18/1999. (VI. 11.) AB határozat
a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában - dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvény 47. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és a 47. § (5) bekezdésében, valamint a 49. § (4) bekezdésében szereplő visszautalásokkal együtt történő megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
A Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvény (a továbbiakban: Kvt.) a központi költségvetés általános tartalékának képzéséről - az önkormányzatok állami támogatásával összefüggésben - a következő rendelkezéseket tartalmazza:
"47. § (4) a) A központi költségvetés általános tartalékát tovább növeli a helyi önkormányzatok állami támogatás és hozzájárulás előirányzatának 1,9%-os mértéke. E tartalék növelését a helyi önkormányzatoknál a 20. § (1), illetve (2) bekezdése szerint átengedett személyi jövedelemadó terhére, a helyben maradó személyi jövedelemadó előirányzattal arányosan kell végrehajtani. Ez nem érinti a 20. § (3) bekezdése szerint a helyi önkormányzatokat normatívan megillető személyi jövedelemadót és a 20. § (4) bekezdésében meghatározott jövedelemkiegészítés szabályait és összegét.
b) Az a) pont szerinti összeget a helyi önkormányzatok költségvetésükben céltartalékként irányozzák elő.
c) Az a) pontban foglaltak önkormányzatonkénti összegét a 16. § (2) bekezdésében meghatározott rendeletben kell közzétenni.
d) A helyi önkormányzatoknak az Áht. 63. § (3) bekezdése szerinti pénzellátása a c) pont szerint csökkentett személyi jövedelemadó összeg figyelembevételével történik a 49. § (4) bekezdésében foglalt intézkedést is figyelembe véve.
(5) A (3)-(4) bekezdésben foglaltak végrehajtására és az átcsoportosított összegek elkülönített kezelésére a Kormány kap felhatalmazást.
49. § (4) A pénzügyminiszter 1999. július 31-ig jelentést készít a Kormány részére az első félév gazdasági folyamatairól. A Kormány a jelentés figyelembevételével dönt az általános tartalék részét képező - a 47. § (3)-(4) bekezdése szerint létrehozott - elkülönített tartalék átcsoportosításáról az államháztartási feladatok finanszírozására."
Az indítványozó álláspontja szerint a Kvt. 47. § (4) bekezdése alkotmányellenes. Egyrészt rendelkezései "ellentétesek az Alkotmány IX. fejezetében megfogalmazott egyes önkormányzati alapjogokkal", sértik az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában foglalt, az önkormányzatok önálló szabályozási, valamint a 44/A. § (1) bekezdés b) pontja szerinti, a bevételekkel való szabad gazdálkodás jogát.
Másrészt a hivatkozott önkormányzati alapjogok az Alkotmány 44/C. §-a értelmében kizárólag a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvényben korlátozhatók.
Az indítványozó kifejti továbbá, hogy a Kvt. "semmilyen garanciát nem tartalmaz arra vonatkozóan, hogy a céltartalékként elkülönített összeg az egyes önkormányzatokat változtatás nélkül megillesse, ha a Kvt. 49. § (4) bekezdése szerinti kormánydöntés a gazdasági folyamatokat kedvezőnek ítéli meg". Az indítványozó sérelmezi azt is, hogy a Kormány a "felhatalmazás birtokában - hatását tekintve törvénymódosítás nélkül - módosíthatja az elfogadott költségvetési törvényt". Mindez az indítványozó véleménye szerint azt jelenti, hogy a törvény nem teszi "bizonyossá és kiszámíthatóvá, hogy a költségvetésben elfogadott támogatások teljes egészében megilletnék az önkormányzatokat", ami nem felel meg a jogbiztonság - az Alkotmánybíróság 11/1992. (III. 5.) AB és 43/1995. (VI. 30.) AB határozataiban megállapított - követelményének sem.
II.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmány 44/A. §-a állapítja meg az önkormányzatok alapjogait, kimondja - többek között -, hogy a helyi képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat [(1) bekezdés a) pont], bevételeivel önállóan gazdálkodik [(1) bekezdés b) pont], törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül [(1) bekezdés c) pont]. Az Alkotmány 44/C. §-a szerint az önkormányzatok alapjogai a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvényben korlátozhatók.
Az Alkotmány a helyi önkormányzatok tekintetében azokat az alapvető garanciális szabályokat tartalmazza, amelyek az önkormányzatok önrendelkezésének alkotmányos védelmét hivatottak biztosítani. Az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok tartalmát, jellegét [pl. 1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 29.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 68-73.; 57/1994. (IX. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316., 331.; 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 396, 56/1996. (XII. 12.) AB határozat , ABH 1996, 205-213; 2/1997. (I. 22.) AB határozat , ABH 1997, 29-32.].
Az Alkotmánybíróság az 56/1996. (XII. 12.) AB határozat ában elvi jelentőséggel állapította meg, hogy "az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésében szabályozott alapjogok a helyi képviselő-testületek számára biztosított olyan hatáskörcsoportok, amelyek a helyi önkormányzás körében az önkormányzatok számára biztosított autonómia alkotmányos garanciáit képezik. Az önkormányzatokat az egyes alapjogok körében megillető autonómia azonban nem feltétlen és korlátozhatatlan. Az alapjogok szabályozása elsősorban a Kormánnyal és az államigazgatással szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára. A törvényhozót az Alkotmányban szabályozott önkormányzati alapjogok annyiban korlátozzák, hogy azokat nem vonhatja el, nem állapíthat meg olyan mértékű korlátozásokat, amelyek valamely önkormányzati alapjog tartalmának kiüresedéséhez, tényleges elvonásához vezetnek." [ABH 1996, 207.]
Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja szerint az önkormányzat a törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül. E jog tartalmát - összetevőit, mértékét, feltételeit stb. - azonban az Alkotmány nem határozza meg. Az önkormányzati bevételek körét a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 81-87. §-ai állapítják meg, közöttük külön is nevesítve az Országgyűlés által - külön törvényben - átengedett központi adókat.
Az Alkotmánybíróság az önkormányzati bevételhez való alapjoggal összefüggésben a 2/1997. (I. 22.) AB határozat ában rámutatott arra, hogy az "Alkotmány e rendelkezéséből a törvényhozó számára az a kötelezettség származik, hogy a helyi önkormányzatoknak törvényben előírt, kötelezően ellátandó feladatok ellátásához szükséges pénzeszközökről - megfelelő saját bevételi források, illetőleg e feladatokkal arányban álló állami támogatás meghatározásával - köteles gondoskodni. Az Alkotmány e rendelkezése alapján az Országgyűlés szabadon dönt arról, hogy miként gondoskodik a törvényben előírt feladatok ellátásának anyagi fedezetéről. A helyi önkormányzatok kötelezően ellátandó feladataihoz szükséges anyagi fedezetet az Országgyűlés a saját bevételi források és a központi költségvetési hozzájárulások - törvényben, az Ötv.-ben, a helyi adókról szóló törvényben, a kötelező feladatot előíró ágazati törvényekben, valamint a költségvetési törvényekben meghatározott - komplex rendszerén keresztül biztosítja. A saját bevételeknek és állami költségvetési hozzájárulásoknak ez a rendszere kell hogy biztosítsa a törvényben előírt feladatok ellátásához szükséges pénzügyi fedezetet az önkormányzatok számára." [ABH 1997, 31.]
Az Alkotmánybíróság a 2/1997. (I. 22.) AB határozat ában azt is kifejtette, hogy a "bevételi forrásokkal való önálló rendelkezés nem egyetlen jogosultság gyakorlásában nyilvánul meg, hanem döntési jogosultságok, gazdálkodási hatáskörök gyakorlásának összességét jelenti. Az egyes döntési jogosultságok korlátozása nem jelenti az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjának második fordulatában biztosított önkormányzati alapjog korlátozását mindaddig, amíg az önkormányzatnak a bevételi forrásaival való rendelkezés körében elegendő mozgástere marad ahhoz, hogy bevételi forrásainak felhasználásáról önálló felelősséggel döntsön." [ABH 1997, 30.]
A Kvt. 47. § (4) bekezdése szerint a központi költségvetés általános tartalékát növeli - az átengedett személyi jövedelemadó terhére - a helyi önkormányzatok állami támogatás és hozzájárulás előirányzatának 1,9%-os mértéke. Az önkormányzatok ezt az összeget költségvetésükben céltartalékként irányozzák elő, és ennek figyelembevételével történik az önkormányzatok pénzellátása is. Ezek a rendelkezések nem sértik az önkormányzatok számára az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontjában biztosított önálló szabályozási, valamint a 44/A. § (1) bekezdés b) pontjában foglalt, a bevételekkel való önálló rendelkezéshez való jogot.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az állam - az Alkotmány és más törvények rendelkezései között - szabadon választhat a megfelelő gazdasági megoldások közül, melynek során az államháztartás pénzügyi egyensúlyának megőrzése céljából mérlegelheti a központi költségvetés, illetve az önkormányzati költségvetés terhelhetőségét, beleértve az önkormányzatoknak átengedett adók, a normatív állami hozzájárulások és más támogatások mértékének, a jogosultság feltételeinek megállapítását is. Ebből a szempontból döntésének az az alkotmányos követelménye, hogy az önkormányzati alapjogok gyakorlásához, a kötelező feladatok ellátásához szükséges és arányos fedezetet biztosítsa.
Ez azt is jelenti, hogy a jogalkotó mérlegelési jogköre nem korlátlan. Az előirányzat átadásánál megszabott feltételek nem érhetnek el olyan mértéket, amely mérték hatásaiban az önkormányzat kötelező feladatellátását ellehetetleníti.
A Kvt. vitatott rendelkezései az önkormányzatok állami támogatás, hozzájárulás előirányzata 1,9%-ának tényleges átadását feltételtől, nevezetesen az államháztartás 1999. július 31-i állapotától tették függővé. Mivel ez az összeg az Országgyűlés - Kvt.-ben foglalt - döntése értelmében a központi költségvetés általános tartalékának részét képezi, ezért az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) és b) pontjában biztosított önkormányzati alapjogok érintettsége sem állapítható meg. Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy Országgyűlés ezzel a szabályozással - az alkotmányos alapjogok korlátozását elkerülendő - éppen annak a lehetőségét teremtette meg, hogy a gazdasági folyamatok kedvező alakulása esetén ez az összeg a Kvt. erejénél fogva, külön törvényhozói döntés nélkül válhasson önkormányzati bevétellé.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kvt. sérelmezett rendelkezései nem jelentik az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) és b) pontjában foglalt önkormányzati alapjogok korlátozását.
2. Az Alkotmánybíróság a Kvt. támadott rendelkezéseivel összefüggésben önkormányzati alapjogok korlátozását nem állapította meg. Ezért álláspontja szerint az indítvány abban a részében, miszerint a Kvt. támadott rendelkezései az Alkotmány 44/C. § második mondatában az önkormányzati alapjogok korlátozásának esetére előírt eljárási rendet sértik, nem megalapozott.
3. Az államháztartás helyi szintjét jelentő önkormányzatok gazdálkodásának önállóságát az Ötv. a következőképpen szabályozza:
"84. § (2) A központi költségvetésben meghatározott összeg felhasználásra vonatkozó kötöttség nélkül - ... -, közvetlenül megilleti a helyi önkormányzatokat, illetőleg a törvény által meghatározott körben a feladatot ellátó önkormányzatot."
"87. § (1) Önállósága és működőképessége védelme érdekében kiegészítő állami támogatás illeti meg az önhibáján kívül hátrányos helyzetben levő települési önkormányzatot. A támogatás feltételéről és mértékéről az Országgyűlés az állami költségvetési törvényben dönt.
(2) Új önkormányzati feladat megállapítása esetén az Országgyűlés egyidejűleg biztosítja az ellátáshoz szükséges pénzügyi fedezetet.
(3) A 84. §-ban megjelölt állami támogatások összege a költségvetési év során nem mérsékelhető."
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A jogállam alapvető eleme a jogbiztonság. Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a jogbiztonsággal, annak tartalmát legáltalánosabban a 11/1992. (III. 5.) AB határozatban határozta meg, miszerint a jogbiztonság "az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatók ... legyenek." [ABH 1992, 84-85.]
Az Alkotmánybíróság közvetlenül az önkormányzatok gazdálkodásával összefüggésben is értékelte a jogbiztonság követelményét. Az 57/1994. (XI. 17.) AB határozatban rámutatott, hogy az "önkormányzatok gazdálkodása önkormányzati rendeletben foglalt éves költségvetés alapján történik. A költségvetési gazdálkodást számos, előre nem látható bizonytalansági tényező zavarja. Így pl. a költségvetési év tartama alatt bekövetkező áremelkedések vagy a minimális munkabér év közbeni felemelése széles körben és számottevő mértékben kihat az önkormányzatok gazdálkodására is. Ilyen körülmények között a költségvetési gazdálkodásnak az a jogbiztonsági minimumkövetelménye, hogy az állam a költségvetési év tartama alatt ellentételezés nélkül, az önkormányzatokra nézve hátrányos módon ne változtassa meg az önkormányzati költségvetések forrásszerkezetét, így egyebek között a szabadon felhasználható bevételeket ne minősítse át célhoz kötött bevételekké, illetőleg a korábban is célhoz kötött bevételek felhasználási céljait ne szűkítse." [ABH 1994, 324-325.]
Az Alkotmánybíróság az indítványozónak azt a megállapítását, hogy a Kormány a Kvt.-ben kapott "felhatalmazás birtokában - hatását tekintve törvénymódosítás nélkül - módosíthatja az elfogadott költségvetési törvényt", ugyancsak nem tartotta megalapozottnak. A Kvt. hivatkozott 49. § (4) bekezdésében foglalt rendelkezés a Kormánynak kizárólag az Országgyűlés által a Kvt.-ben előírt feladat - az elkülönített tartalék államháztartási feladatok finanszírozására történő átcsoportosítása - végrehajtására adott felhatalmazást, amely az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 38. § (1) bekezdése értelmében - a költségvetési törvény eltérő rendelkezése hiányában - egyébként is a Kormány feladat- és hatáskörébe tartozik.
Az 1999. évi önkormányzati költségvetések elkészítésének időszakában az általános tartalék képzésére - közöttük az önkormányzatok állami támogatás és hozzájárulás előirányzatának 1,9%-os zárolására és átadásának feltételhez kötésére - vonatkozó rendelkezések az önkormányzatok számára ismertek, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak voltak. A Kvt. ezen rendelkezései az Ötv. hivatkozott garanciális szabályainak is megfeleltek. Ezért az Alkotmánybíróság a Kvt. támadott rendelkezéseinek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközését, a jogbiztonság követelményének sérelmét sem állapította meg.
4. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kvt. 47. § (4) bekezdése nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, 44/A. § (1) bekezdés a) és b) pontját valamint 44/C. §-át, ezért az indítványt a rendelkező részben foglaltak szerint elutasította.
5. A Magyar Közlönyben történő közzétételt az ügy tárgyának jelentősége indokolja.
Dr. Németh János s. k., az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k., alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k., alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k., alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k., alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k., alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k., alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k., alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k., előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k., alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k., alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 44/B/1999/5.
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
Az Alkotmánybíróság határozatában írtakkal ellentétben - álláspontom szerint - helyt kellett volna adni az indítványban foglaltaknak. Ennek megfelelően meg kellett volna állapítani a Magyar Köztársaság 1999. évi költségvetéséről szóló 1998. évi XC. törvény (a továbbiakban: Kvt.) 47. § (4) bekezdésének alkotmányellenességét. E jogszabályi rendelkezés ugyanis - nézetem szerint - sérti az önkormányzatok Alkotmány 44/A. § (1) bekezdése b) és c) pontjában írt jogait, amelyek - alapjogi értékek hordozóiként - egyúttal az Alkotmány 44/C. §-ában írtak oltalma alatt is állnak.
Főbb érvek és alkotmányossági megfontolások:
1. Az Alkotmány 43. § (1) bekezdése értelmében az Alkotmány 44/A. §-ában írt jogok alapjogok. Ebbe a körbe tartozik a 44/A. § (1) bekezdés b) pontjában írt rendelkezés is, amely szerint: "A helyi képviselő-testület: gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat." Ezt a jogot (alapjogot) az Alkotmány nem "korlátozza" azzal, hogy csak "törvény keretei között" lenne módjuk az önkormányzatoknak e jogkör gyakorlására. Ha ezzel a korlátozással élni kívánt volna, bizonyára ugyanúgy expressis verbis alkalmazta volna ezt a formulát itt is, ahogyan ezt megtette a 44/A. § d) és e) pontjai esetében. (Helyi adók fajtáinak és mértékének megállapítása; a szervezeti és működési rend önálló kialakításának a joga.) "Mindössze" annyit mond: "az önkormányzat törvényben meghatározott feladatának ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül." [Alkotmány 44/A. § (1) bek. c) pont.] Itt tehát - értelmezésem szerint - egy Alkotmány által fokozottan védett alapjogról van szó, amely éppen amiatt a szó szoros értelmében vett "alapjog", mivel vele összefüggésben nyoma sincs a "törvény keretei között" formulának. [Megjegyzem ugyanakkor, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 1. § (6) bekezdésének b) pontja ezt az alkotmányos alapjogot is - számomra ismeretlen felhatalmazottsága birtokában - betereli a "törvény keretei között" szabályozható tárgyak közé. Ezt amiatt is aggályosnak vélem, mivel az Alkotmány ezt nyilván amiatt nem tette meg, mert nem is akarta. Emiatt ezt a megoldást önmagában is alkotmányellenesnek lehetne nyilvánítani; analóg módon ahhoz, hogy az önkormányzatok rendeletei sem bővíthetik és csökkenthetik a központi jogszabályokban előírt jogokat és kötelezettségeket.]
Kérdés az, vajon a Kvt. 47. § (4) bekezdésének a) pontja korlátozza-e ezt az alapjogot? S amennyiben igen, úgy további kérdés lehet az, vajon ez a korlátozás alkotmányellenes-e?
2. Az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 63. § (1) bekezdése értelmében "a normatív állami hozzájárulás összegét, a normatív állami hozzájárulások jogcímeit és feltételrendszerét a költségvetési törvény állapítja meg." Ehhez illik a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 84. § (1) bekezdésében írt rendelkezés is, amelynek értelmében: "Az Országgyűlés normatív költségvetési hozzájárulást állapít meg a települések lakosságszámával, egyes korcsoportokkal, intézményi ellátókkal arányosan és egyéb mutatók alapján."
Az Alkotmány 44/A. § b) és c) pontjaiban írt rendelkezéseket ["b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat"; "c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül"] az Áht. és az Ötv. idézett rendelkezéseinek figyelembevételével a Kvt. "forintosítja". Ezt az 1999-es esztendőre nézve a következőképpen teszi:
"20. § (1) A helyi önkormányzatokat együttesen az állandó lakosok által az 1997. évre bevallott - az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal (a továbbiakban: APEH) által településenként kimutatott személyi jövedelemadó 40%-a, 199 864,3 millió forint illeti meg a (2)-(4) bekezdésben foglaltak szerint.
(2) Az önkormányzatokat megilleti az (1) bekezdés szerint a közigazgatási területére kimutatott személyi jövedelemadó 15%-a, összesen 74 949,1 millió forint."
Ezek azok a központi bevételi források tehát, amelyek a törvényhozó szerint az önkormányzatok által 1999-ben "ellátandó feladatokkal arányban állnak". Ezeket az összegeket mint az ellátandó feladatokkal arányban álló fedezeti forrásrészeket a Kvt. 20. § (1) és (2) bekezdése mindenféle korlátozás és megkötöttség nélkül helyezte kilátásba. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában írt alkotmányos követelményeknek ezzel a szabályozásával - eddig a pontig - a legmesszebbmenőkig eleget is tett. Maximálisan kielégítette azonban e regulációval az Ötv. 84. § (2) bekezdésében írt elvárást is, amely szerint: "Az állami költségvetési törvényben meghatározott összeg - közvetlenül, felhasználásra vonatkozó kötöttség nélkül - megilleti a helyi önkormányzatokat, illetőleg törvény által meghatározott körben a feladatot ellátó önkormányzatot." Eddig a pontig tehát a Kvt. megoldása mind a két minősített törvénynek (Alkotmány, Ötv.), mind pedig az Áht.-nek megfelel.
A "Központi költségvetés végrehajtásával kapcsolatos rendelkezések"-et tartalmazó hatodik fejezet 47. § (4) bekezdésének a) pontja azonban ebből a "forintosított", ebből az "ellátandó feladatokkal arányban álló bevételből" a központi költségvetés javára 1,9%-os mértékig céltartalékot képeztetett. Nem csökkentette ugyanakkor vele "arányosan" az ellátandó feladatokat, így megbontotta azt az Alkotmányban is megkívánt egyensúlyt, amelyet az a 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában juttatott kifejezésre.
Megjegyzem: merész dolog lenne arra a következtetésre jutni, hogy az Áht. 63. § (1) bekezdésében írt "feltételrendszerbe" befér a Kvt. 47. § (4) bek. a) pontjában - a központi költségvetés javára - előírt tartalékképzés. A "feles" törvényben (Áht.) írt "feltételrendszer" nyilván nem annullálhatja a minősített" (2/3-os) törvényben (Ötv.) írtakat, amely szerint az állami költségvetési törvényben meghatározott összeg "közvetlenül, felhasználásra vonatkozó kötöttség nélkül" illeti meg a önkormányzatokat. [84. § (2) bek.]
Álláspontom szerint az elbírált ügyben a Kvt. 47. § (4) bek. c) pontjában ilyen "kötöttség" van, amely tartalma szerint nem más, mint feltételhez kötött elvonás. (Nem további "részletszabálya" tehát a háttérben meghúzódó minősített törvényeknek, hanem azok korlátozása.)
Megjegyzem: az "elvonás" szót amiatt használom, mert a Belügyminisztérium Megyei Területi Államháztartási és Közigazgatási Információs Szolgálatai által az "előirányzat-módosítások", "előirányzatok csökkentése" tárgyban önkormányzatokhoz eljuttatott leiratokban már szó sincs arról, hogy az államháztartás 1999. július 31-i állapotától függően ezt az összeget az önkormányzatok még megkaphatnák. Ellenkezőleg: arról van szó ezekben a leiratokban, hogy az "1999-es esztendőben" ezzel az összeggel az önkormányzatok nem tervezhetnek. Semmi alapját nem látom tehát az Alkotmánybíróság határozatában megfogalmazott optimizmusnak. Nevezetesen: "Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy az Országgyűlés ezzel a szabályozással - az alkotmányos alapjogok korlátozását elkerülendő - éppen annak a lehetőségét teremtette meg, hogy a gazdasági folyamatok kedvező alakulása esetén ez az összeg a Kvt. erejénél fogva, külön törvényhozói döntés nélkül válhasson önkormányzati bevétellé." (II. 1. pont).
3. Az alapjogi korlátozást abban látom, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bek. c) pontjában foglaltakat évenként konkretizáló ("forintosító") költségvetés ezúttal - külön erre feljogosító felhatalmazás nélkül - a "feladatokkal arányban álló állami támogatásból" képeztetett olyan általános tartalékot, amellyel az - szerintem - alkotmányosan nem volt terhelhető. [Nem volt erre felhatalmazása; ütközik a módszer az Ötv. 84. § (2) bekezdésébe.]
A "mérték"-nek nincs szerepe, de az elvnek igen. Vitatom ezért azt az álláspontot is, hogy a kiüresítés veszélyének tartalmi vizsgálatába csak további mértékemelés esetén kellene az Alkotmánybíróságnak belebocsátkoznia. 3172 önkormányzat van ma hazánkban, 3172 esete lehet a kiüresedésnek is. (Az önkormányzatok kb. 1/3-a forráshiányos, ezeknél már az 1,9% megléte vagy hiánya sem közömbös.) Azt pedig, hogy mi sok, mi kevés, csak az a település tudja megítélni, amelyik érintett. (Egy megyei jogú városnál ez a korlátozás 150 millió forintot, egy 10 000-es lélekszámú városnál 12 millió forintot, egy 1000 lakosú községnél 1,5 millió forint körüli összeget jelent.)
Elegendő lett volna a "kiüresedés veszélye" puszta fennálltának a konstatálása ahhoz, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányellenes helyzetet megállapítsa. Az Alkotmány 44/A. § (1) bek. c) pontja önkormányzati alapjogot fogalmaz meg, amelyet nem az alkotmányosan tolerálható szempontok alapulvételével korlátoz a Kvt. 47. § (4) bek. a) pontja.
4. Ami ma 1,9%, az lehet-e holnap (azután) 10%, 30% stb.? Ha a helyi önkormányzatok állami támogatásából és hozzájárulás előirányzatából a központi költségvetés általános tartaléka képezhető (azaz az állami költségvetés egyik oldala - ha csak részben is, de - a másik oldal szolgálatára van rendelve), tolerálnia kell ezután az Alkotmánybíróságnak minden mértékemelést egészen addig, amíg az "ki nem üresíti" ezt az önkormányzati alapjogot. Ezért az a véleményem, hogy minden rés, amit az alapjog(ok) védelmén nyitni engedünk, korlátlanul tágítható, bizonytalanná, kiszámíthatatlanná teszi az önkormányzatok gazdálkodását, minthogy egy ilyen folyamat megindulása annak meghatározó alapjait (állami támogatás, hozzájárulás) kezdheti ki. Ez pedig a jogbiztonság sérelmén keresztül a jogállamiság elvébe is ütközik. [Alkotmány 2. § (1) bek.] Ma az állami támogatáson és állami hozzájáruláson nyugszik az önkormányzatok bevételi oldalának csaknem 80%-a. A túlsúlyosan ebből képződő önkormányzati tulajdont "tiszteletben tartja"-e az állam akkor, ha annak meghatározó forráshányadát kedve szerint kurtítgathatja? "Az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát." [Alkotmány 12. § (2) bekezdés.]
Álláspontom szerint tehát - az önkormányzatok esetében - nemcsak az az alapjogi korlátozás alkotmányellenes, amelyik az alapjogot elvonja vagy kiüresíti [56/1996. (XII. 12.) AB hat. , ABH 1996, 207.], de az is, amely kiszámíthatatlanná, bizonytalanná teszi az önkormányzatok önálló gazdálkodáshoz való alkotmányos (alap)jogát. A Kvt. 47. § (4) bekezdése egy ilyen folyamat elindítására alkalmas lehet.
5. Tisztáznia kellett volna az Alkotmánybíróságnak azt is, nem ütközik-e - a Kvt. 47. § (4) bek. a) pontjában írt "általános tartalék" az Áht. 73. § (1) és 73. § (2) bekezdésében írt "általános" és "céltartalék"-ba?
A Kvt. számára a kiindulási alapot az Áht. jelenti. Ez utóbbi viszont csak olyan általános és céltartalékot ismer, amely az önkormányzati (és nem a központi állami) évközi többletigények, valamint az elmaradt bevételek pótlására szolgál. [Áht. 73. § (2) bek.] Hol van a "kályha" szerepét betöltő Áht.-ben felhatalmazás a Kvt. számára ahhoz, hogy az az önkormányzati általános és céltartaléknak más szerepet szánjon és más rendeltetést tulajdonítson annál, amit neki az Áht. 73. § (2) bekezdése szánt?
Kézenfekvő lenne ismét segítségül hívni az Áht. 63. § (1) bekezdésében írt "feltételrendszer" Kvt.-ben történő megállapítására való feljogosítást. Álláspontom szerint azonban a kör itt tér vissza önmagához, azaz oda, hogy a feltételrendszer megállapítása sem történhet alkotmányellenes módon. Márpedig ha ennek során az Alkotmányban biztosított alapjog korlátozása következne be, úgy annak következménye csakis az adott rendelkezés mesemmisítése lehetne. "Formai " okból ez a helyzet a Kvt. 47. § (4) bekezdésével azáltal, hogy - megítélésem szerint - egyszerű törvényben (Kvt.) bújt el minősített törvénybe illő rendelkezés; "tartalmi" okból pedig ott látom az alkotmánysértést, hogy az "amúgy is kis mérték" elvének ad zöld utat. Mindez pedig olyan gátszakadást eredményezhet, amely végkifejletében legfeljebb csak az önkormányzatiság látszatát, illúzióját lesz képes fenntartani. (Tartalmi, logikai kapcsolatot, ütközést látok itt is az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállami klauzúlával.)
6. Csak a teljesség kedvéért jegyzem meg: a vizsgált rendelkezés - mint érzékeltettem - négy jogszabály (Alkotmány, Ötv., Áht., Kvt.) tartalmának, összefüggéseinek közelebbi elemzését teszi mellőzhetetlenné. Jó iránytű és rendező elv lehetne ehhez, ha viszonyukban kimutatható lenne a Jat. 15. § (1) bekezdésének érvényesülése és hatása. ("A végrehajtási jogszabály alkotására adott felhatalmazásban meg kell határozni a felhatalmazás jogosultját, tárgyát és kereteit. A felhatalmazás jogosultja a jogi szabályozásra másnak további felhatalmazást nem adhat.") Sajnos a gyanúja sem merül fel annak, hogy ez a törvényi rendelkezés a vizsgált összefüggésrendszerben bárhol is hatályosulna. Ez pedig már önmagában is bizonytalanná teszi annak eldöntését, mihez is van végül is felhatalmazottsága az Alkotmányon túli törvények (Ötv., Áht., Kvt.) egyikének-másikának. Ennek márpedig komoly jelentősége van, hiszen az Alkotmánybíróság határozata maga is fontosnak tartja az állam mozgásterének megvonásánál a Alkotmányból és "más törvényből" fakadó korlátok figyelembevételét: "Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az állam - az Alkotmány és más törvények vonatkozó rendelkezései között - szabadon választhat a megfelelő gazdasági megoldások közül, melynek során az államháztartás pénzügyi egyensúlyának megőrzése céljából mérlegelhető a központi költségvetés, illetve az önkormányzati költségvetés terhelhetősége, beleértve az önkormányzatoknak átengedett adók, a normatív állami hozzájárulások és más támogatások mértékének, a jogosultság feltételeinek megállapítását is. Ebből a szempontból döntésének az az alkotmányos követelménye, hogy az önkormányzati alapjogok gyakorlásához, a feladatok ellátásához szükséges és arányos fedezetet biztosítsa."
Álláspontom szerint az 1,9%-os korlátozás alkotmányossága nem vezethető le sem az Alkotmányból, sem "más törvények" (itt különösen: Ötv., Áht.) rendelkezéseiből, sőt éppenhogy ütközik az ezek által megvont keretekbe. Az 1,9%-os korlátozás megengedésével megnyílik ugyanis az út azelőtt, hogy az állam az önkormányzatokat megillető bevételeknek akár a 99%-át is tartalékoltathatja. (Hiszen ezzel még mindig nem üresítette ki az önkormányzati alapjogot.) Nyilvánvaló, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontjában írt rendelkezéseiből ez nem következhet, hiszen ha igen, úgy meg sem kellett volna azt fogalmazni.
7. Mindent egybevetve: számomra az Alkotmány nem hagy kétséget afelől, hogy a vizsgált ügyben önkormányzati alapjog korlátozásáról van szó. Ha ennek ténye (mértékétől, hatásától, eredményétől függetlenül is) megállapítható, úgy kérdés, hogy az 56/1996. (XII. 12.) AB határozat szóhasználatában "mely törvényhozónak" kell ügyelnie az alkotmányos keretek, korlátok betartására? Álláspontom szerint annak a törvényhozónak kell ügyelnie erre, amelyik az Alkotmány 44/C. §-ában került megemlítésre. Eszerint: "A helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai." Az "alapjogi korlátozás" - álláspontom szerint - megáll, ha pedig ez így van, erre nem elegendő a Kvt.-ben adott szabályozás, minthogy az egyszerű (feles) törvény! Az "alapjogi korlátozás" - ismételten - amiatt áll meg, mert a Kvt. 47. § (4) bek. a) pontja a központi költségvetés általános tartalékát a 2/3-os törvényben - Alkotmány 44/A. § (1) bek. b) és c) pont; Ötv. 1. § (6) bek. b) pont - kilátásba helyezett állami támogatásból és hozzájárulás előirányzatból képezi. (Azaz onnan vette ki - egyszerű törvényként!)
Sem a "mértéknek", sem az "önálló felelősségnek" a vizsgálatára nem is lett volna szükség, (ugyanígy a "kiüresedés" bizonyítására sem), ugyanis nem kell tartalmi vizsgálatba bocsátkozni akkor, ha nyilvánvaló az a körülmény, hogy egyszerű törvény módosított minősített törvényt (törvényeket). Figyelmet érdemel itt az Alkotmánybíróság 1/1999. (II. 24.) AB határozat a, amely idézi: "... mind az Országgyűlés munkája szempontjából, mind a jogbiztonság szempontjából fontos, hogy a képviselők tudatában legyenek: melyek a minősített többséget igénylő döntések, s ehhez igazodjék a hozott döntés kihirdetése is. Ennek hiányában ugyanis fokozott mértékben fennáll annak a veszélye: egészében véve egyszerű szótöbbséget igénylő törvényben van egy-két minősített többséggel elfogadható rendelkezés, miután azonban ezek nem kaptak megfelelő figyelmet, csak az alkotmánybírósági felülvizsgálat során derül ki, hogy az Országgyűlés valójában nem fogadta el e rendelkezéseket, mivel a leadott "igen" szavazatok száma csupán az egyszerű többséghez volt elegendő. Ennek szükségképpeni következménye az említett rendelkezés megsemmisítése." [3/1997. (I. 22.) AB határozat , ABH 1997, 33, 39.]
A jelen esetben is - álláspontom szerint - ez történt, ezért a Kvt. 47. § (4) bek. a) pontját meg kellett volna semmisíteni. ("Valamely alapjogról szóló törvényhez minősített többség előírása nem zárja ki, hogy az illető alapjog érvényesítéséhez szükséges részletszabályokat egyszerű többségű törvény határozzon meg." 4/1993. (II.12.) AB hat., ABH 1993, 63. A most vizsgált esetben a Kvt. 47. § (4) bekezdése nyilvánvalóan nem az illető alapjog érvényesítéséhez szükséges részletszabály, hanem - mint említettem - az eddigi AB határozatokból is levezethető "korlátozó" szabály. Ilyenként ez a rendelkezés - minthogy "egyszerű" törvény rögzíti, ütközik az Alkotmány 44/C. § második mondatába.
Megjegyzem mindehhez: a korlátozó rendelkezés a Kvt. hatodik fejezetében ("a központi költségvetés végrehajtásával kapcsolatos rendelkezések") között bújik meg. Amit a jogalkotó nem vállalt tehát a Kvt. 20. § (1) és (2) bekezdésében, azt elhelyezte ott, ahol a bevett gyakorlat szerint csak a jogszabályok végrehajtásával kapcsolatos szervezeti, eljárási, módszerbeli rendelkezések szoktak szerepelni.
E megoldással sem tudom azonban elfogadni, hogy egy óra egyidejűleg két pontos időt is képes mutatni. Nevezetesen azt, hogy a Kvt. 20. § (1) és (2) bekezdésében írt - önkormányzatokat megillető - bevételek és azok Kvt. 47. § (4) bekezdés c) pontjában írt 1,9%-os korlátozása egyformán az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdésének c) pontjában rögzített "feladatokkal arányban" álló lenne. (Visszautalva arra, hogy például a nagyobb megyei jogú városoknál ez az összeg több mint 150 millió forintot tesz ki.)
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró