bekezdése meghatározza azon tevékenységek körét, amelyek csak kamarai tagság keretében folytathatók. A Tv. 25. §-a azonban kinyitja a taggá válás lehetőségét mindazok számára, akik az adott szakterületnek megfelelő szakirányú képesítést nyújtó egyetemen vagy főiskolán szerzett oklevéllel, vagy ezzel egyenértékű diplomával rendelkeznek. E személyi kör is a kamara teljes jogú tagja és tisztségviselője lehet, részt vehet a döntések meghozatalában. Így könnyen előáll az a helyzet, hogy pusztán az alapvégzettséggel rendelkezők - akik az adott tevékenységet lehet, hogy nem is gyakorolják - döntenek (illetve részt vesznek a döntésekben) azokat érintően is, akiknek (a megélhetésüket jelentő) munkavégzéséhez elengedhetetlen a kamarai tagság. Ezáltal a mérnöki kamarákba - mint közös érdekképviseleti szervekbe - egymással ellentétes érdekű személyek kerülnek egy platformra. Az indítványozó kifejtette, hogy pl. egy beruházó mérnök szabadon eldöntheti, hogy belép a kamarába vagy sem, ha viszont belép, akkor részt vehet a kötelező tagságú kollégáját érintő döntéshozatalban is.
A fentiek alapján az indítványozó a Tv. 1. § (1) be-kezdésében előírt kötelező tagságot a diszkrimináció tilalmába ütközőnek tartja, véleménye, hogy "[egy] befogadásra ennyire nyitott szervezet mellett a kötelező tagság intézménye . sérti az Alkotmány 70/A. §-t".
Az indítványozó másodlagosan mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kezdeményezte, mert véleménye szerint a Tv. 1. § (1) bekezdésébe foglalt kötelező tagság és a Tv. 25. §-ában található lehetőség kamarai tagság elérésére, ellentétben áll a kamarai működés lényegét adó önigazgatás elvével. Szabályozási hiány véleménye szerint azért áll fönn, mert a Tv. szerinti kamarák azzal, hogy kötelező és nem kötelező tagok is vannak bennük, más szervezeti formát (pl. egyesülési jog alapján létrejött szervezetet) igényelnek, nem kamarát.
II.
1. Az Alkotmány indítványozó által felhívott rendelkezése:
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
2. A Tv. jelen ügyben érintett szabályai szerint:
"1. § (1) Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló törvényben meghatározott építészeti-műszaki tervezési, tervellenőri, településtervezési, valamint építésügyi műszaki szakértői és településrendezési szakértői, továbbá - ha az adott tevékenységet szabályozó külön törvény úgy rendelkezik - más, törvényben vagy eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendeletben engedélyezéshez kötött, építésüggyel összefüggő tevékenységet (a továbbiakban együtt: mérnöki, illetve építészeti tevékenység) - a (3) és (4) bekezdésben, illetve kormányrendeletben foglaltak kivét el ével - csak az folytathat, aki az e törvényben szabályozott kamarai tagsággal rendelkezik.
(2) A mérnöki, illetve építészeti tevékenységet a kamara tagja az ország egész területén végezheti.
(3) Az érintett személy lakóhelye, illetve az adott szakterület szerint illetékes kamara - külön kormányrendeletben meghatározott feltételekkel - engedélyezheti, hogy az adott tervezési szakterület tekintetében szakirányú felsőfokú végzettséggel és szakmai gyakorlattal rendelkező személy kamarai tagság kötelezettsége nélkül, kivételes esetben saját maga vagy a Polgári Törvénykönyv szerinti közeli hozzátartozói számára építészeti-műszaki tervet készítsen.
(4) Kamarai tagság nélkül végezhetnek mérnöki, illetve építészeti tevékenységet azok a szolgáltatási tevékenység megkezdésének és folytatásának általános szabályairól szóló törvény szerint a szabad szolgáltatásnyújtás jogával rendelkező személyek, akik szakmájukat - a külföldi bizonyítványok és oklevelek elismeréséről szóló törvény rendelkezéseire figyelemmel - határon átnyúló szolgáltatásnyújtás keretében kívánják gyakorolni. Ezen személyekre e törvény etikai-fegyelmi rendelkezéseit a 34. §-ban meghatározott eltéréssel kell alkalmazni.
(...)
25. § (1) A kamarai tag az lehet, aki
a) magyar állampolgár, illetve a szabad mozgás és tartózkodás jogával rendelkező személy, vagy
b) a harmadik országbeli állampolgárok beutazásáról és tartózkodásáról szóló törvény hatálya alá tartozik, és Magyarországon lakóhellyel vagy tartózkodási engedéllyel rendelkezik, vagy
c) az a) és b) pont alá nem tartozó külföldi állampolgár nemzetközi egyezmény vagy viszonosság alapján, és
d) nem áll büntetőeljárás vagy büntetőügyben hozott ítélet, illetőleg foglalkozástól való eltiltás hatálya alatt, illetve a büntetett előélethez fűződő hátrányos jogkövetkezmények alól mentesült,
e) a (3) bekezdésben meghatározott szakmai feltétellel rendelkezik,
(2) Az (1) bekezdés c) pontja szerinti viszonosság fennállásáról a kamara nyilatkozik.
(3) A kamarai felvételre jogosító feltétel a szakterületnek megfelelő szakirányú képzést nyújtó egyetemen vagy főiskolán szerzett oklevél, vagy azzal egyenértékűnek elismert diploma.
(4)
(5) Nem tagadható meg a kamarai felvétele annak, aki az (1)-(3) bekezdésekben meghatározott feltételekkel rendelkezik, és nem esik a (6) bekezdésben foglalt tiltó rendelkezések hatálya alá.
(6) Nem vehető fel a kamarába:
a) akit a kamarából kizártak, a kizárástól számított 3 évig,
b) aki cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság alatt áll.
(7) A kamarai tag Magyarországon egyidejűleg a lakóhelye szerint illetékes területi mérnöki és területi építész kamara tagja is lehet.
(8) A kamarai tagot a választása szerinti - a szakképesítése, tevékenysége alapján meghatározott - szakmai tagozatba vagy tagozatokba is fel kell venni."
III.
Az indítvány az alábbiak miatt nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság már több döntésben foglalkozott a különböző kamarák, mint köztestületek közjogi státuszával [az ügyvédi kamarát a 22/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 127.; a gazdasági kamarát a 38/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 249.; az orvosi kamarát a 39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263.; a tervező- és szakértő mérnökök, valamint az építészek kamaráit a 40/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 282.; az állatorvosi kamarát a 21/1998. (V. 27.) AB határozat, ABH 1998, 165.; a magánnyomozói kamarát a 3/2001. (I. 31.) AB határozat, ABH 2001, 68., a vadászkamarát a 41/2002. (X. 11.) AB határozat érintette]. E döntések alapvetően a kötelező kamarai tagság, s tagdíjfizetési kötelezettség kérdéseivel foglalkoztak. A kamarák alkotmányi státuszát érintően az Alkotmánybíróság már az első kamarai határozatában rögzítette, hogy "a törvény közjogi közfeladat ellátására, közérdekű tevékenység folytatására alkotmányosan indokolt módon hozhat létre köztestületet, szakmai kamarát és írhatja elő a kötelező köztestületi tagságot. A köztestületként létrehozott szervezet nem az egyesülési szabadság alapján alapított szervezet, a kötelező szakmai kamarai tagság pedig nem sérti az egyesülési szabadságból folyó önkéntes csatlakozás jogát." [22/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 127, 129.] Az Alkotmánybíróság a 39/1997. (VII. 1.) AB határozatában - többek között - rámutatott, hogy "[a] köztestület a helyi önkormányzatok mellett az önkormányzás egy másik, önálló válfaját, a testületi önkormányzatot valósítja meg. Közfeladatnak minősül az is, ha az állam egy adott szakma teljességét érintő kérdésekben való tanácsadó közreműködés céljából hoz létre köztestületet úgy, hogy az e feladat ellátásához szükséges szervezettel és hatáskörökkel is ellátja. Közfeladatot láthat el az olyan testületi önkormányzat is, amely az adott hivatás minden gyakorlója számára a foglalkozás szabályait érintő normaalkotást végez, s ezeket szankcionálja. E két utóbbi feladat megvalósítása során is részben közhatalmi jogosítványokkal él a köztestület; a határok az átruházott közigazgatási és egyéb - például belső igazgatási - feladatok között nem élesek. (.) A szakmai kamarák a hagyományos szabad foglalkozások önkormányzatai. Ezeket a hivatásokat a magas szintű, speciális képesítés, a szolgáltatások személyes teljesítése és az azokat igénybe vevő féllel szembeni bizalmi viszony, a részletesen kidolgozott és a testületi önkormányzat által kikényszerített etikai szabályok jellemzik." (ABH 1997, 268, 269.)
Jelen ügyben az indítványozó azért kéri a kötelező kamarai tagságot előíró Tv. 1. § (1) bekezdésének a megsemmisítését, mert a mérnöki és építészeti tevékenységgel foglalkozó kamarák (konkrétan: a Magyar Mérnöki Kamara és a Magyar Építész Kamara) tagja lehet az is, aki mérnöki vagy építészeti tevékenységet nem végez, de a szakterületnek megfelelő szakirányú képzést nyújtó egyetemen vagy főiskolán szerzett oklevéllel, vagy azzal egyenértékűnek elismert diplomával rendelkezik. Így a kamarai önigazgatás keretében meghozott döntésben nemcsak azok a tagok vehetnek részt, akiknek tagsága kötelező, hanem ezen utóbbi személyi kör is. Az indítványozó szerint a kötelező és nem kötelező tagsággal részt vevők között az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző alkotmányellenes megkülönböztet és valósul meg, amelynek megszüntetését a kötelező tagságot előíró rendelkezés megsemmisítése útján kéri.
2. Az Alkotmánybíróság szerint az Alkotmány 70/A. §-ába ütköző alkotmányellenes megkülönböztetés nem valósul meg pusztán azáltal, hogy kamarai tagok lehetnek azok is, akiknek bár a rendszeres keresetet biztosító tevékenységéhez nem szükséges a kötelező kamarai tagság, viszont a szakterületnek megfelelő szakirányú képzést nyújtó egyetemen vagy főiskolán szerzett oklevéllel, vagy azzal egyenértékűnek elismert diplomával rendelkeznek. Ez a kötelező tagsággal rendelkezők vonatkozásában nem valósít meg alkotmányellenes megkülönböztetést. A szabályozási koncepció szempontjából a kötelező tagsággal rendelkezők alkotnak önálló csoportot. A Tv. 1. § (1) bekezdése rendelkezik a kötelező kamarai tagságról, s ez felöleli az építési folyamat egészét, nevezetesen az építészeti-műszaki tervezési tevékenységet, a tervellenőrzést, a településtervezést, valamint az ezekhez is kapcsolódó szakértői (építésügyi műszaki szakértői és településrendezési szakértői) tevékenységet. Ehhez igazodnak az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvénynek (a továbbiakban: Étv.) a 2009. évi LVII. törvénnyel megállapított 33/A, illetve 38/A.-39/A. §-ai, amelyek alapján az építési folyamat egyéb résztvevőinek (építésügyi igazgatási szakértő, tervellenőr, valamint beruházás lebonyolító, energetikai tanúsító, vállalkozói kivitelező) tevékenységét a névjegyzéket vezető szerv engedélyéhez, vagy a névjegyzéket vezető szervhez történő bejelentéshez köti. A Tv. 3. § (1) bekezdés a) pontja szerint a területi kamara - többek között - vezeti a névjegyzéket, ez a kamarai tevékenység a kamara közfeladatai közé tartozik.
A Tv. mindezeken kívül is lehetővé teszi a kötelező kamarai tagság jogszabályi előírását, a Tv. 1. § (1) bekezdése értelmében - ha az adott tevékenységet szabályozó külön törvény úgy rendelkezik - nemcsak az Étv.-ben, hanem más törvényben vagy eredeti jogalkotói hatáskörben kiadott kormányrendeletben engedélyezéshez kötött, építésüggyel összefüggő tevékenység is csak kötelező kamarai tagság mellett folytatható.
Mindezekhez képest a Tv. 25. § (1) bekezdés e) pontja, illetve (3) bekezdése alapján kamarai tag lehet az is (nem kötelező jelleggel), aki a szakterületnek megfelelő szakirányú képzést nyújtó egyetemen vagy főiskolán szerzett oklevéllel, vagy azzal egyenértékűnek elismert diplomával rendelkezik. Ez a személyi kör - azaz, akik a tagságot önként vállalják - nem vehető egy tekintet alá azokkal, akiknek a kamarai tagsága kötelező. Abból következően, hogy az önkéntes tagok eltérő tevékenységet folytatnak (mint amihez a kötelező tagság szükséges), eltérő foglalkozási szabályok alapján is tevékenykednek, ezért e körben a mérnöki, építészi hivatás sajátos szakmai (a szakma önigazgatási) követelményei kevésbé vagy egyáltalán nem érvényesülnek. Az Alkotmánybíróság legutóbb az 51/2011. (VI. 24.) AB határozatában összefoglalóan rámutatott: "[a] diszkrimináció vizsgálatának előkérdése tehát, hogy az alapjoggal, illetőleg az alapjognak nem minősülő egyéb joggal kapcsolatban állított megkülönböztetés egymással összehasonlítható alanyi körre vonatkozik-e. Az Alkotmánybíróság 432/B/1995. AB határozata értelmében ugyanis az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint "[s]ze-mélyek közötti diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon" (ABH 1990, 78., ABH 1991, 162., ABH 1994, 744.). (ABH 1995, 789, 792.)." (ABK 2011, június, 561, 562.)
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság jelen ügyben megállapította, hogy a Tv. 1. § (1) bekezdése az Alkotmány 70/A. § szempontjából nem vet fel megalapozott alkotmányossági problémát, így az e törvényhely megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasította.
Az Alkotmánybíróság végül megjegyzi, hogy a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 65. § (3) bekezdés második mondata szerint: "[a] köztestület a közfeladat ellátásához szükséges - törvényben meghatározott -jogosítványokkal rendelkezik, és ezeket önigazgatása útján érvényesíti". Így az önigazgatás körébe tartozó belső szabályozás kérdése, hogy a nem kötelező kamarai tagok milyen jogosítványokkal rendelkeznek a kötelező kamarai tagokat érintő köztestületi döntések meghozatalában.
IV.
Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés vizsgálatát is kezdeményezte. Kifejtette, hogy ha az Alkotmánybíróság nem semmisíti meg a Tv. 1. § (1) bekezdését akkor e szabály és a Tv. 25. §-ában foglalt rendelkezés ellentétben áll a Tv. preambulumában szereplő önigazgatás elvével. Javasolta, hogy a Tv.-ben szabályozott kamarák az egyesülési jog alapján létrejött érdekképviseletekké alakuljanak át.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság e hatáskörét számos szempontból értelmezte, ennek során - többek között - megállapította, hogy az Abtv. alapján a jogi szabályozás hiányosságai miatt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának csak akkor van helye, ha a jogi szabályozás hiánya miatt alkotmányellenes helyzet keletkezett, a jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia.
[35/2004. (X. 6.) AB határozat, ABH 2004, 504, 508.]
Mindezekből következik, hogy az indítványozónak -mint más alkotmánybírósági hatáskörben való eljárás esetén is - valószínűsíteni kell az alkotmányellenes helyzet fennállását. Jelen ügyben az indítvány az Abtv. 49. §-ába foglalt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozóan az alkotmánysértés megállapítására határozott kérelmet nem tartalmaz (csupán a törvényen belüli ellentmondásokra utal).
Az indítvány jelen ügyben nem tartalmaz az alkotmánysértésre utalással az Abtv. 22. § (2) bekezdés szerinti határozott kérelmet az Abtv. 49. §-ában foglalt eljárás érdemi lefolytatására. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 29. § d) pontja utolsó fordulata szerint az Alkotmánybíróság az indítványt visszautasítja, ha az érdemben nem bírálható el.
Ennek alapján az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára irányuló indítványt visszautasította.
Budapest, 2011. november 15.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró